Motivering

Allmänt

Kulturutskottet har sett på redogörelsen i de delar som berör utskottets ansvarsområde, alltså undervisningsministeriets förvaltningsområde. Inom ministeriets ansvarsområde har integrationen framför allt samband med invandrares utbildning, men också kultur-, motions-, idrotts- och ungdomspolitiken.

I redogörelsen föreslås att integrationslagens räckvidd ska anpassas till omvärldsförändringarna på området. Oberoende av grunden för invandring föreslås lagen också omfatta personer som beräknas stanna i Finland minst ett år. I sådana fall ska till exempel de som flyttar till Finland och deras familjemedlemmar ha rätt till individuella integrationsåtgärder vid inflyttningen.

Kulturutskottet konstaterar att språkkunskaper är det mest centrala villkoret och faktorn framför andra för att en invandrare ska integreras. De är ett villkor för att invandrarna ska kunna tillägna sig grundläggande undervisning och ha framgång i fortsatt utbildning. När invandrare söker arbete är goda språkkunskaper en betydande konkurrensfördel, och för att de ska smälta in i det finska samhället och sin egen näromgivning tjänar språkkunskaperna till att öppna dörrar och knyta kontakter. Utskottet poängterar att alla invandrare bör få tillgång till en tillräckligt långvarig och högkvalitativ undervisning i finska eller svenska, för utan språkkunskaper finns det risk för att engagemang och deltagande urholkas, med marginalisering i samhället och i förhållande till dess möjligheter och tjänster som följd. Marginalisering är alltid en tragedi på det personliga planet och en förlust för samhället. Utskottet hänvisar till sitt utlåtande (KuUU 10/2008 rd) om ministeriets utredning om åtgärder för att förebygga marginalisering av unga.

Arbetsfördelning och resurser

Integrationslagen är en ramlag som styr integrationen och som anger arbetsfördelningen framför allt mellan de regionala och lokala myndigheterna när det gäller integrationen. Enligt undervisningsministeriet har bristande resurser för att främja integrationen varit den största utmaningen. För att integrationen ska lyckas krävs det ett effektivt tväradministrativt samarbete och en mer precis arbetsfördelning, både inom statsförvaltningen och lokalt. De här samarbetsformerna är först i stöpsleven.

Arbets- och näringsministeriet administrerar anslaget för integrationsutbildning. Den har under de senaste åren utvecklats framför allt med hjälp av utbildningsstyrelsens läroplansrekommendationer och det har i sin tur bidragit till bättre samordning av den utbildning som anordnats av olika parter runtom i landet.

På det lokala planet har kommunen det allmänna och samordnande ansvaret för att utveckla, planera och följa upp integrationen av invandrare. Kommunen ska genom de insatser och tjänster som nämns i 7 § i integrationslagen främja integrationen av sådana invandrare som inte hör till arbetskraften men som har rätt till en integrationsplan och av invandrare som arbetskraftsbyrån hänvisar till kommunala åtgärder och tjänster.

Arbetsfördelningen mellan olika myndigheter har i vissa delar ansetts fungera bra, men medan arbetskraftsförvaltningens integrationsutbildning under de senaste åren har minskat i omfång, har den s.k. likställda utbildningen ökat avsevärt. På grund av ökad efterfrågan på utbildning har kostnaderna skjutits över på kommunerna genom statsandelssystemet. Den kalkylerade ersättningen för integrering av flyktingar är densamma som i början av 1990-talet. Men samtidigt har bl.a. integrationslagen fört med sig nya förpliktelser för kommunerna.

I vissa utlåtanden har man ställt sig betydligt mer kritiskt till arbetsfördelningen och resursproblemen. Ansvaret t.ex. för att ordna språkutbildning har ansetts rörigt. Det är lätt hänt att kostnaderna hopar sig i de kommuner där det finns mycket invånare som talar ett främmande språk och som behöver undervisning i finska eller svenska. Dessutom ordnar flera parter överlappande nybörjar- och fortsättningskurser samtidigt och innehållet är svårligen jämförbart. Det händer att invandrarna går samma kurser flera gånger om. Integrationsutbildningen utgår beklagligt ofta från organisationers, läroanstalters och lärares behov. Invandrarsynvinkeln har i många fall förbigåtts.

En del sakkunniga anser att kommunerna gärna kunde ges ett ökat ansvar för integrationen av vissa specialgrupper (de som saknar läs- och skrivförmåga, de som står utanför arbetskraften). Inte minst äldre invandrare är realistiskt sett ofta mycket svåra att sysselsätta. När det gäller språkutbildning för utländska studerande bör läroanstalterna ha det huvudsakliga ansvaret.

Vissa remissinstanser anser att lagstiftningen ger gott om möjligheter, men att de inom undervisning och småbarnsfostran är beroende av kommunernas och andra utbildningsanordnares frivillighet, och det betyder att invandrare blir olika behandlade på olika orter. Trots att integration är en lagfäst och permanent verksamhet har den typiskt varit beroende av olika slag av projektfinansiering.

Kulturutskottet anser att förslaget i redogörelsen att utvidga integrationslagens tillämpningsområde till alla invandrare oberoende av invandringsgrund är lovvärt. Enligt regeringsprogrammet är regeringens invandringspolitiska mål att bedriva en aktiv, samlad och konsekvent politik som fullt ut beaktar såväl arbetskraftsbehovet, invandrarnas varierande utgångspunkter som internationella åtaganden. Integrationslagen har i långa stycken stiftats med tanke på de humanitära behov som personer med flyktingbakgrund och/eller som kommit till landet som asylsökande har. Men merparten av dem som flyttar till Finland är och kommer fortsatt att vara sådana som kommer hit antingen genom äktenskap eller för att arbeta.

Det måste gå att hitta en hållbar och långsiktig lösning på behovet av resurser för integration som tillfredsställer stat, kommuner, arbetsgivare, utbildningsanordnare och andra intresserade parter och som förenklar nuvarande praxis och som framför allt garanterar kvaliteten på utbildningen för invandrare. Om den arbetsbaserade invandringen ökar på önskat vis, betyder det att behovet av integrationsåtgärder blir mer varierat och att resursbehovet ökar. Ansvaret för integrationsåtgärder och för beslut om dem bör föras så nära invandrarna som möjligt.

Integrationsutbildning och likställd utbildning

För vuxna invandrare ordnas arbetskraftspolitisk utbildning i form av integrationsutbildning, undervisning i att läsa och skriva och språkutbildning som förbereder dem t.ex. för en allmän språkexamen. Numera lägger man större vikt vid individuella studier och vid att kartlägga språkkunskaperna och yrkeskompetensen för att kunna lägga upp ett personligt studieprogram.

Den likställda utbildningen har år för år blivit allt populärare. Utbudet av likställd utbildning har ökat speciellt mycket i huvudstadsregionen. Också på orter där det på grund av det ringa antalet invandrare har varit svårt att tillhandahålla integrationsutbildning som arbetskraftspolitisk utbildning har invandrare kunnat hänvisas till lämplig utbildning som annars ordnas på orten.

Enligt utredning har invandrarbefolkningen en allt mer heterogen bakgrund och det ökar behovet av en allsidig undervisning i finska som beaktar deras bakgrund och livssituation. Arbetsförvaltningens nuvarande system för integrationsutbildning klarar inte av att tillhandahålla tillräckligt med språkundervisning för en så här stor målgrupp.

I integrationsutbildning deltar årligen en hel del personer som gått samma kurs en eller flera gånger för att inga andra åtgärder står till buds. Utbildning som kan likställas med arbetskraftspolitisk utbildning har använts för att täppa till luckor i integrationsutbildningen. Problemet med likställd utbildning på eget initiativ är att den är så splittrad; undervisningen saknar klara mål och uppföljningen av inlärningsresultaten är svag. Det skiljer sig också mellan arbetskraftsbyråerna i hela landet när det gäller vilka utbildningar som ska betraktas som likställda.

Kritiken i utlåtandena låter förstå att arbetskraftspolitisk utbildningspraxis och konkurrensutsättning fördröjer tillträdet till utbildning och tär på invandrarnas ork för att studera. Man bör tvärtom kunna ingå långvariga avtal om språkutbildning med en kompetent utbildare för att utbildningen ska kunna pågå non-stop. Ett praktiskt förslag till utveckling är att finansieringen och utbildningsmöjligheterna ses över totalt enligt modellen med utbildningskonton, som är en fortsättning på det redan testade konceptet med utbildningscheckar.

Kulturutskottet lyfter fram målet i redogörelsen att alla invandrare i Finland som behöver språkundervisning eller integrationsutbildning och som uppfyller redogörelsens krav på bosättningstid i Finland ska kunna erbjudas utbildning oberoende av grunden för uppehållstillstånd. Ju mer varierad invandringen och behovet av integrationsutbildning blir, desto större vikt måste man lägga vid att utvärdera de utbildades egna behov och vid att ordna den rätta sortens utbildning för dem.

Familjen spelar en stor roll för att integrationen ska lyckas. När en integrationsplan läggs upp gäller det att beakta hela familjens situation. Det är till exempel mycket viktigt att mammor stöder sina barn i språkundervisningen. Utskottet har erfarit att inlärningsresultaten är svaga för de barn och unga som får allra minst stöd för sin språkinlärning. Faktum är att det ofta är mycket besvärligt för mammor i familjer med flera barn att gå på språkkurs. Genom att stödja mammor i deras studier, t.ex. genom att ordna dagvård för barn under skolåldern, får mammorna en möjlighet att studera och det underlättar deras egen integration och inverkar positivt på hela familjen. Invandrarmän bör inte heller glömmas bort. Deras liv har förändrats radikalt och en stark kulturbundenhet kan göra att förändringen är mycket svår.

Kulturutskottet understryker framför allt att systemet som helhet måste fungera för invandrarna. Det bör utvecklas utifrån principen om samservice så att invandrarna oberoende av bostadskommun får hjälp och undervisning enligt sina personliga behov och sin integrationsplan. Systemet måste visa flexibilitet om integrationen av någon anledning inte fortskrider enligt planerna. Det är precis i problemsituationer som det visar sig om systemet verkligen fungerar och servicen är tillräcklig för invandrarna.

Grundläggande utbildning och utbildning på andra stadiet

Invandrarbarn i skolplikts- och förskoleåldern kan få förberedande undervisning för grundläggande utbildning. Den förberedande undervisningen är avsedd för alla barn med invandrarbakgrund som ännu inte har tillräckliga kunskaper i finska eller svenska för att studera i en grupp för grundläggande utbildning.

Antalet elever med annan språklig bakgrund i grundläggande utbildning har ökat med 41 procent mellan 2000 och 2007. Under samma tid har eleverna med annan språklig bakgrund i åldersgruppen ungdomar ökat med 56 procent. Det kvantitativa utbildningsbehovet varierar avsevärt lokalt och är framför allt koncentrerat till de större städerna med omgivning.

Invandrare har möjlighet att få undervisning i finska eller svenska enligt en särskild lärokurs i finska eller svenska som andraspråk. Men enligt utredning har omkring en fjärdedel (25 %) av alla invandrarelever i hela landet inte tillgång till särskild undervisning i finska eller svenska som andraspråk.

Invandrare har möjlighet att söka in till grundläggande yrkesutbildning och förberedande utbildning för grundläggande yrkesutbildning för invandrare. Läroavtalsutbildningen har ökat i popularitet bland invandrare. Studier i finska eller svenska som förbereder för yrkesutbildning spelar en central roll för att de ska bli antagna och klara av studierna. En del sakkunniga framhåller i sina utlåtanden att det prov i finska som läroanstalter på andra stadiet ordnar inte får vara utgallrande utan diagnostiskt för att förebygga marginalisering och för att de studerande ska få det stöd med finskan som de behöver vid sidan av yrkesstudierna.

År 2006 fanns det omkring 1 900 invandrarelever i våra gymnasier. Antalet invandrare i gymnasieutbildning har inte ökat speciellt mycket trots att antalet invandrare har ökat. Däremot kan man se att färre invandrare i gymnasieåldern går på gymnasieutbildning än för några år sedan.

Sakkunniga anser att det vid sidan av yrkesutbildning, gymnasieutbildning och annan utbildning också behövs språkundervisning för att stärka invandrarelevernas språkliga kunskaper. Men någon utbyggnad får inte längre plats i de nuvarande läroplanerna, och det är ingen lösning att bara utvidga den förberedande utbildningen. Att förlänga studierna för en grundläggande examen i kombination med ett förstärkt språkligt inslag kan vara en lösning, likaså inlärning i arbetet. I utlåtandena påpekas det också hur svårt det är att få tag på behöriga lärare och att lärarna behöver påbyggnadsutbildning.

Ett särskilt problem är de vuxna invandrare som har sökt till språkkurser men som inte har fått plats eller som på grund av barnavård inte har kunnat delta i undervisning i finska som andraspråk. De här vuxna saknar helt en utbildningsväg. De bör kunna erbjudas nybörjarundervisning i att läsa och skriva, undervisning för grundskolans årsklasser 1—6 och annat särskilt stöd i inlärningen, beroende till exempel på deras erfarenheter i flyktingläger och av tortyr.

Kulturutskottet lyfter fram redogörelsens utvecklingsförslag nr 5, dvs. att målet är att alla invandrarungdomar ska fullfölja läroplanen för grundläggande utbildning och att ambitionen är att andelen invandrarungdomar inom utbildning på andra stadiet ska höjas så att den stämmer överens med motsvarande andel av hela befolkningen. Det gäller att identifiera och stoppa marginaliseringsutvecklingen bland ungdomar i samarbete med skolor, sociala myndigheter, ungdomsmyndigheter, polisen, olika organisationer och ungdomarna och deras föräldrar. Utskottet ser målen som absolut centrala för att förhindra att invandrarunga marginaliseras. Därför är det också viktigt att förstå och acceptera att målet kräver särskilda utbildnings- och elevvårdstjänster allt från gymnasiet till yrkesläroanstalter och att de oundvikligen ger upphov till merkostnader. Småbarnsfostran spelar också en viktig roll för den språkliga inlärningen. Den här infallsvinkel saknas nästan helt bland förslagen i redogörelsen. Det är angeläget att barn i invandrarfamiljer senast i åldern 3—4 är med om offentlig småbarnsfostran i någon form, antingen barndagvård eller öppen daghemsverksamhet.

Invandrarelever bör också stödjas i att bevara och utveckla sitt hemspråk för att uppnå en fungerande tvåspråkighet. Enligt vad utskottet har erfarit har det en avgörande inverkan på integrationen om invandrare har fått undervisning i sitt hemspråk eller inte. Undervisningen har konstaterats stärka invandrarbarnens identitet, förbättra deras inlärningsresultat och minska beteendestörningar bland dem. Det är viktigt med en levande och fungerande två- och flerspråkighet både för invandrarna själva och för vårt alltmer internationaliserade samhälle. En levande flerspråkighet är en rikedom som det lönar sig för samhället att värna och förbättra.

Utskottet ser det som absolut vitalt att de tonåriga invandrare som löper den största risken att marginaliseras och som på grund av språksvårigheter inte klarar skolan kan engageras i samhället genom arbete eller utbildning. Läroavtalsutbildning är ett beaktansvärt alternativ i kombination med en integrerad och tillräckligt långvarig språkundervisning. Det är mycket bra med en modell som integrerar språkundervisningen i det arbete eller de studier som invandraren deltar i. Utskottet hänvisar till sitt betänkande KuUB 17/2008 rd och menar att läroavtalsutbildningen måste tilldelas resurser i motsvarighet till behovet. Det uppmärksammar också olika frivilligorganisationers och över lag tredje sektorns möjligheter att hjälpa unga som riskerar att marginaliseras.

De som arbetar med invandrare, alltså lärare, elevvårdare och annan personal, behöver en allsidig fortbildning. För att lärarna ska lyckas i sitt arbete måste de känna elevernas bakgrund och kunskapsbas, deras särskilda inlärningsbehov och de krav som familjebakgrunden och den kulturella bakgrunden ställer för undervisningsarbetet.

Det är angeläget att engagera lärare och annan personal med invandrarbakgrund i undervisningsarbetet och skolornas elevvård, eftersom de med sin bakgrund har kännedom om kulturen och språket och inser invandrarproblemen och vet hur de kan lösas. Det måste tas fram flexibla ad hoc-lösningar för behörighetskrav och kompetens för lärare och annan personal. Problemet är givetvis mycket större än så och gäller alla utbildade invandrare. Utskottet har den uppfattningen att det finns många välutbildade och kompetenta invandrare i uppgifter som inte motsvarar deras yrke och kompetens för att det är svårt för dem att verifiera sina examina och skaffa sig nödvändig kompetens i Finland. Situationen är ohållbar både för invandrarna och för samhället, då man ju också vill främja invandringen av utbildad arbetskraft. Det räcker inte bara med att erkänna examensmotsvarighet och behörighet, utan det behövs också ett systematiskt sätt att handleda och skaffa tillträde till fortbildning eller arbete för att uppnå de finska behörighetskraven.

Vuxenutbildning

Inrikesministeriet och undervisningsministeriet har tillsatt en beredningsgrupp som fram till den 31 december 2008 ska komma med konkreta planer och förslag om viktiga och akuta insatser för att främja dels arbetsbaserad invandring, dels invandrares sysselsättning och placering i utbildning till grund för en totalreform av vuxenutbildningen.

Undervisningsministeriet tillsatte den 1 februari 2008 en beredningsgrupp för att utarbeta ett förslag till utvecklingsprogram för det fria bildningsarbetet 2008—2012. Gruppen lämnade sin halvtidsrapport den 6 oktober 2008. Rapporten lyfter starkt fram invandrarnas utbildningsbehov. Där konstateras att vissa uppgifter inom invandrarutbildning och arbetskraftutbildning mycket väl kunde tas över av folkhögskolorna och att möjligheterna till en sådan utvidgning behöver utredas i samband med utvecklingsprogrammet för det fria bildningsarbetet. Ett särskilt handlingsprogram för det fria bildningsarbetet för invandrares utbildning och deltagande föreslås bli integrerat i utvecklingsprogrammet.

I samband med totalreformen av vuxenutbildningen är det också nödvändigt att utvärdera konsekvenserna för invandrarutbildningen. De parter som anordnar vuxenutbildning förfogar över ett brett geografiskt nätverk och kan därmed tillhandahålla utbildning också för invandrare på mindre orter. Vuxenutbildningens resurser måste anpassas till den beräknade ökningen i invandringen och dess konsekvenser för utbildningsbehovet.

Integration och frivilligarbete

Undervisningsministeriet bedömer att frivilligarbetet kommer att spela en allt större roll för att främja integrationen. Ministeriet disponerar över anslag för att främja kulturella minoriteters, typ invandrares, egen kultur och eget språk. Men stödet för integrationsfrämjande frivilligarbete har försvårats av att det inom statsförvaltningen saknas ett centraliserat anslag som är explicit avsett för att stödja integrationsfrämjande frivilligarbete.

Undervisningsministeriet har för sitt vidkommande stött frivilligorganisationernas integrationsfrämjande åtgärder som ett led i kultur-, motions-, idrotts- och ungdomspolitiken. I samband med genomförandet av regeringens barn- och ungdomspolitiska utvecklingsprogram har stödet ökats för ungdomspolitiken.

Sakkunniga har bl.a. pekat på vilken stor roll idrotten spelar i arbetet för större tolerans. Centralförbundet för motion och idrott har till exempel tillhandahållit stöd för att starta upp ny motions- och idrottsverksamhet i invandrarföreningar som inte tidigare varit aktiva på området. Under de senaste åren har invandrarkvinnor, invandrarflickor och invandrarfamiljer prioriterats särskilt. Genom att stödja verksamhet på gräsrotsnivå har man med relativt små satsningar kunnat öka toleransen mellan deltagarna och främja integreringen av invandrare både i de sammanslutningar som organiserat verksamheten och i samhället.

Det har setts som en brist i redogörelsen att den förbigår konsten som en faktor med avgörande inverkan på människors välbefinnande, identitet och attityder och att den inte tillräckligt starkt lyfter fram samarbetet mellan majoritetsbefolkningen och inflyttare. Som exempel på fungerande aktiviteter för invandrare nämns mångkulturella konstverkstäder.

I utlåtandena om ungdomsarbetet poängteras utöver språklig utbildning också andra färdigheter för att invandrarunga ska kunna fungera i det finska samhället och veta vilka rättigheter och skyldigheter de har. Man har framför allt pekat på den roll likabehandlingsplaner spelar för arbetet mot rasism i kommunerna, behovet av att anställa skolkuratorer med invandrarbakgrund i skolorna, möjligheterna till stödundervisning och samarbete med invandrarorganisationer och andra organisationer. Dessutom kritiseras avsaknaden av stödformer för personer som utsatts för diskriminering och rasism.

Utskottet har fått den uppfattningen att kommunernas insatser för att integrera och utbilda invandrare är mycket varierande och beroende av kommunens storlek, resurser och antalet invandrare. Det största problemet vid sidan av resursbrist är tyvärr de allmänt negativa attityderna till invandrare. I kommuner med många invandrare har man ordnat med specialtjänster för invandrare och satsat på att integrera dem i samhällelig verksamhet. Ett bra exempel på detta är Tammerfors stads invandrarråd. Liknande exempel finns visserligen i många andra kommuner också. Ett sätt att klart lyfta fram invandrares och andra särgruppers servicebehov är att göra upp likabehandlingsplaner.Utskottet pekar på vilken stor roll kultur och idrott spelar för integreringen av invandrare i det finska samhället. Enligt sakkunniga kan man t.ex. genom att stödja invandrares idrottsverksamhet på gräsrotsnivå öka toleransen och invandrares kontakter med majoritetsbefolkningen, förebygga marginalisering och till och med anvisa eller hitta nya arbetsplatser för invandrarna. De nödvändiga satsningarna är mycket små i relation till nyttan av dem. Utskottet föreslår motionscheckar för att främja idrotts- och motionsintresset bland invandrare.

Konst och kultur spelar också en viktig roll för invandrarna. Genom att föra fram sin egen kulturella bakgrund och bekanta sig med den finländska kulturen lägger man en grund för förståelsen för olikheter i samhället och för ökad tolerans. Kulturorganisationerna utför ett värdefullt arbete bland invandrare och det är förtjänt av samhällets stöd. Med hjälp av kulturcheckar kan man ge invandrarna bättre möjligheter att stärka sin kulturella bakgrund och förstå den finländska kulturen.

Utskottet lyfter till slut fram den roll som ungdomsarbetet spelar för att främja invandrarungas villkor och hindra direkt diskriminering. De sakkunnigas utvecklingsförslag är välmotiverade och ungdomsorganisationerna måste engageras bättre i integreringen av invandrare.