Allmänt

Propositionen gäller godkännande av det i Riga den 22 oktober 2015 upprättade tilläggsprotokollet till Europarådets konvention om förebyggande av terrorism. Propositionen innehåller också ett förslag till en så kallad blankettlag genom vilken de bestämmelser i tilläggsprotokollet som hör till området för lagstiftningen sätts i kraft (lagförslag 1). 

Dessutom föreslås det mindre ändringar i strafflagens 34 a kap. om terroristbrott som till följd av de talrika ändringar som gjorts i lagstiftningen under de senaste åren redan nästan fullt ut motsvarar skyldigheterna enligt tilläggsprotokollet (lagförslag 2). Av orsaker som hör samman med artikel 3 i tilläggsprotokollet utvidgas straffbarheten för deltagande i utbildning för ett terroristbrott i 34 a kap. 4 b § i strafflagen till att omfatta även deltagande i utbildning för sådana brott som begåtts i terroristiskt syfte och som hör till de lindrigaste på straffskalan, det vill säga för brott som avses i 1 § 1 mom. 1 punkten i det kapitlet. I detta sammanhang korrigeras dessutom den felaktiga hänvisning som skrevs in i punkten i fråga i samband med anslutningen till konventionen och som också gäller tilläggsprotokollet. I punkten hänvisas det till 24 kap. 4 § 2 mom. i strafflagen, trots att hänvisningen borde gälla 2 punkten i den paragrafen. 

Syftet med tilläggsprotokollet är enligt propositionen att främja ett snabbt, samordnat och effektivt uppfyllande av vissa förpliktelser som ingår i en resolution av Förenta nationernas säkerhetsråd. Förpliktelserna handlar i synnerhet om att förebygga att utländska stridande som gör sig skyldiga till terrorism lämnar landet samt om att spåra utländska terroriststridande. Syftet är dessutom att främja en gemensam syn och reaktion på brott som involverar utländska stridande som gör sig skyldiga till terrorism, att underlätta utredningen av handlingar som till sin karaktär är förberedande och det straffrättsliga förfarandet i anknytning till sådana handlingar, om handlingar av detta slag kan leda till eller riskerar att leda till terroristbrott, samt att förbättra det internationella samarbetet genom ett effektivare informationsutbyte. 

I tilläggsprotokollet åläggs medlemsstaterna att med utgångspunkt i Förenta nationernas säkerhetsråds resolution kriminalisera utlandsresor för terrorismsyften samt finansieringen, organiserandet eller annat underlättande av sådana resor. Dessutom åläggs medlemsstaterna i tilläggsprotokollet att kriminalisera deltagande i en sammanslutning eller grupp för terrorismsyften och mottagande av utbildning för terrorismsyften. Utöver kriminaliseringsskyldigheten ålägger tilläggsprotokollet varje part i konventionen att sörja för informationsutbytet när det gäller resor för terrorismsyften. 

Finland undertecknade tilläggsprotokollet den 18 maj 2016. Protokollet trädde i kraft internationellt den 1 juli 2017. För Finlands del träder det i kraft den första dagen i den månad som följer efter utgången av en period om tre månader efter den dag då Finland deponerade sitt godkännandeinstrument hos Europarådets generalsekreterare. Den ikraftträdandelag som ingår i propositionen avses träda i kraft vid en tidpunkt som föreskrivs genom förordning av statsrådet och som infaller samtidigt som tilläggsprotokollet träder i kraft för Finlands del. De ändringar av strafflagen som gäller straffbestämmelserna om terroristbrott avses träda i kraft så snart som möjligt, dock senast när tilläggsprotokollet träder i kraft för Finlands del. 

Enligt utredning till utskottet har man vid beredningen av propositionen följt linjen att i detta sammanhang endast göra den lagändring som tydligt förutsätts i tilläggsprotokollet och som gäller utbildning för ett terroristbrott. Utskottet anser att denna linje är motiverad. Lagutskottet har också tidigare ansett det motiverat att för verkställigheten av internationella förpliktelser endast göra nödvändiga lagstiftningsändringar (LaUB 5/2021 rd, s. 3 och 4 samt de tidigare betänkanden som det hänvisas till där). 

I enlighet med det som sägs ovan täcker Finlands lagstiftning redan nu i mycket stor utsträckning förpliktelserna i tilläggsprotokollet, så anslutningen till tilläggsprotokollet förutsätter endast smärre ändringar i den nationella lagstiftningen. Sammantaget anser utskottet att de föreslagna ändringarna i 34 a kap. i strafflagen är motiverade inte bara av orsaker som hänför sig till förpliktelserna enligt tilläggsprotokollet utan också i övrigt med tanke på hur klandervärda de gärningar är som regleringen gäller, proportionaliteten i det straffbara uppträdandet och konsekvensen i regleringen. 

Sammantaget sett anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker godkännandet av det tilläggsprotokoll som avses i propositionen på det sätt som avses i propositionen. Utskottet tillstyrker också lagförslagen, men med följande kommentarer. 

Rättsskydd

När det gäller översynen av straffbestämmelsen om utbildning för terroristbrott i 34 a kap. 4 b § i strafflagen konstaterar lagutskottet att de straffrättsliga bestämmelserna oundvikligen på det sätt som konstateras nedan i detaljmotiveringen är förenade med viss oklarhet. Därför är det viktigt att fästa särskild uppmärksamhet vid den misstänktes och svarandens rättsskydd. 

Utskottet understryker vikten av att se till att ingen alltför lättvindigt tillskrivs status som misstänkt eller åtalad. Enligt 3 kap. 3 § 2 mom. i förundersökningslagen (805/2011) ska förundersökningsmyndigheten vid behov utreda om det finns förutsättningar att inleda förundersökning så att ingen grundlöst betraktas som misstänkt för brott. Detta gäller i synnerhet utredning om huruvida tröskeln för förundersökning har överskridits, det vill säga om det i enlighet med 1 mom. i paragrafen finns skäl att misstänka att ett brott har begåtts. När ärendet gått till förundersökning styrs förundersökningsmyndigheterna av principerna i 4 kap. i förundersökningslagen. Utskottet fäster också vikt vid att en korrekt utredning av brottsmisstanken och en rättvis rättegång också främjas av att åklagaren redan i utredningen av ett terroristbrott deltar aktivt i styrningen av utredningen inom ramen för det förundersökningssamarbete som avses i 5 kap. i förundersökningslagen och att riksåklagaren med stöd av 34 a kap. 7 § i strafflagen beslutar om åtal ska väckas för terroristbrott eller inte. Till rättsskyddet hör också att domstolen, om målet går dit, ska avgöra ett oklart mål till förmån för svaranden. 

Utskottet betonar att gärningsmannens skuld inte kan härledas enbart från någon enskild omständighet, utan det är fråga om en helhetsbedömning av alla omständigheter som framkommit vid undersökningen och den senare straffprocessuella behandlingen av det misstänkta brottet. Med beaktande av det som sägs ovan anser utskottet att rättssäkerhetsaspekterna också i fråga om den nu aktuella översynen av straffbestämmelsen om utbildning för terroristbrott kan beaktas på behörigt sätt vid tillämpningen av lagstiftningen. 

Övergripande översyn av lagstiftningen om terrorism samt andra iakttagelser

Den nu aktuella propositionen är en del av en översyn av lagstiftningen om terrorism genom punktvisa reformer. Lagutskottet betonar att det 34 a kap. om terroristbrott som ändrats ett flertal gånger bildar en komplicerad och svårbegriplig helhet som det är nödvändigt att granska och förtydliga sammantaget. Lagutskottet påminner om att det också tidigare har fäst uppmärksamhet vid behovet av en övergripande granskning (LaUB 4/2018 rd, s. 10, LaUB 2/2021 rd, s. 5, och LaUB 15/2021 rd, s. 11). 

Bestämmelserna om deltagande i en terroristgrupps verksamhet i 34 a kap. 4 § i strafflagen ändrades genom lagändringar som trädde i kraft vid ingången av 2022 (RP 89/2021 rd, LaUB 15/2021 rd och GrUU 34/2021 rd). Då kompletterades 1 mom. 4 punkten med att en person har hand om en uppgift som är väsentlig för en terroristgrupps brottsliga verksamhet i terroristiskt syfte. I det lagstiftningsprojektet gjordes en grundlig bedömning av vilka gärningar det är motiverat att kriminalisera enligt de allmänna förutsättningarna för användning av straffrätten. 

I sitt betänkande om regeringens proposition RP 89/2021 rd behandlade lagutskottet ingående (LaUB 15/2021 rd, s. 5—10) deltagande i en terroristgrupps verksamhet samt hushållsgöromål i den egna familjen, skötsel av barn och vistelse på ett visst område. Utskottet ansåg att man vid beredningen av propositionen och i själva propositionen på ett heltäckande sätt har bedömt kriminaliseringsbehoven i anslutning till terroristgruppers verksamhet och främjandet av sådan verksamhet och hur det är motiverat att tillgodose behoven genom ändringar i bestämmelserna. Lagutskottet ansåg att de begränsningar av straffbarheten som ingår i propositionsmotiven och som gäller hushållsgöromål, skötsel av barn och vistelse är ändamålsenliga (se LaUB 15/2021 rd, s. 8). 

Utskottet påminner om att utskottet samtidigt i sitt betänkande dock ansåg det vara viktigt att man i den kommande övergripande granskningen bedömer hur lagstiftningen fungerar, hur fenomenen utvecklas och hur lagstiftning och praxis utvecklas i de viktigaste referensländerna också beträffande frågor som gäller familjemedlemmars eventuella brottsliga verksamhet (se LaUB 15/2021 rd, s. 10). Bakgrunden till den tidigare behandlade propositionen RP 89/2021 rd var att en arbetsgrupp utrett om bestämmelserna om terroristbrott är tidsenliga och hur väl de stämmer överens med regleringen i referensländerna (Justitieministeriets publikationer, Betänkanden och utlåtanden 2020:8). I sitt betänkande om propositionen ansåg lagutskottet att lagstiftningsprojektet i fråga synnerligen grundligt hade utrett omfattningen av lagstiftningen om terroristbrott i Finland. Trots detta ansåg utskottet att det är viktigt att man också i den förestående utvärderingen försäkrar sig om att lagstiftningen om terroristbrott är heltäckande i förhållande till hur lagstiftningen i jämförelseländerna, företeelser i anslutning till terrorism och andra motsvarande omständigheter eventuellt utvecklar sig och förändras. Utskottet konstaterade att om det fortfarande uppstår luckor, finns det skäl att vidta nödvändiga lagstiftningsåtgärder (LaUB 15/2021 rd, s. 11). 

Sakkunniga har också lyft fram möjligheten att i straffprocessen behandla brott som hänför sig till terroristverksamhet exempelvis som krigsförbrytelser och brott mot mänskligheten. Utskottet påpekar därför att det är motiverat att bedöma det straffrättsliga ansvaret för personer som återvänder från ett konfliktområde och som kan ha deltagit i en terroristgrupps verksamhet inte bara med tanke på terroristbrott utan också med tanke på andra brottsrubriceringar, beroende på vilka uppgifter som kan inhämtas om deras förehavanden. 

Enligt utredning till utskottet är det svårt att skaffa bevis för terroristbrott. Terroristbrott som kan komma att behandlas i en finländsk straffprocess är ofta sådana som misstänks ha begåtts i krisområden där det är svårt att göra en heltäckande utredning. Utskottet anser därför att det är viktigt att sträva efter att främja det internationella informationsutbytet, vilket kan ske genom att utveckla den praktiska verksamheten och avtalsarrangemangen. Enligt erhållen utredning har det till exempel redan länge förts diskussioner i EU om hur man kan främja bevisinhämtningen i stridsområden. 

Vid utskottets utfrågning om den aktuella propositionen fäste sakkunniga också uppmärksamhet vid oklarheterna i den internationella definitionen av terroristbrott. Till exempel i definitionen av terroristbrott i artikel 1 i Europarådets konvention om förebyggande av terrorism hänvisas det till brott som omfattas av tillämpningsområdet för de instrument som räknas upp i bilagan till konventionen och till den definition av brottet som ges i respektive instrument. Det är ingen tydlig definition av terroristbrott. Enligt utredning till utskottet har Europarådets ledningskommitté för bekämpning av terrorism (CDCT) vid sitt 9:e plenum 30.11—2.12.2022 beslutat att de formella förhandlingarna om definitionen inleds vid kommitténs nästa plenum våren 2023. Utskottet välkomnar projekt som syftar till att precisera definitionen. Lagutskottet noterar dock att det inte är konventionens definition i sig som tillämpas i Finland, utan den noggrant avgränsade definitionen av terrorism (brott som begåtts i terroristiskt syfte) i 34 a kap. 1 § i strafflagen. Även om definitionerna på internationell nivå inte är tydliga, formuleras inte de nya brottsrekvisit som tillämpas i samband med genomförandet av internationella förpliktelser i Finland direkt utifrån skyldighetens ordalydelse, utan så att rekvisitet uppfyller den straffrättsliga legalitetsprincipens krav på noggrann avgränsning och stämmer överens med de skrivsätt i som tillämpas i finländsk strafflagstiftning.