2
Nuläge och bedömning av nuläget
2.1
Samarbete mellan regionförvaltningsverken och NTM-centralerna
Miljöfrågor sköts vid fyra regionförvaltningsverk och 13 NTM-centraler, som ansvarar för uppgifterna inom sina verksamhetsområden. De statliga miljömyndigheternas resurser och kompetens har fördelats regionalt, dock så att vissa uppgifter har koncentrerats till exempel till en viss NTM-central. Statsförvaltningens miljöuppgifter, i vilken mån de är överlappande och parallella eller är placerade vid olika ämbetsverk, samt ämbetsverkens organisatoriska lösningar har utretts flera gånger under tidigare regeringsperioder sedan 2012. Gemensamt för alla utredningar är att ämbetsverkens regionalt begränsade behörighet och ett otillräckligt antal anställda i förhållande till arbetsmängden medför tydliga problem för miljöförvaltningens tillstånds- och tillsynsuppgifter. Regionförvaltningsverkens och NTM-centralernas regionala behörighet och uppgiftsfördelning är inte optimal med tanke på smidiga tillståndsförfaranden och andra administrativa förfaranden, sakkunnigheten, kunderna eller principen om tjänster från ett enda serviceställe, och innebär utmaningar för säkerställandet av en enhetlig och jämlik behandling av sökandena.
I och med miljöministeriets OHKE-projekt har man vid regionförvaltningsverken och NTM-centralerna på bred front infört sådan god praxis som upptäckts i samband med beredningen av Luova-myndigheten och vidareutvecklats i senare OHKE-projekt. Till stöd för denna verksamhet skickade miljöministeriet den 16 juni 2020 också ett brev till regionförvaltningsverken och NTM-centralerna med en uppmuntran att öka samarbetet och växelverkan inom regionförvaltningsverken och NTM-centralerna samt mellan dem. I brevet presenterades tillvägagångssätt som regionförvaltningsverken och NTM-centralerna uppmuntrades att införa på ett enhetligt sätt för att effektivt utnyttja kompetens och sakkunskap, effektivisera myndighetsförfarandena samt för att verksamheten ska bli mer kundorienterad. Enligt 10 § i förvaltningslagen (434/2003) ska varje myndighet inom ramen för sin behörighet och i den omfattning ärendet kräver bistå andra myndigheter i skötsel av en förvaltningsuppgift, och sträva efter att främja samarbetet mellan myndigheterna. I förarbetena till förvaltningslagen RP 72/2002 rd nämns förhandlingar mellan myndigheter, utlåtanden och alla slags utredningar samt att samarbetet kan hänföra sig till vilket skede som helst av behandlingen av ett förvaltningsärende. Syftet med bestämmelsen är att få förvaltningen att fungera effektivare genom att minska de fördröjningar i behandlingen som orsakas av att myndigheterna är avskilda från varandra organisatoriskt och i olika förvaltningssektorer. Ett intensivare samarbete mellan regionförvaltningsverken och NTM-centralerna och en reform av tillvägagångssätten behövs för att myndighetsverksamheten och förfarandena i anslutning till miljön ska vara så effektiva och smidiga som möjligt i den nuvarande ämbetsverksstrukturen och med nuvarande personalresurser och för att sakkunskapen och specialkunnandet ska kunna utnyttjas i stor utsträckning över organisationsgränserna. Tillvägagångssätten har varierat i olika delar av landet beroende på ärendets natur, hur brådskande det är eller tjänstemännens vedertagna praxis. Genom intensivare samarbete i synnerhet under miljötillståndsförfarandet och tillståndsprövningen är det också möjligt att bättre än tidigare säkerställa att myndigheterna tolkar innehållet i tillståndsbeslutet på samma sätt. Även om till exempel NTM-centralerna relativt sällan söker ändring i regionförvaltningsverkens beslut, kan det genom intensivare samarbete mellan myndigheterna i ett tillståndsärende till och med vara möjligt att minska NTM-centralens ändringssökande.
Bestämmelser om samarbete mellan myndigheter finns för närvarande bland annat i 10 § i förvaltningslagen och 39 § i miljöskyddsförordningen, bestämmelser om utredande av ärenden i 31 § i förvaltningslagen och om rådgivning till sökanden i 39 a § i miljöskyddslagen. Den bestämmelse som föreslås i denna proposition preciserar och kompletterar ovannämnda bestämmelser om kontakter och samarbete mellan myndigheterna så att regelbundna kontakter mellan myndigheterna stärks i tillstånds- och anmälningsärenden som gäller miljön. Enligt motiveringen till 10 § i förvaltningslagen kan kontakterna mellan myndigheterna ske i vilket skede som helst av behandlingen av ett förvaltningsärende. Detta har dock inte blivit vedertagen praxis vid miljömyndigheterna, och därför är det behövligt att i enlighet med förslaget mera detaljerat än i förvaltningslagen föreskriva om möjligheten att ta kontakt i vilket skede som helst av förfarandet. I 39 a § i miljöskyddslagen föreskrivs det att tillståndsmyndigheten på sökandens begäran eller på eget initiativ kan arrangera ett samråd mellan sökanden och myndigheten för att ordna rådgivningen i tillståndsärendet. Med stöd av bestämmelsen har det förts så kallade förhandsöverläggningar om projekt som ska inledas, där myndigheten ger sökanden råd i frågor som gäller ärendet. Till skillnad från förutseende rådgivning föreskrivs det i denna proposition om myndighetssamarbete under tillståndsförfarandet och tillståndsprövningen.
Enligt 13 § 2 mom. i miljöskyddsförordningen kan myndigheten vid behov för utredande av ett tillstånds- eller anmälningsärende ordna förhandlingar med tillsynsmyndigheten och med sökanden. I syfte att utreda ärendet kan det dessutom ordnas ett möte för hörande av allmänheten, där anmärkningar kan framställas och åsikter framföras. Till utredandet av ärendet hör en tillräcklig utredning som sökanden lämnat in i ansökningsskedet för att ärendet ska kunna behandlas, och dessutom i behövlig utsträckning möjlighet för myndigheterna att diskutera eller förhandla med varandra eller diskutera med sökanden om frågor som fortfarande är oklara i det aktuella skedet av behandlingen av ärendet. Myndigheten kan också i enlighet med 13 § i miljöskyddsförordningen ordna ett möte för hörande av allmänheten, om utredandet av ärendet anses kräva ett mer omfattande hörande av allmänheten eller en diskussion om saken. Med myndighet avses i bestämmelsen de allmänna myndigheter som avses i miljöskyddslagen och miljöskyddsförordningen, dvs. utöver regionförvaltningsverket och NTM-centralen även de kommunala miljövårdsmyndigheterna. Det föreslagna samarbetet ska dock inte begränsas endast till statliga myndigheter, utan kontakt ska vid behov hållas också med andra berörda myndigheter, utöver den kommunala miljövårdsmyndigheten också med till exempel Säkerhets- och kemikalieverket. Förhandlingar mellan tillstånds- och tillsynsmyndigheten i olika skeden av behandlingen av ett tillståndsärende och tillståndsprövningen är möjliga att föra redan nu enligt bestämmelserna i 13 § 2 mom. i den gällande miljöskyddsförordningen. Initiativ till förhandlingar kan tas inte bara av tillståndsmyndigheten själv utan också av tillsynsmyndigheten. Vid förhandlingarna är det möjligt att försöka utreda frågor i anslutning till ärendet, och de uppgifter om tillståndspliktig verksamhet som erhålls vid tillsynen kan utnyttjas till fullo vid behandlingen av tillståndsärendet och tillståndsprövningen. De centrala frågor som tas upp vid förhandlingarna kan i behövlig utsträckning antecknas i tillståndsärendets handlingar. Bestämmelserna i 13 § i miljöskyddsförordningen gäller kontakterna mellan myndigheterna och även med sökanden vid behandlingen av ett tillståndsärende och ersätter eller ändrar inte det officiella remissförfarandet, där tillsynsmyndigheten ska föra fram synpunkter som är av betydelse för avgörandet av ärendet. Regionförvaltningsverket och NTM-centralen samarbetar redan nu med varandra i miljötillståndsärenden. Detta samarbete behöver dock fördjupas, eftersom NTM-centralernas och regionförvaltningsverkens uppgifter är åtskilda från varandra och de administrativt sett är olika myndigheter. I miljötillståndsförfarandet har också sammansättningens oberoende lett till diskussioner kring i vilken utsträckning tillsynsmyndighetens sakkunskap kan utnyttjas. NTM-centralens tillsynskompetens i miljöfrågor bör utnyttjas i större utsträckning i tillståndsförfarandet och som stöd vid tillståndsprövningen. I 14 § 1 mom. i lagen om samordning av vissa miljörelaterade tillståndsförfaranden (764/2019) föreskrivs det dessutom att myndigheterna vid behov ska samarbeta för att säkerställa att tillståndsbestämmelserna är förenliga med varandra.
I flera av de senaste årens utredningsprojekt har det konstaterats att samarbetet mellan myndigheterna i samband med miljötillståndsförfarandet behöver intensifieras både för att myndigheternas förfaranden ska förbättras och för att det ska säkerställas att besluten är entydiga och begripliga. Sådana utredningsprojekt är till exempel Effektivt tillståndsförfarande för investeringar (INTELU), publikationsserie för statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet 2020:29 (länk till publikationen, på finska) samt Aluehallintovirastojen ympäristölupavastuualueita koskeva selvitys VN/1300/2019, (utredning om regionförvaltningsverkens ansvarsområden för miljötillstånd, på finska).
2.2
Finlands miljöcentrals uppgifter i fråga om vrak och nedsmutsade djur
I Finlands territorialvatten och ekonomiska zon finns det på Östersjöns botten många vrak som medför risk för miljöskada och som innehåller olja antingen som bränsle eller som last. Som vrak som medför risk för miljöskada betraktas sådana vrak som på grund av korrosion och för att de blivit bräckliga kan läcka olja i havet och orsaka antingen en plötslig eller en långvarig risk för förorening av havsmiljön. För närvarande är det ingen myndighet som ansvarar för uppföljningen eller saneringen av dessa vrak, utan Gränsbevakningsväsendet eller räddningsverket, som är räddningsmyndigheter i akuta läckagesituationer, inleder omedelbara räddningsåtgärder för bekämpning av läckande olja i enlighet med räddningslagen.
När Finlands miljöcentral ansvarade för bekämpningen av fartygsoljeskador och fartygskemikalieolyckor innan bekämpningsansvaret överfördes till Gränsbevakningsväsendet, följde Finlands miljöcentral också upp, undersökte och sanerade vrak som utgjorde riskobjekt samt ansvarade för ordnandet av vården av djur som blivit nedsmutsade till följd av miljöskada. I samband med överföringen av uppgifterna blev dessa helheter utan någon uttryckligen utsedd ansvarig myndighet.
Vrak som medför risk för miljöskada har under de senaste åren undersökts och sanerats av Finlands miljöcentral i samarbete med andra myndigheter med finansiering från Hylky-projektet inom programmet för effektiverat vattenskydd (länk till publikationen). I projektet har Finlands miljöcentral undersökt och sanerat dvs. minskat den miljörisk som vrak utgör, genom att olja avlägsnats från tankar och behållare. Det har inte tidigare gjorts någon mer omfattande och långvarig uppföljning av oljeläckage från vrak som utgör riskobjekt. Före saneringen samlas det olika slags uppgifter rörande vraket om dess läge, last, skick och risken för eventuella oljeutsläpp. Vrakens tillstånd följs upp och objekten för oljesanering väljs utifrån riskbaserade undersökningar och uppföljningsuppgifter. I åtgärdsprogrammet för Finlands havsförvaltningsplan 2022—2027 anges statusbedömning och sanering av problematiska vrak samt ett behov att utse en ansvarig myndighet för verksamheten som åtgärder för hantering av risker för havsmiljöns tillstånd (länk till publikationen).
Med djur som blivit nedsmutsade avses främst oljeskadade fåglar, men även andra djur och djur som blivit nedsmutsade med andra kemikalier kan man bli tvungen att ta hand om. Som stöd särskilt för vården av oljeskadade djur har det utarbetats en vårdplan under ledning av Finlands miljöcentral. I statsrådets principbeslut om en nationell strategi för bekämpning av miljöskador fram till 2025 (länk till publikationen) konstateras det att Finland har beredskap att ta hand om oljeskadade djur, i huvudsak fåglar. Förfarandet i Finland är att fånga, behandla och släppa en så stor del som möjligt av de oljeskadade fåglarna.
6
Remissvar
6.1
Inledning
Utlåtande begärdes av 39 remissinstanser, bestående av regionförvaltningsverken och NTM-centralerna, vissa ministerier och myndigheter inom centralförvaltningen samt intressentgrupper. Även utomstående som inte nämndes i sändlistan hade möjlighet att yttra sig. Det kom in 19 utlåtanden om propositionen. M-ansvarsområdena vid regionförvaltningsverken, Transport- och kommunikationsverket Traficom, Turism- och Restaurangförbundet rf, Skogsindustrin rf, Museiverket, NTM-centralen i Norra Österbotten, NTM-centralen i Norra Savolax, Försvarsministeriet, Gränsbevakningsväsendet, Finlands Fiskodlarförbund rf, Finlands Kommunförbund rf, Finlands naturskyddsförbund, Finlands miljöcentral, Arbets- och näringsministeriet, NTM-centralen i Egentliga Finland och WWF Finland yttrade sig om propositionen. Inrikesministeriet, Forststyrelsen och Trafikledsverket hade inga kommentarer om propositionen.
6.2
Miljöskyddslagens 21 § 4 mom.
Transport- och kommunikationsverket Traficom, Museiverket, NTM-centralen i Norra Österbotten, Gränsbevakningsväsendet, Finlands Kommunförbund rf, Finlands miljöcentral och WWF Finland understödde de föreslagna tilläggen till 21 § 4 mom. i miljöskyddslagen om Finlands miljöcentrals roll som ansvarig myndighet när det gäller uppföljning och sanering av vrak som medför risk för miljöskada samt ordnande av vården av djur som blivit nedsmutsade till följd av olje- eller kemikalieskada. Arbets- och näringsministeriet ansåg dessutom att beskrivningen ”djur som blivit nedsmutsade till följd av olje- eller kemikalieskada” bör preciseras. Försvarsministeriet understöder förslaget och anser att miljöskyddslagens 187 § om handräckning bör preciseras så att där föreskrivs om handräckning av försvarsmakten när det är fråga om avlägsnande av olja från fartyg. Försvarsmaktens handräckning bör begränsas till denna uppgift och kostnaderna för den bör säkerställas.
Vid den fortsatta beredningen av propositionen preciserades 187 § samt termen olje- eller kemikalieskada så att termen ersätts med termen olje- eller annan kemikalieskada. Försvarsmaktens skyldighet att ge handräckning vid uppdrag i anslutning till sanering av vrak fogades till 187 § så att Försvarsmaktens behörighet i saken möjliggörs samt handräckningen begränsas till detta uppdrag. Kostnaderna för handräckning i samband med sanering av vrak ska täckas med ett anslag som söks för sanering av ett enskilt vrak inom ramen för statsbudgeten. Termen olje- eller annan kemikalieskada är en allmänt vedertagen term i samband med miljöskador.
6.3
Miljöskyddslagens 44 b och 115 e §
M-ansvarsområdena vid regionförvaltningsverken, Transport- och kommunikationsverket Traficom, Turism- och Restaurangförbundet rf, Skogsindustrin rf, NTM-centralen i Norra Österbotten, NTM-centralen i Norra Savolax, Försvarsministeriet, Gränsbevakningsväsendet, Finlands Fiskodlarförbund rf, Finlands Kommunförbund rf, Finlands naturskyddsförbund, Arbets- och näringsministeriet och NTM-centralen i Egentliga Finland hade kommentarer om den föreslagna nya 44 b § i miljöskyddslagen. Alla remissinstanser understödde förslaget om att 44 b § fogas till miljöskyddslagen samt förslaget om främjande av myndighetssamarbete vid behandlingen av tillståndsärenden, även om propositionen gav anledning till vissa särskilda kommentarer i utlåtandena.
I utlåtandena ansågs det att delning av information kan öka förståelsen för de ärenden som behandlas och att en mer förpliktande reglering av samarbetet kan förenhetliga och förbättra praxis mellan myndigheterna. Myndigheternas oberoende får dock inte äventyras. M-ansvarsområdena vid regionförvaltningsverken och NTM-centralen i Norra Österbotten ansåg att det genom att i lag föreskriva om tillvägagångssättet vid myndighetssamarbete uppstår ytterligare ett skede i tillståndsprocessen och att detta inte nödvändigtvis gör tillståndsförfarandet smidigare och snabbare. Ändringen kan i någon mån förlänga handläggningstiden. Även Turism- och Restaurangförbundet rf ansåg i likhet med regionförvaltningsverken att förhandlingar och diskussioner inte kan anses ersätta remissförfarandet.
Transport- och kommunikationsverket Traficom, NTM-centralen i Norra Österbotten, Kommunförbundet och arbets- och näringsministeriet ansåg att det i motiveringen bör klargöras vilka myndigheter samarbetsskyldigheterna i den föreslagna 44 b § berör. Bestämmelsen tillämpas inte endast på samarbete mellan regionförvaltningsverken och NTM-centralerna, utan den lämpar sig också för verksamheten vid andra myndigheter som samtidigt behandlar andra tillståndsärenden och planer som gäller verksamheten i fråga. Till exempel den kommunala miljövårdsmyndighetens roll bör förtydligas i motiveringen.
Skogsindustrin och regionförvaltningsverket ansåg att diskussioner, förhandlingar och möten för hörande bör ordnas endast vid behov och för att göra förfaranden smidigare. I utlåtandena framfördes att förhandlingar för att utreda en fråga vid behov ska föras med både tillsynsmyndigheten och sökanden och att informella diskussioner mellan tillsynsmyndigheten och tillståndsmyndigheten för att utreda en fråga också är sedvanlig verksamhet. I Kommunförbundets och regionförvaltningsverkens utlåtanden framfördes det att det av propositionen inte tydligt framgår vilken myndighet som är initiativtagare till förhandlingar och diskussioner.
I utlåtandet fästes också uppmärksamhet vid behovet att utarbeta en promemoria när det är fråga om myndigheternas förhandlingar eller diskussioner samt vid de framförda kommentarernas ställning i förhållande till det som framförts i förfarandena för utlåtande och hörande. Fiskodlarförbundet anser att om samarbetet är utgångspunkten för tillståndsförfarandet kan detta äventyra sökandens rättsskydd, samt att den föreslagna ändringen också försämrar öppenheten i tillståndsförfarandet, i synnerhet om det inte ens är nödvändigt att utarbeta en promemoria över myndighetsförhandlingarna. Sökanden ska ges tillfälle att bli hörd om promemoriorna eller innehållet i förhandlingarna.
Enligt Finlands naturskyddsförbund är den föreslagna bestämmelsen problematisk med tanke på tillsynsmyndighetens uppgift att bevaka allmänna intressen och tillsynsmyndighetens besvärsrätt. Skyldigheten att förhandla bör strykas ur förslaget för tillsynsmyndighetens del.
NTM-centralen i Norra Österbotten påpekade att specialmotiveringen för den föreslagna nya 9 punkten i 115 e § saknas.
Vid den fortsatta beredningen har förslaget preciserats så att möjligheten för myndigheterna att förhandla med sökanden stryks i den föreslagna 44 b §, eftersom förvaltningsbeslut är en uppgift där en myndighet utövar ensidig offentlig makt i förhållande till sökanden. Dessutom har utfärdandet av bestämmelserna om tillvägagångssättet på lagnivå motiverats bättre i förhållande till de allmänna förvaltningslagarna samt i förhållande till de sedvanliga förfarandena för utlåtande och hörande. I förslaget motiveras dessutom tydligare hur bestämmelsen kan tillämpas också på andra myndigheter än regionförvaltningsverket och NTM-centralerna. Dessutom har motiveringen till lagstiftningsordningen preciserats och specialmotiveringen till 115 e § 9 punkten skrivits.
7
Specialmotivering
21 §. Statliga myndigheter. Paragrafen innehåller bestämmelser om de myndigheter som avses i miljöskyddslagen. Det föreslås att 4 mom. ändras så att uppgifterna för Finlands miljöcentral preciseras. Finlands miljöcentral ska svara för uppföljning och sanering av vrak som medför risk för miljöskada, om inte något annat föreskrivs någon annanstans i lag. Finlands miljöcentral ska också svara för ordnandet av vården av djur som blivit nedsmutsade till följd av olje- eller annan kemikalieskada.
Finlands miljöcentral ska samordna myndigheternas verksamhet och ordna uppföljning av vrak som medför risk för miljöskada samt vid behov sanering av vrak i förebyggande syfte, om inte något annat föreskrivs någon annanstans i lagstiftningen. I 11 a kap. i sjölagen (674/1994) finns bestämmelser som gäller ansvar för avlägsnande av ett vrak som orsakats av en sjöolycka. Bestämmelserna grundar sig på Nairobikonventionen (FördrS 13/2017 och 14/2017). I sjölagen föreskrivs det om skyldigheter som den registrerade ägaren och kommunikationsministeriet har i anslutning till avlägsnande av sådana vrak. Enligt 20 § i lagen om fornminnen (295/1963) är sådana i havet eller i vattendrag påträffade vrak av fartyg eller andra farkoster som kan antas ha sjunkit för minst hundra år sedan eller delar av sådana vrak fredade. Om det är behövligt att sanera ett fredat vrak, bör tillstånd att rubba en fast fornlämning sökas hos Museiverket. Bestämmelser om tillstånd att rubba en fast fornlämning finns i 11 § i lagen om fornminnen. Dessutom är vraken efter krigsfartyg från olika länder och odetonerad ammunition som blivit kvar i dem förenade med begränsningar, som det föreskrivs om i förordningen om fynd och bärgning av gods som tillhört försvarsmakten (84/1983).
Förberedelserna inför saneringen av ett visst vrak ska inledas på grundval av riskerna med utnyttjande av uppföljningsinformation om vraket och en riskbedömning av vraket. Beslut om att inleda förberedelser för saneringsåtgärder ska i praktiken fattas av en samarbetsgrupp, som består av de centrala myndigheterna. För uppdrag som gäller vrak ska det utarbetas en handlingsplan där myndighetsrollerna i samband med uppdraget samordnas och kriterierna för saneringsbeslut utarbetas. Anslag för faktisk sanering av enskilda vrak ska sökas separat inom ramen för statsbudgeten när saken aktualiseras.
Det föreslås att Finlands miljöcentral också ska svara för ordnandet av vården av djur som blivit nedsmutsade till följd av olje- eller annan kemikalieskada, närmast oljeskadade fåglar, samt för beredskapen för det. Det kan också bli nödvändigt att ta hand om andra djur och djur som är nedsmutsade med andra kemikalier än olja. Vid en skada är det i praktiken Finlands miljöcentral som är den myndighet som ansvarar för vården av djuren, och underställda den verkar frivilliga aktörer. Olika myndigheters och frivilliga aktörers roller ska samordnas i en handlingsplan som utarbetas under ledning av Finlands miljöcentral. I beredskapen ska ingå utbildning och övningar i vården av djur samt upprätthållande av organisationen av vården och handlingsplanen.
44 b §. Samarbete mellan myndigheter vid behandlingen av tillståndsärenden. I paragrafen föreslås bestämmelser om samarbete mellan myndigheter vid behandlingen av tillståndsärenden. Enligt bestämmelsen ska myndigheten när den behandlar en tillståndsansökan sörja för de behövliga kontakterna med de myndigheter som samtidigt behandlar andra tillståndsärenden och planer som gäller verksamheten i fråga. För utredning av ett tillståndsärende och för tillståndsprövning ska myndigheten vid behov förhandla med den behöriga tillsynsmyndigheten samt vid behov föra diskussioner med den behöriga tillsynsmyndigheten och även med sökanden. I syfte att utreda ärendet kan det dessutom ordnas ett möte för hörande av allmänheten, där anmärkningar kan framställas och åsikter framföras. Paragrafen motsvarar i huvudsak 13 § i den gällande miljöskyddsförordningen, men de bestämmelser som gäller anmälningar stryks. Det föreslås att bestämmelserna i paragrafen flyttas från förordningen till lagnivå. Samtidigt stryks hänvisningarna till 10, 23, 31 och 38 § i förvaltningslagen och till 115 b § 3 mom. i miljöskyddslagen såsom onödiga i paragrafen. Det föreslås att paragrafens gällande rubrik ”Behandling av tillståndsärenden och anmälningar” ändras så att den bättre motsvarar paragrafens innehåll, och rubriken för den nya 44 b § är ”Samarbete mellan myndigheter vid behandlingen av tillståndsärenden”. Bestämmelserna om behandling av anmälningar kan strykas såsom onödiga i paragrafen, eftersom bestämmelserna om samarbete vid behandling av anmälningsärenden genomförs när det till 115 e § fogas en hänvisning till den nya 44 b §.
Bestämmelsen preciseras för det första så att förhandlingar och diskussioner ska föras vid behov, medan det enligt 13 § i den gällande miljöskyddsförordningen vid behov kan ordnas förhandlingar. Genom att ordalydelsen i bestämmelsen ändras blir skyldigheten att föra förhandlingar och diskussioner tydligare än tidigare, och utgångspunkten är att det ska föras förhandlingar eller diskussioner om ett tillståndsärende med tillsynsmyndigheten. Det är dock inte behövligt att föra förhandlingar eller diskussioner i samband med varje tillståndsärende, och därför finns det i bestämmelsen på samma sätt som i den gällande paragrafen uttrycket vid behov. Till exempel i rutinmässiga eller mycket klara fall finns det inte nödvändigtvis något behov av förhandlingar eller diskussioner. När det emellertid är fråga om ändringar av mer än ringa betydelse är det bra att för tillståndsmyndigheten och tillsynsmyndigheten etablera en praxis för att regelbundet föra förhandlingar eller diskussioner om tillståndsärenden.
För det andra föreslås det att bestämmelsen preciseras så att förhandlingar och diskussioner förs förutom för utredning av ett tillståndsärende också för tillståndsprövning. Tillståndsförfarandet betraktas som en helhet från det att ärendet inleds till dess att tillstånd beviljas, och myndigheternas kontakter ska även enligt 10 § i förvaltningslagen och förarbetena till den föras när som helst under behandlingen av ett förvaltningsärende (RP 72/2002 rd). För tydlighetens skull har det till bestämmelsen dock fogats ett särskilt omnämnande av tillståndsprövning. Utredningen av ett ärende har samband med inhämtande av uppgifter och utredningar i ärendet, vilket sökanden ansvarar för när tillståndsansökan görs. Utredningen av ett ärende kan också inbegripa diskussioner mellan myndigheter och mellan myndigheter och sökanden. I bestämmelsen behöver det dock preciseras att diskussioner och förhandlingar också behöver föras för tillståndsprövningen. Till exempel för att tillståndsvillkoren ska förstås på ett enhetligt sätt kan det vara behövligt att det förs diskussioner mellan tillståndsmyndigheten och tillsynsmyndigheten.
För det tredje föreslås det att bestämmelsen preciseras så att diskussioner kan föras inte bara med den behöriga tillsynsmyndigheten utan också med sökanden. Förhandlingar förs dock inte med sökanden, eftersom ett förvaltningsbeslut är en uppgift som föreskrivits för en oberoende myndighet i samban med vilken myndigheten ensidigt utövar offentlig makt i förhållande till sökanden när den fattar ett förvaltningsbeslut. Därför är det inte lämpligt att förhandla om beslutet med sökanden. Miljötillståndsmyndigheten kan dock föra diskussioner antingen tillsammans med tillsynsmyndigheten och sökanden eller separat endast med tillsynsmyndigheten eller sökanden. Tillståndsmyndigheten ska i regel förhandla om eller diskutera tillståndsärendet med tillsynsmyndigheten. Myndigheterna kan till exempel tillsammans gå igenom utkastet till tillstånd och granska tillståndsvillkoren med avseende på tydligheten och tillsynen. Tillståndsärendet kan också diskuteras med sökanden, i synnerhet i situationer där det utifrån regionförvaltningsverkets och NTM-centralens förhandlingar och diskussioner uppstår frågor som det finns skäl att gå igenom också med sökanden för att ärendet ska vara klart och begripligt. Alla sådana påpekanden som inverkar på innehållet i behandlingen av ett ärende ska dock framföras i enlighet med de förfaranden för hörande och utlåtande som föreskrivs i lag.
För det fjärde föreslås det att paragrafens bestämmelse om kontakten mellan myndigheterna i ett tillståndsärende preciseras så att myndigheterna vid behov antingen ska förhandla eller föra diskussioner. Vid förhandlingar under tillståndsförfarandet och tillståndsprövningen kan man på motsvarande sätt som för närvarande gå igenom frågor och oklarheter som gäller ärendet. De centrala frågor som framkommit vid förhandlingen, i synnerhet sådana som kan inverka på avgörandet av ärendet, kan i behövlig utsträckning antecknas i tillståndsärendets handlingar. Diskussioner är å sin sida kontakter av mer fri och informell form än förhandlingar och förs till exempel i syfte att förtydliga detaljerna i ett ärende. Myndigheterna ska i sina diskussioner ha möjlighet att försöka reda ut oklarheter i ett ärende. Exempelvis sådan kännedom om en viss verksamhet eller anläggning som fåtts och sådana omständigheter som kommit fram vid tillsynen kan utnyttjas för att säkerställa att tillståndsbeslutet eller tillståndsvillkoren är tydliga. En promemoria om diskussionen kan vid behov skrivas och läggas till ärendets beredningsmaterial.
Förhandlingar och diskussioner mellan tillstånds- och tillsynsmyndigheterna i enlighet med bestämmelsen kompletterar, förtydligar och gör att tillståndsärendet förstås på ett mer enhetligt sätt, eller gör det möjligt att förtydliga tillståndsärendet, om det finns behov av det. Förhandlingar eller diskussioner som förs före remissförfarandet kan till exempel leda till att NTM-centralens utlåtande preciseras. Om nya frågor framträder vid förhandlingarna eller diskussionerna efter remissförfarandet, ska tillståndsmyndigheten bedöma om sökanden och parterna bör höras på nytt i ärendet.
Den nuvarande samarbetsmöjlighet som tidigare togs in i miljöskyddsförordningen motiverades när bestämmelsen utfärdades med att 2 mom. i syfte att främja informationsutbyte som underlättar tillståndsprövningen ska kompletteras med en bestämmelse enligt vilken tillståndsmyndigheten för utredande av ett tillståndsärende vid behov kan ordna förhandlingar med tillsynsmyndigheten och även med sökanden. Det konstaterades att man genom förhandlingar till exempel kan försöka utreda eventuella brister eller oklarheter i anslutning till ansökan. Genom förhandlingar ansågs det också att den information om tillståndspliktig verksamhet som inhämtas vid tillsynen kan utnyttjas fullt ut vid behandlingen av tillståndsärendet. Det föreslogs att initiativet till förhandlingar kan tas utöver av tillståndsmyndigheten själv även av tillsynsmyndigheten eller sökanden. Vidare föreslogs det att det över förhandlingarna ska upprättas en promemoria som fogas till de handlingar som gäller tillståndsärendet. Motiveringen är fortfarande korrekt och relevant även i denna proposition med tanke på myndighetssamarbetet. Dock ska möjligheten att förhandla med sökanden slopas. Myndigheten ges rätt att bedöma behovet av att upprätta en promemoria från diskussionerna. En promemoria från informella diskussioner, till exempel telefonsamtal eller e-postmeddelanden, kan utarbetas och fogas till beredningsmaterialet i ärendet, men det ska inte vara obligatoriskt. Med stöd av den föreslagna bestämmelsen är myndighetssamarbete utgångspunkten för tillståndsförfarandet.
Det bör noteras att myndigheterna även nu både förhandlar och för diskussioner om tillståndsärenden i olika skeden av behandlingen. Syftet med denna bestämmelse och preciseringen av dess ordalydelse är att informella diskussioner mellan myndigheter utifrån myndighetsrollen ska bli mer allmänna, till och med regelbundna, tillvägagångssätt mellan tillstånds- och tillsynsmyndigheterna vid behandlingen av tillståndsärenden. Syftet med diskussionerna är att utbyta och dela information samt att göra tillståndsbeslutet mer informativt. Genom denna proposition ändras eller ersätts inte andra förfaranden eller samarbetsformer.
Genom förhandlingar och diskussioner mellan myndigheterna om det preliminära utkastet till tillstånd, med redogörelse, avgörande och tillståndsvillkor, kan det eventuellt bättre än tidigare säkerställas att tillståndsmyndigheten och tillsynsmyndigheten tolkar innehållet i tillståndsbeslutet på samma sätt, och med hjälp av diskussioner kan utkastet preciseras. Även övervakningen av tillstånden kan förbättras. Genomgången av utkastet till tillstånd och tillsynsmyndighetens uppgifter och synpunkter i frågan vidgar myndighetens syn på tillståndet samt resulterar i mer information som baserar sig på kännedom om verksamheten eller projektet i fråga. I miljöskyddslagen är NTM-centralen i egenskap av tillsynsmyndighet och myndighet som bevakar allmänna intressen inte sökandens motpart, vilket innebär att sökandens rättsskydd inte äventyras genom ökat myndighetssamarbete. För tydlighetens skull påpekas det dessutom att förslaget inte påverkar eller ändrar myndigheternas förfaranden eller ansvar när det gäller att bevaka allmänna intressen. Förhandlingarna och diskussionerna om utkastet till tillstånd under tillståndsförfarandet och tillståndsprövningen ersätter inte remissförfarandet, där NTM-centralen ska föra fram de omständigheter som den anser vara behövliga att beakta vid tillståndsprövningen. Remissförfarandet samt sökandens rätt att i sitt bemötande besvara de yttranden som lämnats är en central del av öppenheten i beslutsfattandet. Övriga parters rätt att framföra sina åsikter har tryggats som en del av förfarandet för hörande enligt miljöskyddslagen. Genom förhandlingar och diskussioner äventyras inte oberoendet i tillståndsbehandlingen, eftersom regionförvaltningsverkets sammansättning svarar för avgörandet av ärendet efter det att ärendet har utretts tillräckligt väl. Bestämmelsen inverkar inte heller på sedvanliga rättsmedel, till exempel rätten att söka ändring. Genom bestämmelsen ändras inte det nuvarande sättet att behandla ärenden, utan myndigheternas samarbetsformer stärks genom att ordalydelsen i bestämmelsen preciseras och bestämmelsen flyttas från förordningen till lagen.
Förhandlingar och diskussioner ska kunna ordnas med olika myndigheter om tillståndsärenden eller anmälningspliktiga ärenden samt andra tillståndsärenden eller planer som gäller verksamheten i fråga. Tillsynsmyndigheten har ofta sådana uppgifter om verksamheten som den fått i samband med den praktiska övervakningen och som kan vara till hjälp vid beslutsfattandet, och även NTM-centralens övriga sakkunskap bör kunna utnyttjas fullt ut vid behandlingen av ett tillståndsärende. De uppgifter som tillsynsmyndigheten har kan till exempel omfatta exakt kännedom om projektet eller verksamheten, kännedom om verksamhetsområdet eller naturvetenskaplig kunskap och sakkunskap om naturförhållandena i området, ytvattnens och grundvattnens situation, planläggningssituationen i området, en eventuell miljökonsekvensbedömning som gjorts, marken, luftkvaliteten, naturskydds- och vattenvårdsaspekter eller andra behövliga omständigheter som gäller verksamheten. Det kan hända att de uppgifter som för närvarande finns hos tillsynsmyndigheten om ett ärende eller projekt som är under behandling kommer fram först mot slutet av tillståndsförfarandet, vilket kan leda till ett nytt hörande. Det är dock mer ändamålsenligt att utnyttja tillsynsmyndighetens uppgifter vid behandlingen av ett ärende och att ordna ett nytt hörande än att fatta beslut utifrån bristfälligare uppgifter, eftersom till exempel eventuellt ändringssökande på detta sätt kan undvikas när ärendet har avgjorts utifrån så fullständiga och aktuella uppgifter som möjligt.
115 e §. Förvaltningsförfarande i anmälningsärenden. Det föreslås att det till paragrafen fogas en ny 9 punkt, där det hänvisas till den föreslagna 44 b §. Också i anmälningsärenden och vid beredningen av beslut med anledning av anmälan ska det på motsvarande sätt som i tillståndsärenden vara möjligt att vid behov föra förhandlingar mellan myndigheterna och vid behov diskutera med myndigheter och även med sökanden.
187 §. Handräckning. I paragrafen föreskrivs det om lämnande av handräckning. Det föreslås att 1 mom. preciseras genom att det fogas en skyldighet för Försvarsmakten att vid behov lämna handräckning vid i 21 § 4 mom. i denna lag föreslagna uppdrag i anslutning till uppföljning och sanering av vrak. Genom att till miljöskyddslagen foga en skyldighet för Försvarsmakten att lämna handräckning säkerställs det att Försvarsmakten har i lag föreskriven skyldighet och behörighet att vid behov lämna handräckning, och att handräckning kan begäras av Försvarsmakten när Försvarsmaktens kunnande och hjälp behövs för uppföljning och sanering av vrak. Finlands miljöcentral och Försvarsmakten ska tillsammans komma överens om handräckningen, tidpunkten för den och dess innehåll. Försvarsmakten har kunnande och materiel för att utföra saneringsoperationer. Kostnaderna för handräckning i samband med sanering av vrak ska täckas med ett anslag som söks för sanering av ett enskilt vrak inom ramen för statsbudgeten.
11
Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning
Denna regeringspropositions förhållande till grundlagen bedöms enligt de utgångspunkter som är av betydelse med tanke på de bestämmelser som i denna proposition föreslås bli fogade till miljöskyddslagen.
Den viktigaste bestämmelsen i grundlagen med tanke på propositionen är bestämmelsen om rättsskydd och om garantier för en god förvaltning i 21 § i grundlagen.
Med avseende på förslaget finns det skäl att granska grundlagens 21 §, i vars 2 mom. det sägs att offentligheten vid handläggningen, rätten att bli hörd, rätten att få motiverade beslut och rätten att söka ändring samt andra garantier för en rättvis rättegång och god förvaltning ska tryggas genom lag. Förvaltningslagen innehåller regler och förfaranden genom vilka bestämmelserna i grundlagens 21 § om garantier för en god förvaltning genomförs. Miljöskyddslagen innehåller dock på grund av förvaltningsområdets särdrag mer detaljerade bestämmelser än förvaltningslagen om till exempel miljötillståndsförfaranden. I förarbetena till förvaltningslagen hänvisas det till att särdrag inom olika förvaltningssektorer dock också i fortsättningen kan kräva reglering som avviker från förvaltningslagen (RP 72/2002 rd, s. 58). Den fullmakt till avvikelse som förarbetena till förvaltningslagen tillåter ska dock användas med urskillning och endast när det finns sakligt sett godtagbara skäl för det. Denna lagändring har samband med 21 § i grundlagen, och den 44 b § som föreslås i propositionen kompletterar förfarandebestämmelserna i miljöskyddslagen så att det på lagnivå föreskrivs om kontakten mellan myndigheter. Genom denna bestämmelse uppfylls kraven på god förvaltning.
I fråga om förslaget bör princip om förvaltningens lagbundenhet enligt 2 § 3 mom. i grundlagen granskas. Enligt 2 § i grundlagen ska all utövning av offentlig makt bygga på lag. I all offentlig verksamhet ska lag noggrant iakttas. De statliga miljötillståndsmyndigheterna och de statliga tillsynsmyndigheterna samt Finlands miljöcentral i uppgifter som gäller vrak och nedsmutsade djur utövar offentlig makt, om vilket bestämmelser ska utfärdas genom lag.
De föreslagna bestämmelserna för att fördjupa samarbetet mellan de statliga miljötillståndsmyndigheterna och de statliga tillsynsmyndigheterna, dvs. utfärdandet av bestämmelserna om diskussioner om miljötillståndsärenden på lagnivå, innebär att det föreskrivs närmare om myndigheternas verksamhet och samarbete, dvs. om förfarandena, på lagnivå. Bestämmelserna hör således i enlighet med 80 § 1 mom. i grundlagen till området för lag. Därför är det motiverat att den föreslagna bestämmelsen om diskussioner mellan tillstånds- och tillsynsmyndigheterna i tillståndsärenden tas in på lagnivå.
Genom propositionen främjas också indirekt tillgodoseendet av den grundläggande rättigheten i fråga om miljön i 20 § i grundlagen, eftersom samarbetet mellan miljömyndigheterna förbättras och kvaliteten på besluten därigenom också förbättras. Genom propositionen ändras inte myndigheternas rättigheter eller uppgifter i anslutning till bevakningen av det allmänna intresset.
På de grunder som anförts ovan kan propositionen anses vara förenlig med rättsskyddsaspekterna i grundlagen och med kraven på god förvaltning. Med stöd av vad som anförts ovan kan förslaget till lag om ändring av miljöskyddslagen behandlas i vanlig lagstiftningsordning.