1.1  Bakgrund

Bestämmelser om aerosoler ingår i lagen om säkerhet vid hantering av farliga kemikalier och explosiva varor (390/2005, nedan kemikaliesäkerhetslagen) och i den aerosolförordning (1433/1993, ändringarna 809/1994, 1550/2009, 225/2014 och 1000/2017) som har lämnats i kraft med stöd av den. Genom förordningen har rådets direktiv 75/324/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar beträffande aerosolbehållare (nedan aerosoldirektivet) och ändringarna 94/1/EG, 2008/47/EG och 2013/10/EU till direktivet som gäller märkningar, innehållsmängd, testning och tekniska krav för aerosoler satts i kraft. 

Ursprungligen utfärdades aerosolförordningen med stöd av den redan upphävda lagen om explosionsfarliga ämnen (263/1953) och den redan upphävda lagen om tryckkärl (98/1973). Den förstnämnda lagen upphävdes genom kemikaliesäkerhetslagen men aerosolförordningen förblev i kraft med stöd av en uttrycklig bestämmelse i kemikaliesäkerhetslagen. Kemikaliesäkerhetslagen innehåller grundläggande bestämmelser om produktkrav för aerosoler. 

När lagen om tryckkärl ersattes med lagen om tryckbärande anordningar (869/1999), förblev aerosolförordningen fortfarande i kraft med stöd av den. Däremot slopades hänvisningen till aerosolförordningens giltighetstid i den nya lagen om tryckbärande anordningar (1144/2016) som trädde i kraft vid ingången av 2017. Aerosolförordningen är således i kraft med stöd av kemikaliesäkerhetslagen men däremot inte längre med stöd av lagen om tryckbärande anordningar. En aerosol kan dock på grund av sina produktegenskaper också vara en sådan tryckbärande anordning som inte innehåller sådana farliga kemikalier som avses i kemikalisäkerhetslagen. Drivmedlet kan vara tryckluft och det verksamma ämnet kan vara en giftfri och obrännbar kemikalie. 

1.2  Beredning

Propositionen har beretts som tjänsteuppdrag vid arbets- och näringsministeriet med bistånd av Säkerhets- och kemikalieverket. Yttranden om utkastet till proposition begärdes av olika ministerier, myndigheter, näringslivsorganisationer samt arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer. Ministeriet fick sammanlagt 14 yttranden. 

Beredningsunderlaget till regeringens proposition finns i den offentliga webbtjänsten under adressen Statsrådets projektportal https://oikeusministerio.fi/hankkeet-ja-saadosvalmistelu med identifieringskoden TEM058:00/2019 

Lag- och förordningsförslagen har granskats vid justitieministeriets enhet för utveckling av lagstiftningen och laggranskning. 

2.1  2.1 Kemikaliesäkerhetslagen

Syftet med kemikaliesäkerhetslagen är att förebygga och avvärja sådana skador på person, miljö och egendom som förorsakas vid tillverkning, användning, överföring, upplagring, förvaring och annan hantering av farliga kemikalier och explosiva varor. Syftet med lagen är dessutom att främja den allmänna säkerheten. 

Aerosoler kan innehålla farliga kemikalier. Bestämmelser om produkter som är förknippade med farliga kemikalier finns i 5 kap. i kemikaliesäkerhetslagen. Bestämmelser om krav på hur aerosoler ska planeras, dimensioneras, tillverkas och fyllas med kemikalier finns i 48 §. I lagen föreskrivs det också om visande av överensstämmelse med kraven (50 §) och om de uppgifter och anvisningar som ska medfölja produkten för att den ska kunna användas säkert under hela dess förväntade livslängd (51 §). 

Av de bestämmelser som gäller tillsyn över produkter som är förknippade med farliga kemikalier tillämpas utöver 5 kap. bestämmelserna i följande kapitel antingen helt eller delvis på aerosoler: 13 kap. om förbud och begränsningar, 14 kap. om tillsyn, 15 kap. om tvångsmedel och påföljder samt 16–18 kap. 

Kemikaliesäkerhetslagens 13 kap. gäller både produkter och anläggningar som tillverkar, hanterar och lagrar farliga kemikalier. När det gäller produkter finns bestämmelser om verksamhetsutövarens skyldighet att vidta åtgärder, om förbjudande av en produkt eller explosiv vara, om kompletterande åtgärder för att avvärja en skaderisk samt om verksamhetsutövarens skyldighet att informera om Säkerhets- och kemikalieverkets förbud och ålägganden. 

I 14 kap. i kemikaliesäkerhetslagen finns det bestämmelser om tillsynsmyndigheter, om tillsynsmyndighetens rätt att få information, om tillsynsmyndighetens granskningsrätt, rätten att få prover, om tillsynsmyndighetens rätt att få uppgifter från en annan myndighet, om besiktningsorganens skyldighet att ge uppgifter och om handräckning. 

Säkerhets- och kemikalieverket har ytterst sällan använt de administrativa tvångsmedel som 15 kap. i kemikaliesäkerhetslagen möjliggör för att förena ett förbud eller ett åläggande som verket har gett med t.ex. vite. 

Bestämmelser om brott mot bestämmelserna om explosiva varor finns i 125 §. Enligt den ska den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot kemikaliesäkerhetslagen eller bestämmelser som utfärdats med stöd av den dömas till böter, om inte strängare straff för gärningen bestäms någon annanstans i lag. På basis av 125 § 1 mom. 5 punkten är verksamhet som strider mot de skyldigheter i fråga om tillverkning, import eller utsläppande på marknaden av aerosoler som anges i 5 kap. straffbar. 

Bestämmelser om straff för ovarsam hantering av farliga kemikalier eller explosiva varor eller sådana produkter som avses i 5 kap. i kemikaliesäkerhetslagen finns i 44 kap. 12 § i strafflagen. Bestämmelser om verksamhet som strider mot kemikaliesäkerhetslagen som hälsobrott finns i 44 kap. 1 § 1 mom. 7 punkten och i 2 mom. i strafflagen. 

Under de senaste åren har strävan varit att förtydliga tillämpningsområdet för kemikaliesäkerhetslagen genom att upphäva de bestämmelser om produktsäkerhet som ingår i den och utfärda egna separata författningar om dem. Tillämpningsområdet omfattade ursprungligen andra produkter i anslutning till farliga kemikalier såsom ATEX-utrustning, gasanordningar, pyrotekniska artiklar och explosiva varor. Direktiven som gäller dessa produkter reviderades och anpassades till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/93 (nedan NLF-förordningen). Direktiven är en del av det så kallade direktivpaketet där nio produktdirektiv anpassades till Europaparlamentets och rådets beslut nr 768/2008/EG om en gemensam ram för saluföring av produkter och upphävande av rådets beslut 93/465/EEG (nedan NLF-beslutet). De reviderade produktdirektiven, med undantag för gasanordningar, genomfördes nationellt genom att stifta en motsvarande nationell produktlag där det i fråga om marknadskontrollen och den yttre gränskontrollen hänvisas till lagen om marknadskontrollen av vissa produkter (1137/2016, nedan marknadskontrollagen) ochlagen om anmälda organ för vissa produktgrupper (278/2016), vilka är horisontella. I samband med denna ändring kvarstod endast bestämmelserna om produktkrav för gasanordningar, aerosoler och kemikaliecisterner i kemikaliesäkerhetslagen. 

Bestämmelserna om produktkrav för gasanordningar upphävdes i kemikaliesäkerhetslagen genom gasanordningslagen (502/2018) som trädde i kraft den 1 juli 2018. Genom lagen utfärdades kompletterande lagstiftning för genomförande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/426 om anordningar för förbränning av gasformiga bränslen och om upphävande av direktiv 2009/142/EG (gasanordningsförordningen). I den nya lagen om kemikaliecisterner som är under planering är avsikten att föreskriva om bestämmelser om produktkrav för cisterner för farliga kemikalier och samtidigt upphäva dem i kemikaliesäkerhetslagen. 

2.2  2.2 Aerosolförordningen

Genom aerosolförordningen har aerosoldirektivet 75/324/EEG och ändringarna 94/1/EG, 2008/47/EG, 2013/10/EU och (EU) 2016/2037 till direktivet, som gäller märkningar, innehållsmängd, testning och tekniska krav för aerosoler, satts i kraft. Genom aerosolförordningen har de produktkrav som måste uppfyllas för att aerosoler ska kunna släppas ut på marknaden genomförts. Genom förordningen har de säkerhetskrav som ska tillämpas på aerosoler harmoniserats, inbegripet sådana krav på nominell volym, påfyllning och andra faror som är förknippade med tryck samt de märkningskrav som gäller sådana aerosoler som omfattas av förordningens tillämpningsområde och som släpps ut på marknaden i enlighet med dess bestämmelser. 

De konstruktions- och testningskrav som ingår i aerosoldirektivet har genomförts i bilagan till aerosolförordningen. Utöver bestämmelserna av teknisk natur innehåller bilagan också bestämmelser som anger skyldigheter för aktörerna, såsom skyldigheter att analysera och testa för den aktör som svarar för utsläppandet av aerosoler på marknaden. 

Bilagan till förordningen innehåller dessutom bestämmelser om godkännandeförfarandet för testningsmetoderna. Det är fråga om bestämmelserna i punkt 6.1.4.3 i bilagan till aerosoldirektivet, som förutsätter att den behöriga myndigheten godkänner den testningsmetod som används vid slutkontrollen när aktören använder en annan metod än vattenbadsmetoden. Under de senaste sex åren det ansökts om ett sådant godkännande två gånger hos Säkerhets- och kemikalieverket. Ansökan för de båda sökande uppfyllde villkoren (de sökande hade ett godkänt kvalitetssystem, och dessutom kunde båda bevisa att tomma behållare testas innan påfyllning och att en påfylld aerosolbehållare vägs och dess täthet testas) och båda fick Säkerhets- och kemikalieverkets godkännande för den testningsmetod de valt. De testningsmetoder som det föreskrivs om i aerosoldirektivet och dess bilagor har erkänts också i internationella bestämmelser om transport av farliga ämnen som metoder med hjälp av vilka transportsäkerheten för aerosoler kan säkerställas. I transportbestämmelserna förutsätts på motsvarande sätt som i aerosoldirektivet ett myndighetsgodkännande av en testmetod som avviker från vattenbadsmetoden. Bestämmelser om förutsättningarna för godkännande av en ansökan som grundar sig på transportbestämmelser finns i punkt 6.2.6.3.2 i bilagan till Transport- och kommunikationsverkets föreskrift TRAFICOM/82133/03.04.03.00/2019. Genom föreskriften har den europeiska överenskommelsen om internationell transport av farligt gods på väg (ADR) och dess bestämmelser om transport av aerosoler satts i kraft nationellt.  

I samband med det nationella genomförandet EU:s produktregleringsdirektiv, som nämns ovan i avsnitt 2.1, började hänvisningstekniken följas. Med hänvisningsteknik avses ett regleringssätt där de tekniska detaljer som det föreskrivs om i ett direktiv och i dess bilagor införlivas i den nationella lagstiftningen genom hänvisningar till direktivet och dess bilagor i statsrådets förordningar. Aerosolförordningen är dock utfärdad innan det nämnda produktregleringsprojektet och i den har inte hänvisningstekniken följts. Med andra ord har den tekniska bilagan till aerosoldirektivet och de ändringar som det föreskrivits om i den under årens lopp upprepats som sådana i bilagan till aerosolförordningen. På grund av sättet att genomföra har numreringen av de olika punkterna i bilagan till förordningen inte förblivit enhetlig med numreringen i bilagan till direktivet. Det kan antas att man har hamnat i en numrering som är i otakt på grund av att det nationella sättet att skriva författningar är begränsat till endast tre nivåer i fråga om förteckningar. De ursprungliga hierarkierna i direktivändringarna och de indrag som använts i förteckningen har således slopats, vilket innebär att numreringen i bilagan till förordningen inte längre stämmer överens med numreringen i bilagan till direktivet. 

Aerosolförordningen har på det sätt som det beskrivs ovan i avsnitt 1.1 fått förbli i kraft med stöd av kemikaliesäkerhetslagen men inte längre med stöd av lagen om tryckbärande anordningar. Detta kan anses vara problematiskt med beaktande av att en aerosol också kan vara en sådan tryckbärande anordning som inte är fylld med en farlig kemikalie. Enligt definitionen i 2 § i aerosolförordningen avses med en aerosol ett kärl för engångsbruk som är tillverkat av metall, glas eller plast och som innehåller komprimerad, kondenserad eller under tryck löst gas som sådan eller tillsammans med ett flytande, pastaliknande eller pulverformigt ämne och som har försetts med behövlig tömningsanordning genom vilken behållarens innehåll kan släppas ut som en suspension av fasta eller flytande partiklar i gasen, som skum, pasta eller pulver eller i gas- eller vätskeform. För de kärl för engångsbruk som definieras i 2 § i förordningen används senare i förordningen benämningen aerosolhölje. Aerosolbehållare är den benämning som används i bilagan till aerosoldirektivet för kärl för engångsbruk av metall, glas eller plast. 

2.3  2.3 Tillsynen över aerosoler

Säkerhets- och kemikalieverket utövar tillsyn över efterlevnaden av kemikaliesäkerhetslagen och aerosolförordningen. Med tanke på marknadskontrollen och den yttre gränskontrollen av aerosoler är det i viss mån problematiskt att det föreskrivs om de produktkrav som gäller aerosoler i kemikaliesäkerhetslagen och den aerosolförordning som har förblivit i kraft med stöd av den. Till kemikaliesäkerhetslagens tillämpningsområde hör farliga kemikalier och explosiva varor. Med farliga kemikalier avses enligt definitionsbestämmelsen i kemikaliesäkerhetslagen ämnen eller blandningar som ska klassificeras eller märkas enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008, om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och upphävande av direktiven 67/548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr 1907/2006, nedan CLP-förordningen, samt andra brännbara vätskor. Kemikaliesäkerhetslagens definition av en farlig kemikalie avviker från CLP-förordningen. Enligt kemikaliesäkerhetslagen är farliga kemikalier också sådana kemikalier som inte klassificeras som farliga enligt CLP-förordningen, men för vilka det finns märkningskrav i CLP-förordningen. Aerosoler innehåller inte alltid farliga kemikalier men CLP-förordningen innehåller märkningskrav som tillämpas på aerosoler.  

Aerosoler kan anses vara sådana tryckbärande anordningar som avses i lagen om tryckbärande anordningar och tryck har i allmänhet ansetts vara en mer betydande fara än innehållet hos produkterna i fråga, och det finns kända fall där en aerosolförpackning har exploderat. Säkerhets- och kemikalieverket har i sin tillsynspraxis i allmänhet ingripit i uppfyllandet av säkerhetskraven för aerosoler just med tanke på aerosolbehållarens trycktålighetsegenskaper snarare än på basis av den farliga kemikalie som aerosolen innehåller. Tillsynen har under de senaste åren närmast bedrivits på reaktivt sätt snarare än genom traditionell marknadskontroll. Fram till 2017 var tillsynen över aerosoler med tanke på lagen om tryckbärande anordningar i viss mån klarare, eftersom aerosolförordningen, som innehåller bestämmelser om produktkrav, inte bara var i kraft med stöd av kemikaliesäkerhetslagen utan också med stöd av lagen om tryckbärande anordningar. 

I 14 kap. i kemikaliesäkerhetslagen finns det bestämmelser om tillsynsmyndighetens rätt att få information, granskningsrätt, rätt att få prover och tillsynsmyndighetens rätt att få uppgifter från en annan myndighet, besiktningsorganens skyldighet att ge uppgifter samt handräckning. Enligt 117 § har tillsynsmyndigheten rätt att av de verksamhetsutövare och personer som skyldigheterna gäller få de uppgifter som är nödvändiga för tillsynen över att bestämmelserna i lagen följs. 

I 118 § i kemikaliesäkerhetslagen ges tillsynsmyndigheterna rätt att få tillträde till ett område, en lokal och ett annat sådant utrymme som det med tanke på t.ex. tillsynen över att bestämmelserna om produktkrav för aerosoler följs är nödvändigt att få tillträde till. Tillsynsmyndigheten har rätt att där utföra granskningar och vidta andra åtgärder som tillsynen förutsätter. Tillsynsåtgärderna kan dock utsträckas till sådana lokaliteter som är avsedda för boende endast, om det finns skäl att misstänka att ett brott som avses i 34 kap. 1, 3, 79 eller 10 § eller 44 kap. 11 eller 12 § i strafflagen (39/1889) har begåtts. 

I 119 § som gäller rätten att få prover ges däremot tillsynsmyndigheten rätt att av de verksamhetsutövare och övriga personer som skyldigheterna i lagen gäller få sådana prover av t.ex. aerosoler som är nödvändiga för tillsynen över bestämmelserna om de produktkrav som gäller dem. Tillsynsmyndigheten ska ersätta proverna enligt gängse pris när verksamhetsutövaren kräver detta, om det inte konstateras att proverna inte uppfyller de krav som ställs i lagen eller aerosolförordningen. 

Om aerosolen inte uppfyller produktsäkerhetskraven och tillsynsmyndigheten tillämpar något förbud eller krav som avses i 105107 § i kemikaliesäkerhetslagen, kan tillsynsmyndigheten ålägga verksamhetsutövaren eller en annan person som skyldigheterna i lagen gäller att ersätta kostnaderna för testningen eller undersökningen. 

Tillsynsmyndigheterna har enligt 120 § utan hinder av sekretessen enligt lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet rätt att av varandra få de uppgifter som behövs för tillsynen av att bestämmelserna i denna lag följs och rätt att använda varandras prover. 

Utan hinder av sekretessen enligt lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet får uppgifter som erhållits i samband med skötseln av uppgifter som avses i kemikaliesäkerhetslagen och som omfattas av sekretessen utlämnas till 

1) åklagaren, polisen, gränsbevakningsväsendet och tullmyndigheten för förhindrande och utredning av brott, 

2) arbetarskydds-, miljöskydds- och konsumentskyddsmyndigheterna när den handling som lämnas ut innehåller uppgifter som är centrala för denna myndighet när den sköter sina uppgifter. 

Bestämmelser om handräckning finns i 122 § i kemikaliesäkerhetslagen. Enligt den är polisen, tullmyndigheten och gränsbevakningsväsendet skyldiga att vid behov ge handräckning för tillsynen över att bestämmelserna i kemikaliesäkerhetslagen följs. 

2.4  2.4 Marknadskontrollagen

Den horisontella marknadskontrollagen tillämpas på marknadskontroll och yttre gränskontroll av vissa produktsektorer som anpassats till NLF. De tryckbärande anordningar som avses i lagen om tryckbärande anordningar omfattas av tillämpningsområdet för marknadskontrollagen. Enligt lagen om tryckbärande anordningar avses med en tryckbärande anordning en behållare, ett kärl, ett rörsystem eller någon annan teknisk helhet vars syfte är att skydda anordningen och i vilken övertryck råder eller kan utvecklas. I förarbetena till definitionen konstateras det att tryckbärande anordning i lagen ska vara ett allmänt begrepp som omfattar de tryckbärande anordningar och aggregat som avses i direktivet om tryckbärande anordningar och direktivet om enkla tryckkärl. Enligt motiveringen avses med tryckbärande anordning även sådana tryckbärande anordningar som inte omfattas av de ovannämnda direktivens tillämpningsområden men som är förenade med fara på grund av tryck. Således kan också aerosoler betraktas som tryckbärande anordningar enligt definitionen i lagen om tryckbärande anordningar. 

Bestämmelserna om produktkrav för aerosoler grundar sig på det gamla aerosoldirektivet från 1975 som inte har anpassats till NLF-förordningen och NLF-beslutet. Aerosoler nämns inte i tillämpningsområdet för marknadskontrollagen, men i egenskap av tryckbärande anordning kan också aerosoler anses höra till lagens tillämpningsområde. Tillämpningen av marknadskontrollagen på marknadskontroll och yttre gränskontroll av aerosoler kan dock med tanke på tillsynsmyndighetens behörigheter inte betraktas som tillräckligt tydlig. 

2.5  2.5 EU:s marknadskontrollförordning

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1020 om marknadskontroll och överensstämmelse för produkter och om ändring av direktiv 2004/42/EG och förordningarna (EG) nr 765/2008 och (EU) nr 305/2011 (nedan marknadskontrollförordningen) trädde i kraft den 15 juli 2019 och tillämpningen av den börjar i huvudsak den 16 juli 2021. Förordningen ersätter bestämmelserna om marknadskontroll och yttre gränskontroll i NLF-förordningen. Marknadskontrollförordningen gäller 70 stycken av EU:s rättsakter om produktsektorer. Även aerosoldirektivet omfattas av tillämpningsområdet för marknadskontrollförordningen.   

Syftet med marknadskontrollförordningen är att minska antalet produkter som inte överensstämmer med kraven på den inre marknaden, effektivisera marknadskontrollen och förbättra den inre marknadens funktion. Ett annat syfte är att skapa jämlika konkurrensförhållanden för alla ekonomiska aktörer. Avsikten är att uppnå målen genom att utfärda bestämmelser om olika samarbetsförfaranden för marknadskontrollmyndigheterna och om tillsynen över näthandel samt genom strävan efter att harmonisera nivån på marknadskontrollen inom EU. 

Arbets- och näringsministeriet svarar för samordningen av det nationella genomförandet av förordningen. Målet i samband med detta är att i så stor utsträckning som möjligt förenhetliga bestämmelserna om marknadskontroll. 

4.1  De viktigaste förslagen

I denna proposition föreslås en reform av aerosolförfattningarna, där det föreskrivs om de produktsäkerhetskrav som motsvarar nuläget i den nya aerosollagen och i den förordning som utfärdas med stöd av den. Det föreslås att de bestämmelser om produktsäkerhet som gäller aerosoler upphävs i kemikaliesäkerhetslagen. Dessutom föreslås det att den aerosolförordning som lämnats i kraft med stöd av kemikaliesäkerhetslagen upphävs. I samband med reformen ändras inte de gällande produktsäkerhetskrav för aerosoler som baserar sig på EU-rättsakter och inga nya krav ställs. Enligt förslaget ska kemikaliesäkerhetslagen fortfarande innehålla bestämmelserna om säkerhet i samband med industriell hantering, upplagring och förvaring av aerosoler. 

Det föreslås att det ska föreskrivas om de produktkrav som gäller aerosoler i den nya aerosollagen och i den förordning av statsrådet som utfärdas med stöd av den. I propositionen föreslås det att aerosollagen ska innehålla en definition av aerosoler. Dessutom föreslås det att det i lagen ska föreskrivas om grunderna för produktkraven för aerosoler. Det föreslås att det i den förordning som utfärdas med stöd av aerosollagen föreskrivs om de närmare konstruktions-, testnings- och slutkontrollkrav samt märknings- och påfyllnadskrav som gäller aerosoler och som grundar sig på EU-rättsakter. Det föreslås att de tekniska detaljerna i aerosoldirektivet införlivas i den nationella lagstiftningen med hjälp av ett hänvisningsförfarande. När det gäller de tekniska detaljerna föreslås det därför att det i den förordning som föreslås bli utfärdad hänvisas till de konstruktions-, testnings-, märknings- och påfyllnadskrav som anges i bilagan till aerosoldirektivet. 

Avsikten är att den nya föreslagna aerosolförordningen i fråga om produktsäkerhetskraven ska överensstämma med den gällande aerosolförordningen som föreslås bli upphävd. I propositionen föreslås det dock att bestämmelserna om de skyldigheter som gäller den som svarar för utsläppandet av en produkt på marknaden och som ingår i den nuvarande aerosolförordningen och i dess bilaga ska ingå i aerosollagen i stället för i bilagan till förordningen. Det föreslås också att det föreskrivs om grunderna för kravet på godkännande av testningsmetoden för slutkontroll av aerosoler i aerosollagen i stället för i bilagan till förordningen. 

De ändringar som föreslås i propositionen underlättar genomförandet av marknadskontrollförordningen när det gäller aerosolförfattningarna. En separat produktlag gör det möjligt att i framtiden reagera mer flexibelt på eventuella ändringar av EU-rättsakter som gäller aerosoler. 

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

5.1  Handlingsalternativen och deras konsekvenser

5.2  Lagstiftning och andra handlingsmodeller i utlandet

7.1  Lagen om överensstämmelse med kraven för aerosoler

1 §. Lagens syfte I den föreslagna lagen är målsättningen att säkerställa att de aerosoler som finns på marknaden uppfyller kraven i denna lag och i de bestämmelser som utfärdats med stöd av den samt att aerosolerna är säkra. Aerosoldirektivet reglerar de krav som ställs på aerosoler, och med uppfyllandet av kraven strävar man efter att säkerställa att aerosolen överensstämmer med kraven och är säker att släppa ut på marknaden för fri försäljning och användning på den inre marknaden. 

2 §. Tillämpningsområde. Enligt paragrafen innehåller lagen bestämmelser om produktkrav, analyser, tester samt visande och utredning av överensstämmelse med kraven för de aerosoler som omfattas av tillämpningsområdet för aerosoldirektivet. Lagen ska således inte tillämpas på aerosoler för medicinskt bruk och inte heller på aerosoler med en totalvolym på mindre än 50 ml. Lagen ska inte heller tillämpas på aerosoler eller delar av dessa som ska exporteras till tredjeländer, om inte något annat förutsätts i sådana internationella avtal som är bindande för Finland. 

3 §.Definitioner. I denna paragraf definieras de centrala begrepp som används i lagen. Definitionerna har utarbetats med beaktande av de definitioner som tagits i bruk i den harmoniserade unionslagstiftningen efter det att aerosoldirektivet utfärdades. I paragrafen har man således förklarat begrepp i den nationella lagstiftningen som motsvarar dem i t.ex. marknadskontrollförordningen, och till dess tillämpningsområde hör också aerosoldirektivet. 

I den föreslagna 3 § 1 mom. 1 punkten definieras en aerosol på motsvarande sätt som i artikel 2 i aerosoldirektivet. Enligt Kielitoimiston sanakirja är en aerosol ”en blandning av gas och flytande eller fasta partiklar, sprej”. I denna lag har dock aerosol den betydelse som avses i den finska versionen av aerosoldirektivet. Enligt den avses med en aerosol en behållare avsedd för engångsbruk, med vilken det ämne som den innehåller med hjälp av en utlösningsanordning kan sprutas ut som en suspension av fasta eller flytande partiklar i gas, som lödder, pasta eller pulver eller gas- eller vätskeform. Exempelvis en allmänspråklig definition av aerosol är inte möjlig här, eftersom de föreslagna kraven inte bara gäller behållarens innehåll utan också behållaren i fråga och dess tömningsanordning och alla dessa tillsammans. Med aerosol ska med andra ord avses också den produkt som grundar sig på ett fysikaliskt fenomen och som framkallas med hjälp av innehållet och den tömningsanordning ingår i behållaren. 

Utöver definitionen av en aerosol definieras i bilagan till aerosoldirektivet sådana begrepp som hänför sig till tekniska krav och testning, såsom tryck, provtryck, sprängtryck, behållarens totala volym, nettovolym, vätskefasvolym, provningsförhållanden, ämne, blandning, brandfarliga beståndsdelar och brandfarliga aerosoler. 

De föreslagna definitionerna för tillverkare, importör och distributör i 2, 3 och 4 punkten ska tjäna som definition för den i artikel 3 i aerosoldirektivet angivna person som svarar för att aerosolbehållare släpps ut på marknaden. I direktivet har den person som svarar för att aerosoler släpps ut på marknaden inte definierats. Med stöd av produktförfattningar och t.ex. NLF-förordningen, vilka har trätt i kraft efter det att direktivet utfärdades, ska tillverkaren och den aktör som importerar aerosolen till EU:s inre marknad, dvs. importören och, i fråga om bestämmelser om märkning och anvisningar, även distributören betraktas som ansvarig för utsläppande av aerosoler på marknaden. Tillverkaren, importören och distributören ska definieras på samma sätt som begreppen i fråga definieras i marknadskontrollförordningen. 

4 §.Förhållande till annan lagstiftning. I paragrafen fastställs den föreslagna lagens förhållande till annan central lagstiftning med tanke på aerosoler. 

I 1 mom. i paragrafen finns en hänvisning till kemikaliesäkerhetslagen. Genom den föreslagna lagen upphävs produktbestämmelserna om aerosoler i kemikaliesäkerhetslagen. Kraven på säker hantering, upplagring och förvaring av farliga kemikalier i kemikaliesäkerhetslagen ska dock också i fortsättningen tillämpas på aerosoler. Aerosoler innehåller mycket ofta sådana farliga kemikalier som regleras i kemikaliesäkerhetslagen. 

I 2 mom. finns det bestämmelser om lagens förhållande till allmän lagstiftning om kemikalier, kemikalielagen (599/2013) och EU:s lagstiftning om kemikalier, av vilka CLP-förordningen och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (REACH-förordningen) även gäller aerosoler. I CLP-förordningen föreskrivs det om harmoniseringen av kriterierna för klassificering och märkning av ämnen och blandningar inom unionen. Bestämmelserna om märkning i aerosoldirektivet ändrades så att de överensstämmer med CLP-förordningen genom kommissionens direktivändring 2013/10/EU, som införlivades som en del av den nationella lagstiftningen genom en ändring av aerosolförordningen (225/2014). CLP-förordningen har sedermera ändrats genom kommissionens förordning (EU) 487/2013. Vidareanpassningen av aerosoldirektivet till följd av förordningsändringen av kommissionen genomfördes genom kommissionens direktiv 2016/2037/EU, som sattes i kraft nationellt genom en ändring av aerosolförordningen (100/2017). 

Enligt 3 mom. finns det bestämmelser om marknadskontroll och yttre gränskontroll i marknadskontrollagen. I den horisontella marknadskontrollagen föreskrivs det om kompletterande bestämmelser för tillämpningen av NLF-förordningen. EU:s marknadskontrollförordning ersätter bestämmelserna om marknadskontroll och yttre gränskontroll i NLF-förordningen från och med den 16 juli 2021, då marknadskontrollförordningen börjar tillämpas. Även aerosolerna omfattas av tillämpningsområdet för EU:s marknadskontrollförordning. Tillsynsmyndigheter enligt marknadskontrollagen är Säkerhets- och kemikalieverket samt Strålsäkerhetscentralen i fråga om de produkter som avses i strålsäkerhetslagen (859/2018) och Transport- och kommunikationsverket i fråga om de produkter som avses i luftfartslagen (864/2014). Enligt marknadskontrollagen är Tullen den myndighet som utför yttre gränskontroll. Lagen innehåller nationella kompletterande allmänna bestämmelser om myndigheternas befogenheter och om marknadskontrollmyndighetens tillsynsmetoder i situationer där produkter inte överensstämmer med kraven. Lagen innehåller också en förbudsbestämmelse och bestämmelser som kompletterar den, vilka det i artikel 10 i aerosoldirektivet också förutsätts att det ska föreskrivas om. Dessutom innehåller lagen bestämmelser om sökande av ändring i marknadskontrollbeslut av myndigheten. 

I 4 mom. hänvisas det till EU:s marknadskontrollförordning, som utgör direkt förpliktande reglering i medlemsstaterna, och den innehåller också sådana bestämmelser om åtgärder för marknadskontroll som gäller myndigheterna, t.ex. tillbakadragande av produkter som medför en allvarlig risk från marknaden, tullkontroller samt informationsutbyte och kommunikation mellan Europeiska unionens övriga medlemsstater och Europeiska kommissionen. På aerosoler tillämpas de regler som fastställts i marknadskontrollförordningen och som gäller marknadskontroll i unionen, samarbete med ekonomiska aktörer och kontroll av produkter som förs in på unionsmarknaden. De skyldigheter för ekonomiska aktörer som anges i artikel 4 i förordningen tillämpas dock inte på aerosoler. Marknadskontrollförordningen börjar tillämpas den 16 juli 2021. Genomförandet av förordningen förutsätter också nationell kompletterande lagstiftning. 

5 §.Överensstämmelse med kraven. Paragrafen innehåller bestämmelser om allmänna krav på aerosoler. Kraven grundar sig på Europeiska gemenskapernas råds direktiv 75/324/EEG och dess bilaga, som i Finland har satts i kraft genom kemikaliesäkerhetslagen, aerosolförordningen och bilagan till förordningen. Paragrafens 1 mom. motsvarar 48 § i kemikaliesäkerhetslagen, som upphävs genom den lag som utfärdas. Begreppet aerosolbehållare, som används i bestämmelsen, avser enligt definitionen av en aerosol ett kärl för engångsbruk tillverkat av metall, glas eller plast. 

Bestämmelser om de detaljerade tekniska produktkraven i bilagan till direktivet ska finnas i den förordning av statsrådet som utfärdas med stöd av 2 mom. i paragrafen. Syftet med bemyndigandet är att det genom förordning ska vara möjligt att utfärda detaljerade tekniska bestämmelser i enlighet med aerosoldirektivet och dess bilaga. Bestämmelserna i förordningen ska således gälla närmare tekniska detaljer i säkerhets- och konstruktionskraven. Som ett exempel på ett sådant detaljerat tekniskt säkerhetskrav för aerosoler kan man nämna punkt 2.3 i bilagan till aerosoldirektivet, enligt vilken ”Volymen i vätskefasen får vid 50 °C inte överstiga 90 % av nettovolymen.” Som ett exempel på ett konstruktionskrav kan man nämna punkt 2.1.2 i bilagan till aerosoldirektivet, enligt vilken ”Ventilen skall möjliggöra att aerosolbehållaren hålls praktiskt taget hermetiskt tillsluten under normala lagrings- och transportförhållanden; den skall vara skyddad, till exempel med hjälp av skyddshuv, mot varje oavsiktlig öppning och mot skador.” 

6 §.Visande och utredning av överensstämmelse med kraven. I bilagan till direktivet om aerosoler förutsätts det att den som tillverkar eller importerar aerosolbehållare (den som svarar för utsläppande på marknaden) genom vissa tester ser till att aerosolerna är säkra innan de släpps ut på marknaden. Utan att det påverkar uppfyllandet av de krav i bilagan till direktivet i fråga om faror förknippade med antändlighet och tryck, är den som svarar för att aerosoler släpps ut på marknaden skyldig att genomföra analyser för att identifiera de faror som hänför sig till de aerosoler som han eller hon släpper ut på marknaden. Vid behov ska analysen omfatta en bedömning av riskerna med inandning av den sprej som sprutas ut ur aerosolbehållaren under normala och rimligen förutsebara användningsförhållanden och med hänsyn tagen till dropparnas storlek och fördelning i kombination med innehållets fysiska och kemiska egenskaper. Efter detta måste den som svarar för utsläppandet på marknaden planera, tillverkar och testa aerosolen och vid behov utarbeta särskilda anvisningar för användningen med utgångspunkt i analysen. Det hänvisas till de testningsmetoder som förutsätts i bilagan till direktivet i den aerosolförordning som utfärdas i samband med den föreslagna lagen. 

I bilagan till aerosoldirektivet förutsätts det att den som tillverkar eller importerar aerosolbehållare (den som svarar för utsläppande på marknaden) genom vissa tester ser till att aerosolerna är säkra innan de släpps ut på marknaden. I bilagan till direktivet förutsätts det också att tillsynsmyndigheten kan låta testa både icke påfyllda aerosolbehållare och påfyllda aerosoler för att utreda överensstämmelsen med kraven. I detta avseende ska det föreskrivas om Säkerhets- och kemikalieverkets behörighet som tillsynsmyndighet i marknadskontrollagen. 

I 2 mom. föreskrivs det om de metoder för slutkontroll som förutsätts i bilagan till direktivet. Enligt den föreslagna bestämmelsen ska tillsynsmyndigheten på ansökan godkänna en annan testningsmetod som ska tillämpas vid slutkontroll av en aerosol än vattenbadsmetoden. Den föreslagna regleringen motsvarar det godkännandeförfarande som anges i bilagan till aerosolförordningen. Tillsynsmyndigheten är Säkerhets- och kemikalieverket, som godkänner metoderna för slutkontroll enligt bilagan till den gällande aerosolförordningen. 

Metoderna i bilagan till direktivet tas in i den förordning av statsrådet som utfärdas med stöd av 3 mom. i paragrafen. Syftet med bemyndigandet är att det genom förordning ska vara möjligt att utfärda närmare tekniska bestämmelser i enlighet med aerosoldirektivet och dess bilaga. Bestämmelserna i förordningen ska således gälla de närmare tekniska detaljerna i fråga om slutkontroll och testningsmetoder. Som ett exempel på ett sådant detaljerat tekniskt testningskrav för aerosoler kan man nämna punkt 6.1.2 i bilagan till aerosoldirektivet, enligt vilken ”Den ansvarige för saluföringen skall garantera att sprängtrycket är minst 20 % högre än fastställt provtryck.” Om metoderna för slutkontroll föreskrivs det t.ex. i punkt 6.1.4.1 i bilagan till aerosoldirektivet, där punkt 6.1.4.1 a) innehåller de detaljerade krav som gäller provning i varmt vattenbad, punkt 6.1.4.1 b) förutsättningar för användning av provningsmetoder i värme och punkt 6.1.4.1 c) villkor för provningsmetoder i kyla. 

7 §.Märkning av aerosoler. I det gällande aerosoldirektivet och den gällande aerosolförordningen finns det utöver bestämmelser om krav och förfaranden för visande av överensstämmelse med kraven även bestämmelser om märkning av aerosoler. I artikel 3 i aerosoldirektivet förutsätts det att tillverkaren, importören och distributören (den som svarar för utsläppande på marknaden) av en aerosol ska förse dessa med symbolen ”3” (omvänt epsilon) som bevis för att de uppfyller kraven i direktivet och dess bilaga. Kravet på märkning med symbolen ”3” upprepas också i artikel 8 i direktivet, där det också föreskrivs om andra märkningar som krävs på aerosoler. Artiklarna 3 och 8 i aerosoldirektivet genomförs genom den föreslagna paragrafen och den förordning av statsrådet som utfärdas med stöd av den. 

8 §.Anvisningar om säker användning. I paragrafen föreskrivs det om den information och de anvisningar som förutsätts för en säker användning. Bestämmelsen om anvisningar finns för närvarande i 51 § i kemikaliesäkerhetslagen. Bestämmelsen motsvarar till denna del de nuvarande regleringen, utökad med en bestämmelse om språkkrav som anses behövlig. Enligt artikel 8.2 i aerosoldirektivet kan medlemsstaterna ställa som villkor för försäljning inom sitt territorium att nationalspråket eller nationalspråken används för förpackningstexten. 

9 §. Bevarande och språkkrav i fråga om dokument. I 1 mom. i paragrafen föreskrivs det om skyldigheten för tillverkaren och importören att bevara dokumentation som anknyter till tillverkning och testning av en aerosol under fem år från det att aerosolen färdigställdes. Det är nödvändigt att bevara uppgifter om tillverkningsserierna för att orsaken till och tidpunkten för den avvikelse som har lett till skade- eller reklamationssituationer kan spåras på ett tillförlitligt sätt. Uppgifterna är nödvändiga såväl för den som tillverkar aerosolen som för tillsynsmyndigheten, som på basis av uppgifterna om tillverkningspartierna riktar sitt eventuella beslut om reaktion på ett så exakt sätt som möjligt. Med hjälp av att uppgifterna om testningen och resultaten av den bevaras kan tillverkaren i sin tur visa att han eller hon har vidtagit de åtgärder för kvalitetssäkring som krävs. 

En del av aerosolprodukterna är kosmetiska produkter, för vilka genomloppstiden från påfyllning till slutanvändare är relativt kort. För aerosoler med målarfärg och kemikalier kan försäljningstiden dock vara betydligt längre än för aerosoler med kosmetika. En bevaringstid på fem år anses således vara lämplig för aerosolprodukter. För närvarande föreskrivs det om den tekniska dokumentationen och skyldigheten att bevara den i bilagan till aerosoldirektivet och i 5 § i aerosolförordningen. I bestämmelsen i förordningen föreskrivs det dock inte om någon tidsgräns för skyldigheten att bevara. 

I 2 mom. i paragrafen föreskrivs att den tekniska dokumentation som avses i denna lag och som behövs för att visa överensstämmelse med kraven för en aerosol samt för att spåra tillverknings- och påfyllningsserierna ska upprättas på finska eller svenska eller på ett annat språk som tillsynsmyndigheten godkänner. Bestämmelser om språkkraven finns till denna del för närvarande i 50 § 3 mom. i kemikaliesäkerhetslagen. Avsikten är att dokumentationen inte behöver översättas till finska eller svenska, om marknadskontrollmyndigheten anser att detta inte behövs. Bestämmelser om myndighetens rätt att få uppgifter av ekonomiska aktörer finns i marknadskontrollagen. 

10 §.Tillsynsmyndighet. Enligt 1 mom. i paragrafen är tillsynsmyndigheten för lagen Säkerhets- och kemikalieverket, som även för närvarande är tillsynsmyndighet med stöd av 115 § i kemikaliesäkerhetslagen vid tillsynen över överensstämmelse med kraven för aerosoler. Uppgiften är också naturlig för Säkerhets- och kemikalieverket för att det i kemikaliesäkerhetslagen även i fortsättningen ska föreskrivas om de nationella krav som gäller säker upplagring och hantering av aerosoler, och i tillsynen över kraven har Säkerhets- och kemikalieverket en central roll. 

11 §. Brott mot bestämmelserna om aerosolerI artikel 41 i marknadskontrollförordningen förutsätts det att medlemsstaterna ska fastställa regler om sanktioner för överträdelse av skyldigheter som ålagts ekonomiska aktörer. Bestämmelserna om skyldigheter för ekonomiska aktörer finns i marknadskontrollförordningen och i de nationella författningar genom vilka de direktiv som omfattas av förordningens tillämpningsområde har genomförts. De påföljder som det föreskrivs om ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. 

Därför är det fortfarande behövligt att föreskriva om en påföljd för försummelse av de skyldigheter som det ska föreskrivas om för att säkerställa produktsäkerheten för aerosoler. Skyldigheterna gäller skyldigheter för tillverkare, importörer och distributörer i anslutning till säkerställande av överrensstämmelse med kraven för aerosoler. 

Syftet är att administrativa tvångsmedel i första hand ska användas vid överträdelse av lagen och att bötesstraff enligt paragrafen ska bli aktuellt endast vid de allra allvarligaste överträdelserna. Det ska föreskrivas om tillsynsmyndighetens tvångsmedel vid tillsynen över aerosoler i marknadskontrollagen. Betydelsen med straffbestämmelsen ska också i första hand betraktas som förebyggande och avskräckande. 

Den straffrättsliga legalitetsprincipen, som det föreskrivs om i grundlagen, inbegriper ett särskilt krav på att lagen ska vara exakt. Brottsrekvisitet ska för varje brott anges tillräckligt exakt i lag för att det utifrån en bestämmelses ordalydelse ska gå att sluta sig till om en gärning eller försummelse är straffbar eller inte. Sådana öppna blankostraffbestämmelser, enligt vilka rekvisiten för straffbara gärningar fastställs delvis enligt sådana bestämmelser eller föreskrifter på lägre nivå som utfärdas med stöd av lag eller på basis av EU-rätten, är problematiska med tanke på legalitetsprincipen. 

I 125 § (brott mot bestämmelserna om explosiva varor) i den gällande kemikaliesäkerhetslagen föreskrivs det om brott mot bestämmelserna om produktkrav, och bestämmelsen är en blankostraffbestämmelse av det slag som beskrivs ovan. Enligt bestämmelsen ska den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheter som anges i kemikaliesäkerhetslagen eller i en bestämmelse som utfärdats med stöd av den och som särskilt förtecknas i bestämmelsen, om inte strängare straff för gärningen föreskrivs någon annanstans i lag dömas till böter. Enligt 125 § 5 punkten är verksamhet som strider mot de skyldigheter som gäller tillverkning, import eller utsläppande på marknaden av aerosoler och som anges i 5 kap. kemikaliesäkerhetslagen straffbar. 

De försummelser som är straffbara enligt den föreslagna lagen motsvarar bestämmelsen i 125 § 5 punkten. De krav som grundlagen ställer ska dock beaktas genom att exakta rekvisit tas in i straffbestämmelsen. 

I 125 § i kemikaliesäkerhetslagen har graden av tillräknande vid brott mot bestämmelserna om explosiva varor föreskrivits vara uppsåt och oaktsamhet. I 3 kap. 5 § i strafflagen finns bestämmelser om tillräknande. Enligt bestämmelsen förutsätts uppsåt eller oaktsamhet för straffansvar. I 2 mom. i paragrafen föreskrivs det att om inte något annat föreskrivs är en gärning som avses i denna lag straffbar endast när den begås uppsåtligen. I 3 kap. 7 § i strafflagen finns bestämmelser om oaktsamhet. Där föreskrivs det att en gärningsmans förfarande är oaktsamt, om gärningsmannen åsidosätter den aktsamhetsplikt som han eller hon under de rådande omständigheterna har, trots att han eller hon hade kunnat rätta sig efter den (oaktsamhet). I 2 mom. i paragrafen föreskrivs om de fall där oaktsamheten anses vara grov. Frågan om oaktsamheten ska anses vara grov (grov oaktsamhet) eller inte avgörs utifrån en helhetsbedömning. Vid bedömningen beaktas hur betydande den åsidosatta aktsamhetsplikten är, hur viktiga de äventyrade intressena är och hur sannolik kränkningen är, hur medveten gärningsmannen är om att han eller hon tar en risk samt övriga omständigheter som påverkar gärningen och gärningsmannen. 

De försummelser av skyldigheter som enligt den föreslagna lagen är sanktionerade gäller tillverkare, importörer och distributörer av aerosoler. Av dessa aktörer krävs specialkunnande, i anslutning till kunnandet accentueras särskild aktsamhetsplikt för att säkerheten i anslutning till aerosoler ska kunna säkerställas. Kraven i den föreslagna lagen hänför sig till säkerheten i anslutning till aerosoler. Följderna av ett oaktsamt förfarande kan vara mycket allvarliga och av denna anledning kan särskild aktsamhet krävas av ekonomiska aktörer vid skötseln av uppgifterna. 

Av denna anledning föreslås det att brott mot bestämmelserna om aerosoler ska vara straffbart, inte bara när det sker genom uppsåt men också när det sker genom vållande (oaktsamhet). Eftersom avsikten är att också en oaktsam gärning föreslås vara straffbar, ska det uttryckligen föreskrivas om det. Således ska graden av tillräknande kvarstå så att den motsvarar den som för närvarande anges i 125 § i kemikaliesäkerhetslagen. 

Den grad av tillräknande som anges i den föreslagna lagen är i princip förenlig med de straffbestämmelser som förekommer i andra lagar om farliga produkter. Utöver uppsåt är oaktsamhet straffbart i de lagar som gäller farliga kemikalier och explosiva varor, såsom ATEX-lagen, lagen om pyrotekniska artiklars överensstämmelse med kraven (180/2015) och lagen om explosiva varors överensstämmelse med kraven. Också enligt elsäkerhetslagen (1135/2016) och hissäkerhetslagen (1134/2016) är oaktsamhet straffbart. Det som är gemensamt för de produkter som omfattas av tillämpningsområdet för de ovannämnda lagarna är att vid planeringen och tillverkningen av dem framhävs behovet av att identifiera och bedöma faror, vilket å sin sida förutsätter större aktsamhet än vanligt. 

Enligt den föreslagna 11 § 1 punkten ska det vara straffbart för tillverkare och importörer att försumma de krav i denna lag som gäller planering, dimensionering, tillverkning och påfyllning av aerosoler. 

Enligt 2 punkten ska det vara straffbart att försumma den i 6 § 1 mom. föreskrivna skyldigheten för tillverkaren och importören att säkerställa och visa att aerosolen uppfyller de krav som gäller den. 

Enligt 3 punkten ska det vara straffbart för tillverkaren och importören att försumma sin skyldighet enligt 6 § 1 mom. att analysera aerosolen för att identifiera de risker som är förknippade med den. 

Enligt 4 punkten ska de vara straffbart att försumma den skyldighet för tillverkaren, importören och distributören som anges i 7 § att säkerställa att aerosolen är märkt på det sätt som föreskrivs i 7 §. 

Enligt 5 punkten ska det vara straffbart att försumma den skyldighet för tillverkaren, importören och distributören som anges i 8 § att se till det med aerosolen följer sådana uppgifter och anvisningar som förutsätts för en säker användning av produkten. 

De föreslagna bestämmelserna har också inverkningar på bestämmelserna i strafflagen. Tillämpningsområdet för 44 kap. 12 § i strafflagen inbegriper produkter enligt 5 kap. i kemikaliesäkerhetslagen, i vilka också aerosoler ingår. Den bestämmelse i strafflagen som gäller ovarsam hantering av aerosoler har aldrig tillämpats. Därför anses det inte längre i fortsättningen vara behövligt att i strafflagen föreskriva att ovarsam hantering av aerosoler är en straffbar gärning. Eftersom de krav som gäller aerosoler ska överföras från kemikaliesäkerhetslagen till den nya föreslagna lagen, ska aerosoler inte längre omfattas av tillämpningsområdet för 44 kap. 12 § i strafflagen. Till tillämpningsområdet för bestämmelsen ska i fortsättningen i fråga om 5 kap. i kemikaliesäkerhetslagen endast höra de cisterner för farliga kemikalier som regleras i 49 §. 

12 §.Ändringssökande. I den föreslagna paragrafen föreskrivs det om sökande av ändring på ett det sätt som förutsätts i lagen om rättegång i förvaltningsärenden som trädde i kraft vid ingången av 2020. Således är det inte längre behövligt att i bestämmelsen om ändringssökande inkludera en bestämmelse om besvärstillstånd, eftersom det föreskrivs om saken i den allmänna lagen om ändringssökande. 

Syftet med reformen av de allmänna bestämmelserna om förvaltningsprocessen är att begäran om omprövning ska användas i så stor utsträckning som möjligt som första skede i sökandet av ändring. Begäran om omprövning ska användas t.ex. i juridiskt enkla ärenden. Det är ändamålsenligt att lämna endast de ärenden för vilka begäran om omprövning inte lämpar sig utanför bestämmelserna om begäran om omprövning. Sådana är t.ex. ärenden som gäller administrativa tvångsmedel, där det av rättskyddskäl är behövligt att utan dröjsmål få tillträde till domstol (FvUB 3/2010 rd). Bestämmelsen om ändringssökande i den föreslagna lagen ska bli tillämplig på beslut om godkännande av den testningsmetod som tillämpas vid slutkontroll. Dessa beslut kan anses vara av sådan art att begäran om omprövning lämpar sig för dem. 

13 §.Ikraftträdande. Enligt 1 mom. avses den föreslagna lagen träda i kraft den xx xxxxxx 2020. Enligt artikel 44 i marknadskontrollförordningen ska medlemsstaterna tillämpa bestämmelserna i förordningen från och med den 16 juli 2021. 

Enligt 2 mom. upphävs den gällande aerosolförordningen (1433/1993) genom lagen. Bestämmelser om överensstämmelse med kraven för aerosoler utfärdas i denna lag och i den förordning av statsrådet som utfärdas med stöd av den. 

I 3 mom. finns en övergångsbestämmelse om att aerosoler som omfattas av tillämpningsområdet för lagen och som släppts ut på marknaden före ikraftträdandet av den föreslagna lagen, för vilka överensstämmelse med kraven har säkerställts i enlighet med de bestämmelser som var i kraft vid ikraftträdandet av den föreslagna lagen, får tillhandahållas på marknaden efter ikraftträdandet av denna lag. Även de godkännanden av metoder för slutkontroll som beviljats före ikraftträdandet av den föreslagna lagen ska förbli i kraft. 

7.2  Lagen om säkerhet vid hantering av farliga kemikalier och explosiva varor

1 kap. Allmänna bestämmelser 

5 §. Förhållandet till annan lagstiftning. Det föreslås att det till paragrafen fogas en hänvisning till lagen om överrensstämmelse med kraven för aerosoler. 

Hänvisningen behövs eftersom de bestämmelser om produktkrav för aerosoler som ingår i kemikaliesäkerhetslagen ska överföras till aerosollagen och till den förordning av statsrådet som utfärdas med stöd av den. Bestämmelserna i kemikaliesäkerhetslagen om industriell hantering och upplagring, överföring samt förvaring av farliga kemikalier ska dock, liksom hittills, tillämpas på aerosoler som innehåller farliga kemikalier. 

5 kap. Produkter som är förknippade med farliga kemikalier 

48 §.Krav i fråga om aerosoler. Det föreslås att paragrafen upphävs, eftersom det ska föreskrivas om produktsäkerhet för aerosoler i aerosollagen. Kemikaliesäkerhetslagen ska fortfarande innehålla bestämmelser om industriell hantering, upplagring och förvaring av aerosoler. 

50 §. Visande av överensstämmelse med kraven. Hänvisningen i 1 mom. till paragraferna i lagen ändras så att den gäller endast 49 §, eftersom 48 § om aerosoler ska upphävas. 

51 §.Anvisningar och märkningar. Hänvisningen i 1 mom. till paragraferna i lagen ändras så att den gäller endast 49 §, eftersom 48 § om aerosoler ska upphävas. 

52 §.Bemyndigande att utfärda förordning om produkter som är förknippade med farliga kemikalier. Hänvisningen i 1 mom. till paragraferna i lagen ändras så att den gäller endast 49 §, eftersom 48 § om aerosoler ska upphävas. 

12 kap. Besiktningsorgan 

100 §.Godkännande av ett besiktningsorgan. Hänvisningen i 1 mom. till paragraferna i lagen ändras så att den gäller endast 69 §, eftersom 48 § om aerosoler ska upphävas. Samtidigt korrigeras de fel som skett vid beredningen av ATEX-lagen och gasanordningslagen, till följd av vilka upphävandet av 46 och 47 § i kemikaliesäkerhetslagen inte har beaktats i denna paragraf. 

102 §.Besiktningsorganets uppgifter. Hänvisningen i paragrafen till paragraferna i lagen ändras så att den utöver 38 § bara gäller 49 och 69 §, eftersom 48 § om aerosoler upphävs. Samtidigt korrigeras de fel som skett vid beredningen av ATEX-lagen och gasanordningslagen, till följd av vilka upphävandet av 46 och 47 § i kemikaliesäkerhetslagen inte har beaktats i denna paragraf. 

15 kap. Tvångsmedel och påföljder 

125 §.Brott mot bestämmelserna om explosiva varor. Hänvisningen i 1 mom. 5 punkten till paragraferna i lagen ändras så att den gäller endast 49 §, eftersom 48 § om aerosoler upphävs. Samtidigt korrigeras det fel som skett vid beredningen av lagen om explosiva varors överensstämmelse med kraven, till följd av vilket upphävandet av 69 a § i kemikaliesäkerhetslagen inte har beaktats i 1 mom. 5 punkten i denna paragraf. 

16 kap. Ändringssökande 

126 §. Sökande av ändring i ett beslut av ett ministerium och en tillsynsmyndighet. Paragrafen revideras så att den motsvarar lagen om rättegång i förvaltningsärenden. Lagen om rättegång i förvaltningsärenden upphävde förvaltningsprocesslagen från ingången av år 2020. 

127 §.Sökande av ändring i ett beslut av ett besiktningsorgan Paragrafen revideras i enlighet med den nya lagen om rättegång i förvaltningsärenden. Lagen om rättegång i förvaltningsärenden upphävde förvaltningsprocesslagen från ingången av år 2020. 

7.3  Lagen om marknadskontrollen av vissa produkter

1 §.Tillämpningsområde. Till förteckningen i paragrafen, som gäller lagens tillämpningsområde, fogas lagen om överensstämmelse med kraven för aerosoler. 

Avsikten är att bestämmelserna om aerosoler i 5 kap. i kemikaliesäkerhetslagen ska upphävas, vilket innebär att bestämmelserna om tillsynen över efterlevnaden av produktkraven i kemikaliesäkerhetslagen inte längre ska vara tillämpliga på aerosoler. Bestämmelser om produktkraven för aerosoler finns i den föreslagna aerosollagen och i den aerosolförordning som utfärdas med stöd av den. På tillsynen över efterlevnaden av bestämmelserna om produktkrav tillämpas marknadskontrollagen och NLF-förordningen samt från och med den 16 juli 2021 EU:s marknadskontrollförordning. 

29 §.Sökande av ändring. Paragrafen revideras så att den motsvarar lagen om rättegång i förvaltningsärenden. Lagen om rättegång i förvaltningsärenden upphävde förvaltningsprocesslagen från ingången av år 2020. 

I lagen om rättegång i förvaltningsärenden föreskrivs det t.ex. om att ett beslut som en regional förvaltningsdomstol har fattat i ett förvaltningsprocessuellt ärende får överklagas genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen, om högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd (107 § i lagen om rättegång i förvaltningsärenden). Därför behöver det inte längre föreskrivas om förfarandet med besvärstillstånd i 1 mom. 

7.4  Lagen om tryckbärande anordningar

3 §.Förhållande till annan lagstiftning. Det föreslås att det till paragrafen fogas en hänvisning till lagen om överrensstämmelse med kraven för aerosoler. Såsom det förklaras närmare i avsnitt 2.4 kan en aerosol anses vara en tryckbärande anordning enligt definitionen i lagen om tryckbärande anordningar. Hänvisningen behövs eftersom bestämmelser om produktkraven för aerosoler, inklusive de produktkrav som gäller säkerhet, i fortsättningen ska finnas i den föreslagna aerosollagen och i den förordning av statsrådet som utfärdas med stöd av lagen. 

105 §. Sökande av ändring i ministeriets eller tillsynsmyndighetens beslut. Paragrafen revideras så att den motsvarar lagen om rättegång i förvaltningsärenden. Lagen om rättegång i förvaltningsärenden upphävde förvaltningsprocesslagen från ingången av år 2020. 

106 §.Sökande av ändring i beslut av organ för bedömning av överensstämmelse, godkänt organ och egenbesiktningsorgan. Paragrafen revideras i enlighet med den nya lagen om rättegång i förvaltningsärenden. Lagen om rättegång i förvaltningsärenden upphävde förvaltningsprocesslagen från ingången av år 2020. 

I lagen om rättegång i förvaltningsärenden föreskrivs det t.ex. om att ett beslut som en regional förvaltningsdomstol har fattat i ett förvaltningsprocessuellt ärende får överklagas genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen, om högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd (107 § i lagen om rättegång i förvaltningsärenden). Därför behöver det inte längre föreskrivas om besvärstillståndsförfarandet i paragrafen. 

11.1  Straffbestämmelse

I 8 § i grundlagen föreskrivs det om den straffrättsliga legalitetsprincipen. Enligt paragrafen får ingen betraktas som skyldig till ett brott eller dömas till straff på grund av en handling som inte enligt lag var straffbar när den utfördes. För brott får inte dömas till strängare straff än vad som var föreskrivet i lag när gärningen begicks. 

Den straffrättsliga legalitetsprincipen inbegriper ett särskilt krav på att lagen ska vara exakt. Enligt den ska brottsrekvisitet för varje brott anges tillräckligt exakt i lag för att det utifrån en bestämmelses ordalydelse ska gå att sluta sig till om en gärning eller försummelse är straffbar eller inte. I 11 § i den föreslagna aerosollagen ingår en bestämmelse om brott mot aerosollagen. Av bestämmelsen ska det också framgå vems skyldighet som överträds och vilken skyldighet det är fråga om. Av ordalydelsen i den föreslagna straffbestämmelsen ska man alltså kunna förutsäga vilken gärning eller försummelse som är straffbar, och regleringen är inte till denna del problematisk mot bakgrund av 8 § i grundlagen. 

I propositionen föreslås att det i fråga om graden av tillräknande ska förutsättas uppsåt eller oaktsamhet i straffbestämmelserna i lagen. Regleringen motsvarar bestämmelserna i 125 § 5 punkten i den gällande kemikaliesäkerhetslagen. Följderna av ett oaktsamt förfarande kan vara mycket allvarliga och av denna anledning kan aktsamhet krävas av ekonomiska aktörer vid skötseln av uppgifterna. Av denna anledning föreslås det att brott mot produktbestämmelserna om aerosoler ska vara straffbart, inte bara när det sker genom uppsåt men också när det sker genom vållande (oaktsamhet). 

11.2  Skydd för privatlivet

Enligt 10 § 1 mom. i grundlagen är vars och ens privatliv, heder och hemfrid tryggade. Närmare bestämmelser om skydd för personuppgifter utfärdas genom lag. 

Lagförslaget innehåller inga bestämmelser om behandling av personuppgifter. 

Genom den föreslagna lagen föreskrivs det inte om åtgärder som ingriper i hemfriden, utan marknadskontrollagen tillämpas på granskningsbefogenheterna. 

11.3  Näringsfrihet

Bestämmelserna är av betydelse med tanke på näringsfriheten, som är tryggad i 18 § 1 mom. i grundlagen. 

Enligt 18 § 1 mom. i grundlagen har var och en i enlighet med lag rätt att skaffa sig sin försörjning genom näring som han eller hon valt fritt. Grundlagsutskottet har i sin praxis sett näringsfrihet som huvudregel, men ansett att tillståndsplikt för näringsverksamhet är möjligt i undantagsfall. Enligt grundlagsutskottet ska tillståndsplikten föreskrivas genom lag och lagen ska uppfylla de allmänna villkoren för en lag som inskränker på en grundläggande rättighet. Inskränkningar i näringsfriheten ska vara exakta och noggrant avgränsade. Inskränkningarnas substans, såsom omfattning och förutsättningar, ska framgå av lagen (GrUU 13/2014 rd inkl. hänvisningar). 

Förslaget innehåller sådana skyldigheter för ekonomiska aktörer som baserar sig på EU: s produktreglering och som betonar ansvaret över produkterna för tillverkare och för dem som importerar produkter till EU-området samt preciserar också skyldigheterna för dem som distribuerar produkterna. Skyldigheterna hänför sig i synnerhet till testningen av aerosoler och märkningen av produkter samt bevaringen av dokument. 

Förslaget är innehållsmässigt av lagteknisk karaktär och innehåller inga ändringar i sak i fråga om den betonade rollen för tillverkaren att tillräckligt omsorgsfullt säkerställa att produkterna överensstämmer med kraven innan de släpps ut på marknaden. Förslaget inbegriper inte några ändringar i de tekniska kraven och säkerhetskraven för aerosoler. En aerosol kan, om den fungerar felaktigt, förorsaka betydande person- och egendomsskador. Mot denna bakgrund kan de föreslagna bestämmelserna, som i viss mån begränsar näringsfriheten, anses vara motiverade. 

De föreslagna regleringen kan således inte betraktas som problematisk med avseende på 18 § 1 mom. i grundlagen. 

11.4  Utfärdande av förordning

Enligt 80 § 1 mom. i grundlagen kan republikens president, statsrådet och ministerierna utfärda förordningar med stöd av ett bemyndigande i lag. Bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter samt om frågor som enligt grundlagen i övrigt hör till området för lag ska dock utfärdas genom lag. Den grundläggande bestämmelse som finns i lagen är bindande för och begränsar behörigheten för den som utfärdar förordning. 

Tillämpningsområdet för ett sådant bemyndigande ska vara exakt avgränsat. Av grundlagen följer dessutom att de frågor som ett bemyndigande omfattar ska fastställas noggrant i lag. Även enligt grundlagsutskottets praxis ska de bemyndiganden som hänför sig till utfärdande av förordning och delegering av lagstiftningsbehörighet vara tillräcklig exakta och noggrant avgränsade. Exempelvis i grundlagsutskottets utlåtande GrUU 10/2014 rd betonas kraven på noggrann avgränsning och exakthet. I samma utlåtande konstaterar grundlagsutskottet att det är typiskt för miljölagstiftningen att en betydande del av den detaljerade regleringen ingår i författningar på lägre nivå än lag. Enligt utskottet beror det i stor utsträckning på att bestämmelserna behöver vara synnerligen detaljerade och av teknisk karaktär. Grundlagsutskottet påpekar dessutom att det ofta behövs bemyndiganden när Europeiska unionens relativt omfattande och detaljerade lagstiftning ska genomföras. Alla dessa argument stämmer också på fallet med den föreslagna aerosollagen. Enligt 80 § 2 mom. i grundlagen ska tillämpningsområdet för ett bemyndigande vara exakt avgränsat (se t.ex. GrUU 46/2001 rd och GrUU 16/2002 rd). 

En av de viktigaste orsakerna till reformen av aerosollagstiftningen är att de gällande aerosolförfattningarna inte uppfyller kraven i grundlagen. I de gällande aerosolförfattningarna har det inte i tillräckligt täckande grad föreskrivits om individens rättigheter och skyldigheter på lagnivå. Aerosoldirektivet har genomförts nästan i sin helhet genom förordning av handels- och industriministeriet och bilagan till förordningen. 

I lagförslaget ingår bemyndiganden att utfärda bestämmelser på lägre nivå. I den föreslagna lagen har bestämmelserna om bemyndigande placerats i och i sak anknutits till den paragraf där saken i fråga regleras (5, 6 och 7 § i lagförslaget). Bemyndigandena har formulerats så att de är exakta och noggrant avgränsade. I den föreslagna lagen ska det föreskrivas om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter samt om frågor som enligt grundlagen hör till området för lag. I den föreslagna lagen ingår sådana bemyndiganden att utfärda förordning som är anknutna till Europeiska unionens rättsakter, bl.a. i 5 § om produktkrav för aerosoler, i 6 § om förfarandena för bedömning av överensstämmelse med kraven, testning, metoder för slutkontroll och teknisk dokumentation samt i 7 § om de krav som ställs på den märkning som produkterna förses med. De ärenden som bemyndigandet omfattar har definierats noggrant i lagen och tillämpningsområdet för bemyndigandet har avgränsats på det sätt som förutsätts i grundlagen. Bemyndigandena i lagförslaget strider inte mot grundlagen. 

Lagförslaget kan inte anses ingripa i omständigheter som är skyddade enligt grundlagen. Enligt regeringens uppfattning kan den lag som ingår i propositionen behandlas i vanlig lagstiftningsordning.