Allmänt

Rådets förordning (EU) 2019/1111 av den 25 juni 2019 om behörighet, erkännande och verkställighet av avgöranden i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar, och om internationella bortföranden av barn, den så kallade Bryssel IIa-förordningen, ska tillämpas fullt ut från och med den 1 augusti 2022. Regeringen föreslår att det stiftas en lag om tillämpningen av förordningen (lagförslag 1). Den föreslagna lagen innehåller nationella bestämmelser om bland annat behöriga myndigheter, förfaranden och översättningskrav vid tillämpningen av förordningen i Finland. I propositionen föreslås också följdändringar i vissa andra lagar till följd av förordningen. 

Utöver de bestämmelser som kompletterar den nya Bryssel IIa-förordningen innehåller propositionen också ett förslag om säkringsåtgärder i samband med verkställighet av ett förordnande om återlämnande av barn. Enligt förslaget finns särskilda bestämmelser om säkringsåtgärder av detta slag i den nya paragraf (46 a § i lagförslag 2) som föreslås i lagen angående vårdnad om barn och umgängesrätt (361/1983). Dess innehåll motsvarar med vissa mindre preciseringar den gällande regleringen, som baserar sig på verkställighet av beslut som gäller vårdnad om barn. Avsikten är att en separat bestämmelse om bortförande av barn ska skapa klarhet i nuläget. För närvarande är det inte helt klart vilken domstol som är behörig i dessa ärenden. I propositionen föreslås det att Helsingfors tingsrätt ska vara behörig domstol i dessa säkringsåtgärdsärenden. 

Dessutom innehåller propositionen förslag genom vilka vissa bestämmelser i förordningen om vårdnad om barn och umgängesrätt (556/1994) lyfts upp på lagnivå på det sätt som grundlagen kräver. 

Det var den ovannämnda rådsförordningen som ledde till att beredningen inleddes. Den nya förordningen ersätter den gällande Bryssel IIa-förordningen efter övergångsperioden (rådets förordning (EG) nr 2201/2003 av den 27 november 2003 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar samt om upphävande av förordning (EG) nr 1347/2000). 

Målsättningen med den nya Bryssel IIa-förordningen är att undanröja kvarstående hinder för fri rörlighet för de avgöranden, officiella handlingar och överenskommelser som hör till förordningens tillämpningsområde. Syftet med förordningen är att bättre skydda barnets bästa genom att förfarandena förenklas och deras effektivitet förbättras. Genom förordningen slopas det separata domstolsförfarande för verkställbarhetsförklaring som för närvarande vanligen behövs innan ett beslut kan verkställas i en annan EU-stat. Ändringarna har tagits in i den nuvarande Bryssel IIa-förordningen så att det har utarbetats en ny, omarbetad version av förordningen. 

Bakom propositionen ligger också biträdande justitiekanslerns avgörande av den 9 maj 2019, som hänförde sig till verkställigheten av ett beslut om återlämnande av ett barn. Biträdande justitiekanslern föreslog en bedömning av om bestämmelserna om frågan är tillräckliga och fungerande och begärde att behövliga åtgärder ska vidtas för att komplettera och precisera lagstiftningen. 

De föreslagna lagarna avses träda i kraft den 1 augusti 2022, då förordningen ska tillämpas fullt ut. De bestämmelser som har samband med inrättandet av välfärdsområdena avses dock träda i kraft den 1 januari 2023. 

Sammantaget sett anser utskottet att propositionen behövs och är lämplig. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med anmärkningarna och ändringarna nedan. 

Säkringsåtgärder i ärenden som gäller återlämnande av barn

Regeringen föreslår att Helsingfors tingsrätt ska vara behörig domstol att vidta säkringsåtgärder i samband med verkställigheten av ett beslut om återlämnande av barn (46 a § i lagförslag 2). Sakkunniga har understött förslaget, men å andra sidan har det också framförts att Helsingfors hovrätt kan ges behörighet. 

Propositionens lösning att ge Helsingfors tingsrätt behörighet i fråga om säkringsåtgärder i samband med verkställigheten av beslut om återlämnande av barn beskrivs på sidorna 13—14, 20 och 33—34 i propositionen. Enligt uppgift från justitieministeriet har lagstiftningen i ärenden som gäller bortförande av barn liksom i andra verkställighetsärenden grundat sig på att beslut om säkringsåtgärder i samband med verkställigheten av ett beslut i enlighet med 10 kap. i rättegångsbalken fattas av den tingsrätt som är behörig i ärenden som gäller verkställighet av beslut som gäller vårdnad om barn och umgängesrätt. I samband med en lagändring som trädde i kraft 2016 blev lagstiftningen dock av misstag oklar på den här punkten. Eftersom det nu föreslås att frågan förtydligas i detta sammanhang, har det enligt erhållen utredning ansetts motiverat att behörigheten i dessa sällsynta situationer inte utsträcks till alla tingsrätter utan koncentreras till Helsingfors tingsrätt. Helsingfors tingsrätt är också enligt rättegångsbalken sista instans i dessa ärenden. 

Behandlingen av ansökningar om återlämnande av barn har koncentrerats till Helsingfors hovrätt. Helsingfors hovrätt är inte en naturlig instans i situationer som hänför sig till säkringsåtgärder om hovrätten har avslagit ansökan men högsta domstolen beslutar om återlämnande av barnet. 

Sammantaget sett anser lagutskottet det motiverat att koncentrera säkringsåtgärderna i ärenden som gäller återlämnande av barn till Helsingfors tingsrätt. 

Medling

Utskottet har i samband med behandlingen av propositionen också fått utredning om olika situationer i anslutning till verkställighet och medling. Enligt uppgift från justitieministeriet kan man i anslutning till medlingen kort säga följande om systemet: 

Beslut som gäller vårdnad om barn och umgängesrätt verkställs med stöd av lagen om verkställighet av beslut beträffande vårdnad om barn och umgängesrätt (619/1999, nedan verkställighetslagen). I förfarandet ingår verkställighetsmedling, som i de situationer som anges i 6 § inte behöver verkställas. 

Ett i Finland meddelat beslut om återlämnande av barn verkställs genom att barnet hämtas (44 och 46 § i lagen angående vårdnad om barn och umgängesrätt). Förfarandet inbegriper inte verkställighetsmedling. I praktiken verkställs ett beslut om återlämnande oftast i godo utan egentlig avhämtning så att utmätningsmannen avtalar med sökanden och den förälder som fört bort barnet om researrangemangen i samband med återlämnandet av barnet. Utmätningsmannen ska då försäkra sig om att barnet återlämnas till sin hemviststat. 

Nytt i förordningen är att också en annan medlemsstats beslut om återlämnande av barn kan verkställas med stöd av förordningen. Här är det fråga om situationer där barnet efter det att avgörandet om återlämnande meddelats har bortförts vidare till en annan stat innan hen har kunnat återlämnas till sin hemviststat. Enligt propositionen (s. 15) ska verkställigheten av ett sådant beslut som meddelats i en annan medlemsstat ske på samma sätt som verkställigheten av ett beslut om vårdnad om barn, dvs. med stöd av verkställighetslagen, inklusive verkställighetsmedling. 

Ett ärende som gäller vårdnad om barn och umgängesrätt kan i stället för rättegång avgöras vid medling i domstol (lag om medling i tvistemål och stadfästelse av förlikning i allmänna domstolar, 394/2011). Behörig domstol är den tingsrätt inom vars domkrets barnet har sin hemvist (10 kap. 13 § i rättegångsbalken). 

Ett ärende som gäller återlämnande av barn avgörs i första instans vid Helsingfors hovrätt. Domstolen är skyldig att försöka få parterna att ingå förlikning (5 kap. 26 § i rättegångsbalken), men i förfarandet ingår inte någon särskild medling. 

Sakkunniga har framfört att rättegångsärenden som gäller återlämnande av barn bör kunna hänskjutas till medling i domstol. Vid hörandet har det framförts att det samtidigt vore möjligt att medla i frågor som gäller vårdnad om barn och umgängesrätt. Å andra sidan har det vid utfrågningen i utskottet också framförts motsatta åsikter och de sakkunniga har inte förespråkat nya förlikningsförfaranden i ärenden som gäller bortförande av barn. Däremot har sakkunniga påpekat att propositionen innebär att ett utländskt beslut om återlämnande av barn som bortförts vidare till en annan medlemsstat ska verkställas med stöd av verkställighetslagen och att beslut av den här typen i princip kan verkställas utan medling. 

Enligt uppgift från justitieministeriet har möjligheten att överföra ett ärende som gäller återlämnande av barn från rättegång till separat medling i domstol övervägts i propositionen (s. 13—14) och i det anknytande arbetsgruppsbetänkandet. Men det har inte ansetts befogat att göra ändringar i lagstiftningen. 

Domstolen är som en del av det sedvanliga rättegångsförfarandet skyldig att försöka få parterna att komma överens i frågan. Det är enligt utredning inte ändamålsenligt att överföra ett ärende som gäller återlämnande av barn och som är föremål för rättegång till medling i domstol endast för frivilligt återlämnande av barnet. Detta skulle oftast inte heller tillfredsställa föräldrar som eftersträvar en mer omfattande lösning på arrangemang som gäller vårdnad om barn och umgängesrätt. 

Utvidgningen av domstolsmedlingen till avgörande av ärenden som gäller vårdnad om barn och umgängesrätt i samband med ett ärende som gäller återlämnande av barn innebär att Helsingfors hovrätt och högsta domstolen kan behandla ärenden som gäller vårdnad om barn och umgängesrätt i första instans när det hänför sig till en ansökan om återlämnande av barn. Detta skulle innebära en betydande förändring jämfört med nuläget, där tingsrätten är behörig första instans i ärenden som gäller vårdnad om barn och umgängesrätt. Möjligheten att söka ändring begränsas. 

Förfarandets användbarhet försvagas av att ärenden som gäller återlämnande av barn ofta har samband med ärenden som gäller vårdnad om barn och som redan har inletts i barnets hemviststat eller i en finsk tingsrätt. Ett ärende som gäller återlämnande av barn ska i vilket fall som helst avgöras innan ett ärende som gäller vårdnad om barn och umgängesrätt avgörs (48 § i lagen angående vårdnad om barn och umgängesrätt, artikel 16 i Haagkonventionen om bortförande av barn). 

De omständigheter som nämns ovan kan ge upphov till egendomliga situationer i relationerna mellan domstolarna och göra den föreslagna regleringen synnerligen komplicerad. Det finns inte behov av ändringar heller därför att de gällande bestämmelserna gör det möjligt att fastställa ett avtal om vårdnad om barn och umgängesrätt i den behöriga tingsrätten, om parterna till exempel med biträde av sina advokater stannar för förlikning i barnets angelägenheter under behandlingen av återlämnandeärendet. Domstolsmedling i ärenden som gäller vårdnad om barn och umgängesrätt är möjlig vid den behöriga tingsrätten. En förutsättning är att domstolen i Finland har internationell behörighet. 

I anknytning till detta har utskottet fått ett förslag om ett separat undantag som gäller att behandla verkställighetsärenden utan medling när ärendena gäller barn som bortförts vidare till en annan medlemsstat. Enligt uppgift från justitieministeriet behövs inte en sådan undantagsbestämmelse, eftersom man redan med stöd av den gällande lagstiftningen kan bestämma att inte ordna medling om barnets bästa kräver det. Ett beaktansvärt alternativ i dessa situationer är dessutom att göra en ny ansökan om återlämnande i Finland (se RP s. 23). 

Sammantaget anser lagutskottet att propositionen fyller sitt syfte och att den inte behöver korrigeras på grund av omständigheter som hänför sig till medling. 

Rättslig ställning för barn som blivit placerade till följd av en säkringsåtgärd

Arbetsgruppen bakom propositionen föreslog att 25 § om interimistiska säkringsåtgärder i verkställighetslagen skulle kompletteras med en bestämmelse enligt vilken det organ som ansvarar för socialvården ska ha rätt att när ett barn har placerats som en interimistisk säkringsåtgärd enligt verkställighetslagen besluta om barnets angelägenheter med iakttagande av 45 § i barnskyddslagen (417/2007). På det sätt som anges i propositionsmotiven (s. 20—21) bedömdes förslaget dock på nytt bland annat med anledning av remissvaren, och till skillnad från arbetsgruppens förslag föreslås det i propositionen inga ändringar i 25 § i verkställighetslagen. 

Sakkunniga har lyft fram situationer i samband med tillfällig placering av barn som kan kräva beslut och en lagstiftningsgrund: barnets vistelseort och övervakning, deltagande i mor- eller farföräldrars bemärkelsedag eller hobbyer, hälsovårdsåtgärder och andra motsvarande situationer. Lagutskottet har fått en utredning av justitieministeriet om den rättsliga ställningen för barn som blivit placerade på grund av en säkringsåtgärd. 

Tillfällig placering av ett barn som säkringsåtgärd för verkställigheten av ett beslut som gäller vårdnad om barn ingår i 25 § i verkställighetslagen. Det ingår också i säkringsåtgärderna för verkställigheten av ett beslut om återlämnande av barn, om vilka det föreslås en separat bestämmelse i lagen angående vårdnad om barn och umgängesrätt (den nya 46 a §). Bestämmelser om placering av barn som interimistisk säkringsåtgärd i vissa situationer finns också i 48 a § i lagen angående vårdnad om barn och umgängesrätt. På tillfällig placering som avses i dessa två sistnämnda situationer tillämpas i tillämpliga delar 25 § i verkställighetslagen. 

Enligt uppgift kan syftet med en interimistisk säkringsåtgärd som gäller placering av barn beroende på situationen vara att beslutet ska kunna verkställas lugnt, att verkställigheten ska garanteras eller att bestämmanderätten för en av vårdnadshavarna inte ska bli kränkt. Förfarandet baserar sig på en annan bestämmelse beroende på situationen: har ett verkställighetsärende inletts, finns det redan ett beslut som ska verkställas och så vidare. Säkringsåtgärder i samband med tillfällig placering tillämpas således i mycket varierande situationer, även i rent nationella fall. 

Möjligheten att placera ett barn som interimistisk säkringsåtgärd i exceptionella situationer har ingått i lagstiftningen redan före den gällande verkställighetslagen (RP 96/1995 rd, s. 56—57). Bestämmelser om verkställighet av tillfällig placering av barn i anslutning till verkställighetslagen finns i förordningen om verkställighet av beslut beträffande vårdnad om barn och umgängesrätt (729/1996). Domstolen kan i sitt beslut om tillfällig placering ta ställning till var barnet ska placeras. Om platsen inte har specificerats, ska socialvårdsmyndigheten avgöra vårdplatsen. Barnet kan också placeras i vård hos sin vårdnadshavare eller någon annan närstående person, om detta är förenligt med barnets bästa (11 § 4 mom. i förordningen). 

Enligt uppgift från justitieministeriet är det inte ändamålsenligt att enligt arbetsgruppens förslag låta socialvårdsmyndigheten överta vårdnadshavarens rätt att besluta om barnets angelägenheter när barnet blivit placerat på grund av en interimistisk säkringsåtgärd, på samma sätt som i fråga om omhändertagna barn. Detta eftersom det finns så många olika tillämpningssituationer. Regeringen föreslår därför ingen lagändring på den här punkten. När ett ärende inte regleras separat, är det barnets vårdnadshavare som fattar beslut i ärenden som gäller vårdnaden om ett barn som blivit placerat på grund av en interimistisk säkringsåtgärd i enlighet med bestämmelserna i lagen angående vårdnad om barn och umgängesrätt. Om situationen kräver ändring, är det möjligt att ansöka om interimistiskt förordnande om vårdnad om barnet. 

Som det sägs i propositionen (s. 20—21) kan det för att säkerställa verkställigheten av ett beslut som gäller vårdnad om barn eller återlämnande av barn i vissa situationer vara nödvändigt att bestämma om begränsning av kontakterna mellan ett tillfälligt placerat barn och barnets vårdnadshavare under den tid barnet är placerat på grund av en säkringsåtgärd. Detta är möjligt på så sätt att domstolen i samband med placeringsbeslutet eller separat bestämmer om säkringsåtgärder för verkställigheten enligt 17 § i verkställighetslagen. 

Sammantaget anser lagutskottet att det inte behövs några ytterligare bestämmelser om den rättsliga ställningen för barn som placerats på grund av säkringsåtgärder, utan att den lösning som valts i propositionen är korrekt. 

Revideringen av verkställighetslagen

I den aktuella propositionen är det fråga om främst tekniska ändringar i de nationella bestämmelser som kompletterar Bryssel IIa-förordningen. Ett verkställbart avgörande som meddelats i en annan medlemsstat verkställs i Finland genom samma förfarande som ett avgörande som meddelats i ett motsvarande ärende i Finland (5 § i lagförslag 1). Sakkunniga har också lyft fram behovet av att revidera verkställighetslagen utifrån nationella erfarenheter. Enligt uppgift från justitieministeriet blir revideringen ett tämligen omfattande lagstiftningsprojekt som inte kan genomföras under denna regeringsperiod. Ministeriet är dock medvetet om reformbehoven. 

I ljuset av erhållen utredning anser lagutskottet det motiverat att behovet av att revidera verkställighetslagen bedöms framöver. Vid bedömningen bör uppmärksamhet fästas bland annat vid medling i verkställighetsskedet och vid möjligheten att vid behov låta bli att genomföra medling. 

Samordning med andra propositioner

Regeringen föreslår ändringar i 17 § i barnskyddslagen (lagförslag 6). I en annan proposition som är under behandling i riksdagen (RP 56/2021 rd, regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagar om ändring av lagstiftningen om social- och hälsovården och räddningsväsendet samt av vissa andra lagar med anledning av lagstiftningen om inrättande av välfärdsområden och om en reform av ordnandet av social- och hälsovården och räddningsväsendet) föreslås också ändringar i 17 § i barnskyddslagen. Propositionerna behöver samordnas så att den ändring av 17 § i barnskyddslagen som föreslås i lagförslag 6 i den nu aktuella propositionen beaktas i samband med behandlingen av proposition RP 56/2021 rd. I lagförslag 7 i den aktuella propositionen föreslås också en temporär ändring av 17 § i barnskyddslagen, men lagen avses vara i kraft endast till den 31 december 2022.