Allmän motivering

Allmänt

Ändringen innebär att bestämmelserna om besvärsrätt för tjänstemän och överklagande ändras i statstjänstemannalagen (750/1994). Bestämmelserna har varit så gott som oförändrade sedan 1988 års statstjänstemannalag infördes. Följaktligen behöver de ses över utifrån den utveckling som skett i tjänstemannarätten och de krav på rättssäkerhet som ingår i grundlagen. Tjänstemännens rätt att få ersättning för förlorad inkomst om ett tjänsteförhållande avslutas lagvidrigt och avdrag på ersättningen föreslås bli reglerade på samma sätt som i lagen om kommunala tjänsteinnehavare (304/2003).

Utskottet tillstyrker lagförslaget, men med följande synpunkter och ändringsförslag.

Besvärsrätt för tjänstemän

Det generella besvärsförbudet föreslås bli upphävt. I stället ska huvudregeln vara att tjänstemän har rätt att överklaga beslut som gäller deras rättsliga ställning. Det är en stor principiell förändring som ger tjänstemän större rättssäkerhet. Deras rättssäkerhet ökar när allmän besvärsrätt införs och rätten inte längre anges specifikt för varje beslut. Kommunala tjänsteinnehavare har redan länge haft allmän besvärsrätt. Vidare räknas de beslut upp i lagen som inte kan överklagas genom besvär.

Lagförslaget beaktar de kommentarer som grundlagsutskottet hade till en proposition om samma fråga som förföll vid övergången mellan valperioderna, nämligen att besvärsförbudet ska slopas i beslut som gäller ändring av en tjänst och att besvärsförbudet i beslut om förordnande till en uppgift ska begränsas till situationer där en tjänsteman har gett sitt samtycke till att bli förordnad till en uppgift (GrUU 51/2010 rd — RP 181/2010 rd). Detta enligt utlåtandet från grundlagsutskottet (GrUU 18/2011 rd). I den aktuella propositionen ingår fortfarande beslut om utnämning till tjänster och tjänsteförhållanden i besvärsförbudet. Enligt grundlagsutskottet kan lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Utskottet framhåller dock som tidigare att förvaltningsutskottet bör överväga att införliva beslut om utnämning till tjänster och tjänsteförhållanden i besvärsrätten.I propositionen lägger regeringen fram många fakta som dels talar för, dels talar emot besvärsrätt vid utnämningsbeslut. De sakkunniga påpekade å ena sidan bl.a. att besvärsrätt ger de sökande större rättssäkerhet och understryker förvaltningens opartiskhet och framhöll å andra sidan att rätten också medverkar till att statsförvaltningen har bättre möjligheter att få personal med de bästa kvalifikationerna och personliga egenskaperna. I vilken omfattning de sökandes rättigheter tillgodoses beror på hur myndigheten förbereder utnämningsbeslutet och hur den utövar sina befogenheter och sin prövningsrätt när besluten fattas. Dessutom påverkas den utnämnda personens rättsliga skyldigheter av beslutet. Inom kommunalförvaltningen kan utnämningsbeslut överklagas, och det har ansetts att vårt rättssäkerhetssystem ska vara lika för alla oberoende av om en tjänsteman har statlig eller kommunal anställning.

Från sakkunnighåll påpekades det också att besvärsförbudet som det är utformat i lagförslaget harmonierar med grundlagen och Europakonventionen. Dessutom har det ansetts att de övriga rättsmedlen vid tjänsteutnämningar räcker till och att besvärsrätt inte ökar rättssäkerheten i någon högre grad. Utskottet har fått divergerande bedömningar av hur mycket extra arbete det kan medföra att öppna besvärsrätten.

Efter att ha gjort en bedömning av propositionen och annan information har utskottet gått in för att tillstyrka besvärsförbud vid beslut om utnämning till tjänst eller tjänsteförhållande. Det är dock nödvändigt att följa upp och utvärdera hur tjänstemännens och sökandenas rättssäkerhet och likabehandling påverkas av besvärsförbudet och att resultaten av utvärderingen avrapporteras till förvaltningsutskottet.

Överklagande till förvaltningsdomstolen

Besvärssystemet ändras också i det hänseendet att myndighetsbeslut inte längre ska överklagas till tjänstemannanämnden utan till förvaltningsdomstolen. Tjänstemannanämnden dras in. Förslaget stämmer överens med den normala besvärsvägen för att överklaga myndighetsbeslut genom besvär. Också beslut om kommunala tjänsteinnehavare överklagas först genom besvär till förvaltningsdomstolen.

Ärendena i tjänstemannanämnden har minskat avsevärt, visar en undersökning, särskilt sedan anställningarna vid universiteten ändrades från tjänsteförhållande till arbetsavtalsförhållande. I år hade 43 ärenden inletts i nämnden fram till den 16 november, medan de varierade mellan 80 och 100 åren 2005—2009. Allmän besvärsrätt kommer uppskattningsvis inte att ha så stor inverkan på hur många ärenden som kommer in.

Utskottet menar att nämnden fungerar sakligt och professionellt. De sakkunniga påpekade bland annat att tjänstemannanämnden tack vare sin mångsidiga sammansättning har stor kunskap om tjänstemännens arbete och arbetets natur och om tjänstemannarätten. Därför ansåg de att en överföring av frågorna till förvaltningsdomstolen inte tillför något mervärde. Centraliserat överklagande har ansetts medverka till enhetlig beslutspraxis. Vi har också andra nämnder som är första instans som ska pröva överklaganden och behandlar enskilda tilllämpningsfrågor som gäller arbetslivet och anknytande social trygghet. Dessutom inledde rättsskyddsnämnden för studerande sin verksamhet i början av året.

Vidare påpekade de sakkunniga att högsta förvaltningsdomstolen i dagens läge är den första och enda rättskipningsinstansen i frågor om anställningstrygghet för statliga tjänstemän. Tjänstemannanämnden är ingen domstol och den behandlar inte överklaganden i förvaltningsprocess utan i förvaltningsförfarande. Följaktligen har den som överklagar exempelvis inte rätt att få allmän rättshjälp eller möjlighet att få ersättning för rättegångskostnader. De regionala förvaltningsdomstolarna har lång erfarenhet av ärenden som gäller anställningstrygghet för tjänsteinnehavare i kommunerna och kyrkan. Dessutom behandlar förvaltningsdomstolarna redan nu statstjänstemäns bisysslor.

Regeringen går i detalj in på olika alternativ för systemet för sökande av ändring och kommer fram till att den normala vägen via förvaltningsdomstolen bäst tillgodoser kraven på garantier för tjänstemännens rättssäkerhet och effektiv förvaltning. Summa summarum anser regeringen att det föreslagna alternativet ligger i linje med de rådande rättspolitiska uppfattningarna. De uppgifter som utskottet fått ger inte anledning att dra någon annan slutsats och utskottet tillstyrker därför regeringens förslag.

Lagförslaget är en stor omvälvning i systemet för sökande av ändring för statliga tjänstemän. Det är därför angeläget att det följs upp hur de nya bestämmelserna fungerar och hur de inverkar på tjänstemännens rättssäkerhet, domstolarnas arbetsbörda och enhetligheten i beslutspraxis. Resultaten bör rapporteras till förvaltningsutskottet.