Allmän motivering

Allmänt

Sammantaget anser utskottet propositionen vara behövlig och ändamålsenlig. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med följande kommentarer och ändringsförslag.

Det allmänna syftet med förslaget att revidera lagen om vattentjänster är att trygga tillgången till säkra vattentjänster till skäligt pris och att förbättra hanteringen av regn- och smältvatten, alltså dagvattenhanteringen. De föreslagna bestämmelserna är till stor del sådana att de preciserar eller kompletterar den nuvarande lagen. Själva grunden för lagen och principerna för att utveckla, organisera och genomföra vattentjänster bibehålls.

De viktigaste ändringsförslagen i propositionen är de som gäller ett adekvat underhåll av vatten- och avloppsnätet, en effektivare dagvattenhantering och bättre hantering av störningssituationer. Reformen syftar också till att minska antalet obehandlade avloppsläckor och vattenreningsverkens behov av förbiledning. Det är viktigt att i alla avseenden förbättra hanteringen av dagvatten i takt med att de extrema väder- och vattenförhållandena tilltar som en följd av klimatförändringen, anser utskottet.

Utskottet konstaterar att den gällande lagen om vattentjänster (119/2001) trädde i kraft 2001. Därefter har bara smärre ändringar i lagen gjorts. Lagen innehåller bestämmelser om utvecklande, ordnande och skötsel av vattentjänsterna samt om förhållandet mellan vattentjänstverken och deras kunder. Med vattentjänster avses vattenförsörjning, dvs. ledande, behandling och leverans av vatten för användning som hushållsvatten, samt avloppshantering, dvs. avledande och behandling av avloppsvatten, dagvatten och dräneringsvatten. Kommunerna, vattentjänstverken och fastighetsägarna och fastighetsinnehavarna är de viktiga aktörerna i sammanhanget.

Enligt lagen om vattentjänster ska kommunen utveckla vattentjänsterna inom sitt område och ordna vattenförsörjning och avloppshantering, om behovet hos en större grupp av invånare eller sanitära skäl eller miljöskyddsskäl kräver det. Kommunen beslutar om vattentjänstverkets verksamhetsområde inom vilket verket har hand om vattentjänster. En fastighet som finns inom ett vattentjänstverks verksamhetsområde ska anslutas till verkets vattenledning och spillvattenavlopp samt till avlopp för avledande av dagvatten och dräneringsvatten om inte den kommunala miljövårdsmyndigheten beviljar befrielse.

Huvudregeln i lagen om vattentjänster är att fastigheter inom ett vattentjänstverks verksamhetsområde ska anslutas till verkets vattenledning och avlopp. Utskottet konstaterar att tolkningen av när befrielse kan beviljas har varierat kraftigt. Det har förts fram att anslutningsskyldigheten är oskälig särskilt i situationer där vattenförsörjning och avlopp för en fastighet i glesbygden har genomförts med adekvata fastighetsvisa lösningar innan vattenlednings- och avloppsnät byggdes i området. Utskottet välkomnar förslaget att det uppenbara missförhållande som sammanhänger med anslutningsskyldigheten föreslås bli avhjälpt genom nya bestämmelser om befrielse.

Den gällande lagen har enligt utskottets uppfattning visat sig vara ett i grunden fungerande system. I Finland finns det cirka 1 500 sådana vattentjänstverk som avses i lagen om vattentjänster. Vattentjänstverkens vattenledningsnät omfattar för närvarande cirka 90 procent och avloppsnäten cirka 80 procent av hushållen i Finland. Dessutom finns det cirka 1 400 vattenandelslag som bedriver en betydelsefull allmännyttig form av affärsverksamhet i byarna.

Utskottet anser att de mera ingående bestämmelserna om avgifter för vattentjänster för att täcka både de nyinvesteringar och de ersättningsinvesteringar som vatten- och avloppsverken gör är absolut nödvändiga. En annan orsak till att ändra lagstiftningen är behovet av att förbättra funktionssäkerheten hos vatten- och avloppstjänsterna och samtidigt beakta vatten- och avloppsnätens kondition och de tilltagande extrema väderförhållandena. Dessutom bör verksamheten och ekonomin i fråga om vattentjänstverk som befinner sig i naturlig monopolställning göras transparent oberoende av organisationsform. Det är också mycket viktigt att vattentjänstverken allt aktivare öppet informerar fastighetsägarna och fastighetsinnehavarna.

Det bristande underhållet av vattenlednings- och avloppsnätet hotar att bli en allt större riskfaktor. Utskottet framhåller att det bristfälliga underhållet och den otillräckliga grundliga reparationen av ledningsnäten under de senaste tio åren är ett allvarligt problem. En allvarlig brist är de otillräckliga satsningarna på saneringar i kommunerna vilket har lett till en ökad underhållsskuld. Utskottet ser detta som ett mycket stort dolt problem som kräver en bred metodarsenal. Utskottet återkommer till detta senare i betänkandet.

Utveckling och ordnande av vattentjänster

Kommunens allmänna förpliktelser i samband med utvecklingen och ordnandet av vattentjänster ska enligt förslaget justeras genom en utvidgad skyldighet att samarbeta vid utveckling av vattentjänster. Propositionen föreslår också att den obligatoriska utvecklingsplanen slopas. Kommunen ska kunna välja om den uppdaterar sin utvecklingsplan för vattentjänster eller om planeringen ska ske på något annat sätt. Utskottet betonar vikten av systematisk planering men understryker att kommunerna har möjlighet till flexiblare planering om man frångår den obligatoriska utvecklingsplaneringen.

I grunderna för avgränsning av vattentjänstverkens verksamhetsområden hänvisas det till den faktiska eller planerade samhällsutvecklingen. Den i lagen avsedda målinriktade tidsplanen för när vattentjänstverkets ledningsnät ska anläggas i de olika delarna inom verksamhetsområdet knyts fastare till samhällsutvecklingens behov. Utskottet konstaterar att regleringen av hur verksamhetsområdena fastställs preciseras och större avseende kommer därvid att fästas vid information och vid vattenavgifternas skälighet. Dessutom möjliggör propositionen att vattentjänstverkets verksamhetsområde inskränks under vissa förutsättningar, om kommunen har upphört att vara skyldig att ordna tjänster som tillhandahålls av vattentjänstverket. Utskottet anser att det är nödvändigt att förtydliga vattentjänstlagens bestämmelser om verksamhetsområden för att tjänsterna under förändrade förhållanden ska kunna ordnas på ett sätt som är rationellt för fastighetsägarna och fastighetsinnehavarna.

Anslutningstvång

Skyldigheten enligt 10 § i lagen om vattentjänster att ansluta en fastighet till ett vattentjänstverks vatten- och avloppsnät har ofta upplevts som orättvis i glesbygdsområden i de fall då fastighetens vatten och avlopp redan uppfyller kraven i lagstiftningen. Utskottet understryker att det vid tillämpningen av vattentjänstlagen i vissa enskilda fall har förekommit klara överdrifter i fråga om anslutningstvånget som har lett till oskäliga resultat för fastighetsägarna.

De missförhållanden som gäller anslutningstvånget har enligt utskottets åsikt nu korrigerats på ett lyckat sätt. Enligt 10 § 2 mom. behöver en fastighet utanför tätortsbebyggelse inte anslutas till vattentjänstverkets vattenledning om förutsättningarna i momentet uppfylls. En grundläggande förutsättning för att undantag ska kunna beviljas är enligt propositionen att fastighetens vattenanordningar har byggts innan vattentjänstverkets verksamhetsområde godkändes. En annan förutsättning är att fastigheten har tillgång till en tillräcklig mängd hushållsvatten som uppfyller kvalitetskraven enligt hälsoskyddslagen.

En fastighet utanför tätortsbebyggelse behöver inte anslutas till vattentjänstverkets spillvattenavlopp om fastighetens avloppsanordningar har byggts innan vattentjänstverkets verksamhetsområde godkändes och bestämmelserna i miljöskyddslagen (86/2000) iakttas vid bortledande och behandling av spillvatten från fastigheten. Fastigheter utanför tätorter behöver enligt förslaget inte anslutas till spillvattenavlopp om de inte har någon vattenklosett och om de behandlar sitt spillvatten på lämpligt sätt. Grunderna för befrielse preciseras så att befrielsen kan beviljas tills vidare eller för en viss tid och att kostnaderna för byggande av fastighetens vatten- och avloppsanordningar ska beaktas när det bedöms om anslutningen till ledningsnätet skulle vara oskälig.

Utskottet noterar dessutom att det finns en särskild övergångsbestämmelse som gäller befrielse från anslutningstvång. Inom ett sådant verksamhetsområde för ett vattentjänstverk som godkänts innan den föreslagna lagen om ändring av lagen om vattentjänster trätt i kraft och där verket har vidtagit åtgärder för att ha hand om vattentjänsterna bestäms fram till den 31 december 2018 fastigheternas skyldighet att ansluta sig till vattentjänstverkets vattenledning och avlopp i enlighet med 10 § i den nuvarande lagen om vattentjänster. Enligt utskottets uppfattning är övergångsbestämmelsen nödvändig för att projekt där planeringen redan har fortskridit långt eller projekt som redan har påbörjats ska kunna slutföras. I motiveringen till övergångsbestämmelserna sägs det att med åtgärder avses åtgärder för byggande av ledningsnät eller aktiv planering eller aktivt förberedande av sådana. Utskottet konstaterar att byggnadsåtgärder utgör en tydlig gräns för när övergångsregleringen blir tillämplig, men i fråga om förberedelser är det inte alltid entydigt när planering eller förberedelse går in i en aktiv fas. Enligt utskottets mening blir övergångsbestämmelsen tillämplig på planering då planeringen redan har avancerat långt och byggandet håller på att inledas. Avtal med en byggnadsentreprenör kan jämställas med att byggnadsåtgärder har inletts. I praktiken skulle det krävas att en förpliktelse på basis av penning- eller betalningstrafik på ett eller annat sätt har inträtt eller att en sådan skulle ha kunnat inträda.

Hantering av riskerna i vattentjänster

Driftssäkerheten för vattentjänster behöver förbättras särskilt med tanke på att vatten- och avloppsnätens skick försämras och att de extrema väderförhållandena tilltar. Enligt propositionen kompletteras lagen om vattentjänster med synnerligen täckande bestämmelser om vattentjänstverkens skyldighet att upprätthålla beredskap för störningssituationer inom vattentjänsterna.

Utskottet noterar att vattentjänstverken i fortsättningen i samverkan med andra aktörer ska utarbeta en förberedelseplan som gäller störningssituationer och ha beredskap för planenliga åtgärder för att garantera vattentjänsterna. Verken ska känna till de risker som hänför sig till kvantiteten av eller kvaliteten på råvatten och i vilket skick verkets anordningar är och dessutom kontrollera kvantiteten och kvaliteten på det råvatten som det använder, anordningarnas skick och mängden läckvatten i verkets vattenlednings- och avloppsnät. Vidare ska verket omvandla uppgifterna om sina ledningsnät till elektronisk form.

Den skyldighet enligt 15 § för vattentjänstverken att hålla sig informerade om och kontrollera samt skyldigheten enligt 15 a § att trygga tjänster i störningssituationer garanterar bättre än för närvarande att det hushållsvatten som levereras till konsumenter och företag under alla omständigheter motsvarar de kvalitetskrav som följer av förordningar om hushållsvatten. I 15 a § 2 mom. i lagförslaget föreskrivs om vattentjänstverkens skyldighet att utarbeta förberedelseplaner för störningssituationer och i 4 mom. bemyndigas statsrådet att genom förordning utfärda närmare bestämmelser om vattentjänstverkens beredskap. Enligt utskottet är det angeläget att statsrådets förordning om innehållet i beredskapsplanen och samordnandet av planen med andra kommunala beredskapsplaner bereds så snart som möjligt efter att lagen har trätt i kraft.

Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande kritiserat öppenheten i förslaget till 15 a § om bemyndigande att utfärda förordning om beredskap för störningssituationer. Av lagens bestämmelser framgår inte vilken typ av beredskap det krävs av vattentjänstverken, utöver en beredskapsplan och behövliga åtgärder utifrån planen, menar grundlagsutskottet. Det blir således oklart om vilka frågor det skulle vara möjligt att utfärda närmare bestämmelser genom förordning. Jord- och skogsbruksutskottet föreslår att bestämmelsen kompletteras på det sätt som framgår nedan av detaljmotiveringen.

Eftersatt underhåll av vattenlednings- och avloppsnätet.

I lagförslaget poängteras det att avgifterna för vattentjänster måste täcka både nyinvesteringar och reparationsinvesteringar. Enligt utskottet är det helt nödvändigt med en bättre riskhantering eftersom det för närvarande finns stora brister i beredskapen för reparationsinvesteringar inom vattentjänsterna. En stor del av det nät som nu är i behov av underhåll är byggt på 1960- och 1970-talet. Rören från denna period förefaller försämras snabbare än det nät som byggdes två decennier tidigare.

Under marken finns det inalles cirka 100 000 kilometer vattenledning och cirka 50 000 kilometer avloppsledning. Andelen vattenledningar i dåligt skick var 2008 uppskattningsvis cirka 6 procent av vattenledningsnätets totala längd och andelen dåliga avlopp cirka 12 procent av avloppsnätets totala längd. Uppskattningsvis mer än 5 500 kilometer av avloppen ansågs vara i dåligt eller mycket dåligt skick 2008.

Utskottet understryker att det för tillfället inte finns några noggranna uppgifter om kostnaderna för det eftersatta underhållet men att det sannolikt rör sig om miljardbelopp. Man har inte på många år förmått publicera enhetlig statistik över nivån på ombyggnads- och saneringsprojekt, vilket försvårar en närmare uppskattning av saneringsskulden. Enligt dagens expertis är underhållsbehovet två-tre gånger större än satsningarna. Det eftersatta underhållet av vatten- och avloppsledningarna ökar dessutom sannolikt antalet störningssituationer.

Det finns också andra problem än de finansiella när det gäller att åtgärda det eftersatta underhållet: nätsaneringarna måste koordineras med exempelvis gatuarbeten och underhåll av andra typer av nät. Utskottet framhåller att nätsaneringarna i regel och om möjligt ska göras samtidigt som gatunätet i övrigt åtgärdas. Enligt utskottet är det nödvändigt att man inte enbart nöjer sig med att komplettera lagstiftningen om reparationsinvesteringar och det eftersatta underhållet utan saneringen av vatten- och avloppsnätet måste skötas som en helhet över hela landet. Också staten bör delta i de åtgärder som det eftersatta underhållet kräver.

Större transparens i vattentjänstverkens ekonomi och verksamhet

Det är essentiellt att medborgarna får vattentjänster till ett skäligt pris eftersom vattentjänstverken är naturliga monopol vars kunder saknar möjlighet att konkurrensutsätta dem som tillhandahåller tjänsterna. Vattentjänstverkens ekonomi har under de senaste åren haft problem med genomskinligheten och de avkastningskrav som kommunerna ställer på verken har inte kunnat jämföras och utredas tillförlitligt. Till en del har uppföljningen av vattentjänstverkens ekonomi försvårats av att en växande del av verken är s.k. flerbranschföretag som också bedriver annan affärsverksamhet. Den gällande lagen innehåller inte tillräckligt klara bestämmelser som förpliktar till att skilja åt vattentjänstverkets bokföring från den övriga bokföringen i ett flerbranschföretag.

Enligt lagförslaget försöker man förbättra transparensen i vattentjänstverkens ekonomi genom bestämmelser om avskild redovisning, verksamhetsberättelse, granskning av bokslutsuppgifter och verksamhetsberättelse, publicering av uppgifter och om ett informationssystem för vattentjänster. Avsikten är att dels förbättra möjligheterna att ge akt på verkens verksamhet och ekonomi samt publicering av information, dels säkerställa verkens förutsättningar att sörja för driftsäkerheten. Utskottet understryker att det med informationssystemet för vattentjänster bör vara möjligt att ta fram information som kan användas för att ge tillräckligt heltäckande möjligheter att jämföra och följa vattentjänstverkens ekonomi.

Skyldigheten att avskilja vattentjänsterna i bokföringen ska enligt lagförslaget utsträckas till kommunala vattenverk och till vattenverk som utgör delar av flerbranschföretag. För vattentjänsterna och avloppshanteringen av dagvatten ska det enligt förslaget upprättas en separat balans- och resultaträkning samt en verksamhetsberättelse. Verket ska publicera bokslutet, verksamhetsberättelsen och leveransvillkoren samt nyckeltalen för vattentjänsternas prisnivå, effektivitet och kvalitet.

Vattentjänstverket ska till informationssystemet för vattentjänster lämna uppgifter om priserna på sina vattentjänster och grunderna för hur de fastställs. Utvecklingen av informationssystemet måste ske i nära samarbete med andra aktörer, anser utskottet. Utskottet föreslår med stöd av grundlagsutskottets utlåtande att man inte tar ut någon avgift för att förvalta informationssystemet. Ståndpunkten motiveras nedan i detaljmotiven.

Enligt utskottet är det av synnerlig vikt att göra vattentjänstverken insynsvänligare. Det krävs också att reformen följs aktivt för att man ska kunna försäkra sig om att de åtgärder som nu vidtas för ökad transparens i fråga om vattentjänstverkens verksamhet och ekonomi är tillräckliga och har den rätta inriktningen.

Dagvattenhantering

Utskottet noterar att en viktig principiell ändring i den aktuella översynen av lagen är att avloppshanteringen av dagvatten och dräneringsvatten inte längre ska omfattas av begreppet vattentjänster i lagen om vattentjänster. Denna ändring inverkar på tillämpningsområdet för lagen så att merparten av bestämmelserna inte längre ska tillämpas på avloppshanteringen av dagvatten, utan hanteringen av dagvatten kommer att regleras utförligare i de nya bestämmelser som ska tas in i markanvändnings- och bygglagen. De nya bestämmelserna i markanvändnings- och bygglagen skapar bättre möjligheter att hantera dagvatten under extrema klimatförhållanden.

Enligt förslaget ska bestämmelserna samlas i ett nytt kapitel 13 a. Avsikten är att precisera kommunernas uppgifter vad gäller hanteringen av dagvatten, främja ovanjordiska hanteringsmetoder och beakta dagvattenhanteringen när områdesanvändningen planeras. Utskottet poängterar att en väl genomförd dagvattenhantering kräver en övergripande planering av markanvändningen, och att det därför är ändamålsenligt att ta in bestämmelserna om dagvattenhanteringen i markanvändnings- och bygglagen. Utskottet anser att kommunerna har bättre förutsättningar än vattentjänstverken att påverka införandet av metoder för dagvattenhantering, eftersom kommunerna kan reservera de områden som behövs för att infiltrera och fördröja dagvatten vid planläggning och beviljande av byggnadslov.

Den viktigaste markeringen i lagreformen är det principiella förbudet mot att leda dagvatten tillsammans med spillvatten i så kallade blandavlopp, om det inte är möjligt att garantera att avloppssystemet fungerar oklanderligt. I praktiken får blandavloppen vara kvar i gamla stadskärnor, men lagreformen kräver att systemen ändras så att det är möjligt att förhindra att dagvatten vid överströmning på grund av överbelastade pumpstationer och avloppsreningsverk för med sig spillvatten och förorenar vattendragen. Att spillvatten kommer ut i vattendragen i samband med rikliga regn leder till hygienproblem som kan vara mycket allvarliga. Utskottet framhåller att man i fortsättningen särskilt måste se till att dagvattnets kvalitet förbättras för att de mottagande vattenekosystemen ska belastas mindre också i detta avseende.

Det nya kapitlet i markanvändnings- och bygglagen ska också innehålla bestämmelser om dagvattenplaner. Det är en ny typ av planer som är jämförbar med tekniska planer och som kan ingå i gatuplanen eller i planen för allmänna områden. Dagvattenplanen ska uppta de lösningar och konstruktioner för dagvattenhantering som ingår i kommunens dagvattensystem. Utgångspunkten är att dagvattenhanteringen ska planeras på generalplansnivå och preciseras i en detaljplan. Kommunens dagvattenplan ska vara utarbetad så att den beaktar eventuellt ökande nederbördsmängder, detaljplanen, gatuplanen och planen för allmänna områden och så att den fyller kraven på funktion, säkerhet och trivsel. Utskottet framhåller att i takt med klimatförändringen är det nödvändigt att förbättra metoderna för uppskattning av s.k. dimensionerande regn och på dem baserade rekommendationer och i större omfattning beakta dessa vid planering och byggande utifrån bästa tillgängliga expertis.

Kommunen kan i enlighet med de föreslagna bestämmelserna i 13 a kap. också besluta att ta ut en ny typ av avgift för att täcka sina kostnader för att bygga, använda och underhålla dagvattensystemet. Enligt lagförslaget tas avgifterna ut hos ägarna eller innehavarna av fastigheter inom verkningsområdet för kommunens dagvattensystem. Utskottet konstaterar att ett annat alternativ för kommunerna kunde vara att också fortsatt täcka kostnaderna för hanteringen av dagvatten med skattemedel.

Avslutningsvis

Den gällande lagen om vattentjänster har medfört vissa praktiska problem som närmast varit förknippade med anslutningstvånget för fastigheter utanför tätortsbebyggelse. I vissa fall har fastighetsägarna tvingats betala mycket höga anslutningsavgifter utan att ha vare sig behov eller nytta av de erbjudna tjänsterna. Utskottet konstaterar att förslaget till ändring av 10 § i lagförslag 1 innebär betydande förbättringar i detta avseende.

Propositionen lyfter på ett förtjänstfullt sätt fram behovet av bättre information om planer som gäller vattentjänster, vikten av att tillräckligt noggrant utreda skäliga och jämbördiga kostander för olika projekt och behovet av att öka förutsebarheten och insynsvänligheten i fråga om projekt. Reformen innebär på det hela taget att kundsäkerheten i vattentjänstfrågor ökar. Nu behövs det tillräckliga kontrollåtgärder för att man ska kunna utvärdera kostnaderna för vattentjänsterna och informationens tillräcklighet. Det är också viktigt att informera aktivt om denna betydande lagreform så att bland annat fastighetsägarna och fastighetsinnehavarna blir på det klara med de nya bestämmelserna.

Utskottet ser allvarligt på det eftersatta underhållet av vårt vatten- och avloppsnät och betonar att det i framtiden är viktigare att satsa på det existerande nätets sanering och underhåll än att bygga ut det. Det skulle krävas ett rikstäckande samarbetsprojekt för att främja och förbättra bästa praxis i samverkan mellan forskare och vattentjänstbranschens aktörer.