Allmän motivering

Allmänt

I propositionen föreslår regeringen en ny stiftelselag, genom vilken lagen om stiftelser (), som trädde i kraft 1931, upphävs. Med hänsyn till de förändringar som skett inom stiftelseväsendet och det omgivande samhället behövs en modernisering av lagstiftningen. Stiftelsernas betydelse som finansiärer av bland annat utbildning, forskning, kultur och social- och hälsovårdstjänster har ökat avsevärt. Propositionen tar bland annat större hänsyn till verksamhetsstiftelser med fortlöpande finansiering. Den strävar också efter att undanröja onödiga begränsningar som försvårar användningen av stiftelseformen och efter att minska den administrativa bördan. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med följande kommentarer och ändringsförslag.

Stiftelsens ändamål och ändring av ändamålet

Lagutskottet ser det som nödvändigt att den nya lagen på samma sätt som den gällande lagen har bestämmelser om att stiftelsen ska ha ett nyttigt ändamål och ändamålet får inte vara att bedriva affärsverksamhet (1 kap. 2 § 1 mom. i lagförslag 1). Det är viktigt att den nya stiftelselagen inte ger upphov till osäkerhet om beskattningen av stiftelser eller om deras medelsanskaffning eller offentliga bild.

Regeringen föreslår att det ska ges större utrymme för ändring av en stiftelses ändamål, bland annat genom att stiftaren ska kunna ändra ändamålet efter det att stiftelsen bildats (6 kap. 2 § 4 mom. i lagförslag 1). Utskottet påpekar att inställningen till ändring av en stiftelses ändamål efter att den bildats traditionellt varit försiktig. Förslaget är av principiell betydelse eftersom det häver den grundläggande tanken att en stiftelses ändamål ska vara bestående. Den föreslagna bestämmelsen är också tämligen öppen, eftersom den tillåter att stiftelsens ändamål ändras utan något krav på att förhållandena har ändrats. Å andra sidan stöder utskottet regeringens mål att öka stiftarens inflytande. Efter en samlad bedömning av underlaget i ärendet har utskottet beslutat ställa sig bakom propositionen. Utskottet noterar att lagförslaget tar tillbörlig hänsyn till stiftelsernas intressentgrupper och till utomstående i och med att förutsättningarna för ändring av en stiftelses ändamål måste slås fast i stadgarna redan när stiftelsen bildas. Vidare har utskottet fäst vikt vid att bestämmelserna stramats åt under statsrådsberedningen så att en stiftelse kan fusioneras endast med en annan stiftelse som i väsentligt avseende har samma ändamål och samma förutsättningar för ändring av ändamålet (11 kap. 1 § 1 mom. i lagförslag 1). Det förhindrar bland annat att en gammal stiftelse fusioneras med en ny stiftelse i vars stadgar stiftaren i linje med propositionen bestämt om ändring av ändamålet, och den övertagande stiftelsens ändamål ändras efter fusionen med stöd av stadgebestämmelsen. Den striktare bestämmelsen är nödvändig för att förhindra att stiftelselagen utnyttjas för betänkliga ändamål.

Förbud att bereda närstående ekonomisk fördel samt definitionen av närståendekrets

För att skapa ökad klarhet föreslår regeringen att en stiftelses ändamål inte ens till en del får vara att bereda någon i närståendekretsen ekonomisk fördel (1 kap. 2 § 1 mom. i lagförslag 1). Definitionen av begreppet närståendekrets och tillämpningsområdet för bestämmelserna om närståendekretsen ska dessutom utvidgas så att de bättre än den gällande lagen täcker personer, sammanslutningar och stiftelser som är aktiva inom stiftelsen eller utövar bestämmande inflytande i den och deras närstående som kan påverka företagandet av närståendetransaktioner (1 kap. 8 § i lagförslag 1). Förbudet mot att bereda någon närstående ekonomisk fördel beaktas också i jävsbestämmelserna (3 kap. 4 § i lagförslag 1). Genom vissa specialbestämmelser beaktas å andra sidan de särskilda behov som kan finnas i stödstiftelser och släktstiftelser (1 kap. 9 § i lagförslag 1).

Under utskottets behandling av propositionen har uppmärksamhet fästs vid att den föreslagna definitionen av närståendekrets är tämligen omfattande och avviker från den övriga lagstiftningen om sammanslutningar. En alltför vid definition av närståendekretsen bedöms göra det svårare för stiftelsens ledning att se till och övervaka att förbudet mot att bereda närstående ekonomisk fördel följs.

Lagutskottet ser det som mycket viktigt att den nya stiftelselagen har ett uttryckligt förbud mot att bereda närstående ekonomisk fördel. Utskottet understryker att en stiftelse inte får vara ett sätt att främja de närståendes ekonomiska intressen. Det bör också noteras att stiftelser inte har ägare som motsvarar delägarna eller medlemmarna i aktiebolag och andelslag. Att lagen har ett absolut förbud mot att bereda närstående ekonomisk fördel förutsätter i sin tur att definitionen av närståendekretsen är tillräckligt omfattande och detaljerad. Det finns inget skäl att utgå från lagstiftningen om aktiebolag och andelslag, där de närstående definieras mer allmänt utifrån bokföringslagstiftningen och de internationella finansiella rapporteringsstandarderna. I fråga om aktiebolag och andelslag gäller bestämmelserna om närståendekretsen kontinuerligt bara krav på bokslutet och verksamhetsberättelsen. En annan sak som talar för ett förbud mot att bereda närstående ekonomisk fördel och för en strikt definition av närståendekretsen är att stiftelserna i enlighet med ändamålet använder eller utan krav på motprestationer överlåter medel till en på förhand obestämd målgrupp. Också i detta avseende skiljer sig stiftelsen från aktiebolag och andelslag, vilka i regel får dela ut medel vederlagsfritt endast till sina delägare eller medlemmar efter att dessa beslutat om det. Utdelningen måste också noga följa bestämmelserna i lagen och i bolagsordningen eller stadgarna. Det är också med tanke på rättsskyddet viktigt att närståendekretsen definieras klart. Även ekonomiutskottet anser de föreslagna bestämmelserna vara motiverade.

I detaljmotiven till 1 kap. 2, 4 och 8 § och 3 kap. 4 § i lagförslag 1 anges det detaljerat när och hur en styrelseledamot måste redogöra för att en närståenderelation kan vara aktuell. Av motiven framgår det att förbudet att ge ekonomisk fördel bara gäller sådana helt eller delvis vederlagsfria ekonomiska fördelar som inte är tillgängliga på samma villkor för andra som är föremål för stiftelsens verksamhetsformer. Stiftelsen förväntas till exempel inte ha kännedom om släkt- och ägandeförhållandena för dem som ingår i stiftelsens ledning. När en stödåtgärd är ovanlig från stiftelsens synpunkt kan stiftelsens ledning på grundval av sin allmänna lojalitets- och omsorgsplikt (1 kap. 4 §) vara skyldig att särskilt utreda om stödmottagaren hör till stiftelsens närståendekrets, t.ex. via släktskaps- eller ägarförhållanden. Förslaget utgår dessutom från att den som får en vederlagsfri ekonomisk förmån själv ska beakta närståendeförhållandet vid äventyr att stödet senare kan återkrävas på den grunden att företrädarna för stiftelsen har överträtt sin befogenhet. Utskottet understryker att avsikten inte är att stiftelsens ledning på eget initiativ, detaljerat och fortgående måste utreda vilka som hör till närståendekretsen. Normalt är det tillräckligt att anvisningar ges och tillsynen över vederlagsfria fördelar ordnas i enlighet med den praxis som är allmän i motsvarande stiftelser.

För klarhetens skull konstaterar utskottet att förbudet mot att bereda närståendekretsen vederlagsfri ekonomisk fördel inte tillämpas på stöd till ett dotterbolag till stiftelsen. Ett stöd exempelvis till ett av stiftelsen helägt dotterbolag är i princip inte vederlagsfritt om stödet höjer värdet av innehavet i dotterbolaget.

Att ha ett närståenderegister kan särskilt i fråga om större stiftelser göra det lättare att följa närståendebestämmelserna och kontrollera att de följs. Eftersom det finns många olika slags stiftelser är det likväl inte ändamålsenligt med en schablonmässig skyldighet att ha ett register. Utskottet understryker vidare att stiftelsen i fråga om närståenderegister också måste följa annan lagstiftning som reglerar verksamheten.

Medelsförvaltning, placeringsverksamhet och affärsverksamhet

Enligt propositionen ska stiftelsens medelsförvaltning vara planmässig (1 kap. 5 § i lagförslag 1). Medelsförvaltningen omfattar förutom förvaltningen av medel som används för stiftelsens ordinarie ändamål också stiftelsens eventuella placeringsverksamhet och affärsverksamhet. En stiftelse kan i syfte att förvalta sin förmögenhet och finansiera sina verksamhetsformer bedriva placeringsverksamhet, om inte detta begränsas i stadgarna (1 kap. 6 § i lagförslag 1). När det gäller affärsverksamhet föreslår regeringen att en stiftelse med direkt stöd i lagen får finansiera verksamhetsformerna genom att bedriva sådan affärsverksamhet som har ett omedelbart samband med stiftelsens verksamhetsformer samt annan i stadgarna nämnd affärsverksamhet (1 kap. 7 § i lagförslag 1).

De sakkunniga som utskottet hört har i allmänhet välkomnat de föreslagna bestämmelserna, som är mindre strikta än i gällande lag. Å andra sidan har sakkunniga framfört att regleringen bör stramas åt så att en stiftelse får bedriva placeringsverksamhet och affärsverksamhet som har ett omedelbart samband med stiftelsens verksamhetsformer endast om det uttryckligen nämns i stadgarna. Vidare har det föreslagits att en stiftelses placeringsverksamhet ska regleras på samma sätt som ett arbetspensionsförsäkringsbolags placeringsverksamhet. I kraven ingår då att stiftelsens medel ska placeras på ett inkomstbringande och betryggande sätt och att styrelsen i stora stiftelser ska göra upp en placeringsplan.

Lagutskottet noterar att propositionen inte leder till ändringar i vare sig rättsläget eller praxis för stiftelsernas placeringsverksamhet. Enligt uppgift har de gällande bestämmelserna och praxis fungerat väl på denna punkt. Förslaget att placeringsverksamhet ska tillåtas endast om det uttryckligen nämns i stadgarna skulle leda till att en stor del av de stiftelser som i dag bedriver placeringsverksamhet måste ändra sina stadgar. Detta vore oändamålsenligt med tanke på att det inte påvisats något behov att ändra bestämmelserna om placeringsverksamhet. Enligt gällande lag får stiftelser däremot bedriva affärsverksamhet endast om det uttryckligen nämns i stiftelsens stadgar. Denna begränsning har dock enligt inkommen utredning visat sig problematisk i praktiken. Till exempel kan skattemyndigheternas syn på en viss näringsverksamhet förändras, vilket i vissa fall lett till att stiftelsens verksamhet strider mot dess egna stadgar. Utskottet förordar därför de lösningar som regeringen föreslår.

Det är inte heller motiverat att utgå från den reglering som gäller arbetspensionsförsäkringsbolagen och deras placeringsverksamhet. Till skillnad från arbetspensionsförsäkringsbolagen är stiftelserna privaträttsliga sammanslutningar som ska verkställa de uppgifter stiftaren fastställt. Stiftelsernas medelsförvaltning och placeringsverksamhet är därför inte föremål för allmänt intresse på samma sätt som arbetspensionsförsäkringsbolagens. Stiftelsernas medelsförvaltning och placeringsverksamhet kräver därför helt andra bestämmelser än i arbetspensionsförsäkringsbolagen. I den gällande lagen om stiftelser ingår ett krav på att medlen "placeras tryggt och inkomstbringande", men bestämmelsen är vag och har lett till rättslig osäkerhet och till en oändamålsenlig och onödig begränsning av stiftelsernas placeringsverksamhet. På de anförda grunderna stöder lagutskottet att kravet stryks och ersätts med bestämmelser om att medelsförvaltningen ska vara planmässig och om ledningens allmänna omsorgsplikt och skyldighet att iaktta god stiftelsesed. Det finns heller ingen orsak att öka stiftelsernas administrativa börda genom att föreskriva om en obligatorisk placeringsplan eller förutsätta att affärs- och placeringsverksamheten ordnas genom separata bolag som ägs av stiftelsen.

De föreslagna bestämmelserna och regleringssättet är således motiverade och ändamålsenliga och utskottet har inget att invända mot dem. I likhet med ekonomiutskottet understryker lagutskottet dock att indelningen i medelsförvaltning och till denna hörande placeringsverksamhet och affärsverksamhet (1 kap. 5 § i lagförslag 1) inte förutsätter att dessa särskiljs i bokföringen. Den bokföringsmässiga särskiljningen av olika funktioner grundar sig på bokföringslagstiftningen och andra normer för stiftelsers ekonomiska rapportering samt på kompletterande praxis som motsvarar stiftelsernas egna behov.

Revision

Lagutskottet instämmer med ekonomiutskottet och förordar att bestämmelserna om rotation av revisorer utsträcks också till stiftelser (4 kap. 5 § i lagförslag 1), eftersom detta stärker revisorns oberoende. Denna ändring av tillämpningsområdet har inga större praktiska konsekvenser, eftersom merparten av stiftelserna enligt uppgift har bytt revisor på det sätt som den föreslagna lagen kräver.

Koncernbokslut

För att främja öppenheten och insynen i fråga om stiftelsernas ekonomiska resultat och ekonomiska ställning och främja efterlevnaden av de begränsningar som gäller närståendekretsen föreslår regeringen att alla moderstiftelser i princip ska göra upp ett koncernbokslut (5 kap. 4 § i lagförslag 1). Utskottet ser positivt på förslaget.

Enligt propositionen ska bokföringsnämnden i undantagsfall på ansökan kunna bevilja dispens från kravet att upprätta koncernbokslut. Utifrån inkommen utredning och ekonomiutskottets utlåtande påpekar lagutskottet att bokföringsnämnden har i uppgift att främja god bokföringssed bland annat genom att ge anvisningar och utlåtanden om tillämpningen av bokföringslagen. Det är inte helt oproblematiskt att sammanjämka behandlingen av dispensansökningar med bokföringsnämndens nuvarande uppgifter. Det föreslagna dispensförfarandet skulle också belasta nämnden oskäligt mycket. Lagutskottet föreslår därför att 5 kap. 4 § 2 mom. i lagförslag 1 ändras så att den bokföringsskyldige själv får bedöma om det är behövigt att göra upp ett koncernbokslut för att ge riktiga och tillräckliga uppgifter. Bedömningen ska då beakta stiftelselagens bestämmelser om stiftelsens ändamål och verksamhet och stiftelsen ska i bokslutet motivera varför den inte upprättar ett koncernbokslut. För att säkerställa ett enhetligt förfarande måste bokföringsnämnden utfärda anvisningar om koncernbokslut.

Rättsskyddet

För ökad klarhet i rättsläget föreslår regeringen att det i den nya stiftelselagen tas in bestämmelser om klander av beslut som fattats av stiftelsens organ (7 kap. i lagförslag 1). Sådana bestämmelser finns inte i den gällande lagen.

De föreslagna bestämmelserna ger också stiftaren rätt att i beslut som fattas av stiftelsens organ väcka klandertalan på den grund att beslutet strider mot lag eller stadgarna. För klarhetens skull konstaterar utskottet att stiftarens klanderrätt närmast kompletterar tillsynen över att stiftelsen följer lag och stadgar, eftersom stiftaren också i fortsättningen kan informera behörig myndighet om sina misstankar om oegentligheter. Det är inte heller möjligt att klandra beslutens ändamålsenlighet, så det sker inga förändringar i de centrala principerna för stiftelserätten. Risken för att obefogad talan väcks minskar genom att stiftaren i enlighet med de allmänna bestämmelserna om rättegång kan tvingas stå för rättegångskostnaderna.

För att stiftelsens styrelse och styrelseledamöterna effektivt ska kunna utnyttja klanderrätten måste de ha tillgång till korrekt information. Detta säkerställs genom att ledamöterna utifrån styrelsens allmänna uppgifter och det ansvar uppgifterna medför (3 kap. 2 § och 8 kap. 1 § i lagförslag 1) har rätt att få alla upplysningar om stiftelsen. Förvaltningsrådets och dess ledamöters rätt till tillräckliga upplysningar grundar sig i sin tur på att förvaltningsrådet enligt lagen har i uppgift att övervaka styrelsen. I 3 kap. 20 § i förslaget föreskrivs det dessutom uttryckligen om förvaltningsrådets rätt att få upplysningar. Vid behov ska det i stiftelsens stadgar finnas bestämmelser om upplysningar som eventuellt kan komplettera stiftelsens offentliga bokslutshandlingar och som behövs för att den rätt att väcka talan som stiftaren eller andra som avses i stadgarna har ska kunna utnyttjas effektivt.

Stiftelsetillsyn och tillsynsavgifter

Registermyndigheten, dvs. Patent- och registerstyrelsen, ska övervaka att en stiftelses verksamhet bedrivs enligt stiftelselagen och bestämmelserna i stiftelsens stadgar. Bestämmelser om tillsynen över stiftelser finns i 14 kap. i den nya lagen, medan bestämmelser om den avgift stiftelser ska betala för tillsynen finns i den tämligen nya lagen om tillsynsavgift för stiftelser ().

Vid behandlingen av propositionen om tillsynsavgift tillstyrkte utskottet propositionens lösning att koppla tillsysavgiften till balansomslutningen, men betonade att man ännu i samband med översynen av lagen om stiftelser bör titta på om lösningen är effektiv (LaUB 15/2013 rd). I den nu aktuella totalreformen av stiftelselagen föreslås inga ändringar i lagen om tillsynsavgift, och i propositionen finns heller ingen bedömning av hur väl tillsynsavgiften fungerat. Med hänsyn till att lagen om tillsynsavgift varit i kraft en relativt kort tid instämmer utskottet i det som sägs i propositionsmotiven, dvs. att det är ändamålsenligt att ompröva finansieringen av stiftelsetillsynen när det finns erfarenheter av tillsynsavgiften (s. 45/I). Utöver utvärderingen av hur väl tillsynsavgiften fungerar är det skäl att följa avkastningen av avgiften och i vilken grad avkastningen styrs till stiftelsetillsynen. Ur stiftelsernas synvinkel är det dessutom viktigt att tillsynsavgiftens belopp på lång sikt är så jämnt som möjligt. Det är därför skäl att överväga hur detta kan säkerställas.

Uppföljning och utvärdering

Översynen är i flera avseenden såväl principiellt som praktiskt betydelsefull. Det är därför nödvändigt att följa och utvärdera genomförandet av reformen och hur den fungerar och att lagutskottet får en utredning i ärendet före utgången av 2018. Utskottet föreslår att ett uttalande godkänns om saken (Utskottets förslag till uttalande).