Förslagets huvudsakliga innehåll

I Haagprogrammet, som ingår i Europeiska rådets slutsatser den 4 och 5 november 2004, anges de främsta målen för den kommande utvecklingen av området med frihet, säkerhet och rättvisa. Där uppmanas rådet att, "på grundval av ett förslag från kommissionen [...] om de lämpliga behörigheterna för och finansieringen av grupper med nationella experter som kan tillhandahålla snabbt tekniskt och operativt stöd åt de medlemsstater som begär det, inrätta sådana grupper efter det att en lämplig riskanalys har gjorts av och inom ramen för gränsförvaltningsbyrån".

I sina slutsatser från mötet den 15 och 16 december 2005 har Europeiska rådet bett kommissionen att "senast under våren 2006 lägga fram ett förslag om att skapa snabbinsatsgrupper bestående av nationella experter, som i enlighet med Haagprogrammet skall kunna ge snabb teknisk och operativ hjälp under perioder med en hög tillströmning av migranter". Kommissionens förordningsförslag från juli 2006 är utarbetat på grund av den här begäran från rådet. Förslaget kom försenat, den 19 juli 2006, och därför har den nationella behandlingen påskyndats.

Erfarenheterna av samordnade operationer vid medlemsländernas yttre gränser har visat på ett konkret behov av den här typens regler. Behovet av gemensamma operationer samt utbildning i och utbyte av bästa metoder ökar hela tiden på grund av att det blir en allt svårare och mer omfattande uppgift att bekämpa gränsöverskridande brottslighet, illegal invandring och terrorism. Det är inte en uppgift som enskilda länder eller myndigheter klarar av ensamma och det är fråga om väsentliga säkerhetsfrågor i EU och i medlemsländerna.

Tyskland är ett av de få länder som i sin nationella lagstiftning tydligt har fastställt befogenheterna för tjänstemän från andra medlemsländer. Befogenheterna är nästan lika omfattande som för tyska tjänstemän. Många länder har ett flertal bilaterala och multilaterala avtal om befogenheter och informationsutbyte, också Finland. Regleringen är överhuvudtaget inte samordnad i medlemsländerna. Det finns ett behov att göra den mer enhetlig för att de gemensamma operationerna ska få bättre genomslag och bli mer ändamålsenliga och kostnadseffektiva. Förordningsförslaget är också avsett att befästa solidariteten mellan medlemsländerna genom att möjliggöra en effektiv hjälp till de medlemsländer där invandringstrycket är hårt eller landet inte är kapabelt att ensamt få kontroll över läget.

Målet med förordningsförslaget är att:1) inrätta RABIT, ett team med nationella experterdvs. ett system där medlemsländer som ställs inför stora utmaningar till följd av illegal invandring och som har det ytterst svårt att bevaka sina gränser har möjlighet att tillfälligt använda sig av expertis och yrkeskompetens från andra medlemsländer i situationer som kräver snabba reaktioner.2) föreskriva om uppgifter och kostnaderdvs. det fastställs vilka gränsbevakningsuppgifter (gränskontroller och gränsbevakning) som kan handhas av de tjänstemän på vilka förordningen är tillämplig och hur kostnaderna för verksamheten ska fördelas.3) ändra rådets förordning (EG) Nr 2007/2004 om en europeisk byrå för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser.

Oberoende av RABIT har byrån tagit fram systemet Frontex Joint Support Team (FJST), vars verksamhet regleras delvis i det här förordningsförslaget. Systemet är till för byråns regelbundna gemensamma operationer och försöksprojekt. Avsikten är att få know-how som behövs i speciella situationer eller vid olika problem (t.ex. stora internationella evenemang i medlemsländerna) som byrån förutsett och beaktat i sina årliga planer.

Förordningsförslaget tilllämpas inte på bilaterala samarbetsavtal mellan medlemsländerna, t.ex. daglig samverkan inom gränsbevakningen.

Regeringens ståndpunkt

Förslaget till förordning presenterades den 24 juli 2006 på det första mötet som rådet för rättsliga och inrikes frågor höll under Finlands ordförandeskap. Målet att främja det praktiska samarbetet mellan gränssäkerhetsmyndigheterna i medlemsländerna är i stor utsträckning godkänt i EU. De viktigaste principerna i förordningsförslaget och ett effektivare samarbete mellan gränssäkerhetsmyndigheterna ligger i linje med de mål som avtalats inom unionen eller till exempel ingår i Haagprogrammet. Finland kan i princip omfatta grundtanken bakom kommissionens förordningsförslag om att bilda expertteam för operativt och tekniskt bistånd samt om deras befogenheter och kostnadsfördelningen.

Som ordförandeland siktar vi på en lösning som fungerar så att operationerna verkligen kan inledas och som samtidigt stärker trovärdigheten och tillförlitligheten hos det integrerade gränsförvaltningssystemet. I det här syftet bör förordningen innehålla tillbörliga och noga reglerade befogenheter för enskilda tjänstemän som arbetar i gränsförvaltningen på en annan medlemsstats område. Det här innebär en fullmakt att utföra gränskontrolls- och övervakningsuppgifter i enlighet med kodexen om Schengengränserna och i samband därmed tillämpa omedelbart behövliga tvångs- och kraftåtgärder. Operationerna ska genomföras under värdlandets ledning enligt huvudregeln att en gränsbevakare från värdlandet är närvarande. Finland anser att förordningsförslaget bör behandlas med särskild hänsyn till rättsskyddet såväl för förvaltningens kunder som för de enskilda tjänstemännen. Det är ytterst viktigt att gästande tjänstemän som genom förordningen ges befogenheter att utöva offentlig makt har gjort sig förtrogna med värdlandets lagstiftning på området. Med avseende på lagstiftningen och rättsskyddet överhuvudtaget är det viktigt med en ändamålsenlig, adekvat och kontinuerlig grund- och påbyggnadsutbildning samt regelbundna övningar för tjänstemän som deltar i operationer och pilotprojekt. Viktigt är att uppgifterna och befogenheterna för tjänstemän från andra medlemsländer begränsas till högst den nationella myndighetens befogenheter i fråga om såväl gränskontroll som gränsbevakning. Det är alltid tjänstemän från värdlandet som beslutar om åtgärder av mera bestående natur så som avvisning, kvarhållande och beslagtagande. Ytterligare är det viktigt att förvaltningsbeslut i anslutning till gränskontroll endast kan fattas av tjänstemän i värdlandet.

Med tanke på skadestånd, förvaltningsbesvär och åtal bör ansvaret vara klart angivet i fråga om värdlandet, den utstationerade tjänstemannen och dennes hemstat samt byrån. Likaså är det viktigt att tjänstemän från andra medlemsländer när de utför gemensamma gränssäkerhetsoperationer likställs med tjänstemän i värdlandet både i fråga om brott som begås mot dem och brott som de själva begår. Då omfattas tjänstemännen av den straffrättsliga lagstiftningen om de arbetar i Finland.

Förordningsförslaget bör i mån av möjlighet kompletteras med bestämmelser om driftskostnaderna för en medlemsstats utrustning som används i de gemensamma operationerna. Samordnade bestämmelser om kostnadsfördelningen skulle göra det möjligt att snabbare ta utrustningen i bruk på stationeringsområdet vid plötsliga och oförutsebara hot mot säkerheten vid de yttre gränserna och skulle således ge snabbinsatsteamen bättre förutsättningar att ingripa i kritiska situationer. Likaså bör förordningsförslaget mer ingående reglera villkoren och anställningsförhållandet för medlemsstaternas tjänstemän samt fördelningen av personalkostnaderna.

Förslaget är klart avgränsat till insatser som byrån samordnar. Förordningen bör inte införa några befogenheter som överlappar de uppgifter som gäller att upprätthålla den allmänna ordningen eller bekämpa brottslighet. Alla rättigheter och skyldigheter som anges i förordningsförslaget anknyter till gränskontroll eller gränsövervakning.

Förslaget avser inte att inrätta en övernationellt behörig gränsmyndighet. En operation avsedd att ge en medlemsstat stöd ska genomföras endast på medlemsstatens initiativ och under dess ledning, så som föreskrivs i förordningsförslaget. Det definitiva beslutet om huruvida de tjänstemän som ställts till byråns förfogande ska delta i de enskilda operationerna ska alltid fattas på nationell nivå.

Förändringar i behandlingsläget

På gränsarbetsgruppens första möte under Tysklands ordförandeskap framgick det att medlemsländerna eventuellt kommer att bli skyldiga att delta i snabbinsatsteam. Det skulle alltså inte vara frivilligt så som det var meningen i kommissionens ursprungliga förordningsförslag. Ordföranden har föreslagit att medlemsländerna ska bli tvungna att utse medlemmar till teamen och ställa dem till byråns förfogande på begäran av verkställande direktören. Byråns styrelse avgör antalet team och deras sammansättning på förslag av verkställande direktören och med tre fjärdedelars majoritet av de givna rösterna. Finland har preliminärt bedömt att antalet finländska medlemmar i teamen kommer att bli litet.

Det finns vissa bakgrundsfaktorer till den här principiella ändringen. Rapportören i Europaparlamentet ställer sig positiv till ett tvång och anser att det kommer att bli en särskilt viktig fråga i parlamentet. Ordföranden kommer att få veta parlamentets hållning den 5 februari 2007. Medlemsländerna har preliminärt förhållit sig positiva till ordförandens förslag och en del av dem har arbetat aktivt i frågan.

Det nya förslaget avviker från frivillighetsprincipen, som tidigare var uppe i ministerrådet. Finland har framhållit att alla stater med yttre gränser i EU bör ordna effektiv och adekvat gränsbevakning enligt den samordnade gränssäkerhetsstrategin som blev godkänd under det finländska ordförandeskapet. Principen bör alltså vara att alla medlemsstater med yttre gränser i EU ska ha sin gränsbevakning i ordning och följa gemenskapslagstiftningen fullt ut.

Finland har också talat för solidaritet och en fördelning av arbetsbördan mellan medlemsländerna i de fall där medlemslandet har skött sin bevakning av de yttre gränserna väl men ändå råkar ut för ett oskäligt och okontrollerbart tryck t.ex. till följd av illegal invandring.