Allmän motivering

Förvaltningsförsöket i Kajanaland i ett helhetsperspektiv

Förvaltningsförsöket i Kajanaland bottnar i den svåra samhälleliga situation Kajanaland befinner sig i. Det stora problemet är arbetslösheten, som delvis ligger bakom de övriga problemen i landskapet. Befolkningsunderlaget krymper och åldersstrukturen rubbas när yrkesaktiva flyttar bort. Den kommunala ekonomin är trots statsandelar som hör till de högsta i landet bekymmersam, vilket påverkar utbudet av bastjänster och kan leda till att tillgången till tjänster på lika villkor äventyras i de olika kommunerna.

Det i propositionen ingående ytterst viktiga och samtidigt flerfacetterade förvaltningsförsöket grundar sig på ett samtycke från kommunerna inom försöksområdet. Av kommunerna i Kajanaland är det endast Vaala som valt att stanna utanför försöket.

Utskottet påpekar att den nationella utvecklingsfinansiering som tas in i statsbudgeten (Kajanalands utvecklingspengar) innebär att alla anslag för olika ändamål samlas under ett moment. Meningen är att Kajanalands landskapsfullmäktige beslutar om hur mycket pengar som skall användas för varje ändamål. Anslagsmomentet administreras av inrikesministeriet, som utifrån landskapsfullmäktiges beslut anvisar respektive myndigheter pengarna. Förfarnadet gäller Kajanalands arbetskrafts- och näringscentral, Uleåborgs vägdistrikt, Kajanalands miljöcentral, länsstyrelsen i Uleåborgs län, Kainuu skogscentral och Kainuu förbund. I försökslagen ingår bestämmelser om vilka uppgifter som omfattas av förfarandet. Ett lyckat försök kräver ett tillräckligt stort årligt ansvar för Kajanalands utvecklingspengar för att försöket skall kunna genomföras effektivt och smidigt inom de olika branscherna, menar utskottet.

En annan viktig sak är att landskapsfullmäktige enligt lagförsalget också beslutar om resultatstyrningen i fråga om den nationella utvecklingsfinansieringen. Resultatmålen publiceras på samma sätt som ministerierna i allmänhet gör med resultatmålen för sina egna förvaltninsområden. Landskapsfullmäktige får också utfärda bestämmelser om användningen av företagsstöd och sysselsättningsanslag.

Enligt lagförslaget övergår inga egentliga statliga uppgifter till landskapet, även om landskapsfullmäktige fattar beslut med anknytnig till finansiering och styrning av statliga ämbetsverk. De myndigheter som ansvarar för verksamheten följer i anslagsförbrukningen den materiella lagstiftningen och därför påverkas relationen myndighet—medborgare inte av förvaltningsförsöket på denna punkt.

Att utvecklingsfinansieringen blir en klumpsumma avser dels att ge landskapet rätt att själv besluta om hur de olika åtgärderna skall förhålla sig till varandra och rikta dem i landskapet, dels att göra beslutsfattandet kring finansieringen öppnare. Landskapets särdrag blir härigenom bättre beaktade samtidigt som det blir en större samordning av åtgärderna. Försöket leder också till en avsevärt större beslutanderätt för invånarna i landskapet när det gäller landskapets utveckling.

De basservice uppgifter kommunerna nu är huvudmän för samlas i förvaltningsförsöket hos två samkommuner, en för utbildnings och en för social- och hälsovård. Inom Kajanalands landskapsförvaltning är det följaktligen Kainuu förbund, Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymä och Kainuun koulutuskuntayhtymä som ordnar tjänster. I samtliga samkommuner är det landskapsfullmäktige som är det högsta beslutande organet och landskapsfullmäktiges beslut som gäller dem bereds av landskapsstyrelsen. Dessutom kan samkommunerna med stöd av förvaltningsstadgor ha andra organ. Av lagstiftningen följer att samkommunen för social- och hälsovård skall ha kollegiala organ för primärvården och socialomsorgen. Samkommunerna är lagfästa och det är obligatoriskt för kommunerna inom försöksområdet att höra till dem. Samkommunerna kan själva producera tjänster eller beställa dem av andra producenter.

Den service Kainuu förbund och Kainuun sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymä producerar finansieras i sin helhet av medlemskommunerna. Överenskommelse om finansieringen träffas i samkommunernas grundavtal. När det gäller Kainuun koulutuskuntayhtymä betalas statsandelen direkt till landskapet i egenskap av utbildningsarrangör. Alla pengar för de uppgifter landskapets samkommuner har hand om är universala och landskapsfullmäktige kan fritt fördela pengarna mellan samkommunerna.

Till landskapsfullmäktiges uppgifter hör att fatta beslut om fördelningen av den nationella utvecklingsfinansieringen i statsbudgeteten och om den anknytande styrningen. Dessutom fattar landskapsfullmäktige beslut om fördelningen av strukturfondsmedlen och den nationella medfinansieringen, är högsta beslutande organ inom samkommunerna samt bevakar landskapets intressen och representerar landskapet. Landskapsfullmäktige beslutar om samkommunernas finansiering, landskapets förvaltnings- och tjänstestadgor och om organ som behövs inom landskapsförvaltningen.

Landskapsstyrelsen har enligt den föreslagna lagen tre sammansättningar. De flesta frågorna behandlas av landskapsstyrelsen i sin grundsammansättning, med minst åtta förtroendevalda. Denna sammansättning behandlar alla andra ärenden än dem som gäller Kajanalands från statsbudgeten utbetalda utvecklingspengar samt strukturfondsmedlen och den nationella medfinansieringen. När landskapsstyrelsen behandlar fördelningen av Kajanalands utvecklingspengar, resultatmålen och andra frågor i anknytning till utvecklingspengarna kompletteras grundsammansättnigen med företrädare för arbetskrafts- och näringscentralen, miljöcentralen, länsstyrelsen, vägdistriktet och skogscentralen. Den tredje sammansättningen kommer i fråga när landskapsstyrelsen är landskapets samarbetsgrupp. Sammansättningarna borgar för en samordnad beredning av ärendena, en adekvat expertis i olika ärendekategorier och deltagande av en socialpartner i beslutsfattandet, ett särskilt krav när det gäller administreringen av strukturfondsmedlen.

Landskapsdirektören är ordförande för landskapsstyrelsen i alla dess sammansättningar. Direktören., som väljs av fullmäktige för sin mandattid, är heltidsanställd hos Kainuu förbund. Ett alternativ vid beredningen av förvaltningsförsöket var att landskapsdirektören skulle väljas genom val. Att regeringen stannade för det nu föreslagna alternativet beror på att en genom val utsedd landskapsdirektör kan resultera i en konflikt mellan två genom val utsedda aktörer, en konflikt som skulle vara ytterst svår att lösa. Modellen i propositionen ger genom uppgifterna landskapsdirektören en mycket stark ställning.

I fråga om valet av landskapsfullmäktige har man försökt se till att de dels är proportionella, dels ger en representant från varje kommun.

Det krävs en bred uppsättning åtgärder inom näringspolitiken om den höga arbetslösheten i Kajanaland skall kunna åtgärdas. Utredningsman Juhani Perttunen och den av kanslichef Erkki Virtanen ledda arbetsgruppen för en effektivare näringspolitik och ett intensifierat näringspolitiskt samarbete i Kajanaland lade i samband med beredningen av förvaltnigsförsöket fram en lång rad förslag om hur näringspolitiken och innovationssystemet i Kajanaland kunde utvecklas. En del av förslagen kan genomföras i Kajanaland med egna krafter. Men merparten av förslagen måste omsättas utanför lagstiftningen om förvaltningsförsöket. Också de sistnämnda förslagen måste enligt utskottet absolut inkluderas i de praktiska åtgärderna under försöket. Utskottet framhåller också att försöket med befrielse från arbetsgivaravgifter kunde utsträckas till Kajanaland för att förbättra sysselsättningen.

Utskottet understryker att det krävs medverkan från en lång rad aktörer, samarbete och samförstånd för att genomföra försöket.

Det föreslås att det skall vara inrikesministeriets uppgift att följa hur förvaltningsförsöket framskrider. I praktiken kräver detta en särskild uppföljningsgrupp med ett tillräckligt brett spektrum av representanter för de ministerier som deltar i förvaltningsförsöket och landskapet Kajanaland. Dessutom behövs det en oavhängig bedömning av resultaten av förvaltningsförsöket.

Kainuun koulutuskuntayhtymä

Gymnasieutbildningen och yrkesutbildningen i Kajanaland.

Regeringen föreslår att gymnasieutbildningen skall ingå i försöket. I motiveringen till propositionen konstateras att inte minst gymnasieutbildningen inom den närmaste framtiden ställs inför omorganiseringar i och med att antalet studerande minskar och kraven på utbildningen ökar. Den nuvarande modellen med flera huvudmän i Kajanaland kommer att råka ut för att servicenätet krymper okontrollerat. Regeringen motiverar sitt förslag också med att det blir lättare att utveckla gymnasierna och läroanstalterna inom andra samkommuner när de står under en huvudmans ansvar.

I Kajanaland finns för tillfället sammanlagt 10 gymnasier, Vaala medräknat som ställer sig utanför försöket. I det största gymnasiet går inemot 600 studerande och i det minsta omkring 60. Vidare finns det i Kajanaland fyra gymnasier med färre än 110 studerande, vilket utbildningsstyrelsen betraktar som gräns för ett litet gymnasium. I två gymnasier i Kajanaland går det sammanlagt omkring 1 000 heltidsstuderande och i åtta andra sammanlagt omkring 1 300 studerande.

Därtill finns det tre anordnare av yrkesutbildning enligt lagen om yrkesutbildning (630/1998) (Kajana och Kuhmo städer samt Suomussalmi kommun). I yrkesutbildning i Kajana stads regi gick det 1 728 studerande i januari 2002. Vid samma tidpunkt var de 93 i Kuhmo och 215 i Suomussalmi. Antalet studerande var mindre än maximiantalet studerande enligt tillstånden att anordna utbildning. När tillståndet för Sotkamo drogs in höjdes maximiantalet studerande i Kajana räknat från den 1 augusti 2002.

Därmed fattar nio kommuner i Kajanaland beslut om gymnasieutbildning och yrkesutbildning för totalt knappa 4 500 studerande på andra stadiet.

De nationella utbildningspolitiska riktlinjerna.

Den gällande trendeninom utbildningspolitiken är att gymnasieutbildningen på andra stadiet och yrkesutbildningen skall ses som en helhet och att samverkan mellan gymnasieutbildningen och yrkesutbildningen skall lyftas fram. Yrkesutbildningen har samlats och underställts huvudmän med starka ekonomiska utbildningsmässiga möjligheter.

Gymnasieutbildningen och yrkesutbildningen tar större hänsyn än förut till de studerandes individuella behov genom att ge dem en möjlighet att påverka utbildningens innehåll genom fler valfira studier. Detta förutsätter antingen tillräckligt stora läroanstalter eller samarbete mellan olika läroanstalter för att kunna garantera att de studerande har en viss valfrihet.

Gymnasierna i förvaltningsförsöket i Kajanaland.

Enligt propositionen är Kainuun koulutuskuntayhtymä anordnare av gymnasieutbildning och yrkesutbildning i landskapet i stället för kommunerna. Den högsta beslutandemakten i utbildningssamkommunen utövas av landskapsfullmäktige som väljs genom val. De ärenden som fullmäktige fattar beslut i bereds av landskapsstyrelsen. Om samkommunens förvaltning i övrigt, som samkommunen organ, bestäms genom instruktioner som fastställs av landskapsfullmäktige.

De tillstånd att anordna gymnasieutbildning och yrkesutbildning som undervisningsministeriet beviljat Kajanalands kommuner flyttas direkt över till landskapet från kommunerna. Bestämmelserna i tillstånden är bindande för Kainuun koulutuskuntayhtymä. Men landskapet kan fatta beslut om var utbildningen ordnas med avvikelse från bestämmelserna i anordningstillstånden och verksamhetstillståndet.

Hur Kainuun koulutuskuntayhtymä skall finansieras bestäms enligt lagen om finansieringen av undervisnings- och kulturväsendet utifrån antalet studerande i olika utbildningsformer i samkommunen och särskilt fastställda priser per enhet och studerande inom gymnasieutbildningen och yrkesutbildningen. Därmed beviljas och betalas landskapet statlig finansiering enligt fullt pris per enhet i motsvarighet till de genomsnittliga kostnaderna per studerande i hela landet. Kommunernas finansiella bidrag till servicen bestäms precis som nu direkt med stöd av lag utifrån antalet invånare. Det föreslagna finansiella förfarandet svarar mot det system som för tillfället tillämpas på utbildning som anordnas av samkommuner.

Enligt lagen om finansieringen av undervisnings- och kulturväsendet graderas priserna per enhet i gymnasiet för kommuner och samkommuner utifrån antalet studerande. Priset per enhet höjs i en kommun eller samkommun där det finns färre gymnasiestuderande än 200. Höjningen skall fortsattvara större om det finns färre än 60 studerande. Landskapet Kajanaland skall enligt förslaget vara en av de parter som ordnar gymnasieutbildning och därmed betyder bestämmelserna om graderade priser per enhet att den totala finansieringen av kommunerna i Kajanaland minskar under försöket. För att förhindra detta föreslås att de priser per enhet som ligger till grund för finansieringen av gymnasieutbildningen i landskapet Kajanaland medan försöket pågår skall beräknas som om varje kommun som ordnat gymnasieutbildning när lagen träder i kraft fortfarande vore anordnare av gymnasieutbildning.

Slutsatser.

När det gäller innehållet i och finansieringen av gymnasieutbildningen och yrkesutbildningen föreslås beslutanderätten överföras på en demokratiskt vald landskapsförvaltning. Tanken är att försöket skall generera välavvägda och kostandseffektiva lösningar som tryggar tillgången och kvaliteten på gymnasieutbildningen och yrkesutbildningen samtidigt som de utbildnings- och näringspolitiska målen kan nås när antalet studerande ytterligare minskar.

Att gymnasieutbildningen tas med i försöket är motiverat på följande grunder:

1) Kajanaland har må¨nga gymnasier i relation till befolkningsunderlaget. Gymnasierna är oftast små och antalet elever kommer att sjunka ytterligare. Tillgången och kvaliteten på gymnasieutbildningen samt en kostnadseffektiv användning av de ekonomiska resurserna kräver lösningar som sträcker sig utöver enskilda kommuners intressen. Försökslagstiftningen tar visKajanaland. Enligt propositionen överlåts beslutanderätten i gymnasiefrågor på en landskapsfullmäktige som väljs genom val.

2) Problemen med att ordna gymnasieutbildning i Kajanaland är typiska exempel på frågor som förvaltningsförsöket vill finna nya lösningar och svar på. Om gymnasieutbildningen ställs utanför försöket åsidosätts helt och hållet den fråga inom utbildningssektorn i Kajanaland som mest pockar på en lösning. Insatser för att trygga gymnasie- och yrkesutbildningen under de svåra förhållanden som råder i Kajanaland är en livsviktig etisk fråga som med fördel kan försöka lösas i en demokratiskt vald fullmäktigeförsamling på landskapsnivå och med utgångspunkt i landskapets egna behov.

3) Förvaltningsförsöket i Kajanaland avser alls icke att skapa en ny utbildningspolitik. Snarare är syftet att finna nya vägar att nå de utbildningspolitiska målen och att bättre tillgodose invånarnas intressen. Den nuvarande inriktningen på utbildningspolitiken lyfter fram vikten av att se gymnasieutbildningen och yrkesutbildningen som ett samlat komplex, vikten av att läroanstalterna samarbetar och nödvändigheten att se till de studerandes personliga utbildningsbehov. Detta talar för att utbildningen i båda fallen både vad gäller innehållet och finansieringen samlas under en och samma beslutsmekanism i försöket. Det är betydligt lättare att hantera helheter, att samarbeta och att träffa val när det gäller innehållet i utbildningen, om det är landskapsförvaltningen och inte kommunerna som innehar beslutanderätten i frågor som gäller gymnasieutbildningen och yrkesutbildningen.

4) Också insatserna för att förbättra näringspolitiken i Kajanaland talar för att gymnasieutbildningen lyfts över på landskapsförvaltningen. När gymnasieutbildningen och yrkesutbildningen samordnas på ett effektivt sätt finns det bättre chanser att utveckla utbildningen över hela linjen och i hela landskapet. En annan fördel är att samarbetet mellan skolvärlden och arbetslivet då intensifieras, vilket är av stor betydelse för näringspolitiken.

5) I den föreslagna förvaltningsmodellen kan den grundläggande utbildningen och gymnasieutbildningen utnyttja personella och andra resurser gemensamt. Det är bara fråga om hur man ordnar förvaltningen. En grundskole- eller gymnasielärare som nu är anställd av kommunen kan under försöket fortfarande vara i kommunens tjänst. Då köper landskapet Kajanaland timmar för gymnasieutbildningen av kommunen inom ramen för gymnasielagen.

De flesta kommuner i Kajanaland har ställt sig bakom förslaget att införliva gymnasieutbildningen i förvaltningsförsöket.

I sitt utlåtande avviker kulturutskottet från den ståndpunkten och föreslår att förvaltningsutskottet stryker gymnasieutbildningen i 22 § 2 mom. i lagförslaget och samtidigt kompletterar paragrafen med ett nytt 3 mom. som medger att också andra uppgifter lyfts över på samkommunen. Då har Kajanaland fortfarande möjlighet att utreda om det är lämpligt att införliva gymnasieutbildningen i försöket och att i så fall göra det med stöd av 3 mom.

Av motiven till utlåtandet från kulturutskottet framgår det att utskottet först och främst oroar sig för hur det skall gå med samarbetet mellan den grundläggande utbildningen och gymnasieutbildningen, om gymnasieutbildningen införlivas i försöket. Enligt utlåtandet har kulturutskottet informerats om att små gymnasier också i Kajanaland för sin verksamhet lutar sig mot den fasta kopplingen till högstadiet i grundskolorna och samarbetet med resten av undervisningsförvaltningen och vice versa. Om gymnasierna lyfts över på en samkommun kommer enligt utlåtandet samt det välfungerande samarbetet i riskzonen samtidigt som den lokala menkanismen för att ordna grundläggande utbildning och gymnasieutbildning försvåras orimligt mycket. Dessutom bör det noteras att en stor del av gymnasielärarna också arbetar i grundskolan i flera av de mindre kommunerna, påpekar kulturutskottet.

Kulturutskottet understryker emellertid att problemen med gymnasierna i Kajanaland inte försvinner i och med att gymnasieutbildningen införlivas i försöket eftersom den föreslagna modellen inte innebär att gymnasier dras in. Gymnasielagen (629/1998) tillåter nämligen att gymnasieutbildningen läggs ut på utomstående, vilket i sin tur betyder att samkommunen kan köpa gymnasieutbildning av kommunerna.

Förvaltningsutskottet har beslutat ställa sig bakom förslaget i propositionen och motiverar detta med erhållen utredning, de omständigheter som anförs ovan och som talar för att gymnasieutbildningen införlivas i försöket och vissa andra synpunkter, inte minst helhetsperspektivet. Utskottet förutsätter att Kainuun koulutuskuntayhtymä och de kommuner som deltar i försöket satsar på utbildningsmodeller som under alla förhållanden garanterar ett fungerande samarbete mellan grundskolan och gymnasierna, att hela Kajanaland får en högkvalitativ gymnasieutbildning och att det finns kvalificerade grundskole- och gymnasielärare på alla orter.

Gymnasierna spelar en större roll än de anda utbildningsformerna för landskapets profil utåt. En högkvalitativ gymnasieutbildning och god tillgång till utbildningen är en av de faktorer som lockar förvärvsaktiva människor till trakten. Därför inrymmer gymnasieutbildningen en större näringspolitisk dimension än man kan sluta sig till direkt av utbildningsinnehållet.

Risken är att gymnasieutbildningen inte kan ordnas heltäckande över hela regionen och att det är svårt att få de kommunala gymnasierna att engagera sig i en samkommun, om frågan om gymnasierna skall införlivas i en samkommun eller inte förblir öppen i lagen.

Om man ser till tidsperspektivet vore det enligt utskottet ett felsteg att inte ta med gymnasierna i försöket, inte minst för utvecklingen i Kajanaland.

Yrkesinriktad vuxenutbildning.

Enligt lagförslaget skall yrkesinriktad vuxenutbildning som ordnas av samkommunen inte tas med i försöket. Men man får inte glömma att den yrkesinriktade vuxenutbildningen är nära knuten till yrkesutbildningen. Dessutom spelar den yrkesinriktade vuxenutbildningen en framträdande roll för näringslivet i Kajanaland. När de yngre åldersklasserna minskar är det allt viktigare med satsningar på yrkesinriktad vuxenutbildning för att den vuxna befolkningen skall få ett kompetenslyft och få kvalifikationer som bättre motsvarar kraven i näringslivet. Om den yrkesinriktade vuxenutbildningen inte tas med i försöket förstörs till stor del också möjligheterna att ordna läroavtalsutbildning.

I likhet med kulturutskottet föreslår förvaltnigsutskottet att den yrkesinriktade vuxenutbildningen tas med i försöket, men att försöket bara skall gälla yrkesinriktad vuxenutbildning i kommunal regi, alltså inte yrkesinriktad vuxenutbildning som fria bildningsförbund eventuellt ordnar i landskapet.

Biblioteksförvaltningen.

Med hänvisning till utlåtandet från kulturutskottet föreslår förvaltningsutskottet att lagförslaget kompletteras med en bestämmelse som medger att också biblioteksförvaltningen går med i försöket. På så sätt kan högkvalitativa bibliotekstjänster tillhandahållas på lika villkor och biblioteken utvecklas i Kajanaland.

Övriga synpunkter.

Av de orsaker som nämns i propositionen och på grundval av erhållen utredning finner utskottet förslaget nödvändigt och lämpligt. Utskottet tillstyrker lagförslaget med de anmärkningar och ändringsförslag som ingår i betänkandet.