Allmän motivering

Sammanfattningsvis anser utskottet att propositionen är behövlig och lämplig. Det tillstyrker lagförslaget, men med följande anmärkningar och ändringsförslag.

Medicinsk undersökning för bestämning av åldern

För att bestämma hur gammal en utlänning eller anknytningsperson som ansöker om uppehållstillstånd är kan man utifrån 6 a § 1 mom. i lagförslaget utföra en rättsmedicinsk undersökning, om det behövs för att kontrollera att personen lämnat riktiga uppgifter om sin ålder. I 6 b § föreskrivs hur en rättsmedicinsk undersökning ska utföras.

Enligt detaljmotiven till propositionen bestäms en sökandes ålder i första hand med hjälp av dokument och register och genom utfrågning av sökanden. Man utgår från den ålder som sökanden uppgett, om det inte finns tillförlitlig dokumentation om hans eller hennes ålder eller om det inte annars är alldeles uppenbart att den verkliga åldern inte kan vara den som sökanden uppgett. Om det inte går att bestämma åldern med de här metoderna, kan det behövas en rättsmedicinsk åldersundersökning.

Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande om propositionen (GrUU 16/2010 rd) att 6 a § i förslaget är alltför generöst formulerad, alltså att en undersökning kan utföras "om det behövs för att kontrollera att sökanden lämnat riktiga uppgifter om sin ålder". Lagförslaget kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning bara om paragrafen formuleras så att en undersökning kan utföras endast "om det finns uppenbara skäl att misstänka uppgifternas tillförlitlighet".

Enligt förvaltningsutskottets mening bör det vara möjligt att utföra en rättsmedicinsk undersökning för åldersbestämning när en person förefaller vara klart äldre än 18 år. Men man ska alltid utgå från den ålder som sökanden uppger. Rättsmedicinska undersökningar ska inte få bli automatisk praxis. De ska utföras bara om det finns uppenbara skäl att misstänka att den uppgivna åldern på ett avgörande sätt avviker från den verkliga.

Utskottet har erfarit att undersökningen inte klarlägger sökandens ålder fullt tillförlitligt. Med hänsyn till det normala variationsintervallet 1—2 år vid en åldersbestämning kan man ändå med mycket stor sannolikhet fastställa om sökande som är omkring 20 år och äldre uppträder som minderåriga på falska grunder. Utskottet understryker ändå att det för rättssäkerhetens skull är absolut nödvändigt att myndigheterna i oklara fall avgör frågan till den sökandes fördel.

Enligt propositionen kan en rättsmedicinsk undersökning för åldersbestämning utföras bara på myndighetens initiativ. Kostnaderna för undersökningar betalas ur statens kassa. Grundlagsutskottet anser att det med hänsyn till rättsskyddsgarantierna och barnets bästa är viktigt att åldern av grundad anledning kan bestämmas med rättsmedicinska metoder också på begäran av sökanden eller dennes vårdnadshavare eller lagliga företrädare och att staten då får stå för kostnaderna.

Förvaltningsutskottet konstaterar att tanken bakom åldersbestämning vid asylsökande är att de sökande ska kunna ges de mottagningstjänster de behöver. Om de sökande gavs möjlighet att kräva undersökning på statens bekostnad, skulle det fördröja besluten om asyl och uppehållstillstånd i onödan. Även om det följaktligen är bäst att myndigheten fortsatt ska ta initiativet till en åldersundersökning, bör den ställa sig positivt till en undersökning av sökandens eller vårdnadshavarens eller den lagliga företrädarens begäran om undersökning. I detaljmotiven till paragrafen sägs det visserligen att den som saken gäller också kan låta utföra undersökningen på sin egen bekostnad.

Grundlagsutskottet begrundar i sitt utlåtande om resultatet av en åldersbestämning eller till exempel en eventuell registeranteckning om födelsedatum utifrån den kan få betydelse för sökandens andra rättigheter och skyldigheter än de som har med ansökan om uppehållstillstånd att göra.

Regeringen utgår i sin proposition från att invandrarmyndigheten behöver få det klarlagt om en person är minderårig eller myndig. Om utredningen gäller bara den här omständigheten, anser regeringen att ett utlåtande som ges på grundval av en rättsmedicinsk undersökning inte ska få överklagas särskilt. Den som ska undersökas ska ändå kunna ifrågasätta utlåtandet på grundval av den rättsmedicinska undersökningen i samband att han eller hon överklagar beslutet om asyl eller uppehållstillstånd enligt vad som föreskrivs i utlänningslagen. Det finns ingen allmän lagstiftning i Finland om hur en sådan persons födelsedatum ska bestämmas som har ett oklart födelsedatum.

Ett villkor för en rättsmedicinsk undersökning är enligt 6 a § 2 mom. i lagförslaget att den som ska undersökas har gett sitt skriftliga samtycke till undersökningen och att samtycket är baserat på vetskap och fri vilja. Om man vägrar gå med på en undersökning, är följden att man behandlas som myndig, om det inte finns något godtagbart skäl för vägran. Som godtagbart skäl betraktar regeringen till exempel omständigheter som hänför sig till personens fysiska eller psykiska hälsa eller tidigare traumatiserande erfarenheter, som kan göra att personen på goda grunder kan känna rädsla för undersökningen.

En del sakkunniga anser i sina utlåtanden att det slag av godtagbara skäl som avses i 6 a § 3 mom. bör preciseras i lagen. Förvaltningsutskottets syn är att de godtagbara skälen inte kan eller ens bör anges exakt för att varje fall kräver individuell prövning. Det viktiga är att bestämmelserna tillämpas grundlagspositivt. En sak för sig är att vägran att underkasta sig en undersökningsmetod som exponerar en för joniserande strålning inte automatiskt får resultera i ett antagande om myndighet, inte minst om den berörda personen är villig att genomgå undersökningar med andra metoder. Enligt lagförslaget ska vägran att genomgå undersökning inte i sig kunna utgöra en grund för att avslå en ansökan.

Grundlagsutskottet påpekar i sitt utlåtande att det finns anledning att precisera bemyndigandet att utfärda förordning i 6 b § 3 mom. med en hänvisning till 1 och 2 mom.

Förvaltningsutskottet har underrättats om att avsikten med bemyndigandet att utfärda förordning uttryckligen är att möjliggöra att närmare bestämmelser om processen i 6 § utfärdas genom förordning, inte om själva den rättsmedicinska undersökningsmetoden.

Grundlagsutskottet ser helst att lagförslaget kompletteras åtminstone med allmänna bestämmelser om hur undersökningen utförs. Orsaken är framför allt den att en av metoderna är röntgenundersökning. Det handlar om en forskningsgren i utveckling och därför är det enligt förvaltningsutskottets mening inte rationellt att undersökningen begränsas till de metoder som räknas upp i lagen. När undersökningsmetoderna utvecklas kan det också bli aktuellt med andra slag av åldersundersökningar än sådana som görs med röntgenbilder och kliniska undersökningar.

Familjeåterförening

Vad det betyder att lämna oriktiga uppgifter

Utifrån 36 § 3 mom. är det möjligt att vägra uppehållstillstånd på grundval av familjeband, om det finns grundad anledning att misstänka att anknytningspersonen har fått sitt uppehållstillstånd genom att lämna oriktiga uppgifter om sin identitet eller sina familjeband och därigenom har kringgått bestämmelserna om inresa eller vistelse i landet. Anknytningspersonens uppehållstillstånd kommer inte nödvändigtvis att återkallas i en situation som den som avses i 36 §.

Vid utfrågningen av sakkunniga hävdades det att om anknytningspersonens uppehållstillstånd inte återkallas, är det svårt att motivera varför tillstånd som söks med hänvisning till familjeband inte beviljas, framför allt om ingen i och för sig ifrågasätter familjebandets äkthet. Den som uppehållstillstånd på grundval av familjeband söks för är inte nödvändigtvis medveten om hur anknytningspersonen har gått till väga, alltså att denne lämnat oriktiga uppgifter om sig själv. Det gäller speciellt minderåriga barn.

Sakkunniga har därför föreslagit att man i en sådan situation som avses i den föreslagna bestämmelsen bör vidta åtgärder för att återkalla anknytningspersonens eget uppehållstillstånd och skjuta fram beslutet om uppehållstillstånd på grundval av familjeband tills frågan om att återkalla anknytningspersonens uppehållstillstånd har avgjorts genom ett beslut som vunnit laga kraft. Meningen är emellertid att den föreslagna bestämmelsen ska vara tillämplig när uppehållstillståndet för en anknytningsperson i Finland inte kan återkallas på grundval av en samlad bedömning enligt utlänningslagen.

Vilket som helst slag av oriktig uppgift om de omständigheter som tas upp i bestämmelsen kan inte hindra familjeåterförening, menar grundlagsutskottet. Förvaltningsutskottet inskärper att 36 § 3 mom. bara bör tillämpas på fall där anknytningspersonen klart har ljugit om sina familjeband för att få uppehållstillstånd.

Definitionen på fosterbarn

Bestämmelserna i 37 § om vilka personer som ska anses som familjemedlemmar föreslås bli kompletterade med ett nytt 3 mom. om villkoren för att ett fosterbarn ska jämställas med ett barn enligt 1 mom. Det ska krävas en tillförlitlig utredning om att barnets tidigare vårdnadshavare bevisligen är döda eller försvunna.

Med tanke framför allt på barnets intresse är det tillrådligt att fosterbarnsrelationen är genuin, och enbart ett meddelande om att relationen existerar får inte ses som en tillräckligt stark grund för att bevilja uppehållstillstånd. Fosterbarn kommer emellertid i regel från länder som det inte går att få tillförlitliga utredningar från. Också en muntlig utredning är ofta något som personen själv berättar. Kravet på "tillförlitlig utredning" i den föreslagna bestämmelsen bör alltså ges en lite mer generös tolkning än vad som generellt avses med bestämmelser med en sådan formulering.

Uppehållstillstånd på grundval av familjeband

För att en minderårig ska beviljas uppehållstillstånd på grundval av familjeband krävs det enligt 38 § att barnet är minderårigt den dag då ansökan om uppehållstillstånd för barnet avgörs. För tillfället är villkoret att barnet är minderårigt den dag då ansökan om uppehållstillstånd lämnas in.

Sakkunniga som utskottet har hört ser problem med att innehållet i ett beslut om en persons rättigheter i väsentlig grad kan vara beroende av omständigheter som är oberoende av sökanden eller i någon mån slumpmässiga, som hur effektiv behandlingen är eller den tidpunkt då sökanden fått ut utlåtanden eller annan dokumentation som behövs för att klarlägga frågan.

Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande att 38 § nödvändigt måste kompletteras med att uppehållstillstånd inte kan vägras på grundval av paragrafen, om behandlingen av ansökan har fördröjts i betydande grad av en orsak som inte beror av sökanden och sökanden efter bästa förmåga har bidragit till att hans eller hennes sak blir utredd. Det är ett villkor för att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.

Förvaltningsutskottet konstaterar att 6 § 3 mom. i utlänningslagen föreskriver att ärenden som gäller minderåriga barn ska behandlas i brådskande ordning. Vidare ska ett beslut som gäller en ansökan om uppehållstillstånd på grund av familjeband enligt 69 a § i utlänningslagen delges sökanden senast nio månader efter det att ansökan gavs in. Det har föreskrivits särskilt om den längsta behandlingstiden och därför bör oförutsedda variationer i behandlingstiderna inte få inverka på sökandens rättsliga ställning. Men om ett ärende av orsaker som beror av myndigheten har varit under behandling en längre tid än den stipulerade och om sökanden har bidragit till att hans eller hennes sak blivit utredd och under behandlingstiden har nått myndig ålder, bör ansökan självfallet inte avslås med stöd av paragrafen.

Ändringen i 38 § omfattar också situationer där ett barn ansöker om uppehållstillstånd för sin vårdnadshavare och därför menar förvaltningsutskottet att grundlagsutskottets förslag till komplettering inte bara bör gälla ett minderårigt barn utan också en minderårig anknytningsperson.

Hörande av part

Enligt 62 § 2 mom. i den gällande utlänningslagen ska den som ansöker om uppehållstillstånd och anknytningspersonen ges tillfälle att bli hörda innan ansökan om uppehållstillstånd på grundval av familjeband avgörs. Momentet föreslås bli kompletterat med att parterna inte behöver höras, om ansökan avslås omedelbart som ogrundad. Bestämmelsen svarar mot 34 § 2 mom. 1 punkten i förvaltningslagen.

Förvaltningsutskottet noterar att rätten att bli hörd är en av de viktigaste rättsskyddsprinciperna i 21 § i grundlagen och förvaltningslagen. Därför måste bestämmelsen tolkas snävt.

Begränsning av rätten att förvärvsarbeta

I 81 § föreslås en sådan ändring att utlänningar som sökt internationellt skydd och som inte har ett giltigt resedokument har rätt att arbeta först när de vistats i landet i sex månader. I dagens läge får de rätt att förvärvsarbeta efter tre månaders vistelse. Tidsgränsen står kvar för dem som har ett föreskrivet resedokument.

Den bakomliggande tanken är att man kommer till Finland för att förvärvsarbeta längs de kanaler som är avsedda för arbete och att arbetsvillkor och arbetsgivaruppgifter då kontrolleras på förhand. Syftet med den föreslagna begränsningen av en asylsökandes rätt att förvärvsarbeta är att minska möjligheterna att kringgå migrationsbestämmelserna, uppmuntra de sökande att inte förstöra sina resedokument, förebygga grå ekonomi och minska antalet ogrundade asylansökningar.

Grundlagsutskottet har fäst avseende vid att oförmåga att visa upp ett dokument som berättigar till gränsövergång kan bero till exempel på att det råder kaotiska förhållanden i avreselandet eller att där inte finns någon myndighet som ställer ut officiella resedokument. Därför bör 81 § kompletteras med att den som sökt internationellt skydd och som har vistats i landet i tre månader ska ha rätt att förvärvsarbeta utan uppehållstillstånd också när han eller hon saknar ett giltigt resedokument, om han eller hon på grund av förhållandena i ursprungslandet eller av andra liknande skäl inte rimligen kan förväntas visa upp ett sådant dokument och om hans eller hennes identitet även annars kan utredas på ett betryggande sätt.

Förvaltningsutskottet instämmer i arbetslivs- och jämställdhetsutskottets syn i utlåtande AjUU 1/2010 rd att det är synnerligen angeläget att invandrare får börja jobba med det snaraste för att de ska anpassa sig, integreras och lära sig språket. Då ligger motivationen att jobba vanligen också i topp. Att rätten att förvärvsarbeta binds upp vid kravet att visa upp ett resedokument kan vara oskäligt och inbördes diskriminerande för många asylsökande. Förslaget urholkar de facto de asylsökandes ställning som av orsaker som inte beror av dem själva saknar nödvändiga dokument för gränsövergång. Det förlänger också deras beroende av ekonomiskt stöd och kan den vägen öka statens utgifter via kostnader för mottagningscentraler och utkomststöd.

Grundlagsutskottets förslag till komplettering av 81 § innebär emellertid att myndigheten alltid bör bedöma om den sökande har bidragit till att utreda sin sak och om det finns orsaker som är oberoende av den sökande själv för att hans eller hennes identitet inte har kunnat klarläggas. I sådana fall framgår rätten att förvärvsarbeta inte direkt av lagen och därmed krävs det ett separat beslut, som också bör inbegripa en möjlighet att överklaga beslutet. Förvaltningsutskottets åsikt är att det inte finns någon anledning att ändra 81 §. Syftet med propositionen har uttryckligen varit att minska möjligheterna att kringgå migrationsbestämmelserna, uppmuntra asylsökande att låta bli att förstöra sina resedokument och harmonisera vår lagstiftning med de övriga EU-ländernas på denna punkt.

Avslutningsvis framhåller förvaltningsutskottet om den föreslagna ändringen i 81 § att det är angeläget att arbeta mot en etniskt segregerad arbetsmarknad här hemma genom att effektivt övervaka att även utländska arbetstagare får korrekta anställningsvillkor.

En samlad bedömning av bestämmelserna om familjeåterförening

Förvaltningsutskottet anser att det behövs en samlad och systematisk rapport om bestämmelserna om familjeåterförening i utlänningslagen och tillämpningen av dem innan den här valperioden är till ända. Rapporten bör inbegripa en bedömning av villkoren för uppehållstillstånd och dessutom ekonomiska och sociala aspekter på flyttning till och integrering i Finland och kostnadseffekterna av olika slag av förmåner och åtgärder. Det bör också bedömas om det bör ställas integrationsfrämjande villkor för familjeåterförening, som krav på bostad och hur länge anknytningspersonen ska ha varit bosatt i Finland. Vidare ska gällande bestämmelser om familjeåterförening här jämföras med motsvarande bestämmelser och praxis i de övriga EU-länderna och Norden för att det ska kunna bedömas om våra bestämmelser utgör en attraktionsfaktor för asylsökande och annan migration med humanitära förtecken.