Motivering

Behandlingen av riksdagens ståndpunkter

Syftet med behandlingen i fackutskott

Regeringens berättelse består av tre delar. Den första delen är ett allmänt avsnitt med en kortfattad rapport om hur regeringsprogrammet genomförts och om regeringens EU-politik samt en allmän överblick över verksamheten inom varje ministerium. Den andra delen är en utrikes- och säkerhetspolitisk överblick. I den tredje delen refereras regeringens åtgärder ministerium för ministerium med anledning av riksdagsbeslut.

I riksdagens arbetsordning från 2000 förbehölls berättelsen om regeringens åtgärder en särställning i riksdagsbehandlingen som innebär att två utskott, grundlagsutskottet och utrikesutskottet, lämnar var sitt betänkande till plenum om berättelsen. Med stöd av 32 § 4 mom. i arbetsordningen behandlar utrikesutskottet berättelsen när det gäller utrikes- och säkerhetspolitiken och grundlagsutskottet till övriga delar. Utifrån ett beslut av riksdagen yttrar sig de övriga permanenta fackutskotten om berättelsen till grundlagsutskottet (TKF 1/1999 rd, s. 20).

Yttrandeförfarandet har flera olika syften. Det erbjuder utskotten en möjlighet att göra en utvärdering av regeringens verksamhet under året inom respektive ansvarsområden. I behandlingen av berättelsen kan fackutskotten också enligt gällande praxis ta upp specialteman som de av en eller annan orsak anser vara nödvändiga. Dessutom har varje utskott möjlighet att yttra sig om regeringens åtgärder med anledning av de uttalanden som utskottet föreslagit i sina betänkanden och som godkänts av riksdagen. I berättelsen redogörs till exempel för vilka åtgärder det behöriga ministeriet har vidtagit med anledning av uttalandena. I förekommande fall anges det också varför regeringen anser att ett uttalande inte längre föranleder några åtgärder från regeringens sida. Det är fackutskottens sak att inom ramen för sitt ansvarsområde göra en bedömning av om regeringens ståndpunkt kan accepteras eller inte. Denna uppföljning av riksdagens uttalanden är ett minimikrav som grundlagsutskottet anser att varje utskott bör uppfylla i behandlingen av regeringens berättelse.

Uttalanden på grundval av betänkanden från grundlagsutskottet

I uttalandet i samband med proposition RP 1/1998 rd (s. 141) förutsatte riksdagen att regeringen utreder proportionalitetsproblemen vid riksdagsval och i förekommande fall bereder ändringar i vallagstiftningen som dels stärker proportionaliteten, dels förhindrar splittring av det politiska fältet. Riksdagen godkände ett liknande uttalande (s. 142) i samband med proposition RP 48/1998 rd med förslag till vallag.

Grundlagsutskottet ansåg i sitt betänkande om berättelsen för 2007 att regeringens åtgärder med anledning av uttalandena i princip är tillräckliga och att uttalandena kan strykas (GrUB 5/2008 rd, s. 2). Utskottet upprepar denna ståndpunkt. Men utskottet vill att regeringen framöver rapporterar i avsnitt I om hur arbetet på en översyn av vallagstiftningen framskrider.

Dröjsmål vid rättegång

Reformen 1995 av de grundläggande fri- och rättigheterna resulterade i att rätten till rättvis rättegång och rätten att få sin sak behandlad av en domstol och i förvaltningen utan dröjsmål införlivades i de grundläggande fri- och rättigheter som garanterades i regeringsformen. I dag föreskriver 21 § i grundlagen att var och en har rätt att på behörigt sätt och utan ogrundat dröjsmål få sin sak behandlad av en domstol eller någon annan myndighet som är behörig enligt lag.

I artikel 14 i Förenta nationernas konvention om medborgerliga och politiska rättigheter står det att var och en, när det gäller att pröva anklagelse mot honom för brott, ska ha rätt till att bli rannsakad utan oskäligt dröjsmål. Enligt artikel 6.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) ska var och en vara berättigad till en rättvis och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag, när det gäller att pröva hans rättigheter och skyldigheter eller anklagelser mot honom för brott.

Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) har till dags dato fällt Finland mer än 40 gånger för att rättegång inte hållits inom skälig tid som artikel 6 i Europakonventionen kräver. Dessutom har domstolen för vårt lands vidkommande fastställt förlikning gällande rättegångens längd i mer än 30 fall och noterat den finska regeringens ensidiga förklaring i mer än 10 fall. De flesta av domstolens fällande domar har gällt rättegångar i brott- eller tvistemål, ofta ekobrottmål.

Utskottet begärde in förklaringar från olika aktörer om de försenade rättegångarna. I behandlingen av ärendet har utskottet valt att fokusera på rättegångarnas längd vid allmänna domstolar.

Justitieministeriet anser att domarna inte avspeglar läget i domstolarna i dag. Det handlar nämligen om rättegångar som inleddes på 1990-talet och där Europadomstolen tagit god tid på sig att behandla de anförda klagomålen. Ministeriet hävdar att de genomsnittliga behandlingstiderna vid domstolarna är rimliga med europeisk måttstock mätt.

De genomsnittliga behandlingstiderna indikerar hur länge det normalt tar att behandla mål vid domstolarna. Men förutom snittider gäller det också att hålla ett öga på behandlingstiden för mål som överskrider snittiden. Dessutom måste rättsskyddssystemet bedömas utifrån dess kapacitet att inom skälig tid behandla svåra och arbetskrävande mål. Risken för att rättegången ska dra ut på tiden är störst när det gäller allvarliga brottmål, särskilt ekobrott.

Enligt rapport från högsta domstolen avgjorde hovrätterna under 2009 års första hälft drygt 400 brottmål där huvudförhandling ordnats och målet varit pågående i hovrätten mer än ett år. Det är mindre än sju procent av samtliga mål som avgjordes i hovrätterna. Aktuella siffror från Helsingfors hovrätt visar att av de mål som avgjorts i år har 75 varit pågående i över fyra år och av dem ett tjugotal 6—10 år. Högsta domstolen har också utrett rättegångens längd i ekobrott (Korkeimman oikeuden selvityksiä 1/2009). Utredningen visar att också om snittiderna är skäliga utgör de utdragna rättegångarna ett allvarligt problem i enskilda fall.

Det finns en mängd förklaringar till de fördröjda rättegångarna. De berörda instanserna är i många stycken överens om orsakerna och också om hur de kunde undanröjas. En lång rad åtgärder har vidtagits och en lång rad planeras för att råda bot på situationen. Rättsskyddet är en helhet där de ingående elementen måste ligga i balans. Reformerna för att korta ner den sammantagna längden på rättegångar bör om möjligt stå i samklang med strävan efter en snabb rättegång och andra rättsskyddsdimensioner.

Ett flertal reformer av rättegångsprocesserna genomfördes hos oss på 1990-talet. Ambitionen var att göra rättegångarna säkrare och den bärande principen var att rättegångarna skulle vara muntliga, direkta och koncentrerade. Utifrån erfarenheterna från processreformerna har man på 2000-talet börjat se över lagstiftningen. I samtliga fall har målet varit att uppnå snabbare, flexiblare och billigare rättegångar utan att ge avkall på den princip som totalreformen bygger på.

Dagens rättegångsförfarande har visat sig vara tungrott och resurskrävande. Domstolarna och särskilt åklagarväsendet har inte fått de resurser som hade hjälpt dem att klara av rättegångarna utan oskäligt dröjsmål. Systemen i t.ex. Finland och Sverige är ganska likartade och därmed jämförbara, men i Sverige är resurserna per person avsevärt större än hos oss. Men det handlar inte bara om resurser, utan bl.a. myndighetssamarbetet, domstolarnas organisation, ledningen, arbetsrutinerna och de tillgängliga data- och ärendehanteringssystemen behöver också ses över.

Enligt Europadomstolens räknesätt inleds ett brottmål när den behöriga myndigheten officiellt har underrättat en person om anklagelsen om brott eller när någon annan åtgärd som indikerar sådan misstanke väsentligt påverkat hans eller hennes situation. Europadomstolen räknar alltså in den tid som gått åt till förundersökning och åtalsprövning i sin bedömning av den sammantagna rättegångstiden. Ofta när det gäller fördröjda rättegångar är det uttryckligen förundersökningen och åtalsprövningen som tagit den mesta tiden.

I regel är det polisen som svarar för och vanligen också leder förundersökningen. Med tanke på förundersökningens inriktning och effektivitet är det angeläget att samarbetet mellan förundersöknings- och åklagarmyndigheterna flyter. Det underlättar för åklagarens åtalsprövning om förundersökningen håller hög kvalitet och samarbete idkas under förundersökningen. Förundersöknings- och åklagarmyndigheternas samarbete måste förbättras och de regionala skillnaderna utjämnas. Slutresultatet blir bättre om åklagaren kan rikta och begränsa förundersökningen till straff- och processrättsligt relevanta frågor. För att samarbetet ska kunna intensifieras behövs det organisationsinterna åtgärder, men dessutom vore det bra att undersöka vilka fördelar det skulle generera om polisen flyttades över till justitieministeriets förvaltningsområde.

Rättegångsförfarandet behöver göras avsevärt effektivare. Ett problem är att så många uteblir, vilket försvårar och bromsar upp behandlingen av målen. Därför bör man fundera på hur utevaron kunde fås att minska. Domstolarna bör också utnyttja de bestämmelser som 2006 togs in i lagen om rättegång i brottmål och som garanterar en snabbare rättegång genom att bl.a. tillåta att bevisningen tas upp även om den svarande är frånvarande. Dessutom kan en upprepning av bevisningen i de olika rättsinstanserna leda till tidsspill. Detta kunde åtgärdas genom att videofilma vittnena eller andra som inkallats till tingsrätten i bevisningssyfte och senare utnyttja inspelningarna i överklagandeprocessen.

För att få fart på rättegångarna behövs det framför allt en föregripande beredskap att behandla besvärliga mål. Det kräver att de olika aktörerna utbyter information och håller kontakt med varandra. Särskilt i omfattande och svåra mål är det A och O att domstolsbehandlingen är väl planerad och förberedd. Brister i ärendehanteringssystemen har försvårat domstolsarbetet. Eftersom de olika domstolsinstanserna har separata ärendehanteringssystem, går information om den sammantagna behandlingstiden inte alltid att få fram. Bevakningen av domstolsbehandlingens längd i enskilda fall har följaktligen varit beroende av en aktiv domare.

Varken domstolsorganisationen eller personalnumerären tillgodoser i dagsläget de regionala eller målantalsrelaterade behoven. I och med den tingsrättsreform som infördes vid årsskiftet minskar antalet tingsrätter. Den underlättar också inriktningen av resurser och domarspecialiseringen. För att alla beståndsdelar i en rättvis rätttegång ska fungera måste domarna besitta yrkeskompetens och bygga på denna kompetens. Det finns ett tydligt behov av att effektivisera fortbildningen för domare.

Orsakerna till att rättegångar fördröjs varierar: de kan vara strukturella eller processuella, de kan ha att göra med arbetsrutiner och ledarskap, myndighetssamarbete, resurser, kompetens m.m. De har i de flesta fall genererats under en längre tidsperiod och i många fall att problemen noterats. Justitieministeriet, justitieförvaltningen och andra myndigheter har skridit till åtgärder för att förbättra rättsskyddet för att det ska vara förenligt med grundlagen och konventionerna om mänskliga rättigheter. Även framöver måste lagstiftnings- och budgetmakt utövas för att råda bot på problemen. Utskottet förutsätter att justitieministeriet och inrikesministeriet lägger fram en övergripande plan för ny lagstiftning, behövliga anslag och andra åtgärder och i samband med enskilda projekt förklarar projektets betydelse för helheten.

Centralförvaltningen för domstolsväsendet

Domstolsadministrationen har av tradition hör till justitieministeriets behörighet. Ministeriet upprätthåller och utvecklar verksamheten vid domstolarna och rättsväsendet i övrigt. Rättsväsendet består utom av de oavhängiga domstolarna bl.a. av åklagarväsendet, utsökningsmyndigheterna, fångvårdsväsendet och kriminalvårdsväsendet. Justitieministeriet är numera centralförvaltningsmyndighet endast för domstolarna i och med att det inrättats ett Riksfogdeämbete med uppgift att handha centralförvaltningen för utsökningen.

Den nuvarande förvaltningsmodellen följer inte mönstret i bl.a. de övriga nordiska länderna och har ansetts vara problematisk med avseende på den konstitutionella maktfördelningen och domstolarnas oavhängighet. Det har lagts förslag till olika alternativ till hur domstolsväsendets centralförvaltning kunde ses över. Arbetet på en översyn av domstolsadministrationen bör enligt utskottets mening fortsätta utifrån alternativ som garanterar domstolarnas oavhängighet och främjar rättsskyddet enligt grundlagen och konventionerna om mänskliga rättigheter.

Återbrytande av dom

Enligt artikel 13 i Europakonventionen ska var och en vars rättigheter och friheter enligt konventionen har kränkts ha tillgång till effektiva rättsmedel inför nationella myndigheter. Dessutom godkände Europarådets ministerkommitté 2000 en rekommendation om ny behandling av mål på det nationella planet som en följd av en dom från Europadomstolen. Enligt rekommendationen bör ett ärende kunna tas till ny behandling, om det i Europadomstolens dom konstateras att ett nationellt avgörande strider mot Europakonventionen eller om konventionsbrottet har berott på så grava fel i förfarandet att det råder allvarliga tvivel om avgörandets riktighet. Konventionsbrottet ska dessutom ha sådana mycket allvarliga följder för parten som inte kan kompenseras genom ersättning i pengar eller korrigeras på något annat sätt än genom att saken prövas på nytt.

Grundlagsutskottet har medverkat till bestämmelser om nya rättsmedel för att förhindra eller få gottgörelse för ett dröjsmål vid rättegången. Bestämmelserna trädde i kraft den 1 januari 2010. Många av de stater som tillträtt Europakonventionen har särskilda bestämmelser om att en fällande dom från Europadomstolen utgör grund för att ta ett mål till ny behandling. De bestämmelser som blir tillämpliga hos oss är de allmänna bestämmelserna i rättegångsbalkens 31 kap. om klagan och återbrytande av dom. Diskussioner har förts om också vi borde ha särskilda bestämmelser, men åsikten har varit att grunderna för klagan och upphävande inte behöver ändras för situationer som dessa. Däremot har bestämmelserna om tidsfristen för klagan setts över när det gäller fall där ett internationellt organ konstaterat att ett rättegångsfel har begåtts.

Europakonventionen tvingar i sig inte en avtalsslutande stat att återbryta en dom som Europadomstolen konstaterat i sak strida mot konventionen. Lagakraftvunna domar är avsedda att vara bestående och ingrepp får inte göras i dem utom i undantagsfall av i lag noga angivna tungt vägande skäl. Högsta domstolen ska varje gång separat avgöra om förutsättningar existerar för återbrytande av dom. Utskottet föreslår trots allt att man ännu en gång diskuterar om bestämmelserna om extraordinärt ändringssökande kunde ses över, så att en fällande dom från Europadomstolen skrivs in som en prövningsbar grund att återbryta en dom.

Språkberättelsen

Enligt 37 § i språklagen ska statsrådet varje valperiod som ett komplement till berättelsen om regeringens åtgärder lämna riksdagen en berättelse om tillämpningen av språklagstiftningen och om hur de språkliga rättigheterna förverkligats samt vid behov även om andra omständigheter som gäller språk. I berättelsen behandlas utöver finska och svenska åtminstone samiska, romani och teckenspråk.

Språkberättelsen 2009 är den andra i ordningen. Den följer i många stycken upp 2006 års berättelse och fokuserar främst på ändringar efter 2006 och hur statsrådets rekommendationer efterlevts. Därför har lagstiftningen och förhållandena när det gäller andra språk inte behandlats lika ingående som i den föregående berättelsen. Utöver de språk som uttryckligen nämns i språklagens 37 § behandlar regeringen denna gång ryskan, somaliskan och jiddisch. Avsnitten om dessa språk är visserligen korta och presenterar endast språkgruppernas egen uppfattning om sin språkliga ställning.

Språkberättelsen ger en bra och översiktlig bild av språkförhållandena i Finland, särskilt när det gäller finskan och svenskan, våra nationalspråk. Berättelsen redogör åskådligt och tydligt för språkförhållandena och språkgruppernas ställning särskilt inom livsområden som är viktiga för individen. Utskottet noterar med tillfredsställelse att berättelsen inte enbart utgår från myndighetsaspekten utan också lägger stor tonvikt vid medborgarnas erfarenheter. Den erbjuder staten och kommunerna ett digert material om hur de språkliga rättigheterna kan tillgodoses i beslutsfattandet. Samtidigt erbjuder den riksdagen möjligheter att påverka strategierna för språkliga rättigheter.

Slutsatsen i berättelsen att man på det hela taget inte skridit till åtgärder 2006—2009 för att verkställa språklagen är enligt utskottets mening alarmerande. Statsrådet tvingas följaktligen att på nytt föreslå att de åtgärder som föreslogs 2006 ska verkställas systematiskt. Utskottet anser att åtgärdsförslagen är motiverade och skyndar på genomförandet (se GrUB 6/2006 rd, s. 4). Det är extra viktigt att de tvåspråkiga myndigheterna tittar på om kundservicen och servicekedjorna uppfyller de språkliga rättigheterna och gör upp konkreta planer för hur dessa rättigheter ska tillgodoses. Dessutom gäller det att inom statsrådet fundera på hur myndigheterna bättre ska kunna övervaka att språklagstiftningen följs inom respektive ansvarsområden, regionförvaltningsmyndigheterna inbegripna. Vidare bör det övervägas om det vore på sin plats med en språkombudsman t.ex. i anslutning till justitieombudsmannens kansli.

Utskottet understryker att hänsyn måste tas till de språkliga rättigheterna när administrativa reformer förbereds. En övergripande bedömning av de språkliga konsekvenserna är ett måste, särskilt när de administrativa omläggningarna påverkar språkgruppernas faktiska möjligheter att få tjänster på sitt eget språk (se GrUU 21/2009 rd, s. 3—4). Dessutom anser utskottet det fortsatt viktigt att undersöka om undervisningen i nationalspråken är tillräcklig med tanke på de språkliga rättigheterna (GrUU 6/2006 rd, s. 4). Språkberättelsen visar att det behövs långsiktiga insatser för att myndigheterna i verkligheten ska klara av att erbjuda tjänster också på svenska. Exempelvis kunde resurserna för svenskundervisning ökas på alla skolnivåer.

Utskottet anser det nödvändigt med ett stimulansprogram för det samiska språket (se SRR 7/2009 rd, s. 173). Särskilt enaresamiskan och skoltsamiskan, som båda två är hotade, behöver stimuleras för att överleva. Den främsta insatsen i detta fall är att lära barn och unga språken. Arbetet på att bevara och stimulera den hotade romanin bör fortsätta utifrån riktlinjerna i Finlands politiska program för romer. Hur teckenspråkets ställning kunde stärkas inom olika samhällssektorer kräver en utredning. Dessutom bör de viktigaste lagarna finnas tillgängliga också på teckenspråk.

Utskottet rekommenderar att regeringen i nästa språkberättelse också behandlar de internationella fördrag om språkliga rättigheter som är bindande för Finland och hur de påverkar oss. I det sammanhanget bör också karelskans status belysas.

Berättelseförfarandet

Utskottet tog i sitt betänkande om regeringens åtgärdsberättelse 2007 upp två frågor som revisionsutskottet hade aktualiserat i sitt utlåtande, nämligen en sammanslagning av regeringens åtgärdsberättelse och statens bokslutsberättelse och vilket utskott som är behörigt att behandla berättelsen (GrUB 5/2008 rd, s. 3). Utskottet ansåg det då befogat att utreda möjligheterna att förbättra berättelseförfarandet. Men utskottet ansåg frågan vara så pass omfattande och principiell att den inte kunde avgöras i det sammanhanget. Utskottet ville att talmanskonferensen uppmärksammar frågan. Talmanskonferensen konstaterade i mars 2009 att det är regeringens sak att slå samman berättelserna.

Planer finns att i början av 2010 tillsätta en arbetsgrupp bestående av representanter för ministerierna och riksdagen för att se över berättelseförfarandet. Arbetsgruppen bör enligt utskottets mening ta reda på om regeringens information om sin verksamhet och riksdagens möjligheter att övervaka regeringens agerande blir effektivare och rationellare om berättelserna slås samman. Om man stannar för att slå samman berättelserna, vore det naturliga att berättelsen remitteras till revisionsutskottet och inte till grundlagsutskottet för beredning. I det fallet kan grundlagsutskottet fortfarande i sitt berättelseutlåtande bl.a. ta ställning till regeringens åtgärder och lyfta fram olika teman.

Utskottet påpekar att i dagsläget remitteras regeringens åtgärdsberättelse också till utrikesutskottet för beredning till de delar som gäller utrikes- och säkerhetspolitiken. En eventuell sammanslagning av berättelserna behöver inte påverka utrikesutskottets uppgift. Också förfarandet med yttranden om berättelsen som de övriga fackutskotten lämnar med stöd av ett beslut av riksdagen bör kvarstå. Varje utskott bör ha möjlighet att ta ställning till regeringens åtgärder med anledning av de uttalanden som utskottet föreslagit i sina betänkanden och som riksdagen godkänt. Betänkandeutskottets roll bör inte heller i framtiden vara att behandla detaljer som fackutskotten lagt fram i sina utlåtanden.

Uttalanderegister

Grundlagsutskottet ser i likhet med revisionsutskottet gärna att ett system för att följa upp uttalande- och berättelseförfarandena med anknytande procedurer utvecklas i framtiden för att möjliggöra en bättre parlamentarisk styrning och kontroll och en fungerande dialog mellan riksdagen och regeringen. Enligt information till utskottet står statsrådets kansli i beråd att tillsammans med riksdagen starta ett projekt för att planera och upprätta ett gemensamt uttalanderegister senast 2011. Det är motiverat med ett gemensamt uttalanderegister, menar utskottet och skyndar på det. Samtidigt upprepar grundlagsutskottet sitt påpekande att utskotten också inom ramen för det nuvarande systemet aktivt kan övervaka att uttalandena sätts i verket t.ex. genom att be ministerierna lämna utredningar enligt 47 och 97 § i grundlagen (GrUB 5/2008 rd, s. 3).

Samordning av den tekniska lösningen för framställning av lagstiftningsdokument

De elektroniska versioner av propositionerna som regeringen sänder till riksdagen är ytterst betydelsefulla i utskottsarbetet och vid uppsättandet av riksdagens svar. Men de har inte alltid innehållsligt motsvarat de tryckta, officiella versionerna. Det har också varit svårt att konvertera de elektroniska versionerna till det format som arbetsprocesserna i riksdagen kräver. Det har lett till problem som äventyrar lagstiftningskvaliteten och krävt extra arbetsinsatser.

Statsrådets och riksdagens tekniska lösningar måste göras interoperabla och kompatibla för att lagstiftningsdokumenten på ett betryggande sätt ska kunna levereras elektroniskt mellan statsrådet och riksdagen. Utskottet förutsätter att innehållet i den tryckta och den elektroniska versionen av propositionerna är identiskt och att den elektroniska versionen går att använda som utskottshandling och för att sätta upp de godkända lagarna. Grundlagsutskottet förväntar sig en utredning om ärendet redan i år.

Utlåtandena från fackutskotten

I utlåtandena till grundlagsutskottet yttrar sig fackutskotten för det mesta om riksdagens tidigare uttalanden inom sina ansvarsområden. Vissa av utskotten har dessutom fokuserat på särskilda teman i sina utlåtanden. Grundlagsutskottet har inte gått närmare in på fackutskottens synpunkter visavi uttalandena.