Motivering

Utskottet har granskat redogörelsen med avseende på miljöförvaltningens status och de krav som ställs på systemet för behandling av miljöärenden.

Tillstånd- och ansökningsärenden som anknyter till miljövårds- och vattenlagstiftningen sköts av regionförvaltningsverken. Vid fyra av verken finns ett miljöansvarsområde. Närings-, trafik- och miljöcentralerna svarar för tillsynen över miljö- och vattentillstånd, miljövård, markanvändning, styrning av byggandet, vård av kulturmiljön, skydd och ett hållbart nyttjande av naturens mångfald och nyttjande och vård av vattentillgångarna. Vid tretton av NTM-centralerna finns ett ansvarsområde för miljön och naturresurser.

En betydande del av ärendena inom den regionala miljöförvaltningen är lagfästa tillståndsärenden som förutsätter rättslig prövning eller ärenden som omfattar tillsyn eller förvaltningstvång och leder till avgöranden som direkt påverkar de inbördes rättsliga förhållandena mellan parterna. Det är ofta fråga om förhållanden mellan flera olika parter, vilket gör ärenden omfattande, komplicerade och ofta även kontroversiella. Det innebär att trycket och förväntningarna på att besluten är rättvisa och oberoende är större än normalt. Därför har utskottet också sett särskilt på miljöförvaltningens funktionsförmåga och oberoende.

Genomförandet av reformen samt resurstilldelningen

Utskottet konstaterar att regionförvaltningsreformen är en omfattande förvaltningsreform som genomfördes under en stram tidsplan. Den allmänna bilden av hur reformen genomfördes är enligt redogörelsen tämligen positiv, men särskilt när det gäller miljöfrågorna har de svårigheter som förutsades delvis realiserats. Problemen gäller hur oberoende och opartiskt myndighetsarbetet ter sig utifrån och hur snabbt myndigheterna har lyckats behandla tillståndsärenden.

Det är naturligt att det i samband med reformen krävde mycket tid att bygga upp en ny verksamhetskultur. Det var tid som togs från skötseln av kärnverksamheten. Saken måste nu åtgärdas, för det faktum att arbetsuppgifterna koncentreras i stora enheter får inte innebära att den interna byråkratin ökar permanent. Dessutom bör tillräckliga medel anvisas för att ta fram elektroniska system som snabbt och effektivt kan betjäna förvaltningen på bästa sätt.

Samtidigt som förvaltningsreformen framskridit har det gjorts nedskärningar utifrån produktivitetsprogrammet. Det har konkret lett till minskade resurser inom hela regionförvaltningen. De permanent reducerade resurserna är det främsta hindret för en god skötsel av miljöfrågorna. I redogörelsen konstateras (s. 137) att det finns en risk för att ingendera av myndigheterna (RFV och NTM) med de personalresurser som möjliggörs av ramnivån för kommande år i fortsättningen kan sköta sina uppgifter på det sätt som krävs i lagstiftningen. Redogörelsen utgår från att myndigheterna måste avstå från vissa arbetsuppgifter, men samtidigt erkänns också behovet av mer pengar.

Utskottet konstaterar att resursbristen inom miljöförvaltningen för det första har fört med sig att antalet inspektionsbesök har minskat. Enligt finansministeriets bakgrundsrapport som tagits fram för redogörelsenVerkställandet och utfallet av regionförvaltningsreformen. Arbetsgruppens rapport inför redogörelsen till riksdagen. FM 28b/2012, s. 160. har NTM-centralernas miljöskyddsinspektioner minskat från nästan 3 000 besök till 2 300 besök. I takt med att resurssituationen skärpts har miljöministeriet sänkt målen för övervakningen, så att målet 3 000 besök i resultatavtalen har sänkts till 2 300 besök.

Antalet avgöranden som regionförvaltningsverken fattade enligt miljöskyddslagen och vattenlagen visade en nedgång det år då regionförvaltningsreformen trädde i kraft, men började stiga redan följande år. Till det årliga antal som rådde före reformen är det dock fortfarande nästan 400 avgöranden. På regionförvaltningsverkens ansvarsområden för miljötillstånd avgjordes 2011 sammanlagt 1 244 ärenden, vilket är 7 procent färre än året innan och antalet anställda minskade jämfört med året innan med samma 7 procent (s. 157). Till resursbristen vid närings-, trafik- och miljöcentralerna bidrar enligt rapporten även rekryteringsförbudet och pensioneringar av kunnig personal.

Produktivitetsmålen har betytt att antalet årsverken minskat särskilt vid NTM-centralerna. Enligt statistiken i redogörelsen (s. 127) förlorade NTM-centralernas ansvarsområde för miljön och naturresurserna 2010—2012 18 procent av sina årsverken. Under samma period förlorade ansvarsområdet för näringarna 9 procent och ansvarsområdet trafik 7 procent. Miljöansvarsområdets relativt sett större minskning förklaras delvis av att medelåldern inom ansvarsområdet är högre. Det har genom pensioneringar lett till en större nedgång i och med att produktivitetsmålen uppnåtts enbart genom naturlig avgång.

Enligt redogörelsen var anslagsnivån för NTM-centralernas ansvarsområden relativt sett oförändrad under åren 2010 till 2012. Det fanns inte heller några betydande skillnader mellan ansvarsområdena i fråga om ramarna för antalet årsverken. Näringsansvarsområdets andel var cirka 29 procent, miljöansvarsområdets cirka 25 procent och trafikansvarsområdets andel cirka 16 procent.

Utskottet understryker att en förutsättning för en fungerade förvaltning är att den får tillräckliga resurser. Skötseln av de lagfästa uppgifterna är beroende av lagstiftningen i sig och av förvaltningsstrukturerna, men också av att resurserna är tillräckliga för att förvaltningen ska kunna svara på kundernas servicebehov på enhetliga grunder. Vid utskottets utfrågningar har det kommit fram att de minskningar av årsverken som är möjliga inom miljöförvaltningen nu har genomförts. Ytterligare minskningar kan inte göras utan att vissa arbetsuppgifter gallras ut. Resursminskningen får inte heller ske slumpmässigt utifrån vilken enhet som står inför flest pensioneringar.

Utskottet betonar att miljöförvaltningen måste få tillräckliga resurser för att sköta sina lagfästa uppgifter. Till exempel måste tillståndsförfarandet inom strategiskt viktiga nya industrisektorer som gruvindustrin kunna skötas på ett sätt som är acceptabelt och lämpligt ur hela samhällets synvinkel. Dessutom finns det redan i dag stor press på att effektivisera efterkontrollen inom miljöskyddet.

Bland annat har tillväxten inom gruvindustrin lett till att behovet av tillsyn ökat till det tre- eller fyradubbla jämfört med tidigare. Utredningarna av möjligheterna att förenkla tillståndsförfarandena för småskalig verksamhet eller göra dem normbaserade bör fortsätta, så att de knappa resurserna kan allokeras optimalt.

I detta sammanhang fäster utskottet också uppmärksamhet vid att handläggningstiderna för tillståndsansökningar inte enbart är en resursfråga utan kan påverkas också av ansökningens kvalitet och många andra omständigheter. Ansökningarna om miljötillstånd är ofta så bristfälliga att de måste kompletteras flera gånger, vilket tar tid. Lagstiftningen och praxisen måste snabbt utvecklas så att ansökningarnas kvalitet höjs, så att det blir enklare att komplettera dem och så att mycket bristfälliga ansökningar inte behöver tas upp till behandling. Utskottet vill påskynda att dessa förslag tas upp i den pågående stora översynen av miljöskyddslagstiftningen. Det är dock skäl att komma ihåg att det i omfattande miljöprojekt ofta ingår ett flertal parter och att besluten har vittgående verkningar. Behandlingen av sådana projekt är i regel mycket mer komplicerad än ett förvaltningsärende där det ingår bara två parter.

Utskottet understödjer utredare Saaris förslag om att omvärdera NTM-centralernas budgetram för 2014—2017 så att inbesparingarna genomförs med tonvikt på slutet av perioden. Det är dock endast en temporär lösning för att avhjälpa de akuta svårigheterna. Diskussionen bör i fortsättningen fokusera mer på olika sätt att se till att förvaltningen fungerar som den ska.

För att säkra förutsättningarna för miljöförvaltningen menar utskottet att den avgiftsbelagda verksamheten måste byggas ut. Utskottet har flera gånger tidigare krävt att regeringen utreder och inför nya finansieringsmodeller.T.ex. MiUU 6/2012 rd, Statsrådets redogörelse om ramar för statsfinanserna 2013—2016. Det är till exempel vanligt att tillsynsavgifter tas ut inom många sektorer, men det förekommer inte inom miljötillsynen. Utskottet vill påskynda arbetet med att ta in bestämmelser om tillsynsavgifter i den pågående översynen av miljölagstiftningen. Samtidigt understryker utskottet att den ökande interna finansieringen likväl inte får leda till minskande allmänna resurser för de uppgifter som inkomsterna hänför sig till och inte heller innebära minskad omkostnadsfinansiering.

Utskottet ser också med oro på hur miljöförvaltningens sakkunskap och kompetens ska kunna bevaras i ett läge där pensioneringstakten varit hög och de som gått i pension inte har kunnat ersättas med nya anställda. Då kunnande försvinner försvagas också förvaltningens kapacitet och trovärdighet. Detta måste åtgärdas, så att kompetenta personer också i framtiden söker sig till miljöförvaltningen. På lång sikt måste vi alltså se till att lönenivån är tillräckligt hög inom förvaltningen och även i övrigt arbeta för att stärka bilden av staten som arbetsgivare.

Oberoende och opartisk skötsel av förvaltningsuppgifterna

I lagen om närings-, trafik- och miljöcentralerna (4 §) och i lagen om regionförvaltningsverken (5 §) finns bestämmelser om organiseringen av verksamheten och om tryggandet av oberoende och opartiska beslut i miljöärenden. Utskottet krävde dessa bestämmelser i sitt utlåtande om lagstiftningen om regionförvaltningsreformenMiUU 25/2009 rd — RP 59/2009 rd, Regeringens proposition med förslag till lagstiftning om revidering av regionförvaltningen., och bestämmelserna har enligt vad utskottet erfarit i praktiken utgjort ett stöd i beslutsfattandet. Enligt uppgift från förvaltningspersonalen själv har i stort sett inga problem förekommit och enstaka besvärliga fall har avgjorts i gott samarbete. Utskottet ser med tillfredsställelse på denna författningsgrund och erfarenheterna av den, men fäster också uppmärksamhet vid att beslutsprocessen i miljöärenden också av utomstående måste uppfattas som opartisk och oberoende. Om ett och samma ämbetsverk sköter uppgifter som kan stå i strid med varandra måste fördelningen av beslutsmakten mellan de olika enheterna också vara klart synlig för kunderna.

Utskottet betonar att medborgarna måste kunna lita på att myndigheterna är opartiska i varje läge. Genom den senaste tidens erfarenheter har detta förtroende utsatts för prövningar, och pressen har inte enbart att göra med den struktur som byggdes upp genom regionförvaltningsreformen. Oron måste tas på allvar. Vid sidan av resurserna har även myndigheternas expertis och de tillgängliga metoderna varit föremål för uppmärksamhet. I utredarna Rainios och Turpeinens Talvivaararapport konstateras att tillsynsmyndighetens ovilja att ta till förvaltningstvång och de åtskilliga besluten i samband med exceptionella situationer kan ha väckt misstankar gällande övervakarens oberoende. Utskottet stödjer rapportens förslag om att befogenheten att besluta om förvaltningstvång överförs till tillståndsmyndigheten, dvs. till regionalförvaltningsverket och dess ansvarsområde för miljötillstånd, som har en självständig och oberoende ställning. Utskottet vill påskynda att förslaget införs i den pågående stora översynen av miljöskyddslagstiftningen.

Utveckling och ledning av styrmodellen

I redogörelsen konstateras att styrmodellen för regionförvaltningsmyndigheterna i vissa avseenden inte har fungerat som planerat, särskilt inom NTM-centralerna. För att förenkla och förtydliga styrningen föreslås en övergång från ett tredelat till ett tvådelat styr- och planeringssystem.

Utskottet välkomnar förslaget och menar att övergången från ett tredelat till ett tvådelast styr- och planeringssystem förenklar styrsystemet och gör det tydligare. Vid översynen av styrningen genom resultatavtal måste man dessutom ta hänsyn till de varierande styrbehoven inom de olika förvaltningsområdena. Vid sidan av de gemensamma elementen måste man ha kvar möjligheten att ställa upp särskilda mål för olika förvaltningsområden.

Det är bra att redogörelsen också lyfter fram problemen i samband med separeringen av resursstyrningen och substansstyrningen. Arbets- och näringsministeriets roll i styrningen av NTM-centralerna kan inte anses vara en neutral lösning, eftersom ministeriet har ett eget substansansvarsområde vid NTM-centralen. I NTM-centralernas resultatavtal ska i fortsättningen anslagsramarna och personalramarna fastställas per ansvarsområde och enhet i stället för som allmänna, gemensamma siffror. När resultatmålen avtalas kommer enheterna också att ha kännedom om de tillgängliga resurserna.

Utskottet betonar att förlusten av sakkunskap genom pensionering försvårar skötseln av miljöuppgifterna, som bara ökar genom förändringar i lagstiftningen och i omvärlden. Att få tillräcklig sakkunskap för krävande miljöuppgifter förutsätter att det ministerium som svarar för den operativa styrningen kan påverka de resurser som uppgifterna kräver. Samma ministerium bör ha hand om såväl resursstyrningen som den operativa styrningen.

NTM-centralerna har letts av direktören för något av ansvarsområdena vid sidan av egen tjänst. Utskottet ansåg i sitt utlåtande i samband med godkännandet av reformen (MiUU 25/2009 rd) att det är nödvändigt att det finns en direktör i huvudsyssla. Redogörelsen tar upp vissa erfarenheter av systemet med direktörer vid sidan av sin egen tjänst. Erfarenheterna stärker uppfattningen att det krävs en direktör i huvudsyssla. Behovet av överdirektörer i heltidssyssla vid NTM-centralerna kommer enligt redogörelsen att utredas. Utskottet ger sitt stöd för detta.

När behovet av överdirektörer i heltidssyssla vid NTM-centralerna utreds menar utskottet att man måste se till att beslutsmakten precis som i dag bibehålls inom förvaltningsområdena och ansvarsområden, dvs. att överdirektörens roll även i fortsättningen är administrativ. Ett villkor för oberoende beslut är att ansvarsområdena kan fatta självständiga beslut utan att överdirektören kan ta över ärendena. Å andra sidan måste man ta hänsyn till hur en eventuell koncentrering av NTM-centralernas administrativa uppgifter påverkar överdirektörens arbete.

Andra utvecklingsbehov

Hösten 2012 slutfördes två utredningar om utvecklingen av den regionala miljöförvaltningen. Utredare Saari hade i uppgift att undersöka om det med tanke på miljöförvaltningens resurser och verksamhetens kvalitetet och effektivitet är nödvändigt att samla NTM-centralernas och regionförvaltningsverkens miljöärenden i ett och samma verk. Saaris förslag gick ut på att tillståndsärendena och tillsynen inom miljöförvaltningen borde skötas av en och samma organisation. Utifrån en enkät konstaterar redogörelsen vidare att separeringen av tillstånds- och tillsynsuppgifterna har haft negativa verkningar, och att en koncentrering av uppgifterna till en och samma organisation röner brett understöd.

Utredare Rainio utredde alternativa sätt att ordna de regionala miljöuppgifterna så att de lagstadgade uppgifter som är viktigast med tanke på miljöns tillstånd kunde skötas effektivare än nu. Rainios förslag omfattar å sin sida inte Saaris förslag om att samla tillståndsfrågorna och tillsynen i samma organisation. I stället lade hon fram tre andra förslag som syftar till att utveckla styrningen eller till andra omstruktureringar.

Utskottet stödjer fortsatt utgångspunkten för förvaltningsreformen att regionförvaltningsverken ska bevilja miljötillstånd, medan NTM-centralerna svarar för tillsynen av miljötillstånden. Separeringen av tillstånds- respektive tillsynsuppgifterna var motiverad, eftersom det i kontroversiella frågor inte ansetts lämpligt att samma myndighet både beviljar tillstånd och utövar tillsyn, och eventuellt också ansöker om tillstånd. NTM-centralernas ansvarsområden kan nämligen också vara tillståndssökande och i den rollen ha helt andra intressen än tillsynsmyndigheten. I utlåtandet MiUU 25/2009 rd om reformen ställde sig utskottet bakom förslaget att skilja åt uppgifterna.

Det bör dock beaktas att separeringen uttryckligen gäller befogenheterna i fråga om miljötillstånd, och att den beskrivna typen av dubbla befogenheter förekommer inom andra områden, till exempel när det gäller tillämpningen av naturvårdslagen. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg i sitt avgörande 2012:6 att NTM-centralens miljöansvarsområde var behörigt att avgöra en ansökan från trafikansvarsområdet vid samma NTM-central.

Det finns i lagen om närings-, trafik- och miljöcentraler bestämmelser som syftar till att trygga att ärendena behandlas oberoende och opartiskt. Enligt 4 § 3 mom. i lagen ska skötseln av tillsynsuppgifterna inom miljövård samt miljö- och vattenärenden ordnas så att en opartisk behandling av ärendena tryggas. Direktören för en NTM-central har inte rätt att avgöra ärenden som hör till ett ansvarsområdes uppgifter och behörighet. I 20 § i lagen sägs att om det finns uppenbar risk för att en opartisk behandling av ett förvaltningsärende som hör till en NTM-centrals verksamhetsområde och som gäller tillsyn, åläggande av skyldigheter eller beviljande av rättigheter äventyras för att centralen också är eller har varit part i ärendet, ska centralen begära att ministeriet utser en annan NTM-central att behandla och avgöra ärendet, om en opartisk behandling inte går att ordna med enhetsinterna åtgärder.

Trots denna "brandvägg" anser utskottet att NTM-centralerna inte utan noggrann prövning bör åläggas nya miljötillståndsuppgifter med tanke på att centralerna redan kan vara sökande, finansiär, genomförare och övervakare av projekt, och detta medför en press på att klargöra för omvärlden hur man opartiskt sköter dessa roller. Överföringen av tillståndsuppgifter till samma myndighet skulle försvåra situationen ytterligare.

Det är beskrivande att den allmänna uppfattningen i fråga om regionförvaltningsverken är att de i egenskap av miljötillståndsmyndighet har lyckats hålla sig oberoende, men att de synergier med andra ansvarsområdena som reformen syftade till inte uppnåtts i nämnvärd grad.

I regionförvaltningsverken och NTM-centralerna måste man enligt redogörelsen granska nya möjligheter att i vissa uppgifter definiera ämbetsverkets behörighet som en riksomfattande behörighet i stället för utifrån den regionala indelningen. Miljöministeriet fortsätter i samarbete med arbets- och näringsministeriet och finansministeriet att bereda en eventuell överföring av uppgifter som kräver specialsakkunskap inom miljöförvaltningen till riksplan och en koncentrering av nationellt viktiga uppgifter till en enda enhet. I ramen för statsfinanserna har 2 miljoner euro anvisats för detta arbete.

Utskottet välkomnar denna målsättning och menar att det vore ett sätt att utnyttja resurserna mer flexibelt, säkra sakkunskapen inom vissa kritiska uppgiftsområden och säkra en enhetlig beslutspraxis i hela landet. I ljuset av den senaste tidens erfarenheter är det också nödvändigt med vidare utredningar. Vissa specialuppgifter är till sin art så speciella att de också kräver särskilda resurser för att kunna skötas korrekt och effektivt. Riksomfattande befogenhet kan vara motiverat också med tanke på effektivt bruk av resurserna, om man samtidigt sörjer för att medborgarna har jämlik tillgång till tjänsterna. Redan i dag erbjuder olika NTM-centraler mycket olika tjänster, vilket inte bidrar till att regionförvaltningen är enhetlig ur kundernas synvinkel.

Utskottet stödjer en utredning av huruvida särskild sakkunskap i krävande och nationellt viktiga uppgifter bör samlas i en enda enhet, men anser att det gäller att få till stånd en flexibel stödfunktion snarare än att inrätta ett nytt, nationellt ämbetsverk. De grundläggande bestämmelserna om hur beslutsmakten fördelas i olika tillstånds- och andra uppgifter återfinns i lagstiftningen, men vid behov bör den behöriga myndigheten, också på grund av de knappa resurserna, ha tillgång till en stödenhet som kan ge bistånd och styrning i exceptionella situationer. Arrangemanget får inte heller leda till att strävandena att stärka regionförvaltningen motverkas genom en utveckling mot större centralisering.

Avslutningsvis

I redogörelsen konstateras att de kringskurna ramarna förutsätter en omvärdering av NTM-centralernas framtidsbild, uppgifter och roll samt en prioritering av uppgifterna inom alla förvaltningsområden. Utredarna har gjort sina bedömningar om vilken riktning utvecklingen går mot när det gäller miljöuppgifterna. Samtidigt pågår en övergripande reform av miljölagstiftningen, som på många sätt påverkar arbetsuppgifterna och förutsättningarna för förvaltningen. Utskottet vill fästa förvaltningsutskottets uppmärksamhet vid att man i den fortsatta utvecklingen av förvaltningen måste sörja för att miljövården bibehålls på en hög nivå och att man samtidigt ser till att tillståndsprocessen för samhälleligt viktiga projekt håller en hög nivå och sköts utan onödiga dröjsmål.

Miljöförvaltningen måste vara oberoende, sakkunnig och effektiv och den måste ges tillräckliga resurser. I fråga om centrala miljörelaterade funktioner, däribland miljötillsynen, måste myndigheterna absolut vara närvarande i regionerna. Det är också viktigt att medborgarna upplever att miljöförvaltningen är självständig, oberoende och opartisk.

Sammanfattningsvis vill utskottet understryka att

• miljöförvaltningen måste få tillräckliga resurser för att sköta sina lagfästa uppgifter,

• miljötillståndsansökningar ska behandlas utan onödiga dröjsmål och processen ska hålla en hög nivå,

• miljölagstiftningen måste utvecklas så att mycket bristfälliga ansökningar inte behöver tas upp till behandling, så att tillsynsavgift kan tas ut för miljökontroller och så att rätten att besluta om förvaltningstvång överförs till regionförvaltningsverkets ansvarsområde för miljötillstånd,

• sakkunskapen inom miljöförvaltningen måste bibehållas,

• styr- och planeringssystemet måste göras enklare och klarare, och ett och samma ministerium bör svara för såväl den operativa styrningen som resursstyrningen,

• en ombildning av NTM-centralernas överdirektörstjänster till heltidssysslor bör utredas, men överdirektörernas roll ska även i fortsättningen vara administrativ,

• riksomfattande befogenheter för NTM-centralerna och regionförvaltningsverken inom vissa uppgifter bidrar till flexiblare resursanvändning, säkerställande av sakkunskapen inom vissa kritiska uppgifter samt till enhetlig beslutspraxis och att

• det bör utredas om det går att föra samman nationellt viktiga uppgifter och uppgifter som förutsätter en samlad sakkunskap i en enda enhet.