Allmän motivering

Om verkställighet av fängelsestraff föreskrivs genom författningar på lag- och förordningsnivå. Om fångars rätt att söka ändring föreskrivs på författningsnivå och huvudregeln är att det är förbjudet. I riksdagen har inte bara grundlagsutskottet utan också lagutskottet fäst uppmärksamhet vid lagstiftningsnivån och besvärsförbudets omfattning. I ett betänkande (LaUB 17/1994 rd — RP 66/1994 rd) anser lagutskottet att fångar med tanke på rättsskyddet och en enhetlig straffpraxis måste ha rätt att söka ändring i disciplinära straff för ordningsförseelser.

Vidare har utskottet påskyndat en totalreform av lagen om verkställighet av straff, som härstammar från 1889 och som ändrats genom en lång rad delreformer (LaUB 17/1998 rd — RP 10/1998 rd). En totalrevidering är under beredning och det betyder att de nu aktuella bestämmelserna blir temporära.

Utskottet anser att propositionen är behövlig och angelägen och tillstyrker lagförslaget, men med följande anmärkningar och ändringsförslag.

Besvärsrätt och besvärsinstans

Regeringen föreslår att besvär över fängelsemyndighetens, m.a.o. en förvaltningsmyndighets, beslut skall anföras hos tingsrätten. Besvärsinstansen motiveras med en lång rad faktorer som mycket starkt talar för denna lösning. I sitt utlåtande om propositionen anser grundlagsutskottet att denna ordning är exceptionell med hänsyn till bestämmelserna i 98 och 99 § grundlagen om domstolsväsendets grundstruktur och domstolarnas uppgifter. I det aktuella fallet är förslaget motiverat, menar grundlagsutskottet, eftersom beslut enligt föreslagna 7 kap. 1 § 1 mom. påverkar strafftidens faktiska längd. I 7 § 3 mom. grundlagen föreskrivs att straff som innefattar frihetsberövande får dömas ut endast av domstol. En logisk konsekvens av detta är att besvär över administrativa beslut som fattas i verkställighetsskedet och som påverkar straffets längd skall gå över den domstolslinje där de egentliga fängelsestraffen döms ut.

Grundlagsutskottet framhåller att förslaget till 7 kap. 1 § 2 mom. i lagen om verkställighet av straff, som förbjuder överklagande av andra beslut än sådana som inverkar på fängelsestraffets faktiska längd, står i strid med 21 § 1 mom. grundlagen. Enbart det att 7 kap. 1 § 2 mom. stryks i lagförslaget leder till att en fånges rätt att få sina "rättigheter och skyldigheter behandlade vid domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan" direkt grundar sig på grundlagen. I avsaknad av särskilda bestämmelser är besvärsinstansen den som anges i den förvaltningsrättsliga lagskipningen. Enligt grundlagsutskottet blir det inte längre nödvändigt att direkt tilllämpa grundlagen i den utsträckning det slopade momentet hade krävt och samtidigt blir situationen klarare genom att ändringssökande i lagen uttryckligen utsträcks också till beslut om disciplinstraff.

Med anledning av grundlagsutskottets utlåtande måste fångars besvärsrätt utvidgas så att den utöver beslut som inverkar på den faktiska strafflängden också omfattar andra disciplinstraff. Därför måste det övervägas om inte alla besvärsärenden kunde styras till tingsrätterna.

Enligt utredning från justitieministeriet är det problematiskt om besvär över disciplinära beslut utifrån det disciplinära straffets art styrs till en allmän domstol eller en förvaltningsdomstol. Ett system med två besvärsinstanser vore komplicerat för fängelserna och kan göra det svårt att skapa en enhetlig disciplinpraxis. Samma faktorer som åberopats för att motivera varför besvär över beslut som inverkar på den faktiska strafflängden bör styras till tingsrätten talar för att tingsrätten skall vara besvärsinstans också för andra disciplinbeslut.

Regeringen gör i sin proposition en bedömning av reformens ekonomiska och organisatoriska verkningar och av domstolarnas och fängelsernas ökade arbetsbörda. År 1999 fattades omkring 300 beslut som inverkar på strafflängden och som nu föreslås bli omfattade av inskränkt besvärsrätt. Enligt uppskattning kommer färre än 100 av dessa beslut att överklagas per år. Antalet besvär som kommer upp i en enskild tingsrätt kommer sannolikt att ligga under 10 per år. Hos hovrätterna anförs klagomål uppenbarligen bara sporadiskt.

Justitieministeriet har utrett hur mycket antalet besvärsärenden kan tänkas öka jämfört med det som regeringen anför i och med att alla di-sciplinära beslut omfattas av besvärsrätt. År 1999 fattades omkring 1 000 disciplinbeslut av annat slag än sådana som inverkar på strafflängden. Av dem gällde mer än 700 bestraffning med enrum, 300 varningar och färre än 10 rättsförlust. Ministeriet har den uppfattningen att omkring 10—20 procent av besluten kommer att överklagas. I allt kommer det sannerligen att sökas ändring i omkring 200—300 disciplinbeslut per år. Den planerade utvidgningen av besvärsrätten innebär därmed att domstolarnas och fängelsemyndigheternas arbete och kostnaderna för fri rättegång ökar i betydande grad. Därför har ministeriet i utskottet uppgett sig anse att besvärsrätten lämpligen bör inskränkas till tingsrätten, i vars beslut ändring inte får sökas genom besvär.

Behandlingen av besvär i tingsrätten

Om behandlingen av besvär i tingsrätten föreslås bli bestämt i 7 kap. 7 § lagen om verkställighet av straff. Tingsrätten skall se till att målet behandlas grundligt. I motiveringen till bestämmelsen framhålls att domstolens roll vid utredningen av målet skall vara accentuerad i jämförelse med det förfarande som iakttas i brottmål, emedan ändringssökande i allmänhet gäller di-sciplinstraff som grundar sig på brott och i vars behandling i domstolen åklagaren inte skall delta. Tingsrätten är skyldig att i tillräcklig utsträckning med aktiva processledningsmetoder och vid behov även självmant utreda faktaunderlaget för målet och skaffa utredningar av frågan. I övrigt gäller i fråga om behandling av besvär i tingsrätten vad som är föreskrivet om rättegång i brottmål.

Den grundläggande modellen för behandling av disciplinärenden har kritiserats. Behandlingen är inkvisitorisk till sin natur, vilket betyder att domstolen med avvikelse från normalt förfarande intar en aktiv roll vid rättegången. Det problematiska med denna roll accentueras i och med att utredningen av disciplinära förseelser är outvecklad och inte står på samma nivå som till exempel förundersökningen i brottmål. En del sakkunniga har föreslagit att domstolsförfarandet bör grunda sig på tvåpartsförhållande och ackusatoriskt förfarande. Utskottet anser att kritiken är motiverad men att grunderna för domstolsförfarandet inte kan ändras i detta sammanhang. Det är klart att de framlagda åsikterna måste vägas in i den pågående beredningen av en totalreform av lagstiftningen.