Motivering

Utgångspunkter för reformen

Syftet med statsandelsreformen är att förenkla systemets struktur, uppdatera grunderna för bestämmande av statsandelarna och flytta tyngdpunkten från utjämning av kostnaderna till utjämning av intäkterna. Vidare syftar reformen till att hela statsandelssystemsreformen ska vara neutral i fråga om kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna. Statsandelssystemet för den kommunala basservicen utgörs å ena sidan av en utjämning av kostnadsskillnaderna i produktionen av basservice och å andra sidan en utjämning av skillnaderna i kommunernas inkomstunderlag. Genom den föreslagna lagen ändras bestämningsfaktorerna för båda dessa delar och den inbördes viktningen mellan dessa faktorer.

Det finns ett klart behov av en översyn av statsandelssystemet. I samband med behandlingen av statsandelsreformen 2010 förutsatte utskottet att ser till att revideringen av systemet med statsandelar till kommunerna fortgår och att bestämningsgrunderna för statsandelarna uppdateras så att de motsvarar de varierande förhållandena och servicebehoven i kommunerna (FvUB 19/2009 rd — RP 174/2009 rd). Också kulturutskottet och social- och hälsovårdsutskottet har uppmärksammat behovet av en justering av statsandelsgrunderna. Behovet av ökad klarhet i strukturen för statsandelssystemet har också annars poängterats i olika sammahang.

Om de förslag som hänför sig till reformen

Statsandelssystemet ska förenklas bland annat genom att antalet bestämningsgrunder minskas betydligt och genom att överlappningar elimineras. I stället för cirka 50 kriterier kommer det nya systemet för basservicen att ha åtta kriterier som bygger på kalkylerade kostnader samt tre s.k. tilläggsdelar. Också antalet graderingar av bestämningsgrunderna minskar.

I fortsättningen ska statsandelarna i avgörande grad bygga på åldersstrukturen och sjukfrekvensen i kommunen. I fråga om åldersstrukturen införs en ny åldersstrukturklassificering som i huvudsak bygger på den nuvarande indelningen. En helt ny grupp i systemet är åldersklassen 16—18 år. Sjukfrekvenskoefficienten ses över och bland annat de viktigaste specialersättningsgilla sjukdomarna och viktkoefficienter för dem baserade på sjukdomsförekomsten och vårdkostnaderna föreslås bli beaktade som kostnadsfaktorer. Kostnadsviktningen i fråga om åldersstrukturen och sjukfrekvensen bygger i huvudsak på studier som nyligen genomförts av Institutet för hälsa och välfärd och Statens ekonomiska forskningscentral. Viktningarna av åldersgrupperna har justerats något på basis av bland annat kommunernas utlåtanden under remissrundan. I fråga om sjukfrekvensen ställer propositionen de socioekonomiska faktorerna utanför kriteriet, eftersom deras viktkoefficienter har ansetts vara små jämfört med sjukdomarnas viktkoefficienter och de socioekonomiska faktorerna delvis ingår i andra kriterier.

Viktningarna av de övriga bestämningsgrunderna bygger delvis på de nuvarande kostnadsviktningarna och delvis på en prövning av vad som kan anses ändamålsenligt. Enligt uppgift har bestämningen av viktningarna försvårats av att det just inte finns några ingående studier om eller statistik över de olika kriteriernas kostnadseffekter i kommunerna i fråga om till exempel främmande språk, arbetslöshetsstruktur, befolkningstäthet eller fjärrortskaraktär.

I det här sammanhanget vill förvaltningsutskottet i likhet med kulturutskottet fästa uppmärksamhet vid att tvåspråkighetskriteriet i det nya systemet endast beaktar officiellt tvåspråkiga kommuner. Likväl får enspråkigt finsk- eller svenskspråkiga kommuner med invånare från båda språkgrupperna extra kostnader för service som ges på båda språken, till exempel kostnader för studiematerial.

Ett nytt kriterium är självförsörjningsgraden i fråga om arbetsplatser, som ersätter dagens tätortsstrukturförhöjning. Självförsörjningsgraden i fråga om arbetsplatser tillämpas inte för utjämning av skillnader i kostnadsstrukturen för basservice, utan är en separat tilläggsdel avsedd för finansiering av andra uppgifter. Den beaktar särskilt centrumområdenas specialkostnader, till exempel för stora infrastrukturprojekt som berör flera kommuner.

Den föreslagna lagen innebär att övergången från kostnadsutjämning till inkomstutjämning ska göras genom att öka viktningen av kommunernas inkomstunderlag i statsandelssystemet. Också beräkningen av inkomstutjämningen justeras. Utjämningsgränsen för utjämningen av statsandelen på basis av skatteinkomsterna höjs till 100 procent. Det föreslås att utjämningstillägget är 80 procent av skillnaden mellan utjämningsgränsen och kommunens kalkylerade skatteinkomst per invånare. I praktiken betyder det att den kommun som får utjämningstillägg och vars skatteinkomstunderlag växer, får en fördel som är 20 procent av denna tillväxt. I det gällande systemet har en kommun som ligger under utjämningsgränsen helt förlorat den nytta som uppstått genom växande inkomstunderlag. Det nya systemet sporrar därför också kommuner som ligger under utjämningsgränsen.

Justering av kostnadsfördelningen kommer att kvarstå som ett element i statsandelssystemet. Justeringsintervallet kommer dock att bli kortare. I fortsättningen ska justeringen av kostnadsfördelningen göras årligen. Enligt den föreslagna lagen ska den första justeringen göras för finansåret 2016 utgående från kostnadsuppgifterna för 2013.

För att göra statsandelssystemet klarare och enklare att behärska kommer i enlighet med rambeslutet dessutom statsandelarna och statsunderstöden för anläggning av läroanstalter och för anläggning av allmänna bibliotek att överföras till statsandelen för kommunal basservice.

Slutsatser

På det stora hela menar utskottet att reformen är tämligen väl ägnad att uppfylla de mål som ställts upp. Systemets struktur och de grundläggande lösningarna kan anses peka i rätt riktning. Systemet blir enklare och genomskinligare. Särskilt viktigt är det att grunderna för bestämmande av statsandelen uppdateras så att de bättre motsvarar de faktorer och servicebehov som i dag präglar kommunerna. Utskottet ser det också som motiverat att den grundläggande principen för systemet bibehålls, dvs. att statsandelarna är kalkylerade.

Också kulturutskottet har ansett att de centrala ändringarna i och principerna för reformen av statsandelen för kommunal basservice är värda att stödas. Kulturutskottet har konstaterat att det nuvarande systemet är svåröverskådligt och dess bestämningsgrunder föråldrade och att systemet i sin helhet inte är sporrande. Det är enligt kulturutskottet nödvändigt att justera och uppdatera statsandelssystemet och det på skatteinkomsterna grundade utjämningssystemet.

Social- och hälsovårdsutskottet har också ansett det viktigt att överlappningar elimineras och att systemet förenklas. I sitt utlåtande konstaterar social- och hälsovårdsutskottet att principerna för fördelning av statsandelen blir rättvisare genom uppdateringen av bestämningskriterierna för sjukfrekvensen. Social- och hälsovårdsutskottet har ansett att statsandelsreformen är till fördel för social- och hälsovården.

Enligt grundlagsutskottets utlåtande kan lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Vid beredningen av betänkandet har förvaltningsutskottet beaktat grundlagsutskottets utlåtande.

Sammantaget sett anser förvaltningsutskottet att reformen är behövlig och angelägen. Enligt propositionen ska det nya statsandelssystemet införas vid ingången av 2015. Utskottet fäster uppmärksamhet vid att det i lagförslagets ikraftträdandebestämmelse i strid med gängse lagberedningspraxis har angetts ett datum för ikraftträdandet. Med hänsyn till att det för kommunerna i det rådande läget är av stor vikt att de har information om reformens innehåll och konsekvenser när de bereder budgeten för 2015, förordar förvaltningsutskottet att lagförslaget godkänns utan ändringar också till denna del.

Vidareutveckling och uppföljning av statsandelssystemet

Enligt den föreslagna lagen ska viktningen av och innehållet i koefficienterna för åldersstruktur och sjukfrekvens utredas och bedömas vart femte år. I samband med behandlingen av propositionen har det också kunnat konstateras att det inte varit möjligt att göra de behövliga ändringarna i alla kriterier för bestämmande av statsandlen. Utskottet anser att utvecklingen av statsandelssystemet måste fortsätta så snart som möjligt. Det måste följas upp hur de nu föreslagna bestämningsfaktorerna och viktningarna fungerar, och vid behov måste de justeras. Vidare krävs en bedömning av huruvida faktorer för hälsofrämjande och prevention kan beaktas i högre grad. Vidare måste de kostnader som förorsakas kommunerna till följd av ordnandet av de olika uppgifterna inom basservicen följas upp. Som bäst pågår en reform av social- och hälsovården, en totalreform av kommunallagen och genomförandet av det strukturpolitiska programmet. De behov som tydliggörs genom dessa reformer kan beaktas i samband med den fortsatta utredningen av statsandelsreformen.

De föreslagna ändringarna av statsandelskriterierna är kostnadsneutrala vad beträffar relationen mellan stat och kommuner. De nya grunderna medför dock betydande förändringar för enstaka kommuner. Det beror framför allt på att det gällande systemets centrala beräkningsgrunder i hög grad är föråldrade och överlappar varandra innehållsmässigt. De tar inte heller tillräckligt stor hänsyn till skillnaderna i kommunernas servicebehov. För att övergången ska löpa så friktionsfritt som möjligt föreslås det att lagstiftningen börjar tillämpas vid olika tidpunkter. Minskningarna och ökningarna i statsandelarna till enstaka kommuner införs gradvis under en femårsperiod med hjälp av övergångsutjämningar. I fråga om kommuner som förlorar statsandelar betonar förvaltningsutskottet att deras möjligheter att anpassa sin ekonomi måste utvärderas ytterligare när reformen verkställs.