Allmänt

Utskottet understöder regeringens förslag om att göra de ändringar i lagstiftningen som behövs för att göra det möjligt att införa uppgifter om prestationer som beskriver det kunnande som förvärvats vid läroanstalter för fritt bildningsarbete i den informationsresurs som avses i lagen om nationella studie- och examensregister (nedan informationsresursen Koski). Utskottet anser att den föreslagna ändringen stöder de riktlinjer som tagits fram av den parlamentariska arbetsgruppen för kontinuerligt lärande om att kunnande som förvärvats i arbetslivet och på annat sätt ska identifieras och erkännas. 

Den grundläggande utgångspunkten för det fria bildningsarbetet är dess fria inriktning. Inom det fria bildningsarbetet har läroanstalterna möjlighet att besluta om sin undervisning, och de studerande deltar frivilligt i studierna. Till dessa delar föreslås det inga ändringar i bestämmelserna, vilket utskottet anser vara motiverat. 

I propositionen behandlas läroanstalterna för fritt bildningsarbete som en helhet. Utskottet konstaterar dock att de studier som erbjuds vid läroanstalterna skiljer sig från varandra, vilket betyder att behovet av att registrera uppgifter om prestationer och synliggöra kunnandet varierar beroende på utbildnings- och läroanstaltsform. Till exempel folkhögskolorna erbjuder ett stort utbud av långvariga utbildningar och utbildningar på heltid i form av studier inom det fria bildningsarbetet. I dessa fall är det särskilt viktigt att kunnandet identifieras och erkänns, på samma sätt som när det gäller examensinriktade utbildningar. Det är således motiverat att uppgifterna om prestationer ska synas i informationsresursen Koski. Folkhögskolorna ordnar också utbildning inom det fria bildningsarbetet för läropliktiga enligt de bestämmelser som trädde i kraft som en del av läropliktsreformen. 

Utskottet anser det vara lämpligt att det för att uppgifter om studieprestationer ska kunna registreras krävs inte bara att läroanstaltens huvudman är villig att föra in uppgifterna i informationsresursen, fastställa utbildningens omfattning i studiepoäng, beskriva utbildningen på basis av kunnandet och bedöma den studerandes kunnande utifrån beskrivningen, utan också att den studerande ger sitt samtycke till att studieprestationerna förs in. Det är viktigt att läroanstalterna för fritt bildningsarbete fortsättningsvis ska ha möjlighet att erbjuda också sådana studier som inte förs in som prestationer i informationsresursen Koski och för vars del det följaktligen inte görs någon poängsättning eller beskrivning. 

Utskottet anser att det är nödvändigt att stödja genomförandet av reformen genom utbildning av personalen inom det fria bildningsarbetet. 

Sammantaget anser kulturutskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen i propositionen, men med följande kommentarer och ändringsförslag. 

Kunnandet synliggörs

Propositionen ger bättre möjligheter att utnyttja studieprestationer från studier med fri inriktning inom det fria bildningsarbetet till exempel i arbetslivet, och det blir då lättare att fastställa kunnandet särskilt hos personer med låg formell utbildningsbakgrund (s.k. underrepresenterade grupper). Propositionen stöder samtidigt identifieringen och erkännandet av kunnandet även vid andra läroanstalter än läroanstalter för fritt bildningsarbete och ökar synligheten för och kännedomen om studier med fri inriktning. 

Utskottet välkomnar utgångspunkten för den föreslagna lagändringen, att göra studieprestationerna inom det fria bildningsarbetet synliga i arbetslivet och i utbildningssystemet. Identifieringen och erkännandet av kunnandet blir en integrerad del av det övergripande utbildningssystemet för vuxna, av utvecklandet av det riksomfattande och regionala servicesystemet för kontinuerligt lärande och av kommunförsöken för främjande av invandrarnas integration och för främjande av sysselsättning. 

En viktig utgångspunkt för ändringsförslaget är att stärka de studerandes intresse. För den som deltagit i studier är det viktigt att man också formellt erkänner värdet av studieprestationerna i de fall när studierna motiverats av ett intresse för ämnet. Detta kan bedömas göra det attraktivare att delta i studier inom det fria bildningsarbetet. 

Om huvudmannen för en utbildning har beslutat att erbjuda möjlighet att föra in studieprestationer från utbildningen i informationsresursen Koski, ska kunnandet hos dem som deltagit i utbildningen bedömas enligt samma principer också i fråga om de studerande som inte har gett sitt samtycke till att studieprestationerna förs in, om de studerande ber om en bedömning. Detta är viktigt med tanke på jämlikheten mellan de studerande. 

Uppgifter om beskrivning av studieprestationer i informationsresursen

Enligt propositionen ska i fråga om utbildning inom fritt bildningsarbete i informationsresursen föras in utbildningens namn, omfattning och slutdatum samt bedömningen av kunnandet. Enligt förslaget ska utbildningens omfattning fastställas i studiepoäng och beskrivas på basis av kunnandet. 

De sakkunniga menade att det kan vara svårt att bedöma nivån på och innehållet i en studiehelhet enbart på grundval av de ovannämnda uppgifterna. Utifrån de uppgifterna är det inte möjligt att exempelvis tillgodoräkna studier (AHOT), eftersom enbart utbildningens omfattning och vitsord inte räcker för att bedöma dess innehåll eller nivå. Denna brist har bedömts försvåra senare användning av uppgifterna för att identifiera och erkänna kunnande. 

Utskottet anser att undervisnings- och kulturministeriet bör bedöma möjligheten att beskriva nivåerna på och innehållet i studierna inom det fria bildningsarbetet, särskilt långvariga studier och heltidsstudier, för att de uppgifter som förs in i informationsresursen ska kunna utnyttjas på ett så heltäckande sätt som möjligt för såväl den studerandes som utbildningssystemets och arbetslivets behov. 

För tydlighetens skull konstaterar utskottet att den föreslagna möjligheten att föra in uppgifter i informationsresursen inte gäller studier som inletts innan den föreslagna lagen trätt i kraft, vilket framgår av ikraftträdandebestämmelsen. Denna begränsning baserar sig på att de utbildningsuppgifter som uppkommit före ikraftträdandet av den föreslagna lagen inte är jämförbara med de uppgifter som uppkommit efter reformen, så att de förstnämnda uppgifterna skulle kunna föras in i informationsresursen under de förutsättningar som anges i propositionen. Läroanstalternas huvudmän har till exempel inte tidigare haft tillgång till sådana anvisningar om kompetensbaserad beskrivning, utbildningens omfattning eller bedömning av den studerandes kunnande som nu har utarbetats i och med reformen och som syftar till att förenhetliga de uppgifter som förs in i informationsresursen. 

Grundläggande konstundervisning

Propositionen gäller synliggörande av kunnande som förvärvats vid läroanstalter för fritt bildningsarbete. En del av dessa läroanstalter erbjuder också grundläggande konstundervisning, även om största delen av den undervisningen ordnas vid läroanstalter inom konstens olika områden. Den grundläggande konstundervisningen är i första hand konstfostran riktad till barn och unga, men enligt ett sakkunnigyttrande ökar intresset för grundläggande konstundervisning bland den vuxna befolkningen. För närvarande är cirka 10 000 av de omkring 128 000 eleverna inom den grundläggande konstundervisningen vuxna. Grundläggande konstundervisning ges av yrkesutbildade personer inom undervisningssektorn. Bestämmelser om deras behörighet finns i förordningen om behörighetsvillkoren för personal inom undervisningsväsendet (986/1998). Den grundläggande konstundervisningen baserar sig på de grunder för läroplanen som fastställts av Utbildningsstyrelsen, och bedömningen av elevens kunnande är en del av systemet och av lärarnas arbete. 

Utskottet noterar med hänvisning till de sakkunniga att det inte är problemfritt att utesluta den grundläggande konstundervisningen från den föreslagna reformen. En studerande kan inom ramen för det fria bildningsarbetet få uppgifter om en avlagd konstkurs eller annan kurs införda i informationsresursen Koski, medan det kunnande som förvärvats vid samma läroanstalt i form av grundläggande konstundervisning inte förs in. 

Enligt de uppgifter som utskottet fått var frågan om att ta med den grundläggande konstundervisningen i reformen uppe vid beredningen av propositionen. Förslaget slopades dock eftersom man bara precis hade börjat utreda möjligheten att införa studieprestationer i informationsresursen Koski för dess del. Utskottet anser att det är viktigt att utredningsarbetet slutförs så snart som möjligt och betonar vikten av att främja metoder för att identifiera och erkänna kunnande som förvärvats inom den grundläggande konstundervisningen på lika villkor som andra motsvarande studieprestationer. 

Samtycke

För att studieprestationer ska kunna föras in i informationsresursen Koski krävs det att den studerande har gett sitt samtycke till detta. Utskottet anser att det förslaget är motiverat, men påpekar att bestämmelserna om samtycke behöver preciseras på de grunder som framgår av detaljmotiveringen. 

Vid utfrågningen var de sakkunniga bekymrade över det problematiska begreppet samtycke. Utskottet konstaterar med hänvisning till den utredning som fåtts att man i samband med beredningen av lagen övervägde ett lämpligt begrepp och stannade för samtycke för att det som term på ett tillräckligt informativt sätt anger rollfördelningen mellan aktörerna: enligt lagförslaget är det läroanstaltens huvudman som ansvarar för att möjliggöra införandet av uppgifter, informera om att uppgifterna införs och försäkra sig om den studerandes samtycke. Åtgärden baserar sig således inte på en begäran av den studerande. Utskottet anser att den föreslagna lösningen är motiverad. 

Uppgifter som hör till särskilda kategorier av personuppgifter

I ett sakkunnigyttrande var man bekymrad över att det i informationsresursen förs in uppgifter som hör till särskilda kategorier av personuppgifter. I motiveringen till propositionen (s. 18) konstateras bland annat följande om grunderna för behandlingen av dessa uppgifter: "Om en person dock har beslutat att samtycka till att någon utbildningsinformation som hör till en särskild kategori av personuppgifter införs i informationsresursen Koski, kan läroanstaltens huvudman och Utbildningsstyrelsen behandla personuppgifterna i enlighet med artikel 9.2 g i dataskyddsförordningen, som preciseras i 6 § 1 mom. 2 punkten i den nationella dataskyddslagen. I momentets 2-punkt anges dessutom att artikel 9.1 i dataskyddsförordningen inte tillämpas på sådan behandling av uppgifter som regleras i lag eller som föranleds av en uppgift som direkt har ålagts den personuppgiftsansvarige i lag." 

Artikel 9.2 g i dataskyddsförordningen förutsätter att behandlingen står i proportion till det eftersträvade syftet. Med hänvisning till den utredning som utskottet fått anser utskottet att behandlingen av uppgifter som hör till särskilda kategorier av personuppgifter på det föreslagna sättet är proportionerlig, eftersom behandlingen baserar sig på personens samtycke. Dessutom föreskrivs det i 9 d § 2 mom. om en del ytterligare krav för samtycket, bland annat att det getts frivilligt. Också kravet på att den studerande ska informeras bidrar till att behandlingen är proportionerlig. Proportionaliteten förbättras också av att personen själv kan påverka för vilket ändamål uppgifter ur informationsresursen lämnas ut. 

I 6 § 2 mom. i dataskyddslagen föreskrivs det om lämpliga och särskilda åtgärder för att skydda den registrerades grundläggande rättigheter och intressen. Också de ovannämnda element i proportionaliteten som anknyter till samtycke och kontroll över utlämnandet av uppgifter är ytterligare skyddsåtgärder som även de säkerställer att införandet av uppgifterna inte medför någon hög risk med avseende på en persons rättigheter och friheter. 

Informationshantering

Utskottet konstaterar att propositionen innehåller inexaktheter i fråga om informationshanteringen. De beror delvis på begreppen i informationshanteringslagen (906/2019), dataskyddslagstiftningen, lagen om nationella studie- och examensregister (884/2017) och arkivlagen (831/1994), som enligt ett sakkunnigyttrande kommer att leda till en motstridig praxis. Delvis handlar det om att uppgifterna om utbildning med fri inriktning inom det fria bildningsarbetet inte är tillgängliga på ett enhetligt sätt och att deras bevaringstider inte är enhetliga. 

Utbildningen inom det fria bildningsarbetet kommer i fortsättningen att generera två olika typer av uppgifter. De uppgifter som förts in i informationsresursen Koski inklusive begäranden ska bevaras varaktigt, medan de kursdata om motsvarande utbildningar som läroanstalterna har i sin besittning och som inte förts in i informationsresursen Koski enligt gällande praxis ska bevaras under en viss tid. Utskottet anser det vara viktigt att behovet av olika bevaringstider för studieprestationer inom det fria bildningsarbetet bedöms och att man vid behov vidtar åtgärder för att förenhetliga dem. 

Eftersom det enligt propositionen är frivilligt att föra in uppgifter om prestationer inom utbildningen med fri inriktning inom det fria bildningsarbetet, kommer uppgifterna om prestationer i informationsresursen Koski inte att vara heltäckande, påpekar utskottet. Det försvårar användningen av uppgifterna för forskning, statistik och samhälleligt beslutsfattande. Sådana uppgifter om prestationer kan således jämställas med egna data, eftersom de i regel endast är tillgängliga för personen själv, huvudmannen för den läroanstalt som fört in uppgifterna och Utbildningsstyrelsen. 

Utskottet anser att det är viktigt att sörja för informationshanteringen på ett övergripande sätt, inklusive lika tillgång till information med samma innehåll, även med tanke på forskning och statistikföring. En god informationshantering förutsätter också att uppgifternas hela livscykel inklusive arkiveringsfaserna planeras omsorgsfullt på förhand. 

Ekonomiska konsekvenser

I flera av de sakkunnigyttranden som utskottet fått var man både oroad över och kritisk mot hur propositionens kostnadseffekter har bedömts och beskrivits. I propositionen anvisas inga extra resurser för de kostnader som reformen medför för läroanstalternas huvudmän. I propositionen (s. 7—8) sägs det att reformen innehåller ett stort mått av frivillighet och därmed också alternativa sätt att genomföra den, och att det därför inte har varit möjligt att uppskatta kostnaderna exakt. 

Utskottet är medvetet om att särskilt små läroanstalter kan ha begränsade resurser för att genomföra reformen. Det kan påverka tidpunkten för att börja föra in uppgifter och i vilken utsträckning uppgifter förs in i informationsresursen. 

Frivilligheten vid genomförandet har enligt motiveringen till propositionen också försvårat bedömningen av vilka stödåtgärder som behövs. Eftersom reformen genomförs frivilligt och flexibelt har läroanstalternas huvudmän – oberoende av storlek och läge – möjlighet att på det sätt de anser vara bäst och om de så önskar börja erbjuda sina studerande att föra in uppgifter om studieprestationer i informationsresursen Koski. En skyldighet att föra in uppgifter om prestationer i informationsresursen Koski har tidigare införts bland annat inom den grundläggande utbildningen och yrkesutbildningen, och i samband med motsvarande reformer som gällde dessa anvisades läroanstalterna inte något särskilt anslag för att utveckla systemen. Det är lämpligt att tillämpa samma förfarande också i den nu aktuella reformen inom det fria bildningsarbetet. 

De sakkunniga var oroade över att beräkningen av priset per enhet på basis av driftskostnaderna inte kommer att återspegla den faktiska kostnadsnivån 2021 på grund av coronapandemin och att statsandelsfinansieringen kommer att minska till följd av att antalet prestationer är mindre än normalt på grund av pandemin. Utskottet förstår oron, men konstaterar att regeringen i sina förhandlingar om planen för de offentliga finanserna 2021—2024 har beslutat att "lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet och lagen om fritt bildningsarbete ändras så att den minskning av verksamhetens volym och kostnader som beror på coronavirusepidemin inte har en minskande inverkan på nivån och fördelningen av finansieringen under de kommande åren". (protokollsanteckningar 8.4.2020) 

Utskottet anser att det är bra att regeringen är medveten om de svårigheter som coronasituationen medför också för det fria bildningsarbetet och betonar vikten av att följa och utvärdera de ekonomiska konsekvenserna av den nu aktuella reformen. Vid uppföljningen och utvärderingen är det bra att fästa särskild vikt vid hur reformen påverkar olika stora läroanstalter inom det fria bildningsarbetet.