Allmän motivering

Bakgrund till omstruktureringen

Regeringen föreslår en omstrukturering av hovrätterna och förvaltningsdomstolarna där antalet hovrätter minskar med en och antalet förvaltningsdomstolar med två. Efter reformen finns det fem hovrätter och sex förvaltningsdomstolar. Bakgrunden är programmet för statsminister Jyrki Katainens regering, enligt vilket ett tillräckligt omfattande nätverk av verksamhetsställen ska tryggas och hovrätterna och förvaltningsdomstolarna och deras verksamhetsområden förnyas.

År 2010 omstrukturerades tingsrätterna; då minskade deras antal betydligt och de blev större enheter än förr. Erfarenheterna av reformen är positiva och förnyelsen har allmänt ansetts vara lyckad. På motsvarande sätt kan man enligt lagutskottet bedöma att större enheter också i fråga om hovrätterna och förvaltningsdomstolarna kan förstärka såväl domstolarnas funktionsförmåga som deras sakkunskap och kompetens. En del av de nuvarande hovrätterna och förvaltningsdomstolarna har relativt få ärenden och anställda. För ett tätare nätverk av domstolar talar också att hovrätternas ärendemängd har minskat och att också förvaltningsdomstolarnas ärendemängd uppvisar en sjunkande trend.

I bakgrunden finns också behov av att effektivisera verksamheten och nå besparingar. Det statsfinansiella läget har stramats åt under de senast åren, vilket också får återverkningar på justitieministeriets förvaltningsområde och domstolsväsendet. Justitieministeriet tillsatte 2012 en delegation för att bereda ett rättssäkerhetsprogram. Delegationens uppgift var också att diskutera åtgärder på lång och kort sikt för att anpassa domstolsväsendets verksamhet och uppgifter till utsikterna inom statsfinanserna. Ytterligare betydande reformer av domstolsväsendet och domstolsförfarandet kan emotses under de närmaste åren.

Mot bakgrund av detta anser utskottet att omstruktureringen av hovrätterna och förvaltningsdomstolarna är behövlig och motiverad och tillstyrker lagförslagen, men med följande kommentarer och ändringsförslag.

Hovrätternas och förvaltningsdomstolarnas säten och namn

Regeringen föreslår att Östra Finlands och Kouvola hovrätter ska sammanslås och placeras i Kuopio. Vidare föreslås det att Kouvola och Kuopio förvaltningsdomstolar ska sammanslås och placeras i Kuopio och att Uleåborgs och Rovaniemi förvaltningsdomstolar ska sammanslås och placeras i Uleåborg. Placeringsorterna väljs med beaktande av dels den nuvarande folkmängden, dels den prognostiserade befolkningsutvecklingen och domstolarnas geografiska läge i sina domkretsar. Också antalet anställda och ärenden i de nuvarande domstolarna har vägts in. Det är också meningen att senare utjämna antalet domstolsärenden genom en reform av domkretsarna genom separat förordning av statsrådet.

Regeringens upplägg för omstruktureringen avviker från förslagen i den omfattande kommittéberedning som föregick propositionen i det att kommittén föreslog att den sammanslagna hovrätten skulle placeras i Kouvola. Särskilt sakkunniga från Kouvolatrakten som lagutskottet har utfrågat ansåg uttryckligen att regeringens reformförslag medför olägenhet för Kouvola med omnejd och för de anställda vid hovrätten och förvaltningsdomstolen i Kouvola. Det har också vädjats för en förvaltningsdomstol med säte i Rovaniemi.

Att kommittéberedningen har kommit till en delvis annan lösning än propositionen visar på de utmaningar som hänger ihop med omstruktureringen och fastställandet av domstolarnas säten. När enheterna och verksamhetsområdena blir större kan det finnas flera tänkbara alternativ till sätesort. I det aktuella fallet har utskottet efter att ha övervägt saken gått in för att tillstyrka de sätesorter som regeringen föreslår. Kuopio är geografiskt belägen nära den framtida domkretsens centrum, vilket talar för att förlägga hovrätten där. Kuopio har redan en stark juridisk koncentration som förstärks ytterligare genom reformen. Men också Rovaniemi behåller en ganska stark juridisk koncentration trots att förvaltningsdomstolen placeras i Uleåborg.

Omstruktureringen medför att domkretsen för Uleåborgs förvaltningsdomstol utvidgas betydligt i geografiskt hänseende. Därför föreslår utskottet att domstolen ska heta Norra Finlands förvaltningsdomstol. Förslaget avviker från regeringens förslag och från namnpraxis för förvaltningsdomstolar, som brukar namnges enligt domstolsorten, men utskottet anser att det bättre motsvarar förvaltningsdomstolens territoriellt betydligt utvidgade domkrets. På samma sätt föreslår utskottet att förvaltningsdomstolen i Kuopio ska heta Östra Finlands förvaltningsdomstol. Däremot anser utskottet inte att den sammanslagna hovrättens namn behöver ändras, eftersom namnet Östra Finlands hovrätt redan väl beskriver hovrätten plus dess domkrets också efter omstruktureringen.

Enligt utredning ska de omställningar av domkretsar som föreskrivs senare genom förordning av statsrådet leda till följande: Hyvinge tingsrätt ska ingå i domkretsen antingen för Åbo hovrätt eller Helsingfors hovrätt, Kajanalands tingsrätt flyttar från domkretsen för Östra Finlands hovrätt till domkretsen för Rovaniemi hovrätt och Päijänne-Tavastlands landskap från domkretsen för Kouvola förvaltningsdomstol till domkretsen för Tavastehus förvaltningsdomstol. Målet är att jämna ut antalet ärenden. Utskottet anser det viktigt att överföringarna görs med beaktande av hur de olika alternativen inverkar på tillgång till rätten och parternas ställning.

Ekonomiska och andra konsekvenser

Enligt propositionen ger sammanslagningen av domstolar besparingar i fråga om lokaler. Placeringen av de sammanslagna hovrätterna och förvaltningsdomstolarna i Kuopio beräknas spara in drygt 450 000 euro per år direkt efter sammanslagningen och år 2022 när hyreskontraktet för nuvarande Kouvola förvaltningsdomstol senast går ut beräknas besparingen uppgå till knappa 700 000 euro. Sammanslagningen av förvaltningsdomstolarna i Uleåborg och Rovaniemi sparar årligen in ca 135 000 euro. Samtidigt bör man räkna med extra kostnader för reseting och muntliga förhandlingar. De beräknas uppgå till ca 60 000—70 000 euro för Östra Finlands hovrätts reseting i Kouvola. Sammantaget väntas omstruktureringen dock ge besparingar om ca två miljoner euro per år. Av det utgör 1—1,5 miljoner euro personalbesparingar (totalt ca 20 årsverken) då överlappande funktioner utgår och verksamheten effektiviseras.

Vissa av de sakkunniga som lagutskottet har hört har varit tveksamma till om lokalerna i Kuopio och de beräknade ekonomiska verkningarna i propositionen är adekvata. Dessutom har det framkastats att omstruktureringen leder till att tillgången till rätten och parternas ställning försvagas då både avståndet till domstolarna och kostnaderna för parterna ökar. Därför har det föreslagits att i stället för fortsatt permanent sammanträdesplats i Kouvola och Rovaniemi utan domstolspersonal ska städerna få behålla permanenta filialkanslier. Lagutskottet har begärt ytterligare utredningar om det ovanstående av justitieministeriet.

Lokalarrangemang

Enligt justitieministeriets tilläggsutredning om lokalarrangemang uppgår den sammanslagna hovrättens personalbehov till ca 75 årsverken. Ministeriet anser att hovrättens personal i sin helhet kan placeras i Östra Finlands hovrätts nuvarande lokaler, där det som mest har arbetat 83 personer. Med små ombyggnadsarbeten kan lokaler ordnas för ca 90 personer. Arrangemanget skulle innebära att Kouvola hovrätts nuvarande lokaler kan sägas upp i sin helhet. Förvaltningsdomstolen i Kuopio behöver för sin del efter omstruktureringen en personalstyrka om ca 60 årsverken. Enligt erhållen utredning kan den personal som flyttar från Kouvola genom tillläggsarrangemang flytta in i förvaltningsdomstolens nuvarande lokaler, som för närvarande finns på två ställen i Kuopio. Kouvola förvaltningsdomstols lokaler kan i sin tur inrymma anställda vid Östra Finlands hovrätt som blir kvar i Kouvola för att förrätta huvudförhandlingar högst till slutet av 2016. Efter det letar man efter nya användare fram till 2022 då hyreskontraktet går ut. Rovaniemi förvaltningsdomstols lokaler kan anvisas för ett annat verk inom justitieförvaltningen vilket sparar in på lokalkostnaderna.

Utskottet har ingenting att anmärka på utredningarna om lokalarrangemangen i sig. I fråga om den sammanslagna förvaltningsdomstolen i Kuopio är det dock inte önskvärt med avseende på domstolen eller de anställda att förvaltningsdomstolen arbetar på två olika ställen. Utskottet vill därför betona att hela personalen inom en snar framtid bör placeras på samma ställe. Dessutom fäster utskottet uppmärksamhet vid att hyreskontrakten för justitieförvaltningens lokaler är långfristiga och att villkoren är osmidiga; de gör det nämligen svårt att genomföra nödvändiga lokalförnyelser och nå besparingar.

Närheten till domstolen och parternas ställning

En del av medborgarna kan till följd av omstruktureringen få anmärkningsvärt längre väg till domstolen. Det får dock inte i praktiken någon betydande verkan på tillgången till rätten och parternas ställning, anser utskottet, eftersom merparten av ärendena i förvaltningsdomstolen behandlas skriftligen och ärendena huvudsakligen behandlas skriftligen också i hovrätten. Också i de situationer då det behövs en muntlig förhandling kan domstolen ordna den på annat håll än placeringsorten. Permanenta sammanträdesplatser ska nämligen finnas kvar för hovrätten och förvaltningsdomstolen i Kouvola och för förvaltningsdomstolen i Rovaniemi. Dessutom kan det sammanträdesplatsen i Kouvola ha personal för ordnande av huvudförhandlingar inom Östra Finlands hovrätt högst till utgången av 2016. Det betyder att huvudförhandlingarna från Kouvolaområdet huvudsakligen sköts av de anställda vid Östra Finlands hovrätt som blir kvar på sammanträdesplatsen i Kouvola, och det uppstår inga större behov av att ordna reseting. Efter övergångsperioden ordnar hovrätten reseting också i Kouvola. Kostnaderna för dem beräknas uppgå till 60 000—70 000 euro per år. Enligt erhållen utredning baserar sig bedömningen på kostnader för reseting vid Vasa och Rovaniemi hovrätter. Kostnaderna har avpassats enligt det beräknade antalet reseting i Kouvola. I bedömningen ingår också överföringen av Kajanalands och Hyvinge tingsrätt till en annan hovrätts domkrets.

Det har länge varit vanligt att ordna reseting. Det är särskilt vanligt inom Vasa och Rovaniemi hovrätter. Reseting medför extra belastningar för personalen som tvingas resa, men enligt Vasa hovrätts bedömning är nyttan klart större än besväret. Enligt en utredning som Vasa hovrätt utförde 2011 medför resetingen också betydande årliga besparingar för staten och parterna. Mot bakgrunden av detta anser utskottet det angeläget att reseting ordnas vid behov. Likaså bör man i möjligaste mån använda sig av videoförhandlingar: det kan också minska parternas resebehov.

Filialkanslier

Enligt de beräkningar som utskottet har fått av justitieministeriet kan det på kort sikt medföra något större besparingar i lokalkostnaderna jämfört med regeringens förslag om Kouvola får behålla filialkanslier för både hovrätten och förvaltningsdomstolen i stället för permanenta sammanträdesplatser. Ett filialkansli i Rovaniemi för förvaltningsdomstolen skulle däremot inte spara in mer på utgifterna för hyror eftersom hyreskostnaderna i detta avseende skulle förbli oförändrade. Regeringens alternativ blir därför billigare på sikt i fråga om totalkostnader för lokaler senast 2022 på grund av fördelarna med samlade funktioner. Då man dessutom beaktar att de muntliga förhandlingarna i förvaltningsdomstolarna är få kan det enligt utskottets mening inte anses vara behövligt eller motiverat att filialkanslier lämnas kvar i Kouvola och Rovaniemi för förvaltningsdomstolarna. Att lämna kvar filialkanslier kan enligt uppgift också äventyra målen för reformen, som går ut på att funktionerna ska samlas i större enheter. En annan tänkbar följd är att domstolarnas praktiska arbete och ledningen av dem försvåras. Också personalbesparingarna förutsätter att domstolsenheterna faktiskt sammanslås.

Personalens ställning

Omstruktureringen av hovrätterna och förvaltningsdomstolarna innebär att personalen vid Kouvola hovrätt och Kouvola förvaltningsdomstol kommer att arbeta i Kuopio och att personalen vid Rovaniemi förvaltningsdomstol kommer att arbeta i Uleåborg. Anställda vid Kouvola hovrätt kan dock stanna i Kouvola högst till utgången av 2016 för att arrangera huvudförhandlingar. Den ordinarie personalen vid domstolarna ska tryggas motsvarande tjänster i den sammanslagna domstolen. För de anställda som inte har möjlighet att flytta till annan ort försöker man enligt justitieministeriet ordna möjlighet att övergå till andra verk inom ministeriets förvaltningsområde inom pendlingsområdet eller i huvudstadsregionen.

Omstruktureringen medför besvär för personalen som tvingas flytta för att kunna fortsätta jobba, i värsta fall flera hundra kilometer bort. Utskottet vill betona att omstruktureringen ska beredas och verkställas på ett sätt som särskilt minimerar olägenheter och besvär för personalen.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna i lagförslagen innehåller bestämmelser om förfaranden vid personalförflyttningen och utnämningen av domare. Republikens president utnämner på det sätt som avses i lagen om utnämning av domare och utan att tjänsterna förklaras lediga de som innehar ordinarie tjänst som president vid Kouvola hovrätt och de som innehar ordinarie tjänst som lagman och hovrättsråd vid Kouvola hovrätt till motsvarande tjänster vid Östra Finlands hovrätt (lagförslag 1). Likaså utnämner republikens president på det sätt som avses i lagen om utnämning av domare och utan att tjänsterna förklaras lediga de som innehar ordinarie tjänst som överdomare eller förvaltningsrättsdomare vid Rovaniemi förvaltningsdomstol till motsvarande tjänster vid Uleåborgs förvaltningsdomstol och de som innehar ordinarie tjänst som förvaltningsrättsdomare vid Kouvola förvaltningsdomstol till motsvarande tjänster vid Kuopio eller Tavastehus förvaltningsdomstol (lagförslag 2). I fråga om övriga förflyttningar av domare till andra tjänster ska besluten fattas i enlighet med 47 § i statstjänstemannalagen.

Enligt 103 § 1 mom. i grundlagen får en domare inte förklaras förlustig sin tjänst på annat sätt än genom dom av domstol. Enligt momentet får en domare inte heller utan eget samtycke förflyttas till en annan tjänst, om inte förflyttningen beror på omorganisation av domstolsväsendet. Enligt förarbetena till bestämmelsen (RP 1/1998 rd) gäller momentet principen om domares oavsättlighet. Syftet med att ge domarna en från andra tjänstemän avvikande rätt att kvarstå i tjänsten är att trygga domstolarnas oavhängighet. Av bestämmelsen följer emellertid inte att en domare i samband med en sådan omorganisation får flyttas endast till en annan domartjänst eller till en tjänst som är förenad med den för en domartjänst kännetecknande oavsättligheten (GrUU 3/1994 rd). Enligt 47 § i statstjänstemannalagen kan en domare förflyttas enbart till en tjänst vars behörighetsvillkor domaren uppfyller och som kan anses vara lämplig för honom eller henne.

Den proposition som gällde indragning av omsättningsskatterätten (RP 143/1993 rd) innehöll inga specialbestämmelser om förflyttning av domare för övergångsperioden, utan förflyttningarna skulle göras enligt statstjänstemannalagen. I sitt utlåtande innan den nya grundlagen stiftades ansåg grundlagsutskottet att förflyttningarna av domare kan göras enligt dessa bestämmelser, men enligt utskottets uppfattning bör man dock överväga att genom lag bestämma vilka omsättningsskatterättsdomare som ska förflyttas till någon annan domartjänst (GrUU 3/1994 rd). Grundlagsutskottets ställningstagande framställs som ett uttalande som inte påverkar lagstiftningsordningen. Med hänvisning till grundlagsutskottets utlåtande föreslog lagutskottet i sitt betänkande att lagförslaget skulle kompletteras med bestämmelser om förflyttning av domare (LaUB 11/1994 rd).

Mot bakgrunden av de nu föreslagna bestämmelserna och deras motiv handlar det enligt lagutskottets åsikt om en omorganisation av hovrätterna och förvaltningsdomstolarna. Propositionen omfattar specialbestämmelser om förflyttningar och utnämningar av domare, vilket i ljuset av grundlagsutskottets ovan nämnda utlåtande kan anses motiverat. Bestämmelserna preciserar delvis vilka domare som utnämns till motsvarande tjänster i en annan hovrätt eller förvaltningsdomstol, men delvis omfattas förflyttningarna av domare av 47 § i statstjänstemannalagen. Utskottet ser mot bakgrunden av det ovan anförda inga hinder för en sådan lösning.

Omorganisationen av domstolarna kan genomföras t.ex. så att en domstol läggs ner och förenas med en annan domstol eller så att bägge domstolarna läggs ner och i stället inrättas en ny domstol. Utifrån propositionen anser lagutskottet att omstruktureringen av hovrätterna handlar om att Kouvola hovrätt läggs ner och förenas med Östra Finlands hovrätt. Att domstolens domkrets blir betydligt större betyder allmänt taget inte utan andra förändringar att det inrättas en ny domstol, anser lagutskottet. En ändring av domstolens namn behöver inte heller få en sådan följd, om inte någonting annat ändras.

Lagutskottet föreslog ovan att Kuopio förvaltningsdomstol ska heta Östra Finlands förvaltningsdomstol och att Uleåborgs förvaltningsdomstol ska heta Norra Finlands förvaltningsdomstol för att namnen på förvaltningsdomstolarna bättre ska motsvara domkretsarna som blir avsevärt större i geografiskt hänseende. I dessa fall kan man enligt utskottets mening anse att det handlar om att inrätta nya förvaltningsdomstolar. I så fall finner utskottet det motiverat att också personalen vid Kuopio förvaltningsdomstol och Uleåborgs förvaltningsdomstol flyttas och utnämns till de nya förvaltningsdomstolarna på samma sätt som den nuvarande personalen vid Kouvola förvaltningsdomstol och Rovaniemi förvaltningsdomstol. Till följd av det måste övergångsbestämmelserna i fråga om förvaltningsdomstolarna kompletteras enligt utskottets detaljerade förslag nedan. Eftersom utskottet i fråga om hovrätterna på ovan konstaterade grunder har ansett att det handlar om att Kouvola hovrätt dras in och förenas med Östra Finlands hovrätt, har reformen inte en sådan effekt på ställningen för Östra Finlands hovrätt och dess anställda att den nuvarande personalen vid Östra Finlands hovrätt på samma sätt som i fråga om den nuvarande personalen vid Kouvola hovrätt borde utnämnas till tjänster vid den blivande Östra Finlands hovrätt.

Ikraftträdande

Reformen avses enligt propositionen träda i kraft den 1 januari 2014. I överensstämmelse med det sagda föreslår utskottet att förvaltningsrätternas namn ändras och att förfarandet med att utnämna personal utvidgas. I praktiken blir det ca 70 nya utnämningsbeslut. Av dem gäller omkring hälften domare. Utskottets ändringsförslag återverkar på reformens ikraftträdande. Enligt uppgift från justitieministeriet kan reformen träda i kraft tidigast den 1 april 2014.