Motivering

Behandlingen av ärendet

Medborgarinitiativet om att göra svenskan till ett valfritt läroämne gav ett utmärkt tillfälle att diskutera språkstudier. Initiativet bidrar också till att stärka det allmänna syftet med medborgarinitiativen, dvs. att främja och stödja samhällsaktivitet där olika befolkningsgrupper deltar och aktivt verkar för utveckling av samhället. Möjligheten för medborgarna att lyfta upp frågor de finner angelägna på dagordningen kompletterar på detta sätt den representativa demokratin.

Riksdagen remitterade ärendet till kulturutskottet för beredning. Utskottet har utifrån sitt ansvarsområde granskat frågan särskilt ur pedagogisk och utbildningsmässig synvinkel. Ärendet har inte behandlats i grundlagsutskottet och därmed har det inte gjorts någon bedömning av frågan exempelvis med avseende på de grundläggande språkliga rättigheterna. Detta beror på att initiativet inte innehåller något konkret lagförslag vars grundlagsenlighet det skulle gå att granska utifrån 74 § i grundlagen. Om frågan ingår i en proposition, en motion eller ett initiativ med relevanta lagförslag måste förslagets grundlagsenlighet absolut bli föremål för en auktoritativ och omfattande analys i grundlagsutskottet, bedömer kulturutskottet.

I sakkunnigutfrågningen hörde utskottet både förespråkare av frivillig svenska och de som är för obligatorisk svenska.

Lagstiftning o.a. som gäller svenska språket och svenskstudier

Initiativtagarna vill att svenskan inte längre ska vara obligatorisk på något utbildningsstadium. De elever som inte studerar svenska ska ändå inte hamna i en sämre ställning med avseende på fortsatta studier och arbetskarriärer än de som studerar svenska. Dessutom ska uppgifterna inom den offentliga förvaltningen ordnas på ett sätt där svenskspråkiga får god service av dem vars språkkunskaper grundar sig på frivilliga studier i svenska.

Utskottet konstaterar följande: bestämmelserna om att ordna undervisning och om skolornas läroämnen finns i utbildningslagstiftningen och t.ex. i statsrådets förordningar om de riksomfattande målen och timfördelningen i den grundläggande utbildningen respektive gymnasieutbildningen. Där finns bestämmelser om exempelvis utbildningens allmänna mål, läroämnen, undervisningsspråk och andra principer som gäller när man ordnar utbildning och även om elevernas rättigheter och skyldigheter.

Enligt dessa lagar och förordningar hör båda nationalspråken, svenska och finska, till de läroämnen som undervisas inom den grundläggande utbildningen och gymnasieutbildningen – antingen som modersmål eller som andra inhemska språk. Också den grundläggande yrkesutbildningen och högskoleexamina inbegriper studier i både modersmålet och det andra inhemska språket.

Utskottet anser att svenskans ställning som läroämne ändå inte kan behandlas som en separat lagstiftningsfråga som är åtskild från språkfrågorna över lag. Man måste beakta bland annat grundlagens bestämmelser och även språklagen och speciallagstiftningen om språkfrågor.

Utskottet vill här peka på 17 § i grundlagen där vars och ens rätt tryggas när det gäller att hos domstol och andra myndigheter i egen sak använda sitt eget språk, dvs. finska eller svenska. Det allmänna ska enligt 17 § 2 mom. i grundlagen tillgodose landets finskspråkiga och svenskspråkiga befolknings kulturella och samhälleliga behov enligt lika grunder. Enligt inkommen utredning går det emellertid inte att från denna grundläggande bestämmelse härleda någon direkt och omedelbar skyldighet som innebär att det andra nationalspråket måste vara obligatoriskt för alla inom den grundläggande utbildningen.

Men det allmänna ska enligt 22 § i grundlagen ändå se till att de grundläggande fri- och rättigheterna tillgodoses. Denna skyldighet har också ansetts gälla de språkliga rättigheterna i 17 §.

Den bestämmelsen kompletteras också av vissa andra bestämmelser i grundlagen, bl.a. av rätten till avgiftsfri grundläggande utbildning och möjligheten att enligt sin förmåga få även annan än grundläggande utbildning. Språklagen (423/2003) är in sin tur en allmän lag som gäller nationalspråken, svenska och finska, och den hänvisar både till speciallagstiftningen om språkfrågor och även till annan språklagstiftning. Också lagen om de språkkunskaper som krävs av offentligt anställda (424/2003) är viktig i detta sammanhang.

Utskottet vill här också lyfta fram statsrådets principbeslut om en nationalspråksstrategi från 2012 (Statsrådets kanslis publikationsserie 4/2012), som är ett projekt som skrevs in i regeringsprogrammet. Det bereddes under statsministerns ledning och är statsrådets första språkstrategi. Där uttrycks regeringens vilja att bevara två livskraftiga nationalspråk, svenska och finska, långt in i framtiden, och den innehåller en samlad presentation av de konkreta åtgärder som behövs för att nå målet. Utgångspunkter för nationalspråksstrategin är individens grundläggande språkliga rättigheter och den nytta och fördel som samhället har av tvåspråkigheten.

Utskottet anser med hänvisning bland annat till lagstiftningen och principbeslutet att frågan om svenskan som ämne ingår i ett bredare samhälleligt och historiskt samt kulturellt sammanhang, som måste beaktas när man granskar svenskans ställning inom utbildningen.

Utbildningen ska ge en bred allmänbildning

Det framfördes under sakkunnigutfrågningen att 75 procent av finländarna motsätter sig obligatoriska studier i svenska och att obligatoriet redan på den grunden borde slopas.

Såsom utskottet redan konstaterat bör svenskstudierna ses i ett bredare sammanhang, eftersom lagstiftningen och de utbildningspolitiska besluten bara kan grunda sig på en konsekvent, långsiktig och samlad bedömning som beaktar vad samhället behöver. Bedömningen måste beakta både näringslivets och samhällets behov, samtidigt som man ser till att alla får ett så jämlikt utgångsläge i livet som möjligt.

Utskottet anser att grundläggande färdigheter i båda nationalspråken ingår i allmänbildningen, och utbildningssystemet måste sörja för att alla får den bildningen.

Studier i svenska främjar jämlikhet mellan medborgarna, eftersom alla då i princip ges lika möjligheter till fortsatta studier och i fråga om yrkesval, menar utskottet. Något som ytterligare ger stöd för den lösningen att läroplanen bygger på en övervägd uppsättning läroämnen i stället för frivillighet är de goda internationella resultat som vårt utbildningssystem har nått.

Det är enligt utskottets mening heller inte motiverat att granska ett enda läroämne separat från timfördelningen och den övergripande läroplanen, som utgår från den. I stället måste ändringsbehovet granskas inom ramen för en bredare analys och då faller det sig naturligt att detta görs nästa gång timfördelningen ses över.

Riktlinjerna för timfördelningen och läroplanen ses över med cirka tio års mellanrum, påpekar utskottet. Timfördelningen inom den grundläggande utbildningen ändrades senast 2012Statsrådets förordning om riksomfattande mål för utbildningen enligt lagen om grundläggande utbildning och om timfördelning i den grundläggande utbildningen (422/2012); statsrådets förordning om ändring av 13 § i statsrådets förordning om riksomfattande mål för utbildningen enligt lagen om grundläggande utbildning och om timfördelning i den grundläggande utbildningen (378/2014)., och efter det fastställde utbildningsstyrelsen grunderna för läroplanen för den grundläggande utbildningen den 22 december 2014. De lokala läroplaner som utarbetas utifrån dessa kommer att börja tillämpas den 1 augusti 2016. Syftet med reformen är att ge alla samma möjligheter och lika rätt till bildning, avgiftsfri utbildning av god kvalitet samt förutsättningar för fullt medborgarskap. Reformen inbegriper förändringar också i språkundervisningen: studier i B-språket inleds i årskurs 6 i stället för årskurs 7, vilket i praktiken betyder att svenskundervisningen inleds tidigare. Enligt bedömningar ska tidigare start på undervisningen underlätta språkinlärningen och höja studiemotivationen.

Arbetslivets krav

Enligt initiativet leder den obligatoriska svenskan till att språkkraven i Finland är de strängaste i världen, och något som enligt initiativtagarna gör studierna ännu mindre ändamålsenliga är att varken finska eller svenska används i särskilt stor utsträckning internationellt. Dessutom försämrar dåliga kunskaper i internationella språk Finlands konkurrenskraft. Språkpolitiken anses vara misslyckad eftersom den s.k. tjänstemannasvenskan inte garanterar de språkkunskaper som behövs för service på svenska. Initiativet tar inte ställning till hur språkstudierna ska se ut om obligatoriska studier i svenska frångås.

Det är i och för sig ett faktum att svenska och finska är språk som talas inom ett relativt litet område jämfört med många s.k. världsspråk och att kunskaper i nationalspråken inte räcker till för den som vill klara av internationella uppgifter. Men på vår nationella arbetsmarknad är svenska språket dock fortfarande viktigt både inom den offentliga och inom den privata sektorn.

Strukturomvandlingen inom förvaltningen har lett till att tillämpningsområdet för språklagen och språkkunskapskraven på de anställda har utvidgats. Också inom näringslivet är svenskan viktig; enligt uppgift kommer svenskan på andraplats efter engelskan bland de efterfrågade språken. Detta beror dels på företagens kontakter med de svenskspråkiga områdena i Finland, dels på det omfattande ekonomiska samarbetet med svenska och andra nordiska företag. I synnerhet inom serviceyrken lägger arbetsgivarna vikt vid svenskkunskaper när de rekryterar.

Utskottet hänvisar också till utbildningsstyrelsens nationalspråksutredningUtbildningsstyrelsens rapporter och utredningar 2011:7., publicerad den 8 mars 2011, som bland annat behandlar behovet av kunskaper i svenska och finska i arbetslivet. Utredningen innehåller också en analys av vilka yrken det krävs svenskkunskaper i och hur många yrken det finns "där det andra inhemska språket inte är ett centralt arbetsredskap". Ungefär vart femte yrke kan enligt utredningen klassificeras som ett sådant yrke. Det är framför allt myndighetsanställda som behöver ha kunskaper i svenska, men också för den som jobbar med service, ledningsuppgifter och expertuppgifter är kunskaper i svenska en väsentlig del av färdigheterna.

Det är med tanke på vad som behövs i arbetslivet uttryckligen ändamålsenligt att båda inhemska språken är obligatoriska läroämnen för alla, anser utskottet. Det vore hart när omöjligt att på förhand bedöma vilket eller vilka språk var och en eventuellt kommer att behöva i framtiden, och det skulle också göra det svårt att exempelvis fastställa riksomfattande mål och timfördelning för undervisningen.

Inom den högre utbildningen, såväl på universitet som i yrkeshögskolor, ska finskspråkiga studerande avlägga examen i tjänstemannasvenska. Detta bygger på att man i Finland genom lag tryggar vars och ens rätt att hos domstol och andra myndigheter i egen sak använda sitt eget språk, antingen finska eller svenska, och att få expeditioner på detta språk. Således gäller språkkravet inte bara domare, utan det utsträcks genom lag (424/2003) till förvaltningen, många högre statliga tjänster och även till de tjänster där det enligt lag eller förordning krävs högskoleexamen eller där uppgifterna inbegriper betydande utövning av offentlig makt.

Enligt utskottets uppfattning skulle en snävare språkundervisning leda till sämre möjligheter att komma i åtanke för dessa samhälleliga uppdrag. Däremot håller utskottet med om det som står i initiativet om nivån på tjänstemannasvenskan. I praktiken är denna språkfärdighetsexamen ingen garanti för att språkkunskaperna räcker till för att fullgöra tjänsteuppgifter på svenska. Svenskkunskaperna är ofta svaga och i praktiken är det bara en bråkdel av alla finskspråkiga studerande som når upp till en nivå som är tillräcklig för myndighetsuppgifter och andra offentliga uppdrag. En arbetsgrupp vid undervisnings- och kulturministerietUndervisnings- och kulturministeriets arbetsgruppspromemorior och utredningar 2012:9. har uppskattat att omkring en femtedel av alla högskolestuderande inte når upp till en nivå som motsvarar nöjaktiga kunskaper inom språkexamina för statsförvaltningen.

I fråga om våra nationella krav på språkkunskaper har det under sakkunnigutfrågningen påpekats att våra krav kan jämföras med andra länder med flera officiella språk. I exempelvis Belgien, Schweiz och Luxemburg är studier i ett annat officiellt språk obligatoriska för alla elever på nationell nivå.

Både svenska och finska är relativt sett små nationalspråk som talas inom geografiskt små områden. Det geografiska läget är ändå en viktig aspekt för varje lands språkpolicy och för de behov utifrån vilka innehållet i undervisningen bestäms.

Frivillighet och lärande

Enligt initiativtagarna leder den obligatoriska svenskan och gränserna för den individuella inlärningen i praktiken till att kunskaperna i främmande språk blir blygsamma och valmöjligheterna färre.

Utskottet erfar att det inte finns forskningsbelägg på att studierna i andra språk skulle öka om svenskan blir frivillig. Ett försök att öka språkstudierna och valfriheten gjordes genom en lagändring som trädde i kraft 2004. Det andra inhemska språket blev då ett valbart ämne i studentskrivningarna. Efter den reformen har antalet elever som skriver provet i svenska minskat, men detta har inte ökat studierna i andra språk. I stället har språkstudierna minskat märkbart.

Exempelvis läste 30,6 procent av gymnasisterna tyska 2003, medan motsvarande siffra var nere i 12,7 procent 2013. För franskans del är motsvarande siffror 13,9 och 8,3 procent.Statistikcentralen, Vipunen – utbildningsförvaltningens statistiktjänst, 2014. Reformuppföljningen visar således att valfrihet i studentexamen inte inverkat positivt på svenskstudierna och inte heller ökat studierna i andra språk.

Sakkunniga har under utfrågningen påpekat att det heller inte finns forskningsstöd för påståendet att studier i ett språk skulle kringskära möjligheterna att lära sig andra främmande språk. Enligt inkommen utredning har undersökningar visat att tal- och språkutvecklingen i småbarnsåldern är mycket snabb och att barn har en medfödd förmåga att lära sig språk. Lärandet är livslångt och inlärning av ett nytt språk påverkar hjärnans struktur. Studier i ett främmande språk hjälper till när vi ska lära oss andra, och det finns också forskningsresultat om att ju fler språk man studerar desto lättare blir det att lära sig språk. Globalt sett är det till och med vanligare med två- och flerspråkighet än med enspråkighet. Också EU:s språkstrategi siktar på att alla utöver modersmålet ska få undervisning i minst två främmande språk redan i barndomen.

Den grundläggande konstellationen i medborgarinitiativet där svenska och andra språk ställs mot varandra beror enligt utskottets bedömning till stor del på skolornas nuvarande snäva språkutbud – det är det som mest inverkar på att språkstudierna blir allt mer ensidiga. Orsaken till detta är i synnerhet det svaga ekonomiska läget ute i kommunerna. Ur utbildningsjämlikhetens och arbetslivets synvinkel vore det därför motiverat att utbildningsanordnarna måste tillhandahålla undervisning i ett frivilligt A2-språk. Det vore också angeläget att sänka minimikraven på gruppstorlek för att därigenom öka möjligheterna till språkstudier.

Regionalt försök

I praktiken varierar behovet av svenskkunskaper stort i olika delar av landet, och i till exempel östra Finland är kunskaper i ryska i realiteten ofta till klart större nytta än kunskaper i svenska. Utskottet diskuterade därför möjligheten till ett regionalt försök där svenska kunde vara ett valfritt eller frivilligt läroämne i vissa områden.

Frågan bedömdes med hänsyn till utbildning och jämlikhet, och utskottet kom fram till att inte förorda ett försök. Utbildningspolitiken i Finland bygger mycket starkt på principen om kontinuitet i utbildningen, dvs. att lagstiftningen och den individuella skolgången inte ska innehålla hinder för fortsatta studier. Särskilt de unga flyttar i stor utsträckning och då främst till södra Finland och huvudstadsregionen där många behöver kunna svenska i arbetslivet. Utskottets bedömning är att ett regionalt försök kan leda till ökad ojämlikhet i utbildningen och försämra möjligheterna till fortsatta studier och ute på arbetsmarknaden.

Utskottets slutsatser

Utskottet tillstyrker inte initiativet. Studier i svenska är en integrerad del av utbildningspolitiken i Finland och bland annat statsrådets nationalspråksstrategi har som uttalat mål att se till att svenskan förblir livskraftig långt in i framtiden. Dessutom menar utskottet att ett plötsligt slopande av obligatorisk svenska också kan leda till mer bristande jämlikhet i fråga om utbildning, eftersom utbildade föräldrar sannolikt kan motivera sina barn att läsa svenska och därmed träffa val som gagnar dem i samhällslivet.

Att slopa obligatoriet innebär inte heller nödvändigtvis att valfriheten ökar när det gäller språkstudier eller att flerspråkigheten främjas; i stället kan det snarare minska språkstudierna. Exempelvis har frivillig svenska i studentskrivningarna inte lett till att fler skulle läsa svenska eller andra språk.

Utskottet uttrycker tvärtom sin oro över de allt snävare språkstudierna där allt fler läser bara engelska och svenska. Enligt utskottets bedömning är de bakomliggande orsakerna till stor del skolornas ensidiga språkutbud och även att elevernas ovilja att läsa språk har ökat. Samtidigt accentueras behovet av dels goda kunskaper i nationalspråken, dels mer mångsidiga språkkunskaper av vad som krävs inom näringslivet och för de internationella relationerna.

För att säkerställa en högklassig och tillräcklig språkundervisning behövs en bredare diskussion om vilka kunskaper framtidens arbetstagare bör ha i olika språk och hur språkstudierna kan utvecklas, menar utskottet.

Därför är det motiverat att under nästa regeringsperiod utarbeta en mångsidig utredning om hur språkstudierna kan utvecklas. Möjligheterna att främja studier i såväl nationalspråken som andra språk måste då utredas. Fler språk att välja mellan redan i årskurserna 1–6 skulle ge flexibilitet när det gäller fördelningen mellan nationalspråken och andra språk. Utskottet anser att man bl.a. måste höja studiemotivationen och utveckla undervisningsmetoderna och läromedlen. Dessutom är det viktigt att högskolorna tar fram metoder för att säkerställa att de språkkunskaper som krävs i examensförordningen nås. Utskottet vill också hänvisa till Nationalspråksstrategin: den anger konkreta åtgärder för att stärka kunskaperna i nationalspråken och för uppskattningen av språken och kulturen.