2.1  Lagstiftning och praxis

4.1  Konsekvenser för medborgarna

Aktiveringsmodellen innebär att antalet självriskdagar minskar i början av arbetslösheten, medan antalet självriskdagar ökar efter de tre första månaderna av arbetslöshet. Förmånstagaren kan själv påverka de sistnämnda självriskdagarna. Minskningen av antalet självriskdagar i början av arbetslösheten från sju till fem dagar förbättrar nivån på det utkomstskydd för arbetslösa som betalas under de första tre månaderna efter arbetslöshetens början. Den första 65 dagar långa utbetalningsperioden ska utgöra den första granskningsperioden. Om den som är arbetslös inte under denna tid uppfyller kravet på aktivitet, ska utkomstskyddet för arbetslösa under de följande tre månaderna innefatta en självriskdag per månad. Dagpenningen sänks med andra ord med 4,65 procent. Denna betalningsperiod fungerar i sin tur som granskningsperiod för den följande utbetalningsperioden på 65 dagar. 

Det är möjligt att uppfylla kravet på aktivitet på många olika sätt. Kravet kan uppfyllas redan om personen är i arbete tre arbetsdagar under 65 utbetalningsdagar, och därmed sporrar modellen till att ta emot också korta vikariat eller tidsbundna arbeten. Om modellen i enlighet med målen sporrar till fortgående aktivitet, kommer det inte att ske någon som helst förändring i nivån på utkomstskyddet för arbetslösa. Om en person tar emot korta anställningar kan detta leda till mera stadigvarande sysselsättning och därmed förebygga långtidsarbetslöshet. 

År 2016 fick ca 337 000 personer inkomstrelaterad dagpenning, ca 81 600 personer grunddagpenning och ca 306 500 personer arbetsmarknadsstöd. Den effekt som en förmånsdag har på den förmån som betalas är 4,65 procent. Om kravet på aktivitet inte blir uppfyllt är effekten på förmånen för den som får grunddagpenning och arbetsmarknadsstöd utan förhöjningsdelar ca 32,40 euro i månaden, vilket betyder att det stöd som betalas per månad minskar från ca 697 euro till 664 euro. För den som får inkomstrelaterad dagpenning är effekten i genomsnitt ca 66 euro, vilket betyder att dagpenningen minskar från uppskattningsvis ca 1 420 euro i månaden till 1 353 euro. För den som får inkomstrelaterad dagpenning är effekten beroende av inkomsterna före arbetslösheten. Vid en inkomst på 1 000 euro före arbetslösheten är effekten ca 38 euro, vid en inkomst på 2 000 euro ungefär 58 euro och vid en inkomst på 3 000 euro ca 78 euro i månaden när eventuella förhöjningsdelar inte beaktas. 

Om en mottagare av en arbetslöshetsförmån uppfyller kravet på aktivitet genom att bli sysselsatt i lönearbete eller företagsverksamhet, kan han eller hon få sin arbetslöshetsförmån jämkad. Vid jämkning av förmånen gäller ett skyddat belopp på 300 euro. Endast inkomster som överskrider beloppet inverkar sänkande på arbetslöshetsförmånen. I normalfallet inverkar 50 procent av de överskridande inkomsterna sänkande på en arbetslöshetsförmån till fullt belopp. Genom att uppfylla kravet på aktivitet bibehåller personen arbetslöshetsförmånen till fullt belopp utan nedsättning och får dessutom det ekonomiska stödet jämkat, vilket leder till att personens utkomst förbättras jämfört med full arbetslöshet.  

Huruvida nivån på dagpenningen eller arbetsmarknadsstödet förblir oförändrad påverkas förutom av den arbetslösa arbetssökandens egen aktivitet också av antalet arbetsplatser och typen av arbetsplatser som står till buds. Om det på orten finns kortvariga arbetsplatser som lämpar sig för arbetssökanden är det naturligtvis lättare att bli sysselsatt än i regioner där sådana arbetsplatser inte finns. Också TE-byråernas möjligheter att erbjuda lönesubventionerat arbete eller sysselsättningsfrämjande service varierar i olika delar av landet. 

Verkningarna av partiell sysselsättning beskrivs i statistiken över redan mottagen jämkad arbetslöshetsförmån. Sammanlagt 11 715 personer, dvs. 13,8 % av förmånstagarna, fick jämkad arbetslöshetsförmån på basis av partiell sysselsättning år 2016 av dem som erhöll arbetsmarknadsstöd i Nyland (84 690 personer). Sammanlagt 18 519 personer (27,6 %) av de nylänningar som erhöll inkomstrelaterad dagpenning (67 169 personer) fick förmånen jämkad. I Kajanaland var motsvarande siffror sammanlagt 4 649 mottagare av arbetsmarknadsstöd, av vilka 943 fick förmånen jämkad (20,3 %) och 6 581 mottagare av inkomstrelaterad dagpenning, av vilka 1 948 fick förmånen jämkad (29,6 %). I Mellersta Österbotten erhöll sammanlagt 3 150 personer arbetsmarknadsstöd år 2016. Av dem fick 553 personer (17,6 %) förmånen jämkad. Sammanlagt 4 086 personer erhöll inkomstrelaterad dagpenning, av vilka 1 428 fick förmånen jämkad (35 %).  

Även yrkesspecifika skillnader och skillnader mellan könen branschvis kan granskas på basis av den statistik som gäller jämkad arbetslöshetsförmån. Sammanlagt 27 388 personer av dem som delvis arbetar inom service och försäljning fick jämkad inkomstrelaterad dagpenning år 2016. Av dem var 23 382 kvinnor (85,4 %). Samma år fick 13 580 personer av dem som arbetar inom byggnadsarbete, reparation och tillverkning sin förmån jämkad på basis av partiell sysselsättning. Av dem var 2 418 personer kvinnor, dvs. 17,8 %. 

Sysselsättningsmöjligheterna är på ovan beskrivet sätt beroende av vilka slags arbetsplatser som står en arbetslös arbetssökande till buds. Det förekommer regionala skillnader i antalet lediga arbetsplatser och deras art, men sådana till arbetsplatsförvaltningen anmälda lediga ar-betsplatser som lämpar sig för visande av aktivitet fanns lediganslagna i hela landet år 2016 och i januari-juni år 2017. 

När det gäller regionvis och i synnerhet branschvis statistik som baserar sig på faktisk utbetalning är det skäl att notera att aktivitetsmodellen inte uppställer begränsningar för inom vilket yrkesområde en person ska visa aktivitet på arbetsmarknaden. Det finns heller inga begränsningar för hur den arbetsuppgift i vilken en person blir sysselsatt har anmälts ledig (arbetsförvaltningens service eller andra kanaler) eller om det är fråga om s.k. dolda jobb. Viktigt för uppnåendet av sysselsättningsmålet är dessutom att det finns vilja och möjlighet till yrkesmässig rörlighet, dvs. att sysselsättning eftersträvas också på andra yrkesområden än enbart på det för vilket personen i början av arbetslösheten eventuellt fick skydd för yrkesskicklighet. Ju fler de yrkesområden är och ju mer omfattande det geografiska område är, inklusive möjligheter till företagsverksamhet, som en arbetslös arbetssökande är redo att ta emot arbete på, desto troligare förverkligas för dennes del den sysselsättning som eftersträvas genom propositionen åtminstone partiellt, och personen har då nytta av det ekonomiska stöd som den jämkade dagpenningen medför, i stället för att nivån på förmånen sänks.  

Förutom att bli sysselsatt i lönearbete eller förtagsverksamhet kan en person visa aktivitet genom att delta i sysselsättningsfrämjande service. Skillnader förekommer när det gäller deltagande i service och servicens längd. Deltagandesifforna beskriver verkningarna av aktivitet som visats genom deltagande i service. Exempelvis i Nyland inleddes år 2016 sammanlagt 1 900 perioder med jobbsökarträning. Av de deltagande var 860 män och 1 040 kvinnor. I Kajanaland inleddes sammanlagt 690 perioder med jobbsökarträning. Av de deltagande var 360 män och 330 kvinnor. I Österbotten inleddes 590 perioder där 310 av de deltagande var män och 280 kvinnor. I hela landet inleddes sammanlagt 20 790 perioder med jobbsökarträning.  

Den vanligaste sysselsättningsfrämjande servicen är arbetsverksamhet i rehabiliteringssyfte. Sammanlagt 84 400 sådana perioder inleddes år 2016. Av de deltagande var 47 920 män och 26 470 kvinnor. Den näst vanligaste servicen var arbetsprövning. Sammanlagt 62 810 sådana perioder inleddes år 2016 (av de deltagande var 28 870 män och 33 950 kvinnor).  

Servicens längd varierar. Kortast av den service som avslutades år 2016 var jobbsökarträning (längd i genomsnitt 3 veckor) och karriärträning (längd i genomsnitt 5 veckor). Längst varade frivilliga studier (57 veckor) och lönesubventionerat arbete (30 veckor). Om det tilläggsanslag som föreslås för sysselsättningsfrämjande service används särskilt för ordnande av kortvarig service, gör tilläggsanslaget det möjligt för fler personer än tidigare att delta i sysselsättningsfrämjande service och visa aktivitet med hjälp av servicen, vilket innebär att nivån på förmånen inte sänks. När en person deltar i frivilliga studier visar han eller hon å andra sidan kontinuerligt sin aktivitet på erforderligt sätt och inte heller då sänks förmånen.  

4.2  Ekonomiska konsekvenser

Aktiveringsmodellens effekter är beroende av hur väl målen med modellen uppnås. Modellen förbättrar dock de offentliga finanserna både när målet att i större utsträckning aktivera arbetslösa uppnås och när modellen inte har någon effekt på de arbetslösas aktivitet. Detta beror på att effekterna av båda ytterligheterna stärker de offentliga finanserna antingen genom att utgifterna för utkomstskyddet för arbetslösa minskar eller genom att sysselsättningen ökar. 

År 2016 betalades inkomstrelaterad dagpenning till ett belopp av ca 2 707 miljoner euro. Grunddagpenning betalades till ett belopp av ca 338 miljoner euro och arbetsmarknadsstöd till ett belopp av ca 1 832 miljoner euro. 

Besparingen i den inkomstrelaterade dagpenningen har uppskattats med både Statistikcentralens mikrosimuleringsmodell SISU och på basis av Finansinspektionens statistik om utkomstskyddet för arbetslösa 2015. I båda fallen är uppskattningarna ungefär lika stora.  

Förkortningen av självrisktiden för den inkomstrelaterade dagpenningen med två dagar ökar utgifterna för förtjänstskyddet med ca 37 miljoner euro. När det gäller den inkomstrelaterade dagpenningen leder de nya självriskdagarna till att utgifterna för utkomstskyddet för arbets-lösa minskar med högst ca 70 miljoner euro, om ändringen inte har någon som helst effekt på aktiveringen av de arbetslösa. För alla dem som under granskningsperioden på 65 utbetalningsdagar för arbetslöshetsdagpenningen inte har varit i arbete eller deltagit i sysselsättningsfrämjande service sänks då den inkomstrelaterade dagpenningen efter tre månader med en självriskdag under varje betalningsperiod på en månad. I praktiken genomförs detta genom att förmånen sänks med 4,65 procent. 

Vid bedömningarna har man utgått från att kravet på sysselsättning uppfylls för dem som får jämkad dagpenning. För att dagpenningen ska jämkas måste lönen per månad överstiga det skyddade beloppet på 300 euro. I sådana fall uppfylls sannolikt också kravet på sysselsättning. Vid bedömningarna har man dessutom utgått från att kravet på sysselsättning uppfylls för dem som deltar i sysselsättningsfrämjande service. Enligt arbets- och näringsministeriets arbetsförmedlingsstatistik har den genomsnittliga längden på den sysselsättningsfrämjande servicen varierat mellan 20 och 160 dagar. Korta perioder på mindre än en månad förekommer i synnerhet inom arbetskraftsutbildningen och jobbsökarträning och långa perioder i synnerhet inom frivilliga studier. Arbetsverksamheten i rehabiliteringssyfte varade i genomsnitt ca 14 veckor. I praktiken uppfyller alltså all sysselsättningsfrämjande service kravet på aktivitet. 

Aktiveringsmodellen gäller också grundskyddet, dvs. grunddagpenningen och arbetsmarknadsstödet. Förkortningen av självrisktiden ökar utgifterna för förmånerna inom grundskyddet med 6 miljoner euro. Om modellen inte har någon som helst effekt på de arbetslösas beteende uppgår besparingen i utgifterna för arbetsmarknadsstödet till uppskattningsvis ca 33 miljoner euro och i utgifterna för grunddagpenningen till ca 5 miljoner euro. Kommunerna deltar i finansieringen av arbetsmarknadsstödet för personer som varit länge arbetslösa. Av besparingarna i arbetsmarknadsstödet är kommunernas andel därmed ca 8 miljoner euro och statens andel ca 25 miljoner euro. I och med att aktiveringsmodellen innebär att självriskdagarna också utsträcks till de arbetslösas grundskydd kommer också utkomststödet, bostadsbidraget och beskattningen att påverkas. Dessa effekter har bedömts med hjälp av mikrosimulationsmodellen SISU. Utgifterna för bostadsbidraget ökar med uppskattningsvis 4 miljoner och utgifterna för utkomststödet med uppskattningsvis 10 miljoner euro. 

I tabellerna nedan beskrivs modellens yttersta effekter på eller maximala besparingar i utgifterna för utkomstskyddet för arbetslösa i sådana situationer då mottagarna av arbetslöshetsförmåner inte aktiveras i större utsträckning än för närvarande. Som mest ger modellen en besparing på ca 53 miljoner euro i de offentliga finanserna, om man beaktar både effekten av att självrisktiden blir kortare och den maximala besparing som aktiveringsmodellen ger. En annan ytterlighet är att alla arbetslösa aktiveras, varvid utgifterna för utkomstskyddet för arbetslösa inte ändras alls, medan förkortningen av självrisktiden ökar förmånsutgifterna med ca 35,8 miljoner euro. 

Med tanke på effekterna av modellen är den andra ytterligheten i fråga om det inkomstrelaterade utkomstskyddet för arbetslösa att alla arbetslösa blir sysselsatta eller deltar i sysselsättningsfrämjande service på det sätt som kravet på aktivitet förutsätter. I praktiken betyder detta att en person under tre månader ska vara sysselsatt i 3—5 dagar eller delta i sysselsättningsfrämjande service i 5 dagar. Det blir ingen besparing i utgifterna för förmånerna inom det inkomstrelaterade utkomstskyddet för arbetslösa om förmånstagarnas inkomster per månad inte överstiger det skyddade beloppet på 300 euro, men den sysselsättande effekten är grovt räknat ca 10 000 årsverken. Om förmånstagarnas lön per månad överstiger det skyddade beloppet på 300 euro, jämkas den inkomstrelaterade dagpenningen och utgifterna för förtjänstskyddet minskar. 

Det är mycket osannolikt att modellen inte sporrar någon till förvärvsarbete eller till aktive-ringsåtgärder i större utsträckning än för närvarande. Ju större andel som aktiveras av dem som omfattas av utkomstskyddet för arbetslösa under arbetslöshetstiden, desto mindre blir ändringen i utgifterna för utkomstskyddet för arbetslösa. År 2016 fick i genomsnitt 30 600 personer per månad jämkad inkomstrelaterad dagpenning för sammanlagt 7,9 miljoner dagar. Andelen jämkade dagar av alla dagar var ca 19 procent. Modellen är kalkylmässigt kostnads-neutral med tanke på det inkomstrelaterade utkomstskyddet för arbetslösa när ungefär 50 procent av dem som för närvarande får inkomstrelaterad dagpenning för passiv tid blir aktiverade. I dessa fall är tilläggskostnaden för förkortningen av självrisktiden och besparingen till följd av aktiveringsmodellens självriskdagar i stort sett lika stora. Utgifterna för bostadsbidraget ökar med uppskattningsvis 3 miljoner euro och utgifterna för utkomststödet med uppskattningsvis 2 miljoner euro. 

När det gäller grundskyddet kommer modellen med stor sannolikhet att minska utgifterna i de offentliga finanserna eftersom en förkortning av självrisktiden i början av arbetslösheten gäller ett avsevärt mindre antal personer är självriskdagarna enligt den nya aktiveringsmodellen på grund av förmånernas olika struktur När det gäller arbetsmarknadsstödet är den största andelen nya mottagare sådana att maximitiden för arbetslöshetsdagpenning har gått ut och självrisktiden för erhållande av förmånen i början av arbetslöshetstiden inte kommer på nytt och därmed inte förkortar självrisktiden. Å andra sidan finns det inte någon maximitid i arbetsmarknadsstödet och bland dem som får arbetsmarknadsstöd finns det ett stort antal personer som fått förmånen under en lång tid. Efter arbetslöshetens början när betalningen av en förmån fortsätter är antalet potentiella nya självriskdagar alltså många i förhållande till den förkortade självrisktiden i arbetslöshetens början. När det gäller grundskyddet kräver modellen alltså mycket stor aktivitet för att vara kostnadsneutral. 

År 2016 fick i genomsnitt ca 7 600 personer per månad jämkad grunddagpenning för totalt 2,0 miljoner dagar. Andelen jämkade dagar av alla dagar var 19 procent. I genomsnitt ca 13 200 personer per månad fick jämkat arbetsmarknadsstöd för sammanlagt 3,4 miljoner dagar. Andelen jämkade dagar av alla dagar var ca 7 procent. Om uppskattningen är att mottagare av grunddagpenning i genomsnitt är lika aktiva som mottagare av inkomstrelaterad dagpenning och aktiviteten hos dem som får arbetsmarknadsstöd är hälften så stor, leder aktiveringsmodellen till en besparing i statens utgifter med sammanlagt knappt 10 miljoner euro. Besparingen i utgifterna för arbetsmarknadsstödet uppgår till uppskattningsvis ca 25 miljoner euro och i utgifterna för grunddagpenningen till ca 3 miljoner euro. Kommunerna deltar i finansieringen av arbetsmarknadsstödet för personer som varit länge arbetslösa. Av besparingarna i arbetsmarknadsstödet är kommunernas andel därmed ca 6 miljoner euro och statens andel ca 19 miljoner euro. Utgifterna för bostadsbidraget ökar med uppskattningsvis 3 miljoner och utgifterna för utkomststödet med uppskattningsvis 7 miljoner euro, varav kommunernas andel är hälften. 

I tabellerna nedan beskrivs modellens effekt i sådana situationer då antagandet är att ca hälften av dem som får inkomstrelaterad dagpenning och grunddagpenning och ungefär en fjärdedel av dem som får arbetsmarknadsstöd, som för närvarande får förmånen för en passiv tid, kommer att uppfylla kravet på aktivitet. 

4.3  Konsekvenser för myndigheterna

Uppföljningen av tiden i arbete och ändringarna i nivån på arbetslöshetsdagpenningen ökar arbetet för dem som betalar arbetslöshetsförmåner, Folkpensionsanstalten och arbetslöshetskassorna. Målet har varit att utforma den föreslagna aktiveringsmodellen så att ökningen i arbetsmängden blir så liten som möjligt. De som betalar ut arbetslöshetsförmåner följer redan nu hur länge en person varit i arbete och deltagit i sysselsättningsfrämjande service. I och med att också annat arbete än sådant som räknas in i arbetsvillkoret betraktas som tillräcklig tid i arbete, måste den som betalar ut en förmån följa upp också dessa arbeten och registrera dem i utbetalningssystemet. Även de beslut som fattas när dagpenningbeloppet ändras kommer att öka. Detta ger mer arbete jämfört med nuläget. 

Om modellen når sitt mål och leder till fler kortvariga arbeten ger också detta mer arbete åt dem som betalar ut en förmån eftersom betalning av en jämkad arbetslöshetsförmån kräver mera behandlingsarbete än betalning av en förmån till en helt och hållet arbetslös. 

Som helhet betraktat antas det arbete som behövs vid behandlingen av en arbetslöshetsförmån öka till följd av den föreslagna modellen, men den ökning i arbetsmängden som uppföljningen av tiden i arbete och besluten om nivån på arbetslöshetsförmånen medför ansågs vid beredningen inte betydande i synnerhet med beaktande av att en stor del av de uppgifter som är föremål för uppföljning är sådana som inverkar på situationen för den som ansöker om en förmån och som redan enligt den gällande lagen om utkomstskydd för arbetslösa ska följas upp. Folkpensionsanstalten har i sitt utlåtande om propositionen dock gjort bedömningen att aktivitetsmodellen kommer att utöka dess arbetsmängd med 130—260 årsverken och att ändringen innebär att det på årsnivå kommer att utfärdas 385 000—770 000 nya förmånsbeslut till sökande av arbetsmarknadsstöd och grunddagpenning. Arbetslöshetskassornas Samorganisation rf har inte separat gjort någon bedömning av vilka konsekvenser ändringen har för antalet årsverken eller beslut. Med beaktande av antalet förmånstagare är det att anta att ändringen, om grunderna för bedömningen är desamma, torde motsvara Folkpensionsanstaltens bedömning om ökad arbetsmängd. 

Arbetsmängden inom arbetsförvaltningen väntas växa i synnerhet till följd av de kontakter som tas i fråga om sysselsättningsfrämjande service.