Allmän motivering

Reformens innehåll och betydelse

Lagförslaget har som mål att främja frivilligt samarbete mellan kommunerna i en region. Ambitionen är att tillföra samarbetet nya administrativa möjligheter och att uppmuntra försöksregionerna till bredare och djupare samarbete. Den föreslagna lagen avser försök med bl.a. olika slag av regionala beslutsmodeller och regional demokrati, regionalt samarbete i att producera kommunala tjänster, nya möjligheter för den regionala näringspolitiken och planering av den regionala markanvändningen.

Av propositionens motivering framgår att syftet är att möjliggöra en överföring av kommunernas nuvarande beslutanderätt och uppgifter till ett helt nytt offentligt rättsligt regionalt organ och sådana regionala privaträttsliga samfund eller stiftelser som skall ta hand om de överförda uppgifterna för försöksregionens räkning. Det är fråga om sådan kompetens som kommunerna med stöd av 10 kap. i kommunallagen () kan delegera till en annan kommun, en frivillig samkommun eller ett gemensamt organ enligt kommunallagen. Utgångspunkten förefaller att vara att kommunernas nuvarande uppgifter och beslutanderätt kommer att spela en central roll i försöket. Förvaltningsutskottet anser att den föreslagna regleringen måste preciseras till denna del. Kommunernas gemensamma generalplan fastställs på regional nivå och samfundsskatten fördelas regionalt.

Lagstiftningen avses vara en temporär försökslagstiftning. Utifrån erfarenheterna skall det bedömas om försöksresultaten kan utnyttjas på ett mera bestående sätt. Av propositionen framgår att försöket med regionalt samarbete skall följas upp med hjälp av en utvärderande undersökning och annan uppföljning av ledningsgruppen. Genom den utvärderande undersökningen utreds hur försöket inverkar på framväxten av regionalt samarbete, på tjänster och tjänsteproduktion samt på den regionala utvecklingen, den övriga förvaltningen och hur processerna i själva projektet framskrider. Utskottet inskärper att utvärderingen också bör se på hur försöket inverkar på den kommunala demokratin.

Förvaltningsutskottet erinrar i detta sammanhang att den gällande lagstiftningen möjliggör ett brett spektrum av samarbete mellan kommunerna i form av samkommuner. Också denna samarbetsform kan — om kommunerna så önskar — utnyttjas effektivt för ett ännu djupare och flexiblare samarbete mellan kommunerna.

Av de orsaker som framgår av propositionens motivering och med stöd av erhållen utredning finner utskottet propositionen behövlig och angelägen. Utskottet tillstyrker lagförslaget med de anmärkningar och ändringsförslag som framgår av detta betänkande.

Överföring av kommunernas nuvarande uppgifter och beslutanderätt

Enligt grundlagsutskottets egentliga utlåtande (GrUU 11/2002 rd) är problemet med propositionen att det inte framgår helt obestridligt i vilka frågor kommunens beslutanderätt och därmed vilka uppgifter som kan överföras på ett organ som avses i 4 § och ett samfund eller en stiftelse som avses 5 §. På grund av 16 § 1 mom. bör lagförslaget enligt utskottets mening ändå i sista hand förstås så att det gäller möjlighet att föra över kommunens beslutanderätt bara i de fall som avses i 8—12 § och 14 och 15 §.

Enligt vad förvaltningsutskottet har erfarit har meningen varit att kommunerna inom försöksregionen valfritt kan överföra uppgifter och beslutanderätt som de har med stöd av kommunallagen () eller någon annan lag — med undantag för s.k. tvångssamkommuners uppgifter och beslutanderätt — till ett regionalt organ som avses i 4 §.

I sitt egentliga utlåtande har grundlagsutskottet inte — uppenbarligen på grund av tolkningen av lagförslagets innehåll — behandlat lagstiftningsordningen ur den synvinkel att kommunernas nuvarande uppgifter och beslutanderätt kunde omfattas av försöket. Förvaltningsutskottet har därför den 8 maj 2002 begärt ett kompletterande utlåtande (GrUU 11a/2002 rd) av grundlagsutskottet. Begäran om utlåtande innehöll förvaltningsutskottets preliminära förslag till bestämmelser och ingår som bilaga till grundlagsutskottets kompletterande utlåtande.

Med stöd av 3 och 4 § i förvaltningsutskottets preliminära förslag kan kommunerna inom försöksregionen överföra vilka som helst uppgifter som de har enligt kommunallagen eller med stöd av någon annan lag och beslutanderätt till ett sådant regionalt organ som avses i lagförslaget. Dessa delegeringsmöjligheter omfattar inte s.k. tvångssamkommuners uppgifter och beslutanderätt. Av grundlagsutskottets kompletterande utlåtande framgår att föreslagna 3 och 4 § kan stiftas i vanlig lagstiftningsordning i enlighet med förvaltningsutskottets preliminära förslag.

I anknytning till föreslagna 5 § har förvaltningsutskottet begärt ett kompletterande utlåtande av grundlagsutskottet om det är möjligt att i vanlig lagstiftningsordning till de samfund eller stiftelser som avses i paragrafen överföra uppgifter och beslutanderätt som även nu hör till kommunen i frågor som avses i föreslagna 8—12 § och 14 och 15 §. Tanken är att ärendena på detta sätt kunde sammanföras till naturliga helheter, t.ex. i anknytning till näringspolitik, mendan befogenheter som i första hand hör till staten och befogenheter som hör till kommunerna själva kunde tas upp inom ramen för försöket med regionalt samarbete.

Grundlagsutskottet framhåller i sitt kompletterande utlåtande att den tilltänkta ändringen leder till avsteg från principen att definitionen på överförbara uppgifter måste vara exakt på grund av 124 § i grundlagen. Dessutom kan det inte bestridas att de uppgifter som överförs enligt förvaltningsutskottets preliminära förslag kan innebära betydande utövning av offentlig makt. Grundlagens 124 § förbjuder överföring av sådana uppgifter till andra än myndigheter. Det betyder att 5 § 2 mom. i förvaltningsutskottets begäran om utlåtande står i strid med grundlagen och att lagförslaget därför måste behandlas i den ordning som föreskrivs i 73 § i grundlagen.

Utlåtandenas och planernas bindande verkan inom försöksregionen

Lagförslaget ger i ett flertal bestämmelser kommunerna inom en försöksregion möjlighet att avtala om vissa frågor. Kommunerna kan bl.a. komma överens om att utarbeta en näringspolitisk utvecklingsplan (8,1 §) och en plan för nivån på servicen i kollektivtrafiken (11 §) samt om att ge uttalanden om vissa finansieringsansökningar (8,2 § och 10 §), vissa tillståndsärenden (9 §) och prioritetsordningen för vissa inve-steringsprojekt (12 §). Enligt föreslagna 13 § 1 mom. kan den beslutsfattande myndigheten endast av vägande skäl avvika från utlåtandet eller planen. Ett villkor för ett finansieringsbeslut som avses i 8 § 2 mom. och 10 § är dessutom ett förordnande utlåtande av försöksregionen.

Utifrån 13 § kan den beslutsfattande myndigheten avvika från försöksregionens plan eller utlåtande enligt 8—12 § endast av vägande skäl. Grundlagsutskottet framhåller i sitt utlåtande att meningen inte kan vara att planerna och utlåtandena berättigar till avsteg från de grunder för beslutsprövningen som enligt lag skall följas vid de aktuella besluten. Om "den bindande verkan" i försöksregionens ståndpunkter uppfattas på detta sätt är den utan vidare underordnad beslutsfattandets lagstiftade grunder. Bara inom gränserna för den kan försöksregionens planer och utlåtanden tillföra beslutsfattandet sådana regionala aspekter som det inte är möjligt att avvika från annat än av tungt vägande skäl.

Förvaltningsutskottet omfattar grundlagsutskottets syn på "den bindande verkan" som tillmäts försöksregionens ståndpunkter. Samtidigt konstaterar förvaltningsutskottet att syftet med lagförslaget är att försöksregionens ståndpunkter skall kräva en höggradig "bindande verkan" och att det i första hand av laglighetshänsyn skall gå att avvika från "bindande utlåtanden eller planer". Förvaltningsutskottet menar att tungt vägande skäl att avvika från utlåtanden och planer föreligger om ett beslut i enlighet med dem är lagstridigt, står i strid med Europeiska gemenskapens program eller leder till en sådan situation i fråga om projektfinansieringen att ett projekt som skall finansieras inte kan genomföras i avsaknad av annan finansiering. För klarhetens skull föreslår utskottet att det bestäms i lagen på vilka grunder det är möjligt att avvika från ett utlåtande eller en plan.

Alternativa avtalsstrukturer

Enligt grundlagsutskottets egentliga utlåtande bör man vid den fortsatta behandlingen av propositionen bedöma ett sådant alternativ att försöksregionen genom lag får befogenhet att utarbeta planer och lämna utlåtanden i de frågor som avses i föreslagna 8—12 § samt 14 och 15 §.

Förvaltningsutskottet påpekar att avsikten är att kommunerna inom ramen för försöket delegerar också en del av sin egen beslutanderätt till försöksregionerna. Med tanke på försökets syfte är det dessutom viktigt att statsrådet kan göra en samlad bedömning av försöksprojektet med hänsyn till reformens målsättning. Enligt lagförslaget skall statsrådet fastställa ett avtal och därvid väga in avtalets främjande inverkan på samarbetet mellan kommunerna, de resurser som anvisas för den verksamhet som avses i avtalet, personalen och personalens sakkunskap i de uppgifter som planerats för personalen, arrangemangen för organets beslutsfattande och medborgarnas möjligheter att delta i beslutsfattandet. Förvaltningsutskottet tillstyrker lagförslaget till denna del utifrån regeringens proposition.