Allmän motivering

Allmänt

Det nuvarande systemet med statsandelar vilar på en reform från 1993 då man övergick från uppgiftsbaserade statsandelar som grundar sig på faktiska kostnader till generella statsandelar som grundar sig på kalkylerade kostnader (FvUB 5—7/1991 rd — RP 214—216/1991 rd). Det uppgiftsbundna och utgiftsbaserade så kallade öronmärkningssystemet hade då kommit till vägs ände. Reformen innebar att kommunerna och andra som är berättigad till statsandelar själva kunde börja bestämma hur statsandelarna skulle fördelas mellan olika ändamål. Beräkningsgrunderna för statsandelarna var inte längre bindande för hur de användes. Men reformen innebar å andra sidan att kommunerna blev skyldiga att sköta sina lagfästa uppgifter med den finansiering som stod till buds. Det ska påpekas att det dessutom gjordes stora strukturella ändringar i statsandelssystemet från och med början av 1997 (FvUB 24/2005 rd —RP 88/2005 rd och FvUB 24/1996 rd — RP 149/1996 rd).

Denna proposition har sin upprinnelse i lagen om en kommun- och servicestrukturreform (). Enligt 11 § i denna ramlag för det så kallade KSSR-projektet revideras kommunernas finansierings- och statsandelssystem med målet att bland annat slå samman statsandelarna för de olika förvaltningsområdena. Ett annat mål är ett enkelt och genomskinligt system. Förvaltningsutskottet har konstaterat i sitt betänkande att det nuvarande statsandelssystemet inte ens är avsett att vara funktionellt styrande. Grunderna för verksamheten är den lagstiftning som reglerar kommunernas uppgifter och skyldigheter (FvUB 31/2009 rd — RP 155/2006 rd).

Med hänvisning till propositionen och utredning till utskottet finner utskottet propositionen behövlig och ändamålsenlig. Utskottet förordar lagförslagen med de ställningstaganden och ändringsförslag som framgår av detta betänkande.

De viktigaste punkterna i reformen

I propositionen föreslås att i en lag om statsandel för kommunal basservice (lagförslag 1) med vissa undantag sammanförs den allmänna statsandelen av de förvaltningsområdesspecifika statsandelarna samt statsandelarna för social- och hälsovård, förskoleundervisning och grundläggande undervisning, bibliotek, allmän kulturverksamhet och sådan grundläggande konstundervisning vars finansiering är invånarbaserad.

De viktigaste punkterna i den nya lagen om statsandel för kommunal basservice är: 1) statsandelarna sammanförs inom finansministeriets finansområde, 2) bestämningsgrunderna i fråga om förskoleundervisning och grundläggande utbildning blir invånarbaserade, 3) ett system med hemkommunsersättning införs i fråga om förskoleundervisning och grundläggande utbildning, 4) tilläggsdelar på basis av särskild gles bosättning samt för skärgårdskommuner och kommuner inom samernas hembygdsområde införs och 5) en gemensam statsandelsprocent tas i bruk.

Utskottet konstaterar att det i propositionen inte föreslås någon ändring i systemet med utjämning av statsandelar grundad på skatteinkomster. Systemet syftar till att jämna ut skillnaderna mellan kommunerna när det gäller inkomstbasen. Utjämningen gäller endast den lagfästa statsandelen för kommunernas basservice.

Utjämningssystemet och av kommunen organiserad utbildning såsom annan än egen verksamhet, möjliggör en så kallad negativ statsandel vilket innebär att kommunens egen finansieringsandel och utjämningsavdraget från statsandelarna överstiger den skatteintäktsbaserade statsandelen. Kommunen blir då tvungen att betala skillnaden till staten. Grundlagsutskottet och social- och hälsovårdsutskottet har i sina utlåtanden uppmärksammat detta. Förvaltningsutskottet anser därför att det finns skäl att utreda om statsandelssystemet skulle kunna utvecklas så att man eliminerar möjligheten att en negativ statsandel uppkommer.

Revideringen av statsandelssystemet genomförs kostnadsneutralt mellan kommunerna och likaså utjämnas systemets konsekvenser mellan kommunerna. Men i utjämningen beaktas inte tilläggsdelen för särskilt gles bosättning, skärgårdskommuner, kommuner inom samernas hembygdsområde eller förhöjning av statsandelen enligt prövning.

I fråga om de statsandelar som sammanförs är avsikten att ha en och samma statsandelsprocent men i övrigt görs inga ändringar i systemets basala struktur i detta skede. Den statsandelsprocent som anges i lagen beskriver kostnadsfördelningen mellan stat och kommun på riksnivå. En enskild kommuns statsandel bestäms däremot på kalkylerade grunder från vilken avdras kommunens egen andel, som är lika stor per invånare i varje kommun. Avsikten är att statsandelsprocenten ska justeras utifrån den granskning av kostnadsfördelningen som görs med jämna intervaller. I propositionen föreslås inga ändringar i detta justeringsförfarande. Förutom statsandelsprocenterna justeras också grundprisen vart fjärde år.

I propositionen föreslås dels att den nämnda lagen om statsandel för kommunal basservice stiftas men dessutom att en ny lag om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet (lagförslag 2), som ska ersätta den gällande finansieringslagen, stiftas. Genom lagen regleras finansieringen av gymnasieutbildningen, yrkesutbildningen, vuxenutbildning och yrkeshögskoleutbildning, idrottsverksamhet och ungdomsverksamhet samt musei-, teater- och orkesterverksamhet. Lagen ska även tillämpas på grundläggande konstundervisning som finansieras enligt antalet undervisningstimmar. Avsikten är att finansieringssystemets struktur och principer när det gäller finansieringen av denna utbildnings- och kulturverksamhet som hänförs till undervisningsministeriet i huvudsak förblir oförändrade.

I propositionen ingår dessutom 27 andra lagförslag som måste ändras främst till följd av de två redan nämnda lagförslagen. Ändringarna i dessa lagar är därför i huvudsak av teknisk natur.

Finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet

Avsikten är att i lagen om statsandel för kommunal basservice föreskriva om statsandelar för förskoleundervisning och grundläggande utbildning, allmänna bibliotek, allmän kulturverksamhet och sådan grundläggande konstundervisning vars finansiering är invånarbaserad, om vilka det för närvarande föreskrivs i lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet (). I den förslagna lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet föreskrivs om finansiering av verksamhet på grundval av lagen om grundläggande utbildning till den del motsvarande lag om statsandelar för kommunal basservice och dess föreslagna bestämmelser om finansiering av den årskullsbaserade grundläggande utbildningen inte täcker utgifterna i den omfattning som lagen om grundläggande utbildning () förutsätter. Beträffande denna lag hänvisas i övrigt till propositionen.

Statsunderstöd

Med hänvisning till kulturutskottets utlåtande konstaterar förvaltningsutskottet utifrån utredning att det föreslås i propositionen att finansieringen av vissa funktioner inom förskoleundervisning och den grundläggande utbildning samt inom biblioteksverksamheten, som varit en del av det gällande finansieringssystemet, nu föreslås ombildade till statsunderstöd eftersom den inte längre kan omvandlas till invånarbaserad finansiering (minskning av undervisningsgruppers storlek) eller eftersom det inte inom ramen för det finansieringssystem som nu föreslås i fråga om dessa verksamheter finns möjligheter till av prövning beroende höjning av enhetspris (central- och landskapsbiblioteksuppgiften). Det föreslås också att extra understöd för utjämning av de verkningar som ändringarna av statsandelssystemet medför för privata anordnare av grundläggande utbildning ska beviljas som statsunderstöd från undervisningsministeriets förvaltningsområde.

Utjämning av verkningarna av statsandelssystemet

När det gäller utjämning av de verkningar som ändringarna av statsandelssystemet medför konstaterar förvaltningsutskottet med anledning av kulturutskottets utlåtande att kommunvisa ändringar kalkyleras som faktiska ändringar utan kalkyleringspresumtioner. Ändringarna kan beräknas utifrån uppgifter om hemkommunsersättningar.

Ändringar i styreffekten

Kulturutskottet konstaterar i sitt utlåtande att behovet av normstyrning ökar ytterligare som en följd av att statsandelsgrunden för förskoleundervisning och grundläggande utbildning kommer att ingå i statsandelskriterierna för kommunal basservice samtidigt som administrationen av statsandelssystemet övergår från undervisningsministeriet till finansministeriet.

Förvaltningsutskottet understryker att statsandelen för förskoleundervisning och grundläggande utbildning inte på något sätt är öronmärkt när kommunen är utbildningsanordnare utan andelen har redan tidigare varit kalkylerad och allmäntäckande. Förvaltningsutskottet betonar att ändringar i statsandelsgrunderna i framtiden måste beredas genom förvaltningsövergripande samarbete ministerierna emellan.

Specialundervisning

Kulturutskottet säger i sitt utlåtande att tillgången till specialundervisning och resurstilldelningen måste följas och vid behov åtgärdas. Regeringen ska ge kulturutskottet en utredning om detta senast 2012.

Förvaltningsutskottet håller med om att tillgången till specialundervisning och tilldelningen av resurser för den borde följas i synnerhet när de bestämmelser som reglerar specialundervisningens funktioner håller på att ändras. Kulturutskottet och förvaltningsutskottet kan när som helst på grundval av 47 § 2 mom. i grundlagen be statsrådet eller vederbörande ministerium om en utredning i frågor som hör till utskottets behörighetsområde.

Enligt vad som utretts för förvaltningsutskottet har undervisningsministeriet för avsikt att ge akt på statsandelsreformens konsekvenser för elevernas kulturella rättigheter. I detta ingår också att reda ut tillgången till specialundervisning och resurserna för den med beaktande av RP 109/2009 rd (om intensifierat och särskilt stöd) som för närvarande behandlas i riksdagen.

Särskilda finansieringsinstrument

Kulturutskottet påpekar att finansieringen av sådana funktioner som inte lämpligen kan bestämmas utifrån befolkningsunderlaget har undantagits från reformen och ska hädanefter finansieras av undervisningsministeriet. Utskottet nämner särskilt förberedande undervisning för invandrare, studier i läroämnen inom den grundläggande utbildningen och flexibel grundläggande utbildning. Kulturutskottet ser positivt på att för viss förberedande och grundläggande utbildning beviljas särskild finansiering från undervisningsministeriet. Förvaltningsutskottet konstaterar att utöver de funktioner som nämns i utlåtandet ska också förberedande undervisning enligt lagen om grundläggande utbildning, förberedande- och grundläggande utbildning för andra än läropliktiga och vissa andra förhöjningar och tillägg finansieras genom särskilda instrument.

Privatskolor

Enligt kulturutskottet utlåtande kommer privata utbildningsanordnare att få 90 procent av den egentliga hemkommunsersättningen. Avdraget bygger på att kommunerna har haft vissa överloppsutgifter bland annat för specialundervisning jämfört med en del privata utbildningsanordnares utgifter. Utgifterna beror bland annat på specialundervisning. Efter utredning anser förvaltningsutskottet att det är motiverat att bibehålla differentieringen eftersom kommunen enligt lagen om grundläggande utbildning har det övergripande ansvaret för att ordna grundläggande utbildning och eftersom kommunernas kostnader också innefattar sådana utgiftsposter som privata utbildningsanordnare inte nödvändigtvis har (t.ex. specialundervisning, invandrare).

Utifrån utredning anser förvaltningsutskottet det motiverat att bibehålla differentieringen eftersom kommunen enligt lagen om grundläggande utbidlning bär det övergripande ansvaret för att grundläggande utbildning ordnas och eftersom kommunens kostnader omfattar också sådana utgiftsposter som privata utbildningsanordnare eventuellt inte har (t.ex. specialundervisning, invandrare). Detta påpekar också kulturutskottet i sitt utlåtande.

Finansiering av anläggningskostnader

Kulturutskottet säger i sitt utlåtande att om finansieringen av kostnaderna för anläggningsprojekt görs behovsprövad ger det helt fel signal om anläggningsprojektens betydelse. Förvaltningsutskottet konstaterar att det är irrelevant om ett anläggningsprojekt finansieras genom något som kallas lagfäst statsandel eller genom statsunderstöd. Däremot är det viktigt hur mycket finansiering projekten kan beviljas. Förvaltningsutskottet delar kulturutskottets oro för finansieringsnivån för anläggningsprojekt.

Social- och hälsovården

I propositionen ingår ett förslag om ändring av lagen om planering av och statsunderstöd för social- och hälsovården (733/1992, lagförslag 3). Förslaget går främst ut på att bestämmelserna om social- och hälsovårdens driftskostnader och bestämningsgrunderna för statsandelar upphävs och flyttas till den nya lagen om statsandel för kommunal basservice. De nu gällande bestämningsgrunderna för statsandelar för social- och hälsovården bibehålls oförändrade.

Förvaltningsutskottet konstaterar att i det nya statsandelssystemet ansvarar social- och hälsovårdsministeriet också i framtiden för statsandelsuppgifterna inom sitt eget förvaltningsområde och gör sina framställningar till statsandelsmomentet som administreras av finansminiseriet. Social- och hälsovårdsministeriet ska också ansvara för de ekonomiska konsekvenserna av ändringarna i kvalitet och kvantitet, såväl de nya som de nuvarande uppgifterna. Förvaltningsutskottet understryker att 46 § i lagförslag 1, som gäller samarbetet mellan finansministeriet, social- och hälsovårdsministeriet samt undervisningsministeriet när det gäller statsandelsuppgifterna är en bra och konstruktiv bas för samarbete i statsandelsärenden.

Förvaltningsutskottet hänvisar till social- och hälsovårdsutskottets utlåtande när det gäller behovet att utveckla bestämningsgrunderna för statsandelar. Social- och hälsovårdsutskottet nämner som ett exempel brister i samband med barnskyddskoefficienten och sjukfrekvenskoefficienten. Det bör med det snaraste tas fram nya och lämpligare koefficientmallar. Utskottet tar ännu nedan i detta betänkande ställning till denna fråga.

Förbättring av statsandelssystemet

Systemet med statsandelar finns till främst för att säkerställa att alla kommuner trots skillnader i villkor och inkomstbas har möjligheter att klara av i synnerhet sina lagfästa uppgifter. Den pågående reformen av systemet är ett steg i rätt riktning och genomförs kostnadsneutralt både i förhållandet mellan stat och kommun och mellan de olika kommunerna. Den nu aktuella reformen medför därför inga ändringar i kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna i fråga om de statsandelsuppgifter som avses i propositionen. Under 2010 ökar statsandelarna för kommunernas basservice dock med 30 miljoner euro. Dessutom ersätts kommunerna med 375 miljoner euro för de skatteintäktsförluster som ändringarna i skattegrunderna medför.

Utskottet konstaterar att reformen ändå blir på hälft eftersom den förverkligas på ett kostnadsneutralt sätt i förhållandet kommun-stat och för att det inte varit möjligt att revidera beräkningsgrunderna för statsandelarna. I en situation där också den kommunala ekonomin kämpar med stora svårigheter skulle det ha inneburit betydande kommunvisa förändringar om man i det här läget hade gått in för att justera beräkningsgrunderna så att de bättre skulle motsvara kommunernas faktiska förhållanden, vilket både kulturutskottet och social- och hälsvårdsutskottet har påtalat. Men bestämningsgrunderna för statsandelarna måste så snart som möjligt uppdateras i takt med att kommunernas ekonomiska situation stabiliseras.

Utskottet förutsätter att regeringen ser till att 1) revideringen av systemet med statsandelar till kommunerna fortgår och att bestämningsgrunderna för statsandelarna uppdateras så att de motsvarar de varierande förhållandena och servicebehoven i kommunerna och 2) att man med avvikelse från kostnadsneutralitetsprincipen klart ökar statsandelarna för att säkerställa kommunernas lagfästa uppgifter. (Utskottets förslag till uttalande)