Allmänt om skydd av saimenvikaren och medborgarinitiativet

Jord- och skogsbruksutskottet anser att medborgarinitiativet för att skydda saimenvikaren är viktigt och anser att det är Finlands särskilda skyldighet att sörja för saimenvikarens framtid. Såsom det betonas i initiativet är saimenvikaren en väsentlig del av arvet och mångfalden i den finländska naturen. Saimenvikaren är den enda endemiska däggdjursarten i Finland och en underart av vikaren som i hela världen förekommer endast i Finland och Saimen. Saimenvikarens habitat är beläget i Storsaimen, som är Finlands största sjö och Europas fjärde största sjö. Utskottet betonar att de åtgärder som behövs för att skydda den unika saimenvikaren endast kan vidtas i Finland och Saimenområdet. I den nationella lagstiftningen har saimenvikaren varit fridlyst sedan 1955, men i mitten av 1980-talet fanns det uppskattningsvis endast 120—150 individer. De första fiskebegränsningarna för att skydda saimenvikaren baserade sig på avtal som ingåtts på 1980-talet med vattenområdets ägare, varefter beståndet har ökat långsamt. Finland förpliktas att skydda saimenvikaren inte bara genom den nationella lagstiftningen utan också genom den internationella naturvårdslagstiftningen och EU:s naturvårdslagstiftning. 

Skyddet av saimenvikaren baserar sig på principerna i den strategi och åtgärdsplan för skydd av saimenvikaren som första gången utarbetades 2011 under ledning av miljöministeriet. Målet med strategin är att säkerställa en stabil tillväxt av saimenvikarstammen så att dess storlek, struktur och utbredning når en gynnsam bevarandestatus. Tack vare att beståndet stärktes kunde hotgraden för saimenvikaren år 2015 sänkas från akut hotad till mycket hotad. Arbetsgruppen för skydd av saimenvikaren uppdaterade strategin föregående gång 2017 och den senast uppdaterade strategin för skydd av saimenvikaren lämnades till miljöministern den 31 maj 2022. I strategin uppställdes som delmål 2017 att vinterbeståndets storlek ska öka till minst 400 individer före 2025. Detta delmål uppnåddes sex år i förväg 2019. Saimenvikarstammen har under åren 2017—2021 ökat med i genomsnitt 3,5 procent. I den rapport som överlämnades till miljöministern den 31 maj 2022 konstateras att den skyddsstrategi som utarbetats för åren 2017—2021 i huvudsak har lyckats i sina mål. Ännu 2010 uppskattades beståndet till 270 individer, vilket innebär att tillväxten på tio år har varit hela 52 procent. Vid de av Forststyrelsen ledda granskningarna av saimenvikarnas bon påträffades 85 kutar 2022, och den totala nativiteten uppskattas till 92 kutar, vilket också innebär en viss ökning jämfört med tidigare år. Utskottet betonar dock att beståndet av saimenvikare fortfarande är litet och hotat, vilket har konstaterats i samband med reformen av strategin för skydd av saimenvikaren, och att arbetet för att skydda saimenvikaren därför måste fortsätta. 

De största hoten mot saimenvikaren anses för närvarande vara klimatuppvärmningen, fiskeredskap och beståndets ringa storlek och splittring. Saimenvikaren är beroende av is och snö som fortplantningsmiljö. Kutarna utsätts för nedkylning, variationer i vattenståndet och rovdjur, särskilt under milda och snöfattiga vintrar när de inte skyddas av snödrivor, vilket ökar dödligheten. Saimenvikare faller också offer för rovdjur och sjukdomar. Dessutom minskar strandbyggandet de stränder som är lämpliga som boplatser för saimenvikaren och ökar människornas rörlighet, vilket i sin tur ökar risken för störningar när sälarna har kutar i boet. Utskottet konstaterar att hoten mot saimenvikaren behöver åtgärdas genom ett brett urval av skyddsåtgärder. I synnerhet på 2010-talet har man strävat efter att minska dödligheten bland saimenvikaren genom att skotta upp drivor under snöfattiga vintrar. De av Forststyrelsen ledda skottningarna av hjälpdrivor och boräkningarna genomförs av ett frivilligt nätverk på över 300 personer. Många lokala fiskare och aktivister i delägarlag deltar också i denna frivilliga verksamhet tillsammans med skyddsorganisationerna. Vikarens reproduktionsområden har sedan 1990-talet skyddats genom att förvärva områden till Forststyrelsen på grundval av strandskyddsprogram och nätverket Natura 2000 eller genom att inrätta naturskyddsområden på privatägd mark. För att skydda saimenvikaren har det dessutom utarbetats en avtappningsstrategi för Saimen vintertid, som beaktar saimenvikarens reproduktion och som ingår i avtappningsstadgan för Saimen. För att skydda saimenvikaren har fisket på Saimen också begränsats på många sätt, vilket granskas separat nedan. 

I medborgarinitiativet föreslås det att fiskebegränsningarna utvidgas så att nätfiske i saimenvikarens utbredningsområden totalförbjuds året om. I medborgarinitiativet är det fråga om ett i 4 § i lagen om medborgarinitiativ (12/2012) avsett motiverat förslag om att lagberedning ska inledas. Initiativet innehåller således ännu inte ett färdigt lagförslag; det föreslås att lagberedning inleds, men det anges inte närmare hur den avsedda lagstiftningen i sin helhet ska se ut. Utskottet konstaterar att de gällande fiskebegränsningarna i Saimen grundar sig på lagen om fiske (379/2015) och statsrådets förordning som utfärdats med stöd av den. I åtgärdsmotion AM 29/2019 rd som behandlats i samband med medborgarinitiativet föreslås det delvis på samma sätt som i medborgarinitiativet att förbud mot nätfiske ska utvidgas till saimenvikarens utbredningsområde. I åtgärdsmotionen anses det att förbudet mot nätfiske bör utsträckas till att gälla till utgången av juli i saimenvikarens habitat. Utskottet granskar i sitt betänkande de nya fiskebegränsningar som föreslås i medborgarinitiativet och åtgärdsmotionen i förhållande till den reglering som grundar sig på den gällande lagen om fiske. 

Fiske på Saimen och nuvarande fiskebegränsningar för att skydda saimenvikaren

Fiskbestånden i Saimen är rika och området är ytterst viktigt för både kommersiellt och fritidsfiske. Cirka 360 kommersiella fiskare fiskar i Saimen. Av dem är cirka 60 sådana i grupp I-fiskare som på basis av omsättningen från fisket fiskar på heltid och cirka 300 sådana andra kommersiella fiskare i grupp II som avses i 88 § i lagen om fiske. Nätfiske bedrivs av cirka 40 kommersiella fiskare i grupp I och cirka 110 fiskare i grupp II. De kommersiella fiskarnas totala fångst från Saimen är cirka 1,8 miljoner kilogram och dess ekonomiska värde enligt producentpriserna är cirka 3,7 miljoner euro. Den viktigaste arten inom kommersiellt fiske på Saimen är siklöja, som står för 70 procent av fiskevärdet. Vid kommersiellt fiske fås nästan hela fångsten av siklöja i Saimenområdet med fångstredskap som är säkra för saimenvikaren, såsom not och trål. Nätfiske är en särskilt viktig fiskeform vid fångst av gös. Nätfångst av gös bedrivs mest på vintern, och cirka 70 procent av gösen fångas under isen. Inom saimenvikarens utbredningsområde bedrivs nätfiske av gös främst med nät med tunn tråd, huvudsakligen i slutet av hösten och på vintern på öppna fjärdar. Då har också vikarkutarna i allmänhet vuxit sig så stora att de inte i större utsträckning simmar genom nät med tunn tråd. Av de kommersiella fångsterna av abborre utgör nätfisket omkring två tredjedelar av fångsterna i kilogram. Nätfiske av abborre bedrivs främst när vattnet ligger öppet, alltså under sommarmånaderna som är kritiska med tanke på kutarnas uppväxt. Utöver yrkesfiskare fiskar nästan 50 000 fritidsfiskare i Saimen. Enligt de utredningar som gjorts fiskar årligen cirka 19 000 fritidsfiskare med nät i Saimen. Fångsten av fritidsfiske är cirka 1,6 miljoner kilogram per år, varav cirka hälften fås via nät. De viktigaste fiskarterna är abborre, gädda, gös och siklöja. Nätfiske bedrivs ofta sommartid på strandområden, där det också förekommer vikare. 

I 59 § i lagen om fiske föreskrivs allmänt om möjligheten att begränsa fisket för att skydda hotade djurarter. I paragrafens 1 mom. sägs det att genom förordning av statsrådet får användningen av ett fångstredskap eller en fiskemetod av ett visst slag förbjudas för högst fem år åt gången inom ett visst vattenområde och detaljerade bestämmelser utfärdas om den tid då fångstredskapen får användas, om det behövs för att en djurart som med stöd av naturvårdslagen (1096/1996) har förklarats vara hotad ska förbli livskraftig och för att en gynnsam bevarandestatus för arten ska nås. En motsvarande möjlighet att begränsa fisket för att skydda hotade djurarter har funnits i lagstiftningen sedan 2010. De förordningar av statsrådet som utfärdats med stöd av lagen om fiske för att skydda saimenvikaren gäller i enlighet med 59 § en viss tid. Den statsrådsförordning (259/2016) som var i kraft när det aktuella medborgarinitiativet utarbetades upphörde att gälla den 14 april 2021. Utskottet konstaterar att efter det att medborgarinitiativet lämnats in trädde statsrådets förordning om vissa fiskebegränsningar i Saimen åren 2021—2026 (374/2021) i kraft den 8 maj 2021. 

Enligt förordningen från 2021 är nätfiske fortfarande helt förbjudet i Saimens fiskebegränsningsområde från den 15 april till den 30 juni, med undantag för siklöjenät vars knutavstånd understiger 22 millimeter och vars användningsförbud upphör den 20 juni. Siklöjenät var tidigare tillåtna under hela förbudet mot nätfiske, men blev åter förbjudna under en del av året med stöd av förordningen från 2021. Det område med fiskebegränsningar som omfattas av förordningens tillämpningsområde ökade jämfört med den förra förordningen med 243 kvadratkilometer, och är nu 2 800 kvadratkilometer. Andra ändringar i förordningen jämfört med de tidigare fiskebegränsningarna var förbudet mot att göra nätslingorna lägre med lodräta garn. Dessutom förutsätts det att fiskarna i fortsättningen förankrar näten i öppet vatten. På detta sätt vill man undvika att saimenvikare fastnar i näten. Förordningen förbjuder fortsättningsvis helt och hållet användning av grimnät och nät i extra stark trådgrovlek året om. Dessutom ska katsor och ryssjor även i fortsättningen vara trygga för vikarna. Utskottet konstaterar att effekterna av att fiskebegränsningarna utvidgas eller skärps på ökningen av antalet nyfödda kutar syns med en fördröjning på cirka fem år, när allt fler kutar uppnår könsmognad. 

För att skydda saimenvikaren har fisket begränsats inte bara genom lagstadgade förpliktelser utan också genom frivilliga åtgärder av vattenområdets ägare och fiskare. Forststyrelsen har sedan 2014 i tillståndsvillkoren för fritidsfiske förbjudit nätfiske året om i det utbredningsområde för saimenvikaren som Forststyrelsen förvaltar. I Forststyrelsens vattenområden gäller nätfisketillstånd för kommersiellt fiske åren 2020—2024 endast från den 1 juli till den 30 november. Dessutom har Närings-, trafik- och miljöcentralen i Norra Savolax med stöd av 60 § i lagen om fiske ingått sammanlagt 268 avtal med vattenområdets ägare för att begränsa fisket. Begränsningsområdet enligt statsrådets förordning (2 800 kvadratkilometer) har med hjälp av avtalen kunnat utökas till cirka 2 920 kvadratkilometer. Den ersättning som betalats för avtalen höjdes från och med 2022 till 2,5 euro per hektar. För att begränsa användningen av nät och främja användningen av vikarsäkra fiskeredskap har man dessutom utfört mycket frivilligt informations- och talkoarbete både inom delägarlag, fiskeriorganisationer och skyddsorganisationer. 

Utskottet konstaterar att till följd av fiskebegränsningarna är det numera ovanligt att vuxna vikare fastnar i fiskeredskap. Enligt uppgifter som Forststyrelsen samlat in väger 80 procent av de saimenvikare som dött i nät mindre än 24 kilogram. Ungarna uppnår i genomsnitt denna vikt först i mitten av augusti. Under åren 2011—2020 rapporterades sammanlagt 53 saimenvikare som dött i fiskeredskap, och en betydande del av dessa dödsfall, 21 stycken, inträffade i juli. I juli 2019 fastnade fem saimenvikare i fiskenät, men i regel har 1—2 saimenvikare dött i nät i juli. Enligt uppgifter som Forststyrelsen samlat in har sammanlagt tre vikare dött i fiskeredskap under 2021 och 2022 fram till början av hösten 2022. Dessa vikare har fastnat i näten i mars och juli 2021 samt i februari 2022. Sommaren 2022 känner man alltså inte till att några vikare skulle ha dött i fiskeredskap. På grund av skillnaderna mellan fiskesätten inom yrkes- och fritidsfisket och de fiskeplatser som är populära vid nätfiske kan största delen av de kända fall där vikare dött i fiskenät relateras till fritidsfiske. I förhållande till antalet födda kutar konstaterar utskottet att den observerade dödligheten i fångstredskap har minskat, men att särskilt juli fortfarande skiljer sig på ett beklagligt sätt i statistiken över fångstdödligheten. 

Utskottets slutsatser

Utskottet konstaterar att fiskebegränsningarna har haft stor betydelse för skyddet av saimenvikaren och för att antalet saimenvikare på Saimen har ökat från cirka 240 till cirka 430 under 2000-talet. Skärpta åtgärder när det gäller tillåtna fångstredskap samt tidsmässiga och regionala förbud mot nätfiske har varit viktiga åtgärder för att de delmål som anges i strategin för skydd av saimenvikaren har kunnat nås i förtid. Ju större och livskraftigare saimenvikaren är, desto bättre anpassar den sig till miljöförändringarna. Utöver vikarna har även hotade vandringsfiskbestånd i Saimen gynnats av fiskebegränsningarna. Utgångspunkten för skyddet av saimenvikaren har varit att på ett hållbart sätt samordna behovet av skydd för saimenvikaren och människans verksamhet i Saimen. Vid bedömningen av det förbud mot nätfiske året om som föreslås i medborgarinitiativet ska således utöver konsekvenserna för saimenvikarbeståndet även konsekvenserna för människor och mänsklig verksamhet beaktas. 

Med stöd av vad som anförts ovan om saimenvikarens situation och fisket konstaterar utskottet att ett förbud mot nätfiske året om i områden där saimenvikaren förekommer ytterligare skulle minska den totala dödligheten för vikare, men samtidigt medföra betydande olägenheter för närings-, hushålls- och fritidsfisket. Omkring 30 procent av insjöfångsten i Finland kommer från Saimenområdet, vilket innebär att begränsningen har en betydande inverkan också på tillgången på inhemsk fisk. Ett förbud mot nätfiske året om är således problematiskt också med tanke på försörjningsberedskapen och programmet för främjande av inhemsk fisk enligt regeringsprogrammet. Vid bedömningen av förbudet mot nätfiske i juli ska det dessutom beaktas att förbudet särskilt gäller fiske som bedrivs med tillstånd av vattenområdets ägare och således i praktiken huvudsakligen personer som har möjlighet att fiska på basis av fastighetsinnehav. Merparten av de som lägger nät i juli är sommarboende. Eftersom sommarboende utgör en betydande del av de som köper fångsttillstånd av delägarlag, har detta betydelse också för delägarkommunernas ekonomi. 

Genom de nuvarande regionala och tidsbegränsade fredningarna har saimenvikarbeståndet ökat och å andra sidan har det varit möjligt att bedriva både kommersiellt fiske och fritidsfiske. Utskottet betonar att den positiva utvecklingen av saimenvikarpopulationen är ett viktigt exempel på samarbetets betydelse för att uppnå skyddsmålen. Delägarlag och fiskare har tillsammans med företrädare för skyddsorganisationer deltagit i frivilligarbete som syftar till att skydda saimenvikaren, såsom att skotta upp extra snödrivor. Delägarlagens vilja att delta i åtgärder för att skydda vikaren illustreras också av det ovan nämnda stora antalet avtal som ingåtts med stöd av 60 § i lagen om fiske, sammanlagt 268 stycken. Utskottet anser att dessa avtal som ingås med vattenområdets ägare är ett mycket viktigt sätt att flexibelt utvidga urvalet av skyddsmetoder för saimenvikaren. Ett särskilt viktigt sätt att genomföra fiskebegränsningarna är avtalen i de situationer där saimenvikarbon påträffas i nya områden. När fisket begränsas på basis av avtal minskar de nättillståndsavgifter som fiskarna betalar till delägarlaget. Dessutom ökar begränsningarna också delägarkommunernas kostnader för information och tillsyn. Utskottet anser det motiverat att den ersättning som betalas för avtalen har höjts sedan 2022 och anser att ersättningsnivån även i fortsättningen bör granskas i förhållande till de faktiska kostnaderna för fiskebegränsningarna. Utskottet anser att det i samarbete med delägarlagen också bör utredas om det med hjälp av avtalsförfarandet är möjligt att komplettera de begränsningar som föreskrivs genom förordning av statsrådet inte bara genom att öka restriktionsområdet utan också genom att förlänga giltighetstiden för förbudet mot nätfiske till juli. Ett tillräckligt anslag bör reserveras för ingående av avtal, så att Närings-, trafik- och miljöcentralen i Norra Savolax vid behov snabbt kan ingå nya avtal om fiskebegränsningar och på så sätt utvidga det område som omfattas av fiskebegränsningarna när det upptäcks nya vikarbon i området. 

Vid behandlingen av medborgarinitiativet har utskottet fäst särskild uppmärksamhet vid att största delen av de kända fallen där vikare har dött i fiskenät har haft koppling till fritidsfiske i kustområdena, som är allmänt i juli. Utskottet vill därför betona att delägarlagen i sin egen verksamhet och sitt eget beslutsfattande har möjlighet att vidta ytterligare åtgärder för att skydda saimenvikaren, särskilt genom att i samband med försäljningen av tillstånd för nätfiske se till att köparna informeras om att nätfiske innebär faror för saimenvikaren. Utöver myndigheterna har flera olika organisationer, såsom Centralförbundet för Fiskerihushållning, Finlands Naturskyddsförbund och WWF, producerat broschyrer och information om fiske och fångstredskap som är trygga för vikarna som också kan utnyttjas i samband med försäljning av fisketillstånd. Om effektivare information inte räcker till för att minska mängden vikare som dör i fångstredskap till följd av fritidsfiske med nät, har delägarkommunerna också möjlighet att till vissa delar begränsa försäljningen av nätfisketillstånd i juli. Genom att vidareutveckla fångstsätten och fångstredskapen kan man främja både skyddet av saimenvikaren och ett mångsidigt utnyttjande av fiskresurserna. Utöver de begränsningar som fastställs i avtalen och förordningen är kommunikation, rådgivning och övervakning fortfarande viktiga metoder för att färre sälar ska dö i fiskeredskap. Utskottet anser att det är mycket viktigt att samarbetet för att skydda saimenvikaren, som visat sig vara framgångsrikt, fortsätter i god anda. 

Vid godkännandet av den gällande statsrådsförordningen om fiskebegränsningar på Saimen gav statsrådet ett uttalande där det förband sig att följa saimenvikarbeståndets utveckling efter det att förordningen utfärdades. Om den positiva utvecklingen av saimenvikarstammen försämras, beståndet inte växer i enlighet med strategin för skydd av arten eller om de föreslagna tilläggsåtgärderna inte har varit effektiva, bedömer statsrådet förordningen och de begränsningar som den innehåller i fråga om fiskeredskap, fångsttider och områden under dess giltighetstid, senast i oktober 2022. Dessutom förband sig statsrådet att i juli informera fiskarna i Saimenområdet om de faror som nätfiske medför för saimenvikaren. Utskottet hänvisar till det som sagts ovan i samband med försäljningen av delägarlagens nätfisketillstånd och anser det vara viktigt att den information som nämns i statsrådets uttalande konkret stöder informationsmaterialet genom att producera informationsförmedling i delägarlagens verksamhet. Utskottet anser att de fiskebegränsningar som med stöd av lagen om fiske föreskrivs genom förordning av statsrådet för att skydda saimenvikaren är tillräckliga med beaktande av det uttalande som nämns ovan, och att det för närvarande inte finns något behov av ytterligare begränsningar i lagstiftningen. Utskottet föreslår därför att förslaget om ett totalförbud mot nätfiske, som ingår i medborgarinitiativet, förkastas. På motsvarande sätt föreslår utskottet att förslaget om förlängning av giltighetstiden för förbudet mot nätfiske i åtgärdsmotionen AM 29/2019 rd förkastas. Utskottet förutsätter samtidigt att utvecklingen av saimenvikarbeståndet och tillräckliga fiskebegränsningar bedöms i enlighet med statsrådets uttalande under giltighetstiden för den nuvarande statsrådsförordningen om fiskebegränsningar (2021—2026) också efter den nuvarande regeringsperioden (Utskottets förslag till uttalande).