Motivering

Utgångspunkter för utveckling av polisens lokalförvaltning

Häradsreformen trädde i kraft den 1 december 1996. Före reformen hade vi 222 länsmansdistrikt för polis-, åklagar- och utsökningsuppgifter. Statens lokalförvaltning omfattade dessutom 26 särskilda polisinrättningar, stadsfiskalsämbeten och stadsfogdeämbeten i så kallade gamla städer.

Genom häradsreformen inrättades det 90 härad för uppgifterna inom statens lokalförvaltning. Systemet kompletterades genom att magistraterna införlivades med förvaltningen. Av häradena är 77 inrättade som gemensamma och 13 som fristående ämbetsverk.

Häradsreformen har visat sig vara ett mycket viktigt steg i utvecklingen av statens lokalförvaltning, trots att den inte genomfördes så som det ursprungligen var tänkt. Så vitt det gäller de gemensamma ämbetsverken har häradssystemet — som innebär att uppgifter i olika sektorer sköts häradsvis — urholkats i och med att åklagar- och utsökningsdistrikten har utvidgats genom beslut på ministerienivå. Men varje härad har sin egen polisinrättning, som i allt fler härad har blivit häradsämbetets enda enhet. För magistraterna har utgångspunkten från första början varit att förvaltningen täcker ett större område än ett härad. Genom speciallagstiftning som kom till mot slutet av den förra valperioden har åklagarväsendet och utsökningsväsendet de facto lösgjorts helt och hållet från häradsförvaltningen.

I den takt som häradssystemet har urholkats har trycket på och behovet av nästa reformetapp kontinuerligt ökat. Hur processen fortskrider framgår t.ex. av den så kallade förvaltningsredogörelsen (SRR 2/2005 rd) till riksdagen och anknytande betänkande från förvaltningsutskottet (FvUB 2/2006 rd). Sett ur lagstiftningssynvinkel har en ny fas i utvecklingen av polisens lokalförvaltning blivit möjlig i och med att riksdagen godkände regeringens proposition RP 72/2006 rd om ändring av lagen om polisförvaltningslagen (100/2007) utifrån förvaltningsutskottets betänkande FvUB 24/2006 rd.

Syftet med omstruktureringen

I utredningen till utskottet konstateras det att utgångspunkten för omstruktureringen av polisens lokalförvaltning är att kunna trygga tillgången och kvaliteten på den service som det allmänna ska stå för också i framtiden. Med detta som mål ska förvaltningen göras så effektiv och ekonomisk som möjligt. Sett ur polisens synvinkel betyder tryggad service tryggad tillgång på säkerhetstjänster runtom i landet, också i glesbygder.

Utskottet noterar att det är nödvändigt att se över polisens lokalförvaltning. Det råder inget tvivel om att den nuvarande förvaltningsmodellen inte längre kan garantera en acceptabel tillgång och standard på polisens tjänster. Förvaltningsutskottet poängterar, precis som ministeriet i sin utredning, att polisens lokalförvaltning måste utvecklas enligt principen att medborgarna har rätt till högkvalitativa tjänster på lika villkor oberoende av var de råkar vara bosatta.

Syftet med omstruktureringen av polisförvaltningen är,

— med hänsyn till kundservicen, att garantera att medborgarna har tillgång till vissa bastjänster i hela landet oberoende av var de råkar vara bosatta,

— med tanke på produktiviteten och resultatet, att nå resultatmålen med hjälp av en lättare förvaltningsstruktur och bättre arbetsprocesser och den vägen säkerställa resurserna för den operativa verksamheten,

— med tanke på ledning och resultatstyrning, att skapa ett tydligare ledningssystem på alla nivåer av förvaltningen och inrätta större och integrerade lokalpolisenheter så att resultatstyrningen får större genomslag,

— i ett intressentperspektiv, värna ett fullgott och vällöpande förundersökningssamarbete med åklagarmyndigheterna och effektivt utnyttja lokala säkerhetsplaner som läggs upp i samråd med kommunerna och

— i ett personalperspektiv, att värna personalens psykiska uthållighet och motivation och involvera personalen i planeringen i alla led av projektorganisationen.

Målen med reformen är i högsta grad motiverade och viktiga enligt utskottets mening. De ligger helt i linje med utskottets betänkande FvUB 24/2006 rd. Utskottet ställde som villkor för hela lagstiftningsprojektet att polisen i alla förvaltningsled ska uppfylla medborgarnas förväntningar på lika tillgång och kvalitet på servicen och att uttryckliga bestämmelser om detta tas in i polisförvaltningslagen (110/1992). De mål som ministeriet specificerar i sin utredning har antingen direkt eller indirekt samband med ambitionen att trygga tillgången och kvaliteten på polisens tjänster. I ett medborgarperspektiv ska polisen alltså sköta varje enskild uppgift så väl som möjligt. Med detta avses inte bara polisens utryckningstjänster och andra direkta säkerhetstjänster och tillståndstjänster utan också en effektiv brottsutredning, som är viktig för medborgarnas rättsskydd.

Den administrativa indelningen av lokalpolisen

Inrikesministeriet har utifrån en rad förslag från arbetsgruppen för omstrukturering av polisförvaltningen och utlåtanden om dem berett en proposition med förslag till indelning i polisinrättningar. Det går ut på att landet, inbegripet polisinrättningen i Helsingfors, indelas i 24 polisinrättningar. Arbetsgruppen föreslår att det ska inrättas sju polisinrättningar var i Södra och Västra Finlands län och fyra polisinrättningar i Uleåborgs län.

Enligt arbetsgruppens förberedande modell föreslås det tre polisinrättningar i Östra Finlands län. Av utredningen framgår det bl.a. att en modell med tre administrativa områden sitter bra i östra Finland för att indelningen ska kunna göras på jämlika grunder och för att den också ska uppfylla de operativa kraven på omstruktureringen. Med avvikelse från arbetsgruppens förslag föreslås två polisinrättningar i Lapplands län. För Lapplands del uppfyller modellen ändå kraven på ledning, prioritering av funktioner och resursfördelning.

Det är viktigt att omstruktureringen av lokalpolisen prioriterar polisinrättningar som är så väl samordnade ur ledningssynvinkel som möjligt och som har kapacitet för självständig dygnet-runtverksamhet som gör det lättare att sätta in resurser när och var de behövs bäst. En lättare lednings- och förvaltningsstruktur ska höja förvaltningens produktivitet och rikta resurserna för operativa tjänster på fältarbete. Större enheter ger också bättre chanser till specialisering.

Utskottet har den uppfattningen att den föreslagna indelningen i polisinrättningar står i samklang med gällande polisförvaltningslag. Det viktigaste är att servicen inom de administrativa områdena blir effektivare. Omstruktureringen av den lokala polisförvaltningen måste i vilket fall som helst genomföras i så stor skala att det garanterar att organisationen får arbeta i fred utan att genast utsättas för ett utvidgningstryck när reformen träder i kraft.

Enligt vad utskottet har fått veta bottnar förslaget till områdesindelning inte i någon inbördes jämförelse av landskapen eller områdesindelning på den grunden. Här kan det också vara värt att notera att landskapen är mycket olika.

Garantier för den språkliga servicen

För att trygga den svenska servicen och med tanke på medborgarnas tillgång till polistjänster föreslår ministeriet att det inom distrikten för större och resursstarkare polisinrättningar inrättas regionala enheter där den språkliga ställningen enligt 6 § 2 mom. i språklagen (423/2003) bestäms utifrån majoritetsspråket i området. Det betyder att arbetsspråket i de regionala enheterna bestäms utifrån 26 § och skriftväxlingsspråket utifrån 27 § i språklagen. Meningen är att lagstifta närmare om kraven på personalens språkkunskaper i de regionala enheterna genom polisförvaltningsförordningen (158/1996) så att de följer kraven på språkkunskaper vid myndigheter med finska eller svenska som majoritetsspråk.

Språklagen garanterar vars och ens grundlagsfästa rätt att använda sitt eget språk, finska eller svenska, inför domstolen och andra myndigheter. Utifrån 11 § i samiska språklagen (1086/2003) är samernas rätt att använda samiska muntligt och skriftligt hos myndigheter och att få expeditioner på samiska beroende av om myndighetens ämbetsverk är belägna inom samernas hembygdsområde eller inte.

Utskottet konstaterar att syftet med att inrätta regionala enheter inom distrikten för polisinrättningarna är att garantera åtminstone nuvarande nivå på den svenska servicen. Kravet på kunskaper i svenska ökar för personalen i de nuvarande sju härad som förvandlas från enspråkigt finska till tvåspråkiga.

De regionala enheterna kommer primärt att ha hand om polisens basfunktioner inom sina områden, påpekar utskottet. Det är viktigt att servicestandarden läggs fast i form av häradsvisa servicemål. Specialuppgifter blir givetvis koncentrerade till större enheter antingen enligt polisinrättning eller möjligen på ännu bredare basis. Men detta minskar inte på skyldigheten att trygga de språkliga rättigheterna.

I detta ärende behöver utskottet inte, som när det gäller ett lagstiftningsärende, avgöra eller ta ställning till rättsliga frågor. Det konstaterar i alla fall att bestämmelserna för att värna de språkliga rättigheterna måste följas i omstruktureringen av den lokala polisförvaltningen.

Utskottet betonar dessutom hur viktigt det är med utbildning och att hålla språkkunskaperna vid liv. Med tanke på framtiden måste det också ses till att det finns tillgång till svenskspråkiga poliser.

Polisens servicenät

Enligt 6 § i polisförvaltningslagen är det inrikesministeriet som beslutar på vilka orter polisinrättningen i häradet och dess servicebyråer ska placeras. Ministeriet har berett ett utkast till placeringsorter för både polisinrättningar och servicebyråer.

I utkastet till beslut har serviceenheterna indelats i tre kategorier efter serviceutbud. I beslutet avses det med

1) huvudpolisstation polisinrättningens administrativa centrum som inrättningen leds från,

2) polisstation ett sådant verksamhetsställe där det i regel finns tillgång till samtliga polisens basfunktioner (larmverksamhet och övervakning, utredning och tillstånd),

3) annat serviceställe ett verksamhetsställe som polisinrättningen upprätthåller, med ett mer begränsat serviceutbud än en polisstation.

På huvudpolisstationers och i regel också polisinrättningars öppettider tillämpas förordningen om öppethållandet av statens ämbetsverk (332/1994).

I lagen om samservice inom den offentliga förvaltningen (233/2007) föreskrivs om samservicekontor.

Vad gäller servicenätet understryker utskottet att utbudet av polisens bastjänster fortsatt bör vara decentraliserat och inom nära räckhåll för medborgarna och att polisens lokalkännedom bör tas till vara också i framtiden. Tillgången till polisens bastjänster måste bedömas enligt närhetsprincipen utifrån häradsvisa servicemål. För medborgarnas tillgång till service är det viktigt att det råder balans mellan tättbebyggda områden där det samtidigt kan behövas mycket service och glesbygderna där behoven ofta är mindre.

Som utskottet ser det är det bra att inrikesministeriet bestämmer var polisinrättningen och servicebyråerna ska vara placerade. Beslutsbefogenheterna har lyfts upp på ministerienivå i samband med den omtalade ändringen av polisförvaltningslagen (RP 72/2006 rd). Det beror på att farhågorna om en alltför stark koncentrering av servicen åtminstone delvis har besannats genom lokala beslut när häradsreformen verkställdes. De värsta farhågorna gäller också i den pågående reformprocessen servicenätet. Därför har förvaltningsutskottet i sitt betänkande FvUB 24/2006 rd skärpt bestämmelserna i polisförvaltningslagen genom att förplikta polisen att garantera tillgången till polisservice i alla led av förvaltningen och att inget led kan undandra sig ansvaret. Ministern har sistahandsansvaret bl.a. för att trygga resurserna. Detta betyder att olika led i förvaltningen har ansvar för att det finns personal också i andra enheter än på huvudpolisstationen. De resurser som polisen behöver för sin operativa verksamhet bestäms i princip inte utifrån indelningen i huvudpolisstation och polisstationer utan utifrån polisens operativa behov. De lokala polisenheternas sakkunskap och möjligheterna till lokal samverkan kommer givetvis att utnyttjas t.ex. när servicebyråer inrättas.

Inrikesministeriets utkast till beslut om placeringsorter för polisinrättningar och deras servicebyråer utgår från nuvarande placering. Polisinrättningarnas nuvarande centra i häradena är i regel huvudpolisstationer eller polisstationer. Meningen är att också övriga serviceställen ska vara placerade på de nuvarande orterna. Utbudet av tillståndstjänster kommer att utvecklas kraftfullt mot samservice, elektronisk service och mobil service. Allt detta ger en bra utgångspunkt för att genomföra reformen. Det bör dessutom noteras att huvudpolisstationerna, som polisinrättningarna leds från, inrättas utgående från ledningsbehovet, inte ortens storlek.

Personalens villkor i omstruktureringsprocessen

Enligt utredningen kommer personalen att vara brett representerad i alla förvaltningsled i projektorganisationen för omstruktureringen av den lokala förvaltningen och därmed är personalens medinflytande över reformen säkrat. För projektet har också en detaljerad arbets- och kommunikationsplan lagts upp som ska garantera en samordnad beredning och likvärdig behandling av personalen i alla polisinrättningar.

Personalens villkor kommer att tryggas i linje med statsrådets principbeslut om reglering av personalens ställning vid organisationsförändringar inom statsförvaltningen.

Utskottet framhåller att personalens engagemang spelar en stor roll för att reformen ska utfalla väl. Det förutsätter att lönenivån för hela personalen och övriga anställningsvillkor kan tryggas.

När nya polisinrättningar inrättas flyttas personalen och tjänsterna vid de inrättningar som dras in till de nya inrättningarna, med undantag av de nuvarande polischeferna. Polischeferna är den enda tjänstemannagruppen som kommer att få sina tjänster indragna med stöd av lag när reformen träder i kraft. Senast polischefstjänster drogs in i stor skala var för något över 10 år sedan. Polischeferna är emellertid nyckelpersoner i reformen. Därför har förvaltningsutskottet tagit in en bestämmelse i polisförvaltningslagen om att innehavaren av en polischefstjänst som blir indragen ska omplaceras i uppgifter som motsvarar hans eller hennes yrkeskunskaper och kompetens (FvUB 24/2006 rd). Om ingen chefstjänst kan erbjudas betyder det en post som biträdande chef eller linjedirektör vid polisinrättningen eller någon annan ledande chefspost.

Utskottet framhåller hur viktigt det är för hela personalen med en god personalpolitik, alltså att man tar till vara personalens kompetens och yrkeskunskaper genom att anvisa dem meningsfulla uppgifter.

Reformens ekonomiska verkningar

Ministeriet hävdar i sin utredning att noggranna ekonomiska kalkyler över reformens ekonomiska konsekvenser kan göras först när närmare planer för polisinrättningarnas organisatoriska struktur och den nödvändiga personalstrukturen läggs upp i samband med genomförandeprojektet. Planerna för polisens verksamhetsställen och lokaler blir enligt nuvarande tidsplan klara under våren 2008. Generellt sett består polisens utgifter till inemot 80 procent av personalkostnader.

Sett ur produktivitetssynvinkel är man i utvecklingen av polisens lokalförvaltning ute efter att göra strukturella inbesparingar framför allt i lednings- och förvaltningsstrukturerna samt i tillståndsservicen och att det ska ske genom ett ökat utbud av nya serviceformer. Förändringarna i personalstrukturen innebär att det på sikt skärs i chefstjänster och linjechefstjänster samt i gruppchefs- och chefstjänster, kanske ända ner på fältnivå. Tjänstestrukturen kommer därmed att prioritera operativt fältarbete, vilket i sin tur förväntas sänka kostnaderna för tjänster och löner. På det hela taget förväntas nyttan av omstruktureringen av polisens lokalförvaltning för produktivitetens vidkommande ge en inbesparing på 115 årsverken, åtminstone på sikt. Planen sträcker sig ända till 2011. Omstruktureringsbesluten sammanfaller med detta år och därmed antar ministeriet att den fulla nyttan av omstruktureringen för produktivitetens del ännu inte materialiseras kring 2011.

Utskottet poängterar precis som ministeriet i sin utredning att produktivitetsnyttan av omstruktureringen i sin helhet bör gå till att trygga de operativa polisresurserna. Reformen minskar inte i sig ledningsbehovet. Däremot måste ledningsfunktionerna bli effektivare och ledningen få bättre genomslag. Men den största nyttan med omstruktureringen är att de operativa processerna blir effektivare, kompetenshanteringen bättre och användningen av resurser smidigare.

Reformen antas oundvikligen också betyda en del ekonomiska investeringar och omställningskostnader. Åtminstone ombyggnaden av datasystemen kommer att betyda direkta kostnader. Det blir också en del ändringar i lokaler på grund av att vissa funktioner måste omplaceras, trots att reformen inte får någon större direkt effekt för lokalfrågan. Tjänsterna kommer i princip att ligga utspridda på sina gamla platser. För personalens omställningsskydd måste det också avsättas medel eftersom den personalpolitiska utgångspunkten är att ingens lön sjunker och att kravkategorin måste höjas för dem som placeras i mer krävande chefs- och befälsuppgifter. Ministeriet bedömer att det genom omorganisering av servicen inom tillståndsförvaltningen på sikt går att göra betydande lokalbesparingar.

I ett separat produktivitetsprojekt ställs som övergripande mål för polisförvaltningen att antalet årsverken måste minska med 368 fram till 2011. Den sittande regeringen har ställt som mål att antalet årsverken inom hela statsförvaltningen ska minska med 4 800; polisens kalkylerade andel ska ligga kring drygt 200 årsverken. De kompletterande målen har ännu inte indelats efter förvaltningsområden. Polisens högsta ledning bedömer att det ursprungliga minskningsmålet ska gå att nå genom omstrukturering åtminstone inom en viss tid, men att ytterligare krav betyder ingrepp i de operativa resurserna.

Utskottet kräver att det avsätts lämpliga anslag för personalens omställningsskydd. Det är oacceptabelt att skära i polisens operativa resurser med förevändningen att det ökar produktiviteten, för det betyder i verkligheten att tillgången och kvaliteten på servicen urholkas. Det bör noteras att om nedskärningarna också drabbar den övriga polispersonalen och inte bara polismännen betyder det lätt att polisens operativa resurser minskar. En verklig produktivitetsökning betyder ökad effektivitet i verksamheten.

En övergripande reform av polisförvaltningen

Om den föreslagna indelningen i polisinrättningar godkänns betyder det att den administrativa indelningen inom lokalpolisen förändras i avsevärd grad. I stället för nuvarande 90 polisinrättningar i häradena kommer landet att vara uppdelat i 24 polisinrättningar. Av dem står polisinrättningen i Helsingfors redan nu direkt under polisens centralförvaltning. Detta betyder att polisens länsledning vid länsstyrelserna blir överflödig, och det kan i sin tur frigöra resurser för lokalpolisens behov i framtiden. Personalen inom polisens länsledning uppgår till sammanlagt 80 personer.

I anknytning till reformen av polisens centralförvaltning har utskottet tidigare lyft fram tanken om en polisstyrelse. Ett annat tänkvärt alternativ är ett stabssystem som inom gränsbevakningen. I vilket fall som helst måste den högsta polisledningens ställning klarläggas. Inrikesministeriets polisavdelning har omkring 140 anställda.

Uppföljning

Enligt utskottets mening måste reformen av polisförvaltningen absolut följas upp för att man ska kunna bedöma om målen har nåtts. Delmålen koncentreras som sagt till tillgången och kvaliteten på tjänster till medborgarna. För medborgarna är det viktigaste att det finns tillgång till högkvalitativa tjänster oberoende av var man är bosatt. Detta har varit ett absolut villkor för att godkänna lagstiftningen om polisförvaltningen i riksdagen. Samma villkor gäller också vid genomförandet, inbegripet frågan om politiskt ansvar och tjänsteansvar.

Förvaltningsutskottet begär redan nu en skriftlig utredning från inrikesministeriet om genomförandet av reformen av polisens lokalförvaltning före början av september 2010. Det önskar sig en redogörelse för tillgången och kvaliteten på servicen i olika härad runtom i landet, hur övriga mål för omstruktureringen av polisförvaltningen i detta utlåtande har genomförts, situationen för de språkliga rättigheterna, polisens operativa personal, servicenätets omfattning, investeringskostnader och andra utgifter för reformen samt utgiftsbesparingar, inbegripet nyttan av den förbättrade effektiviteten.