4.2.1  Ekonomiska konsekvenser

I propositionen föreskrivs om en permanent sänkning av minimidimensioneringen inom heldygnsomsorgen för äldre till nivån 0,6. Från och med början av 2025 räcker det med 0,6 anställda per klient i stället för nuvarande 0,65 anställda och minimidimensioneringen höjs inte till 0,7 i början av 2028. 

I samband med regleringen av personaldimensioneringen bedömde man 2020 de ekonomiska konsekvenserna av en höjning av hela dimensioneringen. Utifrån dessa har man reserverat en ökning av kommunernas och senare välfärdsområdenas finansiering. I välfärdsområdenas finansiering beaktas också den förändrade kostnadsnivån så att den finansiering som förts in i finansieringsunderlaget årligen har höjts med ett prisindex Bestämmelser om välfärdsområdenas prisindex finns i lagen om välfärdsområdenas finansiering (617/2021, 8 §). När prisindexet för välfärdsområdena räknas ut ska viktkoefficienten för det allmänna förtjänstnivåindexet vara 0,60, viktkoefficienten för konsumentprisindexet vara 0,30 och viktkoefficienten för den årliga förändringen i välfärdsområdesarbetsgivarens socialskyddsavgifter vara 0,10. När förändringen i kostnadsnivån räknas ut beaktas också välfärdsområdenas kalkylerade kostnader för det föregående året, förändringen i servicebehovet samt justeringen av de faktiska kostnaderna i efterhand. , som är avsett att beakta till exempel förändringar i personalkostnaderna.  

Från och med 2025 minskas från välfärdsområdenas nuvarande finansiering det sparmål som fastställdes vid ramförhandlingarna våren 2024 (en bestående minskning på 45 miljoner euro). Den fördelas mellan välfärdsområdena enligt principerna för välfärdsområdenas finansieringssystem (på basis av behovskoefficienten för äldreomsorg). Eftersom dimensioneringen på 0,7 inte träder i kraft i början av 2028 får välfärdsområdena inte det finansieringstillägg (89 miljoner euro) som reserverats i planen för de offentliga finanserna 2025–2028 med tanke på höjningen av dimensioneringen från 0,65 till 0,7.  

Vid bedömningen av de ekonomiska konsekvenserna bedöms två helheter: 

A. Från och med 2025 minskar antalet anställda och därmed även personalkostnaderna vid en del enheter om minimidimensioneringen sjunker från 0,65 till 0,6. 

B. Från och med 2028 behöver heller inte den extra personal som behövs för att höja dimensioneringen från 0,65 till 0,7 inte anställas eller skaffas på annat sätt. 

De ekonomiska konsekvenserna har i denna proposition bedömts på motsvarande sätt som i regeringens proposition RP 4/2020 rd som ledde till reglering av personaldimensioneringen och i regeringens propositioner RP 298/2022 rd och RP 54/2023 rd som gäller förlängning av ikraftträdandet av dimensioneringen. Utgångsläget, bland annat behovet av extra personal, har uppdaterats så att det är förenligt med läget i oktober 2023 och kostnadseffekterna har bedömts enligt 2025 års nivå. 

I konsekvensbedömningen har man samarbetat med social- och hälsovårdsministeriet, finansministeriet, THL och Välfärdsområdesbolaget Hyvil Ab. Under beredningen har man också diskuterat konsekvenserna och genomförandet av lagförslaget i nätverket av direktörer för servicen för äldre i välfärdsområdena och med representanter för tillsynsmyndigheterna (Valvira och regionförvaltningsverken). 

A. Minskning av personalbehovet från och med 2025 om minimidimensioneringen sänks från 0,65 till 0,6 

Då konsekvenserna av beräkningen av den lagstadgade minimidimensioneringen bedöms ska enheter som kan minska sin dimensionering identifieras. I propositionen är det fråga om en ändring av minimidimensioneringen och om klientstrukturen kräver det måste dimensioneringen vara högre. Enligt 20 § i äldreomsorgslagen ska en verksamhetsenhet ha en personal som till antal, utbildning och uppgiftsstruktur motsvarar antalet äldre personer som tillhandahålls service av verksamhetsenheten och det servicebehov deras funktionsförmåga medför, och som garanterar dem en högkvalitativ service. 

Antalet anställda vid en verksamhetsenhet ska alltså svara mot klienternas servicebehov, men det finns ingen nationellt enhetlig definition av vilken dimensionering som förutsätts för respektive klientstruktur. I kriterierna för beviljande av heldygnsomsorg för äldre i välfärdsområdena ingår RAI-indikatorer, men ett placeringsbeslut för en enskild klient fattas alltid individuellt och efter en bedömning av helheten. Utöver klienternas behov kan dimensioneringen också påverkas av till exempel enhetens lokaler och andra omständigheter. Till exempel ska det vid en korttidsenhet finnas mer personal än genomsnittligt, eftersom det till följd av att klienterna ofta byts ut behövs mer resurser till exempel för dokumentation, samarbete med anhöriga och bedömning av klientens situation och funktionsförmåga än vid en enhet för långtidsvård. Således går det inte att till exempel utifrån RAI-uppgifterna systematiskt fastställa en dimensionering för verksamhetsenheter. Klientstrukturen inom heldygnsomsorgen för äldre och klienternas funktionsförmåga beskrivs i avsnittet Konsekvenser för klienterna och tjänsternas kvalitet. 

De faktiska kostnadseffekterna beror förutom på enheternas klientstruktur även på välfärdsområdenas och tjänsteproducenternas åtgärder och val. Enheternas dimensionering påverkas till exempel av den servicestruktur som området valt. Till heldygnsomsorgen hänvisas klienter med olika servicebehov beroende på hur omfattande roll heldygnsomsorgen och å andra sidan till exempel mellanliggande tjänster, såsom gemenskapsboende, har i områdets serviceutbud. Enligt uppgifter från välfärdsområdena kommer dimensioneringen i deras egen verksamhet att vara hög vid de enheter där klienternas behov förutsätter det. Sådana är till exempel psykogeriatriska enheter och enheter med klienter som beter sig utmanande. Dessutom är dimensioneringarna höga vid rehabiliterings- och bedömningsenheter och korttidsenheter. Små enheter (med till exempel 10 invånarplatser) är utmanande, eftersom en dimensionering på 0,6 inte kalkylmässigt kan trygga tillräcklig personal för tre skift. Dimensioneringen vid sådana enheter kan därför vara högre än vad klienternas behov förutsätter. Vid övriga enheter bedöms dimensioneringen ligga nära den lagstadgade dimensioneringen. Eftersom det har blivit svårare att skaffa vikarier kan en del enheter lämna lite utrymme i dimensioneringen för att minska behovet av vikarier till exempel på grund av sjukfrånvaro.  

Det är således omöjligt att fullständigt bedöma hur mycket som maximalt kan sparas till följd av den sänkta minimidimensioneringen, men nedan bedöms om enheterna kan minska sina dimensioneringar när den lagstadgade minimidimensioneringen sänks så att det uppställda sparmålet (45 miljoner euro) uppnås. Då lönekostnaderna på 2025 års nivå tillämpas förutsätter sparmålet en kalkylmässig minskning av personalstyrkan med 900–1 000 anställda (antalet anställda omvandlade till heltidsanställda). Minskningen är cirka tre procent av den direkta arbetstiden för personalen i hela landet (N=36 100). Sättet att beräkna lönekostnaderna beskrivs i slutet av avsnittet om bedömning av de ekonomiska konsekvenserna.  

De enheter som mest sannolikt minskar dimensioneringen är sådana som i nuläget har en dimensionering på 0,65–0,69, eftersom det bland dem finns till exempel enheter som har varit tvungna att öka personalen en aning för att komma över den nuvarande lagstadgade dimensioneringen på 0,65. En minskning av minimidimensioneringen från 0,65 till 0,6 borde inte i någon större utsträckning påverka enheter med en klart högre dimensionering än den lagstadgade dimensioneringen (minst 0,7), eftersom deras klientstruktur sannolikt kräver en hög dimensionering.  

I figur 1 beskrivs enheternas fördelning enligt den faktiska dimensioneringen 2021–-2023 (källa THL:s uppföljning av äldreomsorgen). Figuren visar att när den lagstadgade minimidimensioneringen har stigit har dimensioneringen för största delen av enheterna alltid varit något högre än den gängse minimidimensioneringen (lagstadgad minimidimensionering 2021: 0,55, 2022: 0,6 och fr.o.m. 1.4.2023: 0,65). 

Figur 1. Enheter med heldygnsomsorg för äldre enligt dimensionering hösten 2021, 2022 och 2023. 

Enligt THL:s uppföljning av äldreomsorgen fanns det i oktober 2023 919 verksamhetsenheter vars dimensionering var 0,65–0,69. Vid 518 av dessa hade dimensioneringen också ett år tidigare legat nära den lagstadgade minimidimensioneringen (0,6). Dessa enheter kan antas ha höjt sin dimensionering 2022–-2023 i huvudsak på grund av den höjda lagstadgade minimidimensioneringen, inte på grund av att klienternas behov har ökat. Om var och en av dessa 518 enheter minskade sin dimensionering med 0,05 (dvs. samma minskning som den lagstadgade minimidimensioneringen), skulle deras personalbehov kalkylmässigt minska med 901 arbetstagare (om man antar att antalet klienter förblir detsamma). Dessutom skulle behovet av vikarier kalkylmässigt minska med cirka 200 arbetstagare. Totalt fanns det 1 786 enheter med heldygnsomsorg för äldre, så de ovan beskrivna 518 enheterna utgör en knapp tredjedel av alla enheter. Vid dessa 518 enheter fanns det sammanlagt 18 027 klienter, vilket var 35 procent av alla klienter inom heldygnsomsorgen för äldre (N = 51 972). THL samlar in uppgifter om dimensioneringen av heldygnsomsorgen för äldre två gånger per år. Under remissbehandlingen publicerades läget i april 2024. Den ovan beskrivna körningen upprepades också med det senaste materialet och i april 2024 fanns det 529 motsvarande enheter och minskningen av personalbehovet var 885, med andra ord var resultatet nästan detsamma som enligt situationen i oktober 2023.  

Den ovan beskrivna beräkningen är teknisk och det går inte att utifrån det riksomfattande materialet helt säkert veta vilka enheter som de facto har möjlighet att minska sin dimensionering och hur mycket. Dimensioneringen kan också minska vid andra enheter än dessa. En del av de drygt 500 enheter som undersöktes kan minska sin dimensionering med mer än 0,05 (nära 0,6), medan andra kan göra en mindre minskning.  

De ovan beskrivna uppgifterna visar dock att personalstyrkan kalkylmässigt sannolikt minskar med åtminstone de 900–1 000 arbetstagare som sparmålet förutsätter när den lagstadgade minimidimensioneringen sänks från 0,65 till 0,6. Enligt THL:s uppföljningsmaterial finns det tillräckligt med sådana enheter som bedöms kunna minska personalen med beaktande av klientstrukturen för att det uppställda sparmålet ska uppnås. För att balansera ekonomin förutsätter den andel som dras av från välfärdsområdenas finansiering inte att dimensioneringen sänks vid alla enheter, utan det räcker att en del av de enheter som för närvarande har en dimensionering på 0,65–0,69 lättar på sin dimensionering. Detta innebär cirka en tredjedel av alla verksamhetsenheter med heldygnsomsorg för äldre. 

Eftersom det är fråga om en teknisk bedömning är det inte möjligt att presentera uppgifter som är exakta för varje område och sektor. Hur personalminskningen fördelas i området och mellan offentliga och privata tjänsteproducenter beror till exempel på klientstrukturen och välfärdsområdenas och tjänsteproducenternas val.  

B. Minskning av personalbehovet från och med 2028, om den extra personal som behövs för att höja dimensioneringen till 0,65–0,7 inte behöver anställas 

Det görs alltså inga ändringar i välfärdsområdenas nuvarande finansiering eftersom minimidimensioneringen inte höjs till 0,7 i början av 2028, utan det finansieringstillägg som reserverats för ökningen uteblir.  

Nedan bedöms hur mycket antalet anställda borde ha ökat i början av 2028 jämfört med det nuvarande antalet anställda, om denna lagändring inte läggs fram. Enligt THL:s uppföljning av äldreomsorgen behövs (utan att beakta behovet av vikarier) 127 kalkylerade extra arbetsinsatser för en dimensionering på 0,65 och 1 421 för en dimensionering på 0,7 jämfört med situationen i oktober 2023. Skillnaden mellan dessa motsvarar således 1 294 kalkylerade extra arbetsinsatser inom den offentliga och den privata sektorn sammanlagt. Dessutom skulle behovet av vikarier uppgå till en arbetsinsats av cirka 300 anställda, vilket innebär att det totala behovet av extra personal skulle ha varit cirka 1 600. Uppskattningen av behovet av extra personal för dimensioneringen 0,65/0,7 har beräknats per verksamhetsenhet och utifrån de faktiska dimensioneringarna Behovet av extra personal för en verksamhetsenhet som kommit upp t.ex. till en dimensionering på 0,68 = den kalkylmässiga extra arbetsinsats, som behövs för att höja dimensioneringen med 0,02. Det ökade behovet beräknas enligt det direkta klientarbetet och avrundas på enhetsnivå till följande 0,5 kalkylmässiga person. När enheternas tilläggsbehov avrundas och summeras får man det totala behovet av ökning av det direkta klientarbetet för alla enheter som underskrider dimensioneringen. . Som ovan konstaterats publicerade THL dimensioneringsuppgifterna för april 2024 under remissbehandlingen. Det behövs (utan att beakta behovet av vikarier) 125 kalkylerade extra arbetsinsatser för en dimensionering på 0,65 och 1 623 för en dimensionering på 0,7 jämfört med situationen i april 2024. Skillnaden mellan dessa motsvarar således 1 498 kalkylerade extra arbetsinsatser inom den offentliga och den privata sektorn sammanlagt. Dessutom skulle behovet av vikarier uppgå till en arbetsinsats av cirka 300 anställda, vilket enligt situationen i april 2024 innebär att behovet av extra personal totalt skulle ha varit cirka 1 800.  

Beräkning av lönekostnader

I regeringens proposition om förlängning av personaldimensioneringen (RP 54/2023 rd) användes vid kostnadsberäkningen det vägda medeltalet av lönerna i tre yrkesgrupper i förhållandet 48 procent för närvårdare, två procent för sjukskötare och 50 procent för omsorgsassistenter. Enheterna behöver mångsidig kompetens, med andra ord måste även andra yrkesgrupper anställas, men i propositionen antogs att om minimidimensioneringen hade stigit med 0,65–0,7, skulle det ha anställts nya arbetstagare med löner som ungefär motsvarar lönerna för dessa yrkesgrupper. 

Antagandet grundade sig på att omsorgsassistenternas andel av personalen har ökat i takt med att personaldimensioneringen ökat. Man kan också anta att antalet anställda minskas i samma proportion som personaldimensioneringen minskar. En omsorgsassistent kan inte arbeta ensam under ett arbetsskift, så när personalen minskar kommer antalet omsorgsassistenter sannolikt att minska förhållandevis mer än närvårdarna. Å andra sidan ska enheten alltid ha tillgång till en sjukskötares arbetsinsats. 

Således har man som personalkostnad använt samma vägda medeltal för lönerna i tre yrkesgrupper som i föregående regeringsproposition (RP 54/2023 rd). Besparingarna i personalkostnader har beräknats separat på basis av löneuppgifter för offentliga och privata tjänsteproducenter. Till förfogande har man haft löneuppgifter för 2022 Den offentliga sektorns yrkesspecifika löner hösten 2022 samt de uppgifter som behövs för beräkningen (inkl. uppgifter om bikostnader) har erhållits från KT. Uppgifterna gäller näringsgrenarna Boende med sjuksköterskevård för äldre – och Boende med särskild service för äldre (koder 87101 och 87301). Den privata sektorns löneuppgifter inom branschen Serviceboende för äldre 2022 har erhållits från Statistikcentralen och de grundar sig på Lönestrukturstatistiken 2022. , till vilka fogades bikostnader (24,26 %) och semesterpenningar (5 %). Summorna har höjts till 2025 års nivå genom att använda välfärdsområdenas prisindex 2023: 3,52 %, 2024: 2,53 % och 2025: 2,72 % https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/165572/VM_2024_31.pdf?sequence=1&isAllowed=y . Räknat på detta sätt har den genomsnittliga lönekostnaden för offentliga och privata tjänsteproducenter uppskattats till 48 400 euro per år.  

Det kan anses möjligt att uppnå sparmålet också eftersom välfärdsområdesindexet har använts i enlighet med handboken för konsekvensbedömning för att höja lönekostnaden som används som grund för beräkningarna till 2025 års nivå. Lönerna kan dock stiga mer än välfärdsområdesindexet 2022–2025 Välfärdsområdesindexet består av en ändring av förtjänstnivåindexet, en ändring av konsumentprisindexet och en ändring av socialskyddsavgifterna för välfärdsområdesarbetsgivare och beskriver således inte direkt utvecklingen av inkomstnivån för social- och hälsovårdspersonalen. . Om lönekostnaden 2025 är större än ovan nämnda 48 400 euro, är också den totala besparingen större än sparmålet på 45 miljoner euro. Utifrån THL:s material har det visat sig att en sänkning av minimidimensioneringen kan leda till att personalen minskar med 900–1 000 personer. En högre lönekostnad innebär också att det uppställda sparmålet på 45 miljoner eventuellt också uppnås genom en mindre personalminskning, om klienternas behov förutsätter en högre dimensionering och dimensioneringen kan minskas vid färre än en tredjedel av verksamhetsenheterna enligt den nuvarande uppskattningen.  

Övriga kostnadseffekter

Den föreslagna ändringen, det vill säga ett avdrag på 45 miljoner euro, beaktas i enlighet med 9 § i lagen om välfärdsområdenas finansiering (617/2021) i välfärdsområdenas finansiering från och med att ändringen träder i kraft. Ändringen stärker i regel inte välfärdsområdenas ekonomi, men fördelarna syns i områdena i form av flexiblare möjligheter att organisera verksamheten och i synnerhet att använda personalresurserna. 

Cirka hälften av heldygnsomsorgen för äldre produceras av privata tjänsteproducenter, och för deras del beror den faktiska kostnadseffekten på hur de priser som avtalats i avtalen om köpta tjänster utvecklas och avtalens längd. Enligt uppgifter från välfärdsområdena har en del av områdena i villkoren kommit överens om att ändringar i lagstiftningen kan beaktas under avtalstiden, varvid deras effekter kan träda i kraft också mitt i en avtalsperiod. Det minskade personalbehovet inom heldygnsomsorgen minskar trycket på att öka kostnaderna för köpta tjänster och samtidigt öka de totala kostnaderna för servicen för äldre i välfärdsområdena. 

Enligt uppgifter från välfärdsområdena ämnar de använda en del av den personal som frigörs till exempel för att stärka reservpersonalen, varvid behovet av hyrd arbetskraft, övertidsarbete och kallelsepengar och kostnaderna för dessa minskar. Detta ökar för sin del spareffekterna av propositionen. 

Ändringar i dimensioneringen kan medföra kostnadseffekter även inom andra social- och hälsovårdstjänster än heldygnsomsorg för äldre. Konsekvenserna för servicesystemet beskrivs närmare i ett separat kapitel och en del av dem medför också indirekta kostnadseffekter, som dock inte beaktas i välfärdsområdenas finansiering. Det är svårt att exakt uppskatta kostnaderna för dessa indirekta konsekvenser och de påverkas även av andra faktorer än ändringar i dimensioneringen. 

I kapitlet Effekter på sysselsättningen beskrivs förändringen i servicestrukturen. När gemenskapsboendena eventuellt ökar kan en del av de klienter som i nuläget hänvisas till hemdygnsomsorg och som har ett lättare servicebehov i fortsättningen hänvisas till gemenskapsboende. Eftersom det finns färre anställda vid gemenskapsboenden än inom heldygnsomsorgen, minskar antalet anställda som behövs för att vårda dem till och med mer än till följd av minskningen av minimidimensioneringen. Således minskar inte ändringen av servicestrukturen de nu uppskattade konsekvenserna för antalet anställda och kostnaderna inom äldreomsorgen. Även om man i regeringsprogrammet uppmuntrar till en förändring av servicestrukturen, görs inga nedskärningar i välfärdsområdenas finansiering på förhand. 

4.2.2  Effekter på sysselsättningen

Propositionen främjar tillgången till arbetskraft och arbetskraftens tillräcklighet. Såsom har beskrivits i avsnittet om ekonomiska konsekvenser minskar det nuvarande antalet anställda, med beaktande av behovet av vikarier, inom heldygnsomsorgen för äldre med uppskattningsvis 900–1 000 anställda från och med 2025. Dessutom behövs från och med 2028 uppskattningsvis 1 500–1 600 färre anställda än i nuläget, behovet av vikarier beaktat, då enheterna inte behöver anställa den extra personal som behövs för en dimensionering på 0,7. Allt som allt behövs således från och med 2028 kalkylmässigt cirka 2 500 färre anställda än enligt den gällande lagen. 

Välfärdsområdena och tjänsteproducenterna beslutar själva hur minskningarna fördelas enligt yrkesgrupp till exempel utifrån tillgången samt i vilken riktning de vill utveckla uppgiftsstrukturen för personalen inom servicen för äldre. Enligt THL:s uppföljning av äldreomsorgen arbetade cirka 28 400 närvårdare och 3 100 sjukskötare inom heldygnsomsorgen för äldre i oktober 2023. Det fanns cirka 4 000 omsorgsassistenter och 3 500 andra personer som utförde direkt klientarbete. Dessutom kan cheferna (N=2 200) använda en del av sin arbetstid till direkt klientarbete. Såsom beskrivs i avsnittet om ekonomiska konsekvenser har man vid beräkningen av den lönekostnad som används i beräkningarna i propositionen antagit att när personalen minskar minskar sannolikt antalet omsorgsassistenter proportionellt sett mer än antalet närvårdare. 

Välfärdsområdena bedömer att de inte behöver säga upp fast anställda i sin egen produktion, utan att reservpersonalen stärks, tomma vakanser tillsätts och personal överförs till hemvården då personalbehovet minskar. Arbetstagare kan också övergå mellan offentliga och privata tjänsteproducenter och till andra social- och hälsovårdstjänster.  

Behovet av personal inom servicen för äldre ökar i sin helhet under de kommande åren till följd av att servicebehovet ökar i takt med att befolkningen åldras. I kvalitetsrekommendationen Kvalitetsrekommendation för att trygga en aktiv och funktionsduglig ålderdom och hållbara tjänster 2024–2027, https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/165458/STM_2024_8_J.pdf som publicerades i början av 2024 publicerades långsiktiga scenarier om hur antalet klienter och personalbehovet utvecklas. I fråga om dessa bör beaktas att de har gjorts enligt den dåvarande lagen, med andra ord visar de ännu inte vilka effekter de ändringar av dimensioneringen som föreslås i den här propositionen har för antalet anställda inom heldygnsomsorgen för äldre. Scenarierna har gjorts både enligt den nuvarande servicestrukturen och i det fall att gemenskapsboendet som placerar sig mellan hemvård och heldygnsomsorg utökas. De föreslagna ändringarna i dimensioneringen gör det möjligt att utveckla servicestrukturen och använda personalen mer flexibelt i helheten av service för äldre. Social- och hälsovårdsministeriets program för ett gott arbete Mer information om programmet för ett gott arbete: https://stm.fi/sv/programmet-for-social-och-halsovardspersonalens-tillracklighet-och-tillganglighet innefattar både långsiktiga och kortsiktiga åtgärder för att minska bristen på arbetskraft inom social- och hälsovården. I programmet ingår bland annat att förbättra kunskapsunderlaget och framförhållningen. I maj 2024 publicerades slutrapporten för VN TEAS-projektet (SOTEHEN) om prognostisering av personal- och utbildningsbehovet inom social- och hälsovården SOTEHEN-slutrapport (på finska): https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/165600 . Dessutom följer arbetskraftsmyndigheterna som inleder sin verksamhet den 1 januari 2025 situationen inom sitt verksamhetsområde och reagerar på förändringar.  

Å andra sidan ger en sänkning av minimidimensioneringen enheter som överskrider minimidimensioneringen möjlighet att också genom verksamhetspraxis påverka personalens tillräcklighet. Till exempel kan mer teknologi vid enheterna underlätta övervakningen och tillsynen (bland annat teknologi för övervakning av hälsotillståndet). De möjligheter tekniken erbjuder kan ge yrkespersoner nya sätt att erbjuda mer mångsidig service och vård. Om de fungerar väl frigör de dessutom tid för att möta människor. För att kunna utnyttja digitalisering och teknik måste man dock svara på frågor som rör tillgänglighet, etik, kunskap och informationssäkerhet och hitta lösningar på dem. Dessutom behövs kompetens för att bedöma fördelarna med tekniska lösningar för att tekniken ska kunna användas i ändamålsenliga uppgifter. När ny teknik tas i bruk måste service- och verksamhetsprocesserna utvecklas samtidigt.  

Tekniken som stöder möjligheterna att bo hemma har utvecklats mycket och används också i stor utsträckning. Enligt den nuvarande lagen kan andra personalgrupper än de som definieras i lagen inte räknas med i personaldimensioneringen inom heldygnsomsorgen för äldre. Dimensioneringen omfattar direkt klientarbete som utöver vård och omsorg även omfattar dokumentation, uppgörande och uppdatering av vård- och serviceplaner samt dosering av klienternas läkemedel. 

Orpos regeringsprogram innehåller en skrivning om att teknik som underlättar omsorgsarbetet och ökar patientsäkerheten ska beaktas i beräkningen av personaldimensioneringen. För att det ska vara möjligt att reglera ersättandet av personal med teknik bör man utreda hur den teknik som svarar mot servicebehoven hos klienter inom boendeservicen med heldygnsomsorg påverkar personalbehovet. Man bör även bedöma konsekvenserna för klienterna och personalen. I det projekt som THL för närvarande genomför utreds hur tekniska lösningar påverkar personalbehovet och i vilken omfattning personalresurser kan ersättas med hjälp av teknik. 

Regeringsprogrammet innehåller i större utsträckning skrivningar om att utnyttja teknik och att öka de digitala tjänsterna än om att beakta tekniken i personaldimensioneringen för serviceboende med heldygnsomsorg för äldre. Vid SHM bereds för närvarande en regeringsproposition om användningen av teknologi inom socialvården, av vilken den teknologi som ska beaktas i dimensioneringen utgör en del.  

Personaldimensioneringen verkställs i en utmanande personalsituation, där en utmaning utöver den nuvarande bristen på arbetskraft är till exempel att personalen går i pension. I båda regeringspropositionerna RP 4/2020 och RP 231/2021. om reformen av servicen för äldre som gavs under den senaste regeringsperioden har man i kapitlet om effekter för sysselsättningen ingående beskrivit tillgången till arbetskraft ur olika synvinklar: situationen beträffande tillgången till personal, utvecklingen av utbildningen inom branschen, pensioneringar, förekomsten av deltidsarbete, antalet personer som arbetar inom andra branscher och möjligheterna att anlita utländsk arbetskraft. Uppgifterna kring dessa teman har inte förändrats väsentligt. Till exempel Kevas senaste uppgifter ger fortfarande en liknande bild av pensionsavgången bland kommunernas personal Uppgifter om pensionerade arbetstagare i välfärdsområdena har publicerats för första gången – Keva . Bland annat i Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT:s utredning Allvarlig brist på vårdpersonal, läkare och socialarbetare i välfärdsområdena | Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT finns aktuell information om tillgången till personal. Enligt utredningen har välfärdsområdena det största antalet otillsatta uppgifter för sjukskötare och närvårdare. Enligt uppgifter från välfärdsområdena har man dock kunnat se en viss förbättring under den senaste tiden. Även arbets- och näringsministeriets ANM/Tillgång till och matchning av arbetskraft: https://tyomarkkinatori.fi/sv/teemasivut/tillgang-till-och-matchning-av-arbetskraft utredningar och uppgifter som samlats in av arbetsgivare visar att situationen verkar ha förbättrats jämfört med början av 2023, även om yrken inom social- och hälsovården fortfarande ligger i topp när det gäller brist på arbetskraft. Den senaste informationen om utvecklingen av utbildningen finns i Utbildningsförvaltningens statistiktjänst www.vipunen.fi. .  

Det råder brist på sjukskötare, närvårdare och omsorgsassistenter, så propositionen bedöms inte öka arbetslösheten i dessa yrken. Även om det torde finnas ett alternativt arbete, kan läget eller arbetets innehåll ändras. 

4.2.3  Konsekvenser för företagen

De privata tjänsteproducenterna producerar 52 procent av heldygnsomsorg för äldre beräknat utifrån antalet klienter. Till exempel har konsekvenserna för personalens arbetshälsa och klienterna beskrivits i separata underkapitel, så här har sammanställs särskilt konsekvenserna för privata tjänsteproducenter. 

Såsom beskrivits i avsnittet om ekonomiska konsekvenser minskar antalet anställda vid en del enheter från och med 2025, om minimidimensioneringen sänks från 0,65 till 0,6. Dessutom behöver den extra personal som behövs för att höja dimensioneringen till 0,65–0,7 inte anställas från och med 2028. Fördelningen av minskningsbehovet mellan offentliga och privata verksamhetsenheter kan inte uppskattas exakt, eftersom det beror på till exempel klientstrukturen och tjänsteproducenternas val.  

De föreslagna ändringarna i dimensioneringen underlättar tillgången till personal på riksnivå, vilket kan ge privata tjänsteproducenter mer tid att vidta åtgärder som förbättrar tillgången till personal. Det behövs fortfarande åtgärder i en situation där tillgången till personal fortsätter vara utmanande. Syftet med en tillräcklig lagstadgad personaldimensionering är också att trygga personalens välbefinnande och ork i arbetet och därigenom också säkerställa branschens dragnings- och hållkraft. En sänkning av minimidimensioneringen för personalen och det att den redan föreskrivna dimensioneringen på 0,7 inte genomförs kan påverka tillfredsställelsen med arbetet och motivationen och därigenom branschens dragnings- och hållkraft. Å andra sidan ökar reformen möjligheterna att organisera verksamheten och i synnerhet att använda personalresurserna mer flexibelt, vilket i sin tur förbättrar allokeringen av personal inom äldreomsorgen. 

Privata tjänsteproducenter säljer nästan alla tjänster till välfärdsområdena, så propositionens faktiska kostnadseffekter för företagen påverkas av vad som avtalats om personaldimensioneringen och priserna i serviceavtalen och avtalas i avtalen om köpta tjänster. 

I samband med behandlingen av ett tillstånds-/registreringsärende som berör serviceboende med heldygnsomsorg för äldre har man bedömt om verksamhetsenhetens personaldimensionering och personalstruktur är tillräcklig i förhållande till de boendes uppskattade servicebehov samt till den gällande lagstiftningen. Denna bedömning har antecknats i tillstånds-/registreringsbeslutet. I registreringsbeslutet har man för tjänsteproducenterna kunnat fastställa en högre dimensionering än den gällande minimidimensioneringen, om detta är klart motiverat för att säkerställa klientsäkerheten vid en enskild verksamhetsenhet. Tjänsteproducenter har inte kunnat beviljas tillstånd för en minimidimensionering som understiger den lagstadgade, så de nuvarande tillstånden har beviljats med en dimensionering på minst 0,65.  

I lagpropositionen föreslås att en tjänsteproducent, med avvikelse från 5 § 2 mom., 16 § 2 mom. och 21 § i lagen om tillsynen över social- och hälsovården (741/223), kan ändra personaldimensioneringen för ett serviceboende med heldygnsomsorg så att den överensstämmer med 20 § i denna lag utan ansökan och beslut om ändring av registreringen. Ändringen ska dock uppdateras i det riksomfattande registret över tjänsteproducenter och tjänsteenheter inom social- och hälsovården på det sätt som avses i 17 § 1 mom. i lagen om tillsynen över social- och hälsovården. Ändringen och uppdateringen av registeruppgifterna ska göras före utgången av 2025. Tack vare detta tillvägagångssätt ökar lagändringen inte i betydande grad tjänsteproducenternas och tillsynsmyndigheternas administrativa arbete eller kostnaderna för förfarandet för att ändra registreringen för tjänsteproducenten.  

Tjänsteproducenten ska dock följa upp att dimensioneringen är tillräcklig i egenkontrollen. Man kan också ingripa i personaldimensioneringen genom välfärdsområdets tillsyn eller myndighetstillsyn, om den underskrider dimensioneringen på basis av klienternas servicebehov enligt 20 § 1 mom. i äldreomsorgslagen. 

Med tanke på planeringen och framsynen i företagens verksamhet är det problematiskt att lagstiftningen ändras upprepade gånger. 

4.2.4  Konsekvenser för myndigheternas verksamhet

Konsekvenser för välfärdsområdenas verksamhet

De offentliga tjänsteproducenterna producerar 48 procent av heldygnsomsorg för äldre beräknat utifrån antalet klienter. Till exempel har konsekvenserna för välfärdsområdenas ekonomi, personalens arbetshälsa och klienterna beskrivits i separata underkapitel, så här har sammanställs särskilt konsekvenserna för välfärdsområdena. 

Såsom beskrivits i avsnittet om ekonomiska konsekvenser minskar antalet anställda vid en del enheter från och med 2025, om minimidimensioneringen sänks från 0,65 till 0,6. Dessutom behöver den extra personal som behövs för att höja dimensioneringen till 0,65–0,7 inte anställas från och med 2028. Fördelningen av minskningsbehovet mellan offentliga och privata verksamhetsenheter kan inte uppskattas exakt, eftersom det beror på till exempel klientstrukturen och välfärdsområdenas val.  

De föreslagna ändringarna i dimensioneringen underlättar tillgången till personal på riksnivå, vilket kan ge offentliga tjänsteproducenter mer tid att vidta åtgärder som förbättrar tillgången till personal. Det behövs fortfarande åtgärder i en situation där tillgången till personal fortsätter vara utmanande. Syftet med en tillräcklig lagstadgad personaldimensionering är också att trygga personalens välbefinnande och ork i arbetet och därigenom också säkerställa branschens dragnings- och hållkraft. En sänkning av minimidimensioneringen för personalen och det att den redan föreskrivna dimensioneringen på 0,7 inte genomförs kan påverka tillfredsställelsen med arbetet och motivationen och därigenom branschens dragnings- och hållkraft. Å andra sidan ökar reformen möjligheterna att organisera verksamheten och i synnerhet att använda personalresurserna mer flexibelt, vilket i sin tur förbättrar allokeringen av personal inom äldreomsorgen. 

De ändringar som föreslås i dimensioneringen gör det också lättare för välfärdsområdena att ordna service för äldre. Om det behövs mindre personal inom den service som tillhandahålls dygnet runt är det lättare att ordna tillräckligt med klientplatser för dygnetruntservice för äldre. En bättre personalsituation gör det också lättare att ordna annan service för äldre, till exempel hemvård. Konsekvenserna för servicesystemet beskrivs närmare i det separata bedömningsavsnittet. Om behovet av personal minskar inom heldygnsomsorgen, minskar också trycket på att öka kostnaderna för köpta tjänster och samtidigt öka de totala kostnaderna för servicen för äldre i välfärdsområdena. Om välfärdsområdena inleder nya konkurrensutsättningar eller förhandlingar med privata tjänsteproducenter för att uppdatera dimensioneringen i avtalen, orsakar detta extra administrativt arbete. 

Med tanke på planeringen och framsynen i välfärdsområdenas verksamhet är det problematiskt att lagstiftningen ändras upprepade gånger. 

Den finansiering som anvisas välfärdsområdena för att genomföra dimensioneringen och de förändringar den medför beskrivs i kapitlet Förhållande till budgetpropositionen. 

Konsekvenser för tillsynen

Servicen för äldre övervakas av Valvira, regionförvaltningsverken och välfärdsområdena. 

De ändringar som föreslås i dimensioneringen medför utmaningar och extra arbete i synnerhet för välfärdsområdenas egenkontroll, eftersom en högre dimensionering än den föreslagna minimidimensioneringen på 0,6 i takt med att antalet verksamhetsenheter som överskrider minimidimensioneringen ökar kräver fler och grundligare bedömningar och mångsidigare uppföljningsinformation om bland annat klientstrukturen och klienternas servicebehov. Den föreslagna minimidimensioneringen på 0,6 räcker inte vid alla enheter till för att tillgodose det servicebehov som klienternas funktionsförmåga förutsätter. I välfärdsområdenas egenkontroll ska verksamhetsenheternas situation följas upp och vid behov ska välfärdsområdena genom sin egenkontroll säkerställa att personaldimensioneringen är tillräcklig och att tjänsterna håller en hög kvalitet. Verksamhetsenheten ska bedöma vilken dimensionering som behövs och i enlighet med den säkerställa att personalen i alla arbetsskift är tillräcklig både med tanke på kvantitet och kompetens. Om metoderna för egenkontroll inte är tillräckliga kan ärendena också omfattas av myndighetstillsynen. Antalet anmälningar om missförhållanden till både välfärdsområdena och myndigheterna kan öka på grund av att dimensioneringen sänks, eftersom servicebehoven hos klienter inom serviceboende med heldygnsomsorg och klienternas dåliga skick verkar öka kontinuerligt. 

I samband med behandlingen av ett tillstånds-/registreringsärende som berör serviceboende med heldygnsomsorg för äldre har man bedömt om verksamhetsenhetens personaldimensionering och personalstruktur är tillräcklig i förhållande till de boendes uppskattade servicebehov samt till den gällande lagstiftningen. Denna bedömning har antecknats i tillstånds-/registreringsbeslutet. I registreringsbeslutet har man för tjänsteproducenterna kunnat fastställa en högre dimensionering än den gällande minimidimensioneringen, om detta är klart motiverat för att säkerställa klientsäkerheten vid en enskild verksamhetsenhet. Tjänsteproducenter har inte kunnat beviljas tillstånd för en minimidimensionering som understiger den lagstadgade, så de nuvarande tillstånden har beviljats med en dimensionering på minst 0,65.  

I lagpropositionen föreslås att en tjänsteproducent, med avvikelse från 5 § 2 mom., 16 § 2 mom. och 21 § i lagen om tillsynen över social- och hälsovården (741/223), kan ändra personaldimensioneringen för ett serviceboende med heldygnsomsorg så att den överensstämmer med 20 § i denna lag utan ansökan och beslut om ändring av registreringen. Ändringen ska dock uppdateras i det riksomfattande registret över tjänsteproducenter och tjänsteenheter inom social- och hälsovården på det sätt som avses i 17 § 1 mom. i lagen om tillsynen över social- och hälsovården. Ändringen och uppdateringen av registeruppgifterna ska göras före utgången av 2025. Tack vare detta tillvägagångssätt ökar lagändringen inte i betydande grad tjänsteproducenternas och tillsynsmyndigheternas administrativa arbete eller kostnaderna för förfarandet för att ändra registreringen för tjänsteproducenten.  

Tjänsteproducenten ska dock följa upp att dimensioneringen är tillräcklig i egenkontrollen. Man kan också ingripa i personaldimensioneringen genom välfärdsområdets tillsyn eller myndighetstillsyn, om den underskrider dimensioneringen på basis av klienternas servicebehov enligt 20 § 1 mom. i äldreomsorgslagen. 

4.2.5  Övriga samhälleliga konsekvenser

Konsekvenser för klienterna och tjänsternas kvalitet

I den regeringsproposition (RP 4/2020 rd) som ledde till regleringen av personaldimensioneringen beskrivs utifrån forskningsrön vilka konsekvenser en höjning av personaldimensioneringen har för klienterna, klientsäkerheten och tjänsternas kvalitet i allmänhet samt för de anhöriga och personalens arbetshälsa. Enligt den har en personalökning allmänt ansetts ha positiva konsekvenser för tjänsternas kvalitet och personalens välbefinnande i arbetet, men det räcker inte till som enda åtgärd, utan man kan i stor utsträckning också påverka t.ex. genom ledarskap.  

Från och med början av 2025 räcker det med 0,6 anställda per klient i stället för nuvarande 0,65 anställda och minimidimensioneringen höjs inte till 0,7 i början av 2028. Från och med början av 2025 minskar den nuvarande personalen inom det direkta klientarbetet med uppskattningsvis cirka tre procent. 

I avsnittet om ekonomiska konsekvenser har bedömts att det för den andel som dras av från välfärdsområdenas finansiering i syfte att balansera ekonomin inte förutsätts att dimensioneringen sänks vid alla enheter, utan det räcker att en del av de enheter som för närvarande har en dimensionering på 0,65–0,69 lättar på sin dimensionering. Detta innebär cirka en tredjedel av alla verksamhetsenheter med heldygnsomsorg för äldre.  

Personaldimensioneringarna vid enheter med heldygnsomsorg för äldre har ökat klart efter att personaldimensioneringen reglerades hösten 2020 och enheterna har i huvudsak uppnått den nuvarande lagstadgade minimidimensioneringen på 0,65, vilket enligt tillsynsmyndigheternas observationer har haft en betydande inverkan på klientsäkerheten och kvaliteten på servicen för äldre i sin helhet. Utifrån tillsynsobservationerna har anmälningarna om missförhållanden, antalet kontakter och tillsynsärendena gällande personaldimensioneringen minskat efter att dimensioneringen har höjts. Däremot görs det i allt högre grad anmälningar om missförhållanden och tas kontakt gällande personalstrukturen i det direkta klientarbetet och brister i kompetensen. Brister i personalstrukturen beror ofta på att det vid enheten inte finns tillräckligt med yrkesutbildade personer inom social- och hälsovården för att genomföra den vård och omsorg som klienternas servicebehov förutsätter. Brister i kompetensen gäller i huvudsak språkkunskaper och yrkeskompetensen hos studerande som nyligen inlett sina studier. För att en minimidimensionering på 0,6 ska vara tillräcklig förutsätts att enhetens personal i huvudsak består av yrkesutbildade personer inom social- och hälsovården under varje arbetsskift. Dessutom ska det också finnas tillräckligt med personal för uppgifter i det indirekta arbetet med tanke på klienternas behov. Tillsynsmyndigheterna anser att det finns risk för att antalet anmälningar om missförhållanden och antalet kontakter som gäller dimensioneringen ökar igen efter att minimidimensioneringen för det direkta klientarbetet sänkts.  

När man jämför med situationen före regleringen av personaldimensioneringen bör det beaktas att man i samband med regleringen av personaldimensioneringen 2020 definierade direkt klientarbete och indirekt arbete separat. Den lagstadgade dimensioneringen gäller direkt klientarbete och för det indirekta arbetet ska reserveras en separat arbetsinsats som är tillräcklig med tanke på behovet. Detta förbättrade situationen jämfört med tidigare. 

I kvalitetsrekommendationen Kvalitetsrekommendation för att trygga en aktiv och funktionsduglig ålderdom och hållbara tjänster 2024–2027, https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/165458/STM_2024_8_J.pdf som publicerades i början av 2024 har publicerats kvalitetsindikatorer för servicen för äldre, av vilka en del grundar sig på klientspecifika RAI-bedömningar. RAI-systemet har sedan den 1 april 2023 använts heltäckande inom all service för äldre och i hela landet https://thl.fi/sv/web/thlfi-sv/forskning-och-utveckling/undersokningar-och-projekt/stod-for-verkstallande-av-nationell-anvandning-av-bedomningsverktyget-rai . Under den tid dimensioneringen har varit i kraft, sedan hösten 2020, har användningen av bedömningssystemet RAI utvidgats kraftigt, och dessutom infaller till exempel coronapandemin och överföringen av organiseringsansvaret till välfärdsområdena under samma period. När man granskar tidsserien för kvalitetsindikatorerna bör man således beakta att det till exempel inte går att skilja mellan effekterna av ovan nämnda faktorer och effekterna den ökade personalen.  

Av RAI-jämförelseuppgifterna kan inte dras några direkta slutsatser om sambandet mellan vårdens kvalitet och personaldimensioneringen. Förändringarna tyder delvis på att kvaliteten försämrats under uppföljningsperioden, men bakom förändringarna ligger många faktorer som samtidigt påverkat. Den ökade andelen klienter med minnessjukdom och särdragen i deras vård och deras framskridande symtom har eventuellt påverkat resultaten gällande vissa kvalitetsindikatorer (beteendesymtom, delaktighet och begränsningar i rörligheten). För denna klientgrupp med många olika symtom förutsätts för en god vård att det finns tillräckligt med personal, kompetens och tid med tanke på klienternas servicebehov.  

Vid en granskning av hela landet hade största delen (76 %) av de RAI-bedömda klienterna vid serviceboenden med heldygnsomsorg en demensdiagnos och cirka två av tre klienter (71 %) hade i genomsnitt åtminstone en medelsvår kognitiv störning (CPS>=3) 2022. Cirka två av tre har måttliga eller stora svårigheter att klara av dagliga sysslor såsom måltider, personlig hygien eller toalettbesök (ADL_H>=3). I genomsnitt misstänktes var tredje klient lida av depression (diagnos eller symtom) och drygt en tredjedel av klienterna hade beteendesymtom. I klientkretsen har andelen personer som fått en demensdiagnos ökat och en allt större del har depressionssymtom och beteendestörningar. Även om det samtidigt verkar som om förmågan att klara sig i vardagen (t.ex. att tvätta sig, klä på sig, äta) i genomsnitt har förbättrats något, behövs det mer personal per klient på grund av att klienternas kognitiva svårigheter har ökat. Detta ska beaktas när ändringen verkställs.  

Klienternas vårdberoende kan också bedömas utifrån RAI-uppgifterna med hjälp av en RUG-klassificering. Klienter som behöver tung vård hör till klasserna ”multiprofessionell rehabilitering”, ”mycket krävande vård” och ”krävande vård”. Dessa klienter utgjorde 10 procent av alla klienter 2018 och nio procent 2022. På motsvarande sätt har en del klienter ett lättare vårdbehov än genomsnittet. Klienter som behöver lätt vård är klienter som klarar av vardagssysslor i klasserna ”försämring av kognitiva funktioner”, ”beteendestörningar” eller ”försämrad fysisk funktionsförmåga”. Dessa klienter som behöver lätt hjälp utgjorde 25 procent av alla klienter både 2018 och 2022. Resten av klienterna hör till klasserna för normal vård. År 2018 utgjorde dessa 65 procent och 2022 nästan densamma, det vill säga 66 procent av alla klienter. 

I materialet från THL:s enkät om klientnöjdhet hittas inget direkt samband mellan en bättre klientnöjdhet och en högre personaldimensionering. Klientnöjdheten påverkas av flera faktorer, av vilka endast en del hänför sig till antalet anställda. Vid tidpunkten för enkäten våren 2022 var personaldimensioneringen 0,6. Enligt enkäten upplever merparten av klienterna att de får tillräckligt med hjälp och service. Hjälp fås i regel snabbt och vårdarna följer överenskomna tider. Mest problem förekom i fråga om vårdarnas tid, vilket fler än var tionde klient inom heldygnsomsorgen uttryckte missnöje över. Utifrån svaren har många klienter förståelse för fördröjningar i tidtabellerna om andra klienter har mer brådskande behov. Därför var klienterna beredda att vänta på service om en annan klient har ett mer brådskande behov av hjälp. En femtedel av klienterna upplevde att det inte erbjuds någon rekreationsverksamhet som de tycker om och något fler upplevde att de inte får vistas utomhus tillräckligt mycket. Det konstaterades att utomhusvistelse och rekreationsverksamhet påverkar klienternas vakenhetstillstånd samt upplevelser av ensamhet och att deras önskemål beaktas.  

År 2021 utredde THL i ett projekt kring mätning av tid (Aikamittaus) Resultaten av projektet har ännu inte publicerats, men mer information (på finska) om projektet finns på webbplatsen: https://thl.fi/fi/tutkimus-ja-kehittaminen/tutkimukset-ja-hankkeet/aikamittaus-ja-hyva-veto-hankekokonaisuus?redirect=%2Ffi%2Ftutkimus-ja-kehittaminen%2Ftutkimukset-ja-hankkeet%2Ftutkimukset-ja-hankkeet-aiheittain%2Fikaantyminen-tutkimukset-ja-hankkeet hur mycket tid en anställd inom heldygnsomsorgen riktar till klienten och vad klienttiden innehåller. Dessutom utreddes de anställdas och chefernas åsikter om vårdens tillräcklighet. Inom heldygnsomsorgen för äldre kunde man i regel uppfylla de grundläggande behoven, men det efterlystes särskilt stöd för social interaktion, rekreationsverksamhet och olika aktiviteter för äldre. Vid den tidpunkt som enkäterna genomfördes 2021 var den lagstadgade minimidimensioneringen 0,55.  

Med den föreslagna minimidimensioneringen 0,6 kan det vara svårt att säkerställa till exempel tillräcklig kompetens inom vård i livets slutskede och kompetens om god vård av personer med minnessjukdom hos enhetens egen personal. Detta är delvis också beroende av om man minskar på antalet omsorgsassistenter eller yrkesutbildade personer inom social- och hälsovården, till exempel närvårdare och sjukskötare. Vid behov ska dimensioneringen stärkas vid vård i livets slutskede. Dessutom är det möjligt att ordna specialkompetens vid enheterna på olika sätt. Välfärdsområdena har till exempel tagit i bruk mobila kompetenspooler som kan ha specialkompetens till exempel i vård av klienter inom vården i livets slutskede. Även hemsjukhuset kan vid behov ge stöd. 

Utifrån de uppgifter som beskrivits ovan kan man bedöma att en minimidimensionering på 0,6 räcker för att tillgodose de grundläggande behoven, men en minskad dimensionering kan försämra vårdens kvalitet. Verksamhetsenheterna kan bli tvungna att pruta på verksamhet som upprätthåller funktionsförmågan och främjar socialt umgänge då dimensioneringen sjunker. Såsom konstaterats ovan förutsätter den andel som dras av från välfärdsområdenas finansiering inte att dimensioneringen sänks vid alla enheter för att balansera ekonomin, utan det räcker att en del av de enheter som för närvarande har en dimensionering på 0,65–0,69 lättar på sin dimensionering. Detta innebär cirka en tredjedel av alla verksamhetsenheter med heldygnsomsorg för äldre. Således försämrar inte reformen i sin helhet väsentligt möjligheterna för verksamhetsenheter med heldygnsomsorg för äldre att genomföra verksamhet som upprätthåller och främjar funktionsförmågan. 

Genom lagstiftningen förpliktas tjänsteproducenten att genom egenkontroll följa upp och bedöma personalens tillräcklighet i förhållande till klienternas aktuella servicebehov. I propositionen är det fråga om en ändring av minimidimensioneringen och om klientstrukturen kräver det måste dimensioneringen vara högre. Enligt 20 § 1 mom. i äldreomsorgslagen ska en verksamhetsenhet inom äldreomsorgen ha en personal som till antal, utbildning och uppgiftsstruktur motsvarar antalet äldre personer som tillhandahålls service av verksamhetsenheten och det servicebehov deras funktionsförmåga medför, och som garanterar dem en högkvalitativ service. Enligt bestämmelsen ska det inom tjänster med heldygnsomsorg finnas tillräcklig personal på verksamhetsenheten alla tider på dygnet. När minimidimensioneringen minskar vid allt fler verksamhetsenheter fastställs dimensioneringen i fortsättningen uttryckligen utifrån klientstrukturen med hjälp av RAI-uppgifter.  

Egenkontrollen och bedömningen av personalens tillräcklighet samt ordnandet och ledningen av tjänsterna i övrigt stöds också av att det i och med att bedömningssystemet RAI tagits i bruk nationellt och THL:s uppföljning utvidgats finns ett omfattande kunskapsunderlag till förfogande. RAI-materialet producerar bland annat mångsidig information om klientstrukturen och tjänsternas kvalitet. Kvalitetsrekommendationen för servicen för äldre (2024–2027) innehöll utöver RAI-uppgifter även andra uppgifter som beskriver kvaliteten (över 50 kvalitetsindikatorer), med hjälp av vilka uppföljningen av kvaliteten på servicen för äldre har intensifierats. I lagen om ordnande av social- och hälsovård förutsätts också att välfärdsområdena i sin egen ledning använder bland annat uppgifter som beskriver tjänsternas kvalitet. Genom de lagändringar Äldreomsorgslagen 21 § och 23 § samt socialvårdslagen 46 a § och 47 §. som trädde i kraft i början av 2023 stärktes dessutom ledningen och egenkontrollen i syfte att följa upp personalens tillräcklighet och utveckla personalens arbetshälsa. Lagen om tillsynen över social- och hälsovården (741/2023) som trädde i kraft i början av 2024 ålägger enheter att noggrannare än tidigare följa upp tjänstens kvalitet genom egenkontroll.  

Konsekvenser för personalens arbetshälsa

Syftet med en tillräcklig lagstadgad personaldimensionering är också att trygga personalens välbefinnande och ork i arbetet och därigenom också säkerställa branschens dragnings- och hållkraft. En sänkning av minimidimensioneringen för personalen och det att den redan föreskrivna dimensioneringen på 0,7 inte genomförs kan påverka tillfredsställelsen med arbetet och motivationen och därigenom branschens dragnings- och hållkraft. En lättare personalsituation kan dock synas i hur mycket arbetstid cheferna använder för klientarbete. Således kan det för cheferna frigöras mer tid för att leda personalen och utveckla arbetshälsan. 

När antalet anställda minskar eller är för litet i förhållande till klienternas servicebehov påverkar det i allmänhet belastningen i arbetet, vilket i sin tur är en central faktor som orsakar sjukfrånvaro och för tidig arbetsoförmåga. Det är särskilt skadligt om det samtidigt finns många belastningsfaktorer. I en undersökning 2020 berördes personer som arbetar vid enheter för äldreservice av fler arbetsrelaterade belastningsfaktorer än personer som arbetar inom andra social- och hälsovårdstjänster. I synnerhet etisk belastning, klientvåld och stress betonas i arbetet för personer som arbetar inom servicen för äldre.  

Det är dock värt att notera att det saknades resursfaktorer i arbetet inom äldreomsorgen. Med hjälp av resursfaktorer kan man lindra belastningsfaktorernas skadliga samband med arbetsförmågan. Enligt undersökningen kan man främja en minskad arbetsbelastning och arbetsförmågan genom att göra arbetsgemenskapens samarbete smidigare, öka rättvisan i beslutsfattandet och genom coachande ledarskap Kirsikka Selander, Risto Nikunlaakso & Jaana Laitinen, Työn kuormitus- ja voimavaratekijät: Miten ylläpidetään vanhuspalveluissa työskentelevien työkykyä? Työelämän tutkimus 21 (2) 2023 . Det har inte genomförts någon motsvarande undersökning som gett nyare uppgifter, med andra ord finns det inga uppföljningsuppgifter för den tid minimidimensioneringen varit i kraft. Åren 2020–2023 genomförde Arbetshälsoinstitutet ett projekt för att trygga tillgången till personal och branschens dragningskraft inom servicen för äldre (Hyvä veto) https://www.ttl.fi/tutkimus/hankkeet/henkiloston-saatavuuden-ja-alan-vetovoimaisuuden-turvaaminen-iakkaiden-palveluissa-hyva-veto , där man utvecklade en verksamhetsmodell för att förbättra välbefinnandet hos de personer som arbetar med äldre personer samt uppskattningen för och dragningskraften hos arbete med äldre.  

Om enheternas dimensionering är låg och klientarbetet måste utföras i oskälig brådska och det inte finns tillräckligt med tid för till exempel interaktion, upplevs arbetet som belastande. Detta kan ha en negativ inverkan på servicens kvalitet och möjligheterna att bemöta klienterna på ett gott sätt. En tillräcklig personaldimensionering är således en central faktor inte bara för att trygga förmågan att behålla personal, utan också med tanke på tjänstens ändamålsenliga kvalitet. 

Såsom konstaterats i kapitlet Effekter på sysselsättningen bedömer välfärdsområdena att de inte behöver säga upp fast anställda i sin egen produktion, utan att reservpersonalen stärks, tomma vakanser tillsätts och personal överförs till hemvården då personalbehovet minskar. Arbetstagare kan också övergå mellan offentliga och privata tjänsteproducenter och till andra social- och hälsovårdstjänster. Således kan det för en del av arbetstagarna bli aktuellt att byta arbetsplats. Det råder stor brist på sjukskötare, närvårdare och omsorgsassistenter, så ett alternativt arbete torde finnas, men läget eller arbetets innehåll kan förändras. Välfärdsområdena bedömer att man står inför omställningsförhandlingar när de anställdas arbetsplatser och roller i arbetet förändras.  

Förändringarna ger mer tid för olika åtgärder som förbättrar personalens tillräcklighet och tillgänglighet. I förändringarna ingår också till exempel att skapa en mångsidigare personalstruktur, vilket gör det möjligt att bättre ordna mångsidig verksamhet som upprätthåller klienternas funktionsförmåga och främjar socialt umgänge.  

Konsekvenser för servicesystemet och tillgången till tjänster

De ändringar som föreslås i dimensioneringen underlättar reformen av servicestrukturen, det vill säga till exempel utvecklingen av gemenskapsboende, då personal frigörs från heldygnsomsorgen till andra tjänster. En mångsidigare servicestruktur möjliggör service som motsvarar behoven till exempel för en del av de klienter som nu placeras i heldygnsomsorg på grund av brist på alternativ. Även inom hemvården finns klienter som har nytta av gemenskapsboende. I det stora hela förväntas reformen av servicestrukturen leda till en servicestruktur som bättre tillgodoser klienternas behov, och som också gör det möjligt att optimera antalet anställda. Det bör dock observeras att det tar tid att förnya servicestrukturen. 

I regeringens proposition (RP 4/2020 rd) som ledde till regleringen av personaldimensioneringen identifierades som en risk att tillgången till heldygnsomsorg kan försämras. Enligt uppgifter från tjänsteproducenter och välfärdsområdena har antalet klientplatser inte kunnat utökas i takt med att befolkningen åldras på grund av problem med tillgången till personal. Täckningen i den huvudsakliga målgruppen (personer som fyllt 80 år) sjönk 2020–2021, men har därefter varit oförändrad https://sotkanet.fi/sotkanet/sv/taulukko/?indicator=s3YOBgA=&region=s07MBAA=&year=sy5zsTbT0zUEAA==&gender=t&abs=f&color=f&buildVersion=3.1.1&buildTimestamp=202309010633 . De föreslagna ändringarna i dimensioneringen underlättar välfärdsområdenas möjligheter att ordna heldygnsomsorg för äldre. Enligt uppgifter från välfärdsområdena planerar åtminstone en del av områdena att öppna klientplatser som är stängda på grund av problem med tillgången till personal om de ekonomiska ramvillkoren tillåter det. Utöver långtidsplatser kan det bli lättare att ordna platser för kortvarig vård, varvid det kan gå bättre att genomföra till exempel ledigheter inom närståendevården och rehabilitering efter en sjukhusperiod. Det att situationen inom heldygnsomsorgen underlättas kan delvis också lindra rusningen (och kostnaderna) vid hälso- och sjukvårdsjouren (och delvis även på vissa avdelningar) eftersom patienterna kan skrivas ut och få ändamålsenlig service efter att behovet av sjukhusvård har upphört.  

Utmaningar i tillgången till personal inom heldygnsomsorgen orsakar extra belastning på övriga tjänster i servicekedjan och försämrar därmed tillgodoseendet av klienternas service- eller vårdbehov och kan också öka belastningen på de anhöriga. De föreslagna ändringarna i dimensioneringen underlättar i viss mån situationen i fråga om tillgång till personal i sin helhet. I synnerhet torde de främja personalens tillräcklighet och tillgången till tjänster inom hemvården, eftersom problemen med tillgången till personal har påverkat möjligheterna att ordna hemvård Hemvård 2022 (THL – Statistikrapport 28/2023, på finska) https://www.julkari.fi/bitstream/handle/10024/146641/Tilastoraportti%2028%202023.pdf?sequence=1&isAllowed=y . Således kan en bättre personalsituation underlätta tillgången till hemvårdstjänster och därmed ha en positiv inverkan på hemvårdens klienter och deras anhöriga då klienterna kan få tjänster som bättre svarar mot deras behov.  

En sänkt dimensionering kan medföra två slags effekter i fråga om användningen av hälso- och sjukvårdsjouren och sjukhustjänster. En sänkning av dimensioneringen kan öka antalet jourbesök och vårdperioder på sjukhus och därigenom kostnaderna inom andra tjänster, eftersom enheterna för heldygnsomsorg för äldre inte kan svara på alla klienters behov. Å andra sidan kan en förbättrad tillgång till tjänster delvis också lindra rusningen (och kostnaderna) vid hälso- och sjukvårdsjouren (och delvis även på vissa avdelningar) eftersom patienterna kan skrivas ut och få ändamålsenlig service efter att behovet av sjukhusvård har upphört. Enligt RAI-jämförelseuppgifter har andelen klienter som besökt jouren under de senaste 90 dygnen minskat något inom heldygnsomsorgen under 2019–2022, det vill säga under den tid dimensioneringen var i kraft (2022 var dock fortfarande coronatid, vilket kan ha påverkat jourbesöken). För en god vård av grundsjukdomar, stöd för funktionsförmågan och tidigt ingripande i förändringar i funktionsförmågan och hälsotillståndet förutsätts att personalen har förståelse, kompetens och tid att följa upp, bedöma och reagera på förändringar i hälsotillståndet.  

4.2.6  Konsekvenser för de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna

Propositionen har ett centralt samband med 19 § 1 mom. i grundlagen (rätt till oundgänglig försörjning och omsorg), 19 § 3 mom. i grundlagen (rätt till tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster), 7 § i grundlagen (rätt till liv, personlig frihet och säkerhet) och 6 § i grundlagen (jämlikhet och förbud mot diskriminering). 

I kapitlet Konsekvenser för klienterna och tjänsternas kvalitet har bedömts att en minimidimensionering på 0,6 räcker till för att tillgodose de grundläggande behoven, men en sänkning av minimidimensioneringen till 0,6 har sannolikt störst inverkan på äldre personers möjligheter att få verksamhet som upprätthåller funktionsförmågan och främjar socialt umgänge.  

Enligt 20 § 1 mom. i äldreomsorgslagen ska en verksamhetsenhet inom äldreomsorgen ha en personal som till antal, utbildning och uppgiftsstruktur motsvarar antalet äldre personer som tillhandahålls service av verksamhetsenheten och det servicebehov deras funktionsförmåga medför, och som garanterar dem en högkvalitativ service. Enligt bestämmelsen ska det inom tjänster med heldygnsomsorg finnas tillräcklig personal på verksamhetsenheten alla tider på dygnet. Reformen ska genomföras så att den enskilda klientens behov av vård och omsorg kan tillgodoses på det sätt som äldreomsorgslagen förutsätter och så att tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna tryggas.  

Den föreskrivna dimensioneringen på minst 0,60 anställda per klient kan bedömas trygga den oundgängliga omsorg och de tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster som förutsätts i 19 § i grundlagen samt även tillgodose den rätt till liv och till personlig frihet, integritet och trygghet som avses i 7 § 1 mom. i grundlagen.  

Rätten till tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster (GL 19 § 3 mom.) inbegriper också ett element som tryggar kvaliteten och de övriga grundläggande fri- och rättigheterna, så enheterna ska ha tillräckligt med personal för att tillgodose dessa. För att rättigheterna enligt 19, 7 och 6 § i grundlagen ska kunna tillgodoses förutsätts att servicen också innefattar möjlighet till socialt umgänge och delaktighet. Utan verksamhet som upprätthåller funktionsförmågan kan en äldre persons funktionsförmåga försämras. Brist på verksamhet som främjar socialt umgänge kan försämra såväl en äldre persons sociala färdigheter som personens kognitiva förmåga samt leda till depression.  

Eftersom det i propositionen är fråga om en ändring av minimidimensioneringen, ska dimensioneringen vara högre om klientstrukturen så kräver. Detta minskar propositionens negativa konsekvenser för de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna.  

Lagstiftningen förpliktar tjänsteproducenten att följa upp och bedöma personalens tillräcklighet i förhållande till klienternas aktuella servicebehov. Vid bedömningen av huruvida personalen vid en serviceenhet är tillräcklig ska man utnyttja en individuell bedömning av servicebehovet som grundar sig på RAI-systemet, så att resurserna riktas effektivt och på ett sätt som stöder produktivitetsutvecklingen utifrån den äldre personens individuella behov och på så sätt kan man samtidigt trygga att de sociala grundläggande fri- och rättigheterna tillgodoses på tillräckligt sätt. När minimidimensioneringen minskar fastställs dimensioneringen vid allt fler verksamhetsenheter i fortsättningen uttryckligen utifrån klientstrukturen med hjälp av RAI-uppgifter. Verksamhetssätten ska också utvecklas så att klientens individuella behov i olika vardagliga situationer kan beaktas bättre än tidigare.  

För att man ska kunna undvika att propositionen medför negativa konsekvenser för de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna ska man vid bedömningen av personaldimensioneringen för serviceboende med heldygnsomsorg och personalens kompetensbehov också identifiera och beakta klienternas särskilda behov som ofta anknyter till förverkligandet av jämlikhet, till exempel behovet av att använda alternativa kommunikationsmetoder.  

Tillgodoseendet av den äldre personens grundläggande fri- och rättigheter påverkas också av huruvida egenkontrollen genomförs på det sätt som föreskrivs i tillsynslagen. Välfärdsområdenas och tjänsteproducenternas egenkontroll har en central roll i uppföljningen av huruvida personaldimensioneringen är tillräcklig både kvantitativt och med tanke på kompetensen. Serviceenhetens egenkontroll omfattar säkerställande av tjänsternas kvalitet samt klient- och patientsäkerheten. Tjänsteanordnaren har skyldighet att styra och övervaka den tjänsteproduktion som omfattas av tjänsteanordnarens organiseringsansvar. Den ska säkerställa att tjänsteproducenten har tillräckliga yrkesmässiga, funktionella och ekonomiska förutsättningar att producera tjänsterna.  

Utöver egenkontrollen har myndighetstillsynen och styrningen i anslutning till den i uppgift att säkerställa att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses i tjänsterna. Detta minskar risken för att personalen dimensioneras enligt minimidimensioneringen även i situationer där tjänsternas kvalitet inte kan tryggas. För att uppnå jämlikhet mellan områdena krävs enhetlig styrning och tillsyn.  

Såsom konstaterats i kapitlet Konsekvenser för servicesystemet och tillgången till tjänster har problem med tillgången till personal i vissa fall lett till svårigheter att ordna service dygnet runt, varvid en del av klienterna inte nödvändigtvis har fått den service som lämpar sig bäst för dem. En del av klienterna har varit tvungna att vänta orimligt länge på service. I sådana situationer kanske klientens rätt till tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster överhuvudtaget inte tillgodosetts. En mer flexibel personaldimensionering än tidigare underlättar detta. Möjligheten att rikta personalresurser mer flexibelt än tidigare förbättrar också möjligheterna att ordna hemvårdstjänster för äldre personer som behöver dem. 

Klientens självbestämmanderätt är kopplad till ovan nämnda bestämmelser i grundlagen samt till bestämmelsen om skydd för privatlivet i 10 § i grundlagen. Självbestämmanderätten är också en väsentlig del av rätten till jämlikhet enligt 6 § i grundlagen. Antalet anställda påverkar om det är möjligt att ge klienterna tillräckligt med stöd för att tillgodose självbestämmanderätten. Klienterna inom heldygnsomsorgen är ofta i behov av sådant stöd. En av de viktigaste faktorerna när det gäller att stärka äldre personers självbestämmanderätt och förebygga användningen av begränsningsåtgärder och illabehandling är att se till att verksamhetsenheterna har en tillräcklig, yrkeskunnig och permanent personal. Att personalen är otillräcklig är inte en godtagbar orsak eller grund för en begränsning.  

Enligt THL:s enkät om klientnöjdhet 2022 beaktas redan klientens åsikt väl inom heldygnsomsorgen och man får tillräckligt med information om angelägenheter som gäller klienten själv. Sju procent var helt eller delvis av annan åsikt i fråga om påståendet att ”mina önskemål beaktas i omsorgen och servicen” och tio procent i fråga om påståendet ”jag och vid behov mina närstående informeras tillräckligt om saker som berör mig”. 

Personaldimensioneringen påverkar endast delvis hur klienternas grundläggande fri- och rättigheter och mänskliga rättigheter tillgodoses i vardagen. Ledning, personalens kompetens och attityder samt verksamhetskulturen och praxisen påverkar klienternas möjligheter att få den vård och omsorg de behöver samt stöd för att tillgodose självbestämmanderätten. Därför kan det vara svårt att skilja mellan hur den här propositionen inverkar på tillgodoseendet av klienternas grundläggande fri- och rättigheter och hur andra faktorer påverkar saken.  

Genomförandet av regeringsprogrammet påverkar också tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna vid enheter för boende med heldygnsomsorg. Statsminister Orpos regeringsprogram innehåller flera åtgärder för att förbättra tillgången till social- och hälsovårdstjänster för äldre, trygga tillgången till personal och personalens tillräcklighet samt säkerställa en säker och effektiv läkemedelsbehandling.  

Enligt regeringsprogrammet ökas anslaget för hälsofrämjande i kommunerna bland annat för att stödja äldre personers funktionsförmåga och förmåga att klara sig hemma. Anslaget riktas till ibruktagande av en verksamhetsmodell för tidig identifiering av minnessjukdomar och stöd i områdena, utveckling och ibruktagande av verksamhet i grupp som stöder funktionsförmågan samt främjande av kulturellt välbefinnande.  

Enligt regeringsprogrammet utökas som en del av programmet för ett gott arbete antalet nybörjarplatser särskilt inom de branscher och områden där bristen på arbetskraft är som störst, karriärvägar utvecklas, kompetensutveckling möjliggörs, personalens möjlighet att fokusera på arbete som motsvarar deras egen kompetens stärks och användningen av stödtjänster och omsorgsassistenter utökas.  

För att utveckla servicestrukturen fästs uppmärksamhet vid att trygga tillräckliga hemvårdstjänster i rätt tid och vid att gemenskapsboende och tjänster inom heldygnsomsorg ska säkerställas enligt de individuella behoven.  

Enligt regeringsprogrammet säkerställs att man drar nytta av alla i lagen godkända arbetstagargrupper för att en personaldimensionering som motsvarar klienternas behov av vård och omsorg ska uppnås. Det görs möjligt att utnyttja teknologier som underlättar omsorgsarbetet och ökar patientsäkerheten vid personaldimensioneringen.  

Åtgärderna i regeringsprogrammet stöder tillgången till tjänster för äldre. Om åtgärderna genomförs påverkar tillgodoseendet av klienternas grundläggande fri- och rättigheter och mänskliga rättigheter även inom boendetjänsterna.  

Syftet med den här propositionen är att tillsammans med andra anhängiga propositioner balansera de offentliga finanserna. Genom att sörja för hållbarheten i de offentliga finanserna möjliggörs tillräckliga och lämpliga tjänster även i fortsättningen.  

Regeringen beslutade vid ramförhandlingarna våren 2024 att bereda ett lagförslag om begränsning av tjänsteutbudet inom socialvården. Meningen är att förslaget ska överlämnas till riksdagen på hösten 2025. Målet är att trygga socialvårdens grundläggande uppgift och kärnfunktioner, förtydliga servicesystemet och ansvaren, prioritera service på basnivå, övergå från tyngre tjänster till tjänster för tidigt stöd samt trygga servicen för personer i behov av särskilt stöd och personer som har den allra svagaste ställningen. Genom reformen eftersträvas en årlig besparing på 100 miljoner euro i de offentliga finanserna från och med 2026.  

Social- och hälsovårdsministeriet har i samband med statens budgetproposition för 2025 berett en utvärdering av samverkningarna av de lagändringar om social trygghet och social- och hälsovårdstjänster som presenteras som budgetlagförslag, inklusive perspektivet för de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna. Utvärderingen publiceras samtidigt som budgetlagarna utfärdas och den kan användas för att komplettera konsekvensbedömningarna i regeringens propositioner i riksdagsbehandlingen. Det är viktigt att bedöma samverkningarna för att säkerställa att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses för äldre personer i utsatt ställning.