Allmän motivering

Regeringen föreslår att vissa bestämmelser om tingsrätternas sammansättning ska ändras. Med hänvisning till propositionen och övrig utredning anser lagutskottet att propositionen behövs och att den tjänar sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med följande anmärkningar och ändringsförslag.

Bör systemet med nämndemän utvecklas?

I Finland har nämndemännen deltagit i rättskipningen vid underrätterna i flera århundraden. När underrätterna reformerades 1993 bestämdes det att den grundläggande sammansättningen för en tingsrätt i brottmål är en lagfaren domare och tre nämndemän. Denna sammansättning blev också möjligt i vissa särskilt angivna tvistemål och ansökningsärenden.

I propositionen nämns flera olika motiveringar som vid olika tidpunkter använts för och emot systemet med nämndemän. Regeringen bedömer där att systemet framför allt kan motiveras med att det upprätthåller tilltron till domstolsväsendet. Nämndemännen förstärker tingsrätternas sammansättning och ger den trovärdighet. Dessutom kan nämndemännen bidra till att ärendet och bevisningen får en mångsidig granskning och att domstolens avgörande blir mer lättbegripligt. Dessutom talar en internationell jämförelse också för lekmannadeltagande i rättskipningen, liksom det faktum att systemet i praktiken huvudsakligen fungerat väl.

Således anser lagutskottet att det är viktigt och angeläget att nämndemän också framöverdeltar i rättskipningen. Man bör även i fortsättningen se till att välja duktiga och motiverade nämndemän.

Det föreligger ändå ett behov att förbättra systemet. För närvarande behandlas nämligen många rutinmässiga brottmål i nämndemannasammansättning, även om rättsfakta och bevisning är klara och straffpraxis etablerad. Å andra sidan har många brottmål blivit mer komplicerade och omfattande, vilket har lett till att det skulle behövas mer juridisk expertis i tingsrätternas sammansättning. Man kan också beakta att tingsrätterna blir färre 2010 i syfte att på olika sätt effektivisera deras verksamhet. Om man beaktar detta samt hur omvärlden förändras är det således viktigt att tingsrätterna kan allokera både yrkesdomar- och nämndemannaresurserna på ett så ändamålsenligt sätt som möjligt med tanke på ärendenas art och omfattning.

De sakkunniga som lagutskottet hört har haft synnerligen divergerande synpunkter på när nämndemän ska delta och hur systemet ska utvecklas. Med beaktande av detta anser utskottet att regeringen föreslår en jämförelsevis rimlig kompromiss.

Olika alternativ när det gäller tingsrättens sammansättning i brottmål

Allmänt

De alternativ som för närvarande finns när det gäller tingsrättens sammansättning i brottmål är sammansättning med nämndemän respektive endomarsammansättning. Dessutom är det möjligt att förstärka den förstnämnda sammansättningen med ytterligare en lagfaren domare eller en fjärde nämndeman, om det ska anses motiverat med hänsyn till målets eller ärendets omfattning eller av andra särskilda skäl. Nu föreslås ett nytt alternativ: en sammansättning med tre lagfarna domare, särskilt för att handlägga ärenden som är juridiskt svåra.

Rent generellt välkomnar lagutskottet att det finns alternativa sammansättningar. Det är viktigt att ärenden kan behandlas av en så för ändamålet lämplig sammansättning som möjligt med avseende på ärendets art och omfattning. Ju viktigare ett ärende är med avseende på parternas rättssäkerhet, desto solidare bör också sammansättningen vara.

Nämndemannasammansättning och endomarsammansättning

Ett centralt syfte med propositionen är att minska på användningen av systemet med nämndemän utan att parternas rättssäkerhet är i fara. Det anses räcka med att nämndemännen i framtiden deltar bara i behandlingen av de mest allvarliga och samhälleligt betydelsefulla brott där påföljden kan vara ett kännbart fängelsestraff. Utifrån detta föreslår regeringen att sammansättningen med nämndemän ska användas i sådana brottmål där det strängaste straffet för ett i åtalet avsett enskilt brott är fängelse i mer än två år.

Enligt propositionen kräver reformen också en utvidgning av behörigheten för endomarsammansättningen. Således föreslår regeringen att de brottmål där det strängaste straffet för ett i åtalet avsett enskilt brott är fängelse i högst två år kan behandlas i endomarsammansättning. Dessutom ska den sammansättningen kunna behandla vissa särskilt nämnda brottstyper där det föreskrivna maximistraffet överskrider fängelse i två år (vålsamt motstånd mot tjänsteman, grov stöld, grov förskingring, grov bruksstöld av motordrivet fortskaffningsmedel, grovt häleri, grov skadegörelse, grovt bedrägeri, grovt betalningsmedelsbedrägeri och straffbart försök till dessa brott).

Det område där sammansättningen med nämndemän tillämpas är på ovan beskrivet sätt nära kopplat till endomarbehörigheten. Lagutskottet anser allmänt taget att det är motiverat att utvidga endomarsammansättningens behörighet till sådana brottmål som inte kan anses allvarliga eller samhälleligt betydelsefulla. I dessa mål är det i princip varken ändamålsenligt eller behövligt att använda en sammansättning som är förstärkt med nämndemän.

Lagutskottet menar att kopplingen av kriterierna för användning av endomarsammansättning till straffmaximum för den gärning som åtalet gäller är tydlig och vidare att det är lämpligt och motiverat att fastställa detta straffmaximum till två års fängelse. Detta synsätt har också stötts förhållandevis allmänt i samband med sakkunnigutfrågningen.

Enligt propositionen grundar sig det att man också ska kunna behandla vissa särskilt uppräknade brott i endomarsammansättning även när det föreskrivna strängaste straffet är fängelse i mer än två år, på att man på detta sätt kan behandla brotten med samma sammansättning som vid den vanliga gärningsformen. Grovhetsbedömningen i fråga om de uppräknade egendomsbrotten grundar sig ofta på den berörda egendomens värde, vilket i och för sig inte medför några nya rättsliga eller bevisningsrelaterade problem. Vidare bedömer regeringen också att våldsamt motstånd mot tjänsteman, som också ingår i förteckningen, med undantag för objektet för brottet inte nämnvärt avviker från misshandel eller olaga hot, som båda kan behandlas i en sammansättning med endast en domare.

De sakkunniga som lagutskottet har hört hade olika uppfattningar om den utvidgade endomarbehörigheten på grundval av de uppräknade brottstyperna. Vissa motsatte sig en uppräkning av enskilda brott med den motiveringen att förteckningen är slumpmässig, medan andra stödde förteckningen. Av dem som var för en uppräkning ansåg en del att förteckningen skulle kunna utvidgas till andra gärningsformer.

Lagutskottet anser att man med den motivering som regeringen presenterar kan godkänna en utvidgning av endomarbehörigheten till de uppräknade brottstyperna. Dessutom kommer propositionen uppskattningsvis att främja en ändamålsenlig allokering av tingsrätternas resurser. Utskottet finner det inte motiverat att föreskriva ett högsta straff som en domstol i endomarsammansättning kan utdöma. Det är i sådan sammansättning fråga om en normal rättegång med full prövning där en lagfaren domare är ordförande och svaranden har möjlighet att försvara sig.

I detta sammanhang vill lagutskottet ändå understryka att nämndemannasammansättningen fortsatt är tingsrättens grundläggande sammansättning efter reformen. Detta innebär att den sammansättningen även i fortsättningen kommer att vara behörig att behandla de mål som omfattas av endomarbehörighet. Också en sammansättning med tre lagfarna domare kommer att vara möjlig, om målets art eller andra särskilda skäl talar för detta. Utskottet menar att sammansättningen med nämndemän skulle kunna användas i stället för endomarsammansättningen exempelvis om det straff som döms ser ut att bli strängt. Dessutom kan en förstärkt sammansättning vara motiverad om ett enskilt brott som omfattas av endomarbehörighet ser ut att inte vara rutinmässigt eller om brottmålet intresserar en bred allmänhet. Dessutom bör man också minnas att bedömningen av hur grovt ett brott är också ska ske utifrån andra kriterier än värdet på den egendom som brottet gäller, vilket bör beaktas när man överväger val av sammansättning. Exempelvis kan det vara motiverat att sådana stöldbrott som gäller guldsmedsaffärer eller banker behandlas i en förstärkt sammansättning.

Dessutom vill lagutskottet understryka vikten av parternas rättssäkerhet för valet av sammansättning. Tingsrättens sammansättning kan ha betydelse för i vilken utsträckning parterna litar på riktigheten i avgörandet i första instans. Endomarsammansättning bör därför användas bara för mål och ärenden där parternas rättssäkerhet inte kräver en med nämndemän förstärkt sammansättning eller en sammansättning med tre tjänstedomare. Antalet överklaganden till hovrätten får således inte öka bara för den skull att ärenden behandlas i endomarsammansättning. Utskottet betonar också att ekonomiska orsaker inte får utgöra hinder för användning av nämndemän.

Eftersom propositionen såsom sagts innebär att bestämmelserna om endomarsammansättningens behörighet revideras märkbart och att det område där nämndemän används avsevärt påverkas anser lagutskottet att justitieministeriet i fortsättningen ska följa hur reformen fungerar och vilka verkningar den får bl.a. i fråga om överklaganden och i fråga om när sammansättningen med nämndemän används. Och vidare bör justitieministeriet vid behov vidta åtgärder för att se över bestämmelserna.

Ärekränkningsbrott och spridande av information som gäller privatlivet är brottstyper där nämndemän kan vara till nytta och där de frågor som kommer upp till behandling lämpar sig väl för nämndemannabehandling. Det är med stöd av de föreslagna bestämmelserna fortfarande möjligt att behandla sådana brottmål i sammansättning med nämndemän i stället för endomarsammansättning. En nämndemannasammansättning kan liksom en sammansättning med tre lagfarna domare, som tas upp nedan, enligt utskottets uppfattning vara lämplig till exempel om målets rättsliga svårighetsgrad kräver det eller om målet väckt stort offentligt intresse.

Sammansättning med tre lagfarna domare i brottmål

Enligt propositionen ska tingsrätten vara domför också i en sammansättning med tre lagfarna medlemmar, om det ska anses motiverat med hänsyn till målets art eller av något annat särskilt skäl. Propositionsmotiven säger att utgångspunkten är den att vilken brottstyp som helst ska kunna tas upp i en tredomarsammansättning. Vidare nämner regeringen exempel på typiska brott där en sådan sammansättning kan vara motiverad. Det är ändå meningen att tredomarsammansättningen uttryckligen ska användas för juridiskt svåra fall.

De sakkunniga som lagutskottet har hört har så gott som enhälligt stött införandet av tredomarsammansättning för brottmål. Även utskottet anser att denna nya sammansättning är ett behövligt och motiverat tillskott till sammansättningsalternativen i tingsrätten. Den snabba samhällsutvecklingen har lett till mer komplicerade och omfattande brottmål. Det är bra att exempelvis juridiskt svåra mål med omfattande bevisning kan behandlas i en sammansättning med enbart lagfarna domare. Således stärker den avsedda tredomarsammansättningen parternas rättssäkerhet, och den kan främja en koncentrering av rättskipningen till tingsrättsnivå. Den sammansättningen ger också möjlighet att beakta domarnas eventuella specialkompetens.

Lagutskottet noterar att kriterierna för användning av tredomarsammansättning är allmänt hållna, men motsvarande kriterier finns redan nu inskrivna i de gällande bestämmelserna om tingsrättens sammansättning (2 kap. 2 § i rättegångsbalken och 17 § i tingsrättslagen). Det finns fördelar med sådana bestämmelser eftersom man då flexibelt kan bestämma sammansättningen i varje enskilt fall. Bestämmelserna får ändå inte vara alltför allmänt utformade, eftersom det i praktiken kan leda till att en tredomarsammansättning blir huvudregel eller att den sammansättningen inte används ens i de fall där det vore motiverat. Av denna orsak och också på grund av att det rör sig om en ny sammansättning anser lagutskottet att justitieministeriet i fortsättningen ska följa hur kriterierna fungerar och vilka effekter de får samt vid behov vidta åtgärder för översyn av bestämmelserna.

Dessutom anser lagutskottet det vara mycket viktigt att tingsrätterna också i praktiken har faktiska möjligheter att använda en sammansättning med tre lagfarna domare i de mål som avses i propositionen. Med andra ord måste man se till att tingsrätterna har tillräckligt med domare. Resursknapphet får inte utgöra ett faktiskt hinder för användning av den sammansättningen.

Tingsrättens sammansättning i tvistemål

Nämndemännen kan för närvarande delta i vissa familjerättsliga domstolsförhandlingar och i behandlingen av förmynderskaps- och hyrestvister. Regeringen föreslår att nämndemännen i fortsättningen inte längre ska delta i behandlingen av tvistemål, utan att detta ska ske i sammansättning med en eller tre domare. Enligt propositionsmotiven har nämndemannasammansättning i praktiken varit mycket sällsynt i tvistemål.

Under utskottsbehandlingen av propositionen har vissa sakkunniga ändå föreslagit att möjligheten att använda nämndemän i tvistemål ska kvarstå oförändrad. De har visat sig vara till särskild nytta exempelvis i ärenden som gäller umgängesrätt och barnens vårdnad och boende. En strävan har varit att ha jämn könsfördelning bland nämndemännen, eftersom det har ansetts vara viktigt att domstolens sammansättning inte ter sig partisk ur någondera förälderns synvinkel.

Av nämnda anledning kan det vara till nytta att nämndemän deltar i behandlingen av tvistemål. Det som däremot talar för att sammansättningen med nämndemän frångås i tvistemål är att det är så sällsynt i praktiken. Förslaget är också en logisk del av regeringens helhetslösning i syfte att minska användningen av nämndemän. Det är ändå viktigt, menar lagutskottet, att justitieministeriet följer hur väl reformen fungerar och vilka verkningar den får.

Sakkunnigledamot

Lagutskottet har under behandlingen av propositionen noterat att domstolssammansättningarna också skulle behöva särskild fackkunskap i synnerhet i skattefrågor och ekonomiska frågor. Att förstärka sammansättningen med en sådan expert är möjlig åtminstone i Sverige. I Finland är det för närvarande möjligt att använda sakkunniga för behandlingen av vissa ärenden i förvaltningsdomstolen.

Den aktuella propositionen innehåller ingen möjlighet att förstärka tingsrättens sammansättning med särskilda experter. Lagutskottet anser ändå att det vore bra om man i fortsättningen överväger en sådan förstärkningsmöjlighet och bedömer behovet av denna möjlighet. Den föreslagna tredomarsammansättningen i brottmål är en välkommen reform och kan komma att främja domarnas specialkunskaper. Detta utesluter ändå inte att det i vissa fall vore bra att förstärka sammansättningen med annan fackkunskap än juridisk. Dessutom kommer sammansättningen med nämndemän inte längre att vara möjlig i familjerättsliga mål och ärenden, och det kunde vara bra att kunna behandla dessa i en sammansättning som förstärkts med barnpsykologisk expertis.

Tingsfiskalens och notariens behörighet

En notarie som tjänstgjort i fyra månader kan för närvarande av lagmannen förordnas att vara bl.a. ordförande i sammansättningen med nämndemän. Ett villkor är då att svaranden inte är häktad och att det inte för ett i åtalet avsett enskilt brott har föreskrivits något annat eller strängare straff än böter eller fängelse i två år. Notarien får dock inte förordnas att behandla ett mål som på grund av sin art eller omfattning bör anses vara svårt att avgöra. En tingsfiskal har motsvarande behörighet.

Enligt propositionen kommer notariens och tingsfiskalens behörighet huvudsakligen att kvarstå. De ska ändå inte längre vara behöriga att vara ordförande för en nämndemannasammansättning. Detta bygger enligt propositionsmotiven på att en yrkesdomare efter reformeringen ensam kommer att kunna avgöra alla sådana mål där det kan dömas ut fängelse i högst två år. Det anses heller inte motiverat att en notarie i nämndemannasammansättning avgör mål med ett straffmaximum på över två år. Däremot föreslår regeringen att notarier och tingsfiskaler i brottmål ska kunna verka i tredomarsammansättning vid sidan av två tjänstedomare. Detta anses kunna kompensera för den utbildningsrelaterade brist som avsaknaden av sammansättningar med nämndemän ger upphov till. Dessutom ska en notarie eller tingsfiskal fortsatt kunna behandla brottmål i sammanträden med en domare och vid skriftligt förfarande.

Under sakkunnigutfrågningen har viss oro uttryckts över att notariens och tingsfiskalens behörighet inskränks. Det har framförts att notarier och tingsfiskaler i nämndemannasammansättning behandlar en stor del av de rutinärenden som i och med reformen kommer att behandlas av sammansättningen med en yrkesdomare.

Lagutskottet instämmer i dessa farhågor och anser att notariens och tingsfiskalens behörighet att vara ordförande för nämndemannasammansättningar bör kvarstå i detta sammanhang. Det följer inte nödvändigtvis något behov att avskaffa denna befogenhet av att endomarsammansättningen får utvidgad behörighet, menar utskottet. Såsom regeringen konstaterar i propositionen får sammansättningen med nämndemän även i fortsättningen behandla mål och ärenden inom endomarsammansättningens behörighet. Det kan i praktiken vara en ändamålsenlig och rationell användning av tingsrättens resurser att en notarie eller tingsfiskal då kan fungera som ordförande för nämndemannasammansättningen. Notarier får emellertid fortsatt inte förordnas att behandla ett mål som på grund av sin art eller omfattning bör anses vara svårt att avgöra.

Vidare vill lagutskottet peka på att domstolspraktik är en nödvändig förutsättning för domarkarriär. Utskottet har i sina tidigare betänkanden tagit upp frågan om domstolspraktik och dess utbildningsmässiga innehåll (LaUB 9/1993 rd) och betonat att domstolspraktiken måste innehålla dömande verksamhet (LaUB 11/1986 rd). Att vara ordförande för sammansättningen med nämndemän ger erfarenhet av dömande verksamhet och gör innehållet i domstolspraktiken ändamålsenligt. Lagutskottet vill peka på innehållet och dess ändamålsenlighet också av den orsaken att notariernas arbetsuppgifter minskar delvis till följd av bl.a. att landets tingsrätter blir färre, inskrivningsärendena i fråga om fastigheter inte längre ska handhas av tingsrätterna och skriftligt förfarande införts för brottmål.

Lagutskottet anser att notariens behörighet inte behöver minskas i detta sammanhang också av den orsaken att en arbetsgrupp på justitieministeriet håller på att granska hur domstolspraktiken kan förbättras så att den ger bättre färdigheter för domaruppgifter i tingsrätterna när betingelserna förändras. Arbetsgruppen bör tillåtas närma sig frågan om notariens ställning och behörighet så öppet som möjligt.

Allokering av de resurser som sparas in genom nedskärning av nämndemannasystemet

Enligt regeringsprogrammet ska de medel som sparas in när nämndemannasystemet skärs ned används till att förstärka de hårdast belastade tingsrätterna. Regeringen gör i propositionen den bedömningen att de föreslagna ändringarna kommer att spara in ca 1 miljon euro i nämndemannautgifter. Detta belopp skulle enligt propositionen i praktiken räcka till att anställa 12 eller 13 tingsdomare eller så 8 eller 9 arbetspar bestående av en tingsdomare och en tingssekreterare.

Lagutskottet poängterar att de inbesparingar som nedskärningen av nämndemannasystemet ger upphov till måste allokeras i enlighet med regeringsprogrammet. Utskottet tog upp frågan om dessa inbesparingar också när det behandlade 2009 års budgetproposition och betonade då särskilt stärkta domarresurser (LaUU 15/2008 rd).

Enligt uppgift kommer de eftersträvade inbesparingarna att realiseras först med tiden. Preliminära uppskattningar av hur mycket som sparas in kan göras hösten 2009. Man kan då bedöma om det finns något att allokera för 2009 och huruvida tingsrätterna kan få mer personal 2009. Med beaktande av detta anser lagutskottet att justitieministeriet ska följa vilka inbesparingar den minskade användningen av nämndemän ger upphov till och lämna lagutskottet en utredning över inbesparingarna och deras allokering före slutet på 2009 års höstsession.