1.1  Bakgrund

I statsminister Petteri Orpos regeringsprogram konstateras det att de offentliga finanserna måste stärkas med sammanlagt nio miljarder euro över två valperioder för att stoppa utvecklingen av skuldsättningen. Regeringens mål är att stärka de offentliga finanserna med sex miljarder euro inom denna valperiod. Målet på längre sikt är att balansera upp de offentliga finanserna och vända skuldkvoten i en sjunkande riktning till samma nivå som i resten av Norden. 

Förslaget grundar sig till väsentliga delar på planen för de offentliga finanserna för 2025–2028 som statsrådet beslutade om 25.4.2024. Enligt en skrivning i planen betalas inte längre förmåner enligt folkpensionslagen (568/2007) utomlands. I samband med ramförhandlingarna i april 2024 uppskattades ändringarna medföra en årlig besparing på cirka 38 miljoner från och med 2025. Under beredningen har det preciserats att ändringsförslaget gäller folkpensioner, det vill säga ålderspension och sjukpension enligt folkpensionslagen. 

Folkpensionerna omfattas av tillämpningsområdet för EU:s förordning om social trygghet. EU:s förordning om social trygghet har företräde framom den nationella lagstiftningen. Att personen bor i landet kan i regel inte ställas som villkor för beviljande och utbetalning av förmåner som omfattas av tillämpningsområdet för förordningen om social trygghet. Dessutom kan förmåner enligt förordningen flyttas från ett land till ett annat, det vill säga exporteras. Minimiförmånen enligt pensionskapitlet i förordningen om social trygghet behöver dock enligt etablerad uppfattning inte betalas utomlands. 

På basis av den tolkning som följer av EU-domstolens rättspraxis tillämpas bestämmelserna om minimiförmån i EU:s förordning om social trygghet på folkpension. I propositionen föreslås det att folkpensionslagen ändras så den motsvarar denna tolkning. Folkpension ska inte betalas till personer bosatta i länder som tillämpar EU:s förordningar om social trygghet. Folkpensionerna för personer bosatta i Finland beräknas i enlighet med bestämmelserna om minimiförmån i förordningen om social trygghet. 

Dessutom föreslås det att bestämmelserna om verkställighet i folkpensionslagen ändras så att utbetalningen av förmåner enligt folkpensionslagen avbryts från ingången av månaden efter flyttningen utomlands.  

1.2  Beredning

Regeringens proposition har beretts vid social- och hälsovårdsministeriet i samarbete med Folkpensionsanstalten. Utkastet till regeringens proposition var ute på remiss 25.6–6.8.2024. Utlåtande begärdes av sammanlagt 20 instanser och utöver detta hade alla som ville möjlighet att lämna ett utlåtande i Utlåtande.fi-tjänsten. Utlåtanden och handlingar relaterade till propositionen är tillgängliga i den offentliga tjänsten på adressen https://stm.fi/sv/projekt?tunnus=STM058:00/2024 .  

2.1  Folkpensionslagen

Enligt 1 § i folkpensionslagen är lagens syfte att trygga försörjningen under ålderdomen och vid arbetsoförmåga för personer bosatta i Finland samt försörjningen för den efterlevande maken eller barn som är bosatta i Finland efter att en i Finland bosatt person har avlidit.  

Folkpensioner enligt folkpensionslagen är ålderspension och sjukpension. Familjepensioner enligt folkpensionslagen är efterlevandepension och barnpension. Dessutom föreskriver folkpensionslagen om barnförhöjning. 

I princip har personer bosatta i Finland rätt till förmåner enligt folkpensionslagen. För att pensionsrätt ska beviljas krävs vanligtvis en bosättningstid på tre år. För att folkpension och barnförhöjning ska beviljas krävs det att sökanden har varit bosatt i Finland minst tre år efter att ha fyllt 16 år. Kravet på bosättningstid gäller dock inte den vars arbetsoförmåga har inträtt medan han eller hon varit bosatt i Finland och innan han eller hon har fyllt 19 år. Kravet på bosättningstid gäller inte heller den som ansöker om sjukpension och som får handikappbidrag för personer under 16 år när han eller hon fyller 16 år. Kravet för att familjepension ska beviljas är att förmånslåtaren hade varit bosatt i Finland minst tre år efter att ha fyllt 16 år.  

Enligt folkpensionslagen betraktas en person som bosatt i Finland, om han eller hon enligt lagen om bosättningsbaserad social trygghet i gränsöverskridande fall (16/2019) arbetar eller är bosatt i Finland. En person anses även vara bosatt i Finland då en person som vistats utomlands med stöd av nämnda lag jämställs med en person som är bosatt i Finland.  

Om en förmånstagare flyttar utomlands för att bosätta sig där, utbetalas förmånen enligt folkpensionslagen för ett år från ingången av den månad som följer på flyttningen. Utbetalningen av förmånen avbryts dock från ingången av månaden efter flyttningen, om inte förmånstagaren omedelbart innan han eller hon flyttade utomlands varit bosatt i Finland i ett års tid. 

2.2  Lagen om bosättningsbaserad social trygghet i gränsöverskridande fall

Lagen om bosättningsbaserad social trygghet i gränsöverskridande fall innehåller bestämmelser om förutsättningar som gäller arbete och bosättning vid tillämpningen av lagstiftningen om bosättningsbaserade förmåner på personer som kommer från utlandet till Finland eller som flyttar från Finland till utlandet. Lagen tillämpas tillsammans med lagstiftningen om bosättningsbaserade förmåner och den internationella lagstiftningen om samordning av de sociala trygghetssystemen. 

I lagen föreskrivs om boende i Finland vid tillämpning av lagstiftningen om bosättningsbaserade förmåner. Utgångspunkten är faktiskt boende i landet. Vid tillämpning av förmånslagstiftningen anses en person vara bosatt i Finland om han eller hon har sin egentliga bostad och sitt egentliga hem här. Dessutom förutsätts att personen även i övrigt ständigt huvudsakligen vistas i Finland. I princip har en person inte rätt till bosättningsbaserade förmåner om personen flyttar utomlands för att bosätta sig där. 

Enligt lagen om bosättningsbaserad social trygghet i gränsöverskridande fall fastställs när en person som vistas utomlands fortfarande anses vara bosatt i Finland på så sätt att personens rättighet till bosättningsbaserade förmåner kan fortsätta trots vistelsen utomlands. En person anses fortfarande vara bosatt i Finland om personen bor stadigvarande i Finland, men vistas tillfälligt utomlands under högst sex månader. I länder som tillämpar EU-lagstiftning bedöms vistelse på det sätt som avses i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 987/2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen. Utsända arbetstagare, biståndsarbetare, forskare och stipendiater samt deras familjemedlemmar har ställning som bosatta i Finland i högst fem år.  

2.3  EU:s förordning om social trygghet

Samordningen av de sociala trygghetsrättigheterna för personer som rör sig mellan EU-länder föreskrivs i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (nedan förordningen om social trygghet) och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 987/2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen. Målet är att en person inte ska förlora sin rätt till social trygghet på grund av att han eller hon har utnyttjat den rörelsefrihet som tryggas i EU:s grundfördrag. Avsikten är också att å andra sidan samordna förmånerna från olika länder så att de inte utan grund betalas ut samtidigt. 

Förordningen om social trygghet tillämpas i alla EU-medlemsländer, länder som hör till det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, Schweiz samt Förenade kungariket (nedan länderna som tillämpar förordningen om social trygghet). 

Tillämpningsområdet för personkretsen är omfattande i förordningen om social trygghet. Tillämpningsområdet för personkretsen omfattar under vissa förutsättningar medborgare i en medlemsstat, statslösa och flyktingar. Tillämpningsområdet för förordningen om social trygghet har dessutom utvidgats till att gälla tredjelandsmedborgare genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1231/2010. 

Förordningen om social trygghet är direkt tillämplig lagstiftning och har företräde framför nationell lagstiftning. Förordningen om social trygghet har alltså inte satts i kraft separat genom lag i Finland, utan den tillämpas som sådan. Förordningen om social trygghet skapar dock inget gemensamt system för social trygghet i EU-länderna utan de separata nationella systemen kvarstår i kraft. Enligt fast rättspraxis har förordningen om social trygghet till enda syfte att säkerställa samordning mellan dessa system och medlemsländerna bibehåller sålunda sin behörighet att utforma sina system för social trygghet (dom 21.2.2013, Salgado González, C-282/11, EU:C:2013:86 och dom 7.12.2017, Zaniewicz-Dybeck, C-189/16, EU:C:2017:946). Varje medlemsstat kan i sin lagstiftning bestämma bland annat villkoren för rätten till förmåner (21.2.2013, Salgado González C-282/11, EU:C:2013:86, dom 1.4.2008, Gouvernement de la Communauté française och Gouvernement wallon, C‑212/06, EU:C:2008:178 och dom 21.7.2011, Stewart, C‑503/09, EU:C:2011:500). Vid utövandet av denna behörighet måste medlemsstaterna likväl beakta unionsrätten och i synnerhet bestämmelserna i grundfördraget om rätten för varje unionsmedborgare att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium (dom 21.2.2013, Salgado González, C-282/11, EU:C:2013:86 och dom 21.7.2011, Stewart, C‑503/09, EU:C:2011:500). I förordningen om social trygghet är det fråga om samordning av nationella system för social trygghet, inte harmonisering av dessa. 

Europeiska unionens domstol (EU-domstolen) säkerställer att unionsrätten tolkas och tillämpas på samma sätt i hela EU. EU-domstolen fastställer i sista hand klassificeringen av de nationella sociala trygghetsförmånerna vid tillämpningen av förordningen om social trygghet.  

Förordningen om social trygghet föreskriver bland annat om principen för sammanläggningen av försäkrings-, anställnings- och bosättningsperioder samt om principen för export av förmåner.  

Kapitel 4 i avdelning III i förordningen om social trygghet gäller förmåner vid invaliditet och kapitel 5 ålders- och efterlevandepensioner. Bestämmelserna om beräkning av pensioner finns i artiklarna 50–57 i förordningen om social trygghet. I artikel 58 i förordningen om social trygghet föreskrivs om minimiförmån. 

Kapitel 9 i avdelning III i förordningen om social trygghet gäller särskilda icke-avgiftsfinansierade kontantförmåner. Med särskilda icke-avgiftsfinansierade kontantförmåner avses sådana blandade förmåner som har drag av både social trygghet och socialt stöd. Bestämmelserna om export av förmåner tillämpas inte på särskilda icke-avgiftsfinansierade kontantförmåner. Särskilda icke-avgiftsfinansierade kontantförmåner ska förtecknas i bilaga X till förordningen. 

2.4  Bestämmelser i bilagorna till förordningen om social trygghet

I förordningen om social trygghet finns medlemsstatsspecifika bestämmelser i bilagorna som grundar sig på flera olika artiklar i förordningen. Enligt EU-domstolens rättspraxis är bestämmelserna i bilagorna lika förpliktande som de övriga bestämmelserna i förordningen (dom 20.9.1994, Drake, C-12/93, EU:C:1994:336). 

Artikel 88 i förordningen om social trygghet gäller uppdatering av bilagorna. Enligt artikeln ska bilagorna till denna förordning uppdateras regelbundet. Enligt artikel 92 om ändringar i bilagorna till förordning (EG) nr 987/2009 om tillämpningsbestämmelser till förordningen om social trygghet får bilagorna 1, 2, 3, 4 och 5 till tillämpningsförordningen och bilagorna VI, VII, VIII och IX till grundförordningen ändras genom en kommissionsförordning på begäran av administrativa kommissionen. Andra än bilagorna ovan ändras enligt artikel 48 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt med iakttagande av vanlig lagstiftningsordning. 

Europeiska kommissionen gav ett förslag till ändring av förordningen om social trygghet i december 2016 (COM(2016) 815 final). Uppdateringen av bilagorna var en del av förslaget. Behandlingen av ändringsförslaget pågår fortfarande i Europeiska unionens råd och i Europaparlamentet. Under behandlingen av ändringsförslaget har medlemsstaterna meddelat flera ändringar i den nationella lagstiftningen som kräver en uppdatering av bestämmelserna i bilagorna. Eftersom behandlingen av ändringsförslaget ännu pågår har ändringarna som medlemsstaterna meddelat inte ännu fogats till bilagorna. 

Även om bilagorna till förordningen om social trygghet är förpliktande, är EU-domstolen inte bunden till klassificeringen i bestämmelserna till bilagorna. I klassificeringen av förmåner är syftet med förmånen av central betydelse. Till exempel i dom 18.10.2007, Europeiska kommissionen mot Europaparlamentet och Europeiska unionens råd, C-299/05, EU:C:2007:608 beslutade EU-domstolen att vårdbidrag för barn enligt den dåvarande lagstiftningen i Finland skulle betraktas som en sjukförmån trots att förmånen i bestämmelserna i bilagorna angavs som särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner.  

Finland har bestämmelser om folkpensioner i bilaga VI till förordningen om social trygghet där invaliditetspension av typ A som är oberoende av försäkringsperioder definieras, i bilaga IX där förmåner som omfattas av artikel 54 i kap. 5 i fråga om sammanträffande av förmåner av samma slag definieras och i bilaga XI där beräkningen av folkpensionen vid tillämpningen av förordningen om social trygghet preciseras. 

2.5  Rätt till folkpension i situationer som omfattas av tillämpningsområdet för förordningen om social trygghet

Förordningen om social trygghet har tidigare i Finland ansetts förutsätta att folkpension även betalas till en person som bor i ett land som tillämpar förordningen om social trygghet.  

Folkpensionslagen har anpassats enligt förordningen om social trygghet i fråga om krav på bosättning och bosättningstid. Till folkpensionslagen har det också fogats en bestämmelse om att man vid fastställande av en förmån enligt lagen vid behov ska beakta vad som föreskrivs i förordningen om social trygghet och dess föregående förordning (EEG) nr 1408/71. 

Folkpensionslagen föreskriver att även en person som inte är bosatt i Finland har rätt till förmåner enligt lagen om förmånstagaren bor i en stat där förordningen om social trygghet tillämpas. Med avseende på ålders- och sjukpension och barnförhöjning förutsätts även att personen omfattas av tillämpningsområdet för förordningen om social trygghet och att han eller hon har bott eller arbetat i Finland. I fråga om familjepension förutsätts också att förmånslåtaren omfattades av tillämpningsområdet för förordningen om social trygghet, hade bott eller arbetat i Finland och vid sin död bodde i en stat där förordningen om social trygghet tillämpas. Således har inte 65 § om avbrytande av förmån på grund av flyttning utomlands i folkpensionslagen tillämpats i situationer där folkpensionstagaren har flyttat till ett land som tillämpar förordningen om social trygghet. 

Dessutom föreskrivs det i folkpensionslagen att man vid beräkningen av bosättningstiden på tre år som förutsätts för pensionsrätten vid behov beaktar försäkringsperioderna som uppfyllts i en annan stat där förordningen om social trygghet tillämpas, förutsatt att personen har varit bosatt i Finland i minst ett år. 

2.6  Beräkning av folkpension i situationer som omfattas av tillämpningsområdet för förordningen om social trygghet

I Finland har man tidigare ansett att då förmånstagaren omfattas av tillämpningsområdet för förordningen om social trygghet, ska bestämmelserna om beräkning av pensionerna i artikel 52 i förordningen om social trygghet tillämpas på beräkningen av folkpensionen. Enligt artikel 52 i förordningen om social trygghet ska förmånsbeloppet beräknas på två sätt: enligt den lagstiftning som den tillämpar om villkoren för beviljande av pensionen uteslutande uppfylls enligt nationell lagstiftning (oberoende förmån) och å andra sidan genom att beräkna ett teoretiskt belopp och därefter ett faktiskt belopp (pro-rata beräknad förmån). Den berörda personen ska ha rätt att erhålla det högsta av de belopp som har beräknats från den behöriga institutionen i varje medlemsstat. 

Artikel 54 i förordningen om social trygghet begränsar tillämpningen av nationella bestämmelser som förhindrar sammanträffande av förmåner av samma slag. Sammanträffande av förmåner av samma slag är alla sammanträffande invaliditets-, ålders- och efterlevandepensionsförmåner som beräknats eller beviljats på grundval av fullgjorda försäkrings- eller bosättningsperioder för samma person. Utgångsmässigt har artikel 54 ansetts förhindra att arbets- eller bosättningsbaserad pension som betalas från ett land som tillämpar förordningen om social trygghet beaktas som pensionsinkomst i folkpensionen. I bilaga XI till förordningen om social trygghet finns en bestämmelse om beräkning av folkpension som innehåller ett undantag från bestämmelserna om beräkning av pension enligt förordningen. Bestämmelsen i bilagan gör det möjligt att beakta en arbetspension som betalats av ett annat EU-land som pensionsinkomst vid beräkningen av folkpensionen. Syftet med bestämmelsen i bilagan beskrivs i punkt 43 i ingressen till förordningen. Enligt den är syftet att säkerställa att beloppet för den nationella pensionen inte kan understiga beloppet för den nationella pension som beräknas om alla försäkringsperioder fullgjorda i en annan medlemsstat hade fullgjorts i Finland. 

I praktiken beräknar Folkpensionsanstalten folkpensionen i enlighet med bestämmelserna om beräkning av pensioner i förordningen om social trygghet, bestämmelsen i bilagan till förordningen och den därtill hörande punkten i ingressen till förordningen om social trygghet så att försäkringstiderna i övriga EU-länder läggs till försäkringstiden i Finland vid beräkning av den oberoende pensionen. Som pensionsinkomst som påverkar folkpensionen beaktas å andra sidan utöver pensioner och ersättningar som betalas från Finland enligt 22 § 1 mom. i folkpensionslagen dessutom till exempel arbetspensioner i andra EU-länder och arbetsbaserade pensioner som inte omfattas av tillämpningsområdet för förordningen om social trygghet. 

Pensionen beräknas också som pro rata-pension enligt förordningen om social trygghet som motsvarar andelen försäkringsperioder som fullgjorts i Finland. En förmånlighetsjämförelse bli aktuell då personen bor i Finland och kravet på bosättningstid på tre år fullgörs med försäkringstiden i Finland. I regel är en oberoende pension större än en pro rata-pension. 

Om personen bor i ett annat land som tillämpar förordningen om social trygghet eller om en person som bor i Finland inte har bott i Finland i tre år, får personen rätt till pension enbart med stöd av förordningen om social trygghet. Då har personen endast rätt till pro rata-pension beräknad enligt förordningen om social trygghet, dvs. ingen förmånlighetsjämförelse görs. 

2.7  Minimiförmån enligt förordningen om social trygghet

2.8  Handels- och samarbetsavtal mellan EU och Förenade kungariket Storbritannien

Avtalet om handel och samarbete mellan Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen, å ena sidan, och förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, å andra sidan (nedan handels- och samarbetsavtalet), innehåller bestämmelser om samordning av de sociala trygghetssystemen mellan Förenade kungariket och EU:s medlemsstater i situationer efter den 31 december 2020. När det gäller samordning av de sociala trygghetssystemen finns de centrala bestämmelserna i handels- och samarbetsavtalet i del två rubrik fyra avdelning I i avtalet samt i protokollet om samordning av de sociala trygghetssystemen och i bilagorna till det protokollet. Protokollen och bilagorna till handels- och samarbetsavtalet utgör integrerade delar av avtalet. 

I protokollet om samordningen av de sociala trygghetssystemen finns bestämmelser om sammanläggning av perioder och export av förmåner på samma sätt som i förordningen om social trygghet. Som ett undantag från den allmänna principen om export av förmåner föreskrivs i protokollet att invaliditetsförmåner inte behöver betalas utanför statens gränser. I situationer som omfattas av tillämpningsområdet för handels- och samarbetsavtalet har en person som bor i Förenade kungariket således inte rätt till invaliditetspension som betalas som folkpension. Personer som bor i Förenade kungariket har fortfarande vid tillämpning av handels- och samarbetsavtalet kunnat ha rätt till ålderspension som betalas som folkpension. 

Artikel SSC.53 om minimiförmån i protokollet om samordning av de sociala trygghetssystemen innehåller motsvarande bestämmelser som artikel 58 i förordningen om social trygghet.  

Lagen om tillämpning av bestämmelserna om samordning av de sociala trygghetssystemen i handels- och samarbetsavtalet mellan Europeiska unionen och Förenade kungariket (393/2022) föreskriver att vid tillämpningen av bestämmelserna om samordning av de sociala trygghetssystemen i handels- och samarbetsavtalet iakttas i tillämpliga delar de bestämmelser i den nationella förmånslagstiftningen som tillämpas tillsammans med förordningen om social trygghet. När de bestämmelser i handels- och samarbetsavtalet som gäller samordning av de sociala trygghetssystemen tillämpas tillsammans med bestämmelserna i förmånslagstiftningen, tillämpas de bestämmelser som gäller EU-medlemsstater i tillämpliga delar på Förenade kungariket. De bestämmelser i förmånslagstiftningen i vilka det hänvisas till förordningen om social trygghet tillämpas i tillämpliga delar tillsammans med protokollet om samordning av de sociala trygghetssystemen som fogats till handels- och samarbetsavtalet. 

Genom avtalet om Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen tryggas de sociala trygghetsrättigheter som de som utövat sin rörelsefrihet uppnått senast den 31 december 2020, och bestämmelserna i avtalet har företräde framom handels- och samarbetsavtalet. Enligt utträdesavtalet tillämpas förordningen om social trygghet på samordningen av de sociala trygghetssystemen mellan EU-länderna och Förenade kungariket i situationer som omfattas av utträdesavtalet. 

2.9  Överenskommelser om social trygghet

Finland har med vissa länder ingått avtal om social trygghet som gäller förmåner enligt folkpensionslagen. I bilaterala avtal om social trygghet föreskrivs uttryckligen om betalning av förmåner som omfattas av avtalet som betalas från ett land till ett annat. Överenskommelser om social trygghet är statsfördrag som är bindande för Finland.  

Överenskommelsen om social trygghet mellan Finland och Australien (FördrS 35–36/2009) gäller Finlands arbetspensionssystem och folkpensionen i fråga om ålderspension och förtida ålderspension. Överenskommelsen gäller personer som omfattas eller har omfattats av Finlands lagstiftning eller som har bott eller bor i Australien. I artikel 5 i överenskommelsen föreskrivs om export av förmåner. Enligt artikeln betalas förmåner till personer som är bosatta på någondera partens territorium. Artikel 15 i överenskommelsen innehåller bestämmelser om rätten till folkpension. 

Överenskommelsen om social trygghet mellan Finland och Chile (FördrS 97–98/2007) gäller för Finlands del folkpensionssystemet och arbetspensionssystemet samt pensionstagares sjukvårdsförmåner. Överenskommelsen tillämpas på personer som omfattas eller har omfattats av lagstiftningen samt personer som härleder sin rätt från dessa personer. I artikel 5 i överenskommelsen föreskrivs om export av förmåner. Enligt artikeln får pensioner och andra kontantförmåner inte minskas, ändras, avbrytas eller dras in därför att förmånstagaren bor på den andra fördragsslutande partens territorium. Artikel 12 i överenskommelsen innehåller bestämmelser om rätten till folkpension och familjepension. 

Överenskommelsen mellan Finland och Israel om social trygghet (FördrS 89–90) gäller för Finlands del folkpensionssystemet, arbetspensionssystemet, försäkring mot olycksfall och yrkessjukdomar samt barnbidrag och moderskapsunderstöd. För utsända arbetstagares del gäller överenskommelsen dessutom sjukförsäkring och föräldraförmåner. Överenskommelsen tillämpas på personer som omfattas eller har omfattats av lagstiftningen samt deras familjemedlemmar och efterlevande. I artikel 5 i överenskommelsen föreskrivs om export av förmåner. Enligt artikeln får pensioner och andra kontantförmåner inte minskas, ändras, avbrytas eller dras in därför att förmånstagaren bor på den andra fördragsslutande partens territorium. Denna bestämmelse tillämpas inte på bostadsbidrag för pensionstagare i Finland. Artikel 14 i överenskommelsen innehåller bestämmelser om rätten till folkpension och familjepension. 

Överenskommelse mellan Finland och Canada om social trygghet (FördrS 5–6/1998, ändringsprotokollet FördrS 97–98/1996) gäller för Finlands del folkpensionssystemet och arbetspensionssystemet. Överenskommelsen tillämpas på personer som omfattas eller har omfattats av Canadas eller Finlands lagstiftning samt på försörjningstagare och förmånstagare enligt någondera fördragsslutande partens lagstiftning. Artikel IV i överenskommelsen gäller betalning av förmåner till utlandet. Enligt artikeln får förmåner inte minskas, ändras, inställas, upphävas eller beslagtas bara av den orsaken att förmånstagaren är bosatt på den andra fördragsslutande partens territorium, och förmånerna ska betalas till den andra partens territorium. Artikel X i överenskommelsen innehåller bestämmelser om rätten till folkpension och familjepension. 

Överenskommelsen mellan Finland och Förenta staterna om social trygghet (FördrS 85–86/1992) gäller för Finlands del ålders-, invalid- och efterlevandepension. För utsända arbetstagares del gäller överenskommelsen dessutom sjuk- och föräldraförsäkringar och barnbidrag. Överenskommelsen tillämpas på varje person som omfattas eller omfattats av lagstiftningen i Förenta staterna eller Finland och på familjemedlemmar och efterlevande till en dylik person. I artikel 3.3 i överenskommelsen föreskrivs om export av förmåner. Enligt den tillämpas inte de bestämmelser i en fördragsslutande stats lagstiftning, som begränsar rätten till eller utbetalningen av kontantförmåner enbart på den grund att personen i fråga är bosatt eller vistas utom denna fördragsslutande stats territorium, på personer bosatta inom den andra fördragsslutande statens territorium. Artikel 6 i överenskommelsen innehåller bestämmelser om rätten till folkpension och familjepension. 

Bestämmelsen i 65 § i folkpensionslagen som gäller avbrytande av utbetalning av förmån på grund av flyttning utomlands tillämpas inte om personen flyttar till ett land till vilket folkpension ska betalas enligt överenskommelsen om social trygghet. 

På personer som rör sig mellan de nordiska länderna tillämpas utgångsmässigt bestämmelserna i förordningen om social trygghet. Det finns dock en gällande multilateral konvention om social trygghet mellan de nordiska länderna (FördrS 54–55/2014) som tillämpas på Island, Norge, Sverige, Finland och Danmark, inklusive Färöarna och Grönland. Konventionen tillämpas på samma förmåner som omfattas av förordningen om social trygghet. Konventionen om social trygghet gäller personer som omfattas av förordningen om social trygghet. Enligt den nordiska konventionen om social trygghet tillämpas förordningen om social trygghet på tredjelandsmedborgare. Detta är av betydelse framför allt för Danmark, Norge och Island eftersom dessa länder inte tillämpar EU-förordningen om utvidgningen av tillämpningsområdet för förordningen om social trygghet till att omfatta tredjelandsmedborgare.  

2.10  Antal folkpensioner som betalas till utlandet

I december 2023 betalades folkpension till cirka 24 000 förmånstagare som är bosatta utomlands. Bland dessa folkpensionstagare som är bosatta utomlands bodde 74 procent, dvs. 18 000, av mottagarna i Sverige.  

Nedan presenteras antalet folkpensionstagare som är bosatta utomlands och storleken på den genomsnittliga förmånen i tabellform ordnade enligt land enligt antalet pensionstagare. Den första tabellen presenterar uppgifter om alla folkpensionstagare som bor utomlands, dvs. den omfattar både ålders- och sjukpensionstagare. Ålderpensionstagare och sjukpensionstagare enligt folkpensionslagen har specificerats i tabell 2 och 3. Folkpension betalades till sammanlagt 39 länder. Siffrorna innefattar inte folkpensionstagare som är bosatta i länder utanför de nordiska länderna som är parter i konventionen om social trygghet. 

Tabell 1. Folkpensionstagare bosatta utomland 31.12.2023.  

Tabell 2. Ålderspensionstagare bosatta utomlands 31.12.2023.  

Tabell 3. Sjukpensionstagare bosatta utomlands 31.12.2023.  

2.11  Garantipension

Lagen om garantipension (703/2010) föreskriver om garantipension. Syftet med lagen är att genom pension som betalas av statsmedel trygga försörjningen för en pensionstagare som är bosatt i Finland, om pensionstagarens pensioner i övrigt inte räcker till skälig försörjning. 

I beredningen av lagen om garantipension konstateras att garantipensionen är en sådan minimiförmån som avses i artikel 58 i förordningen om social trygghet och en sådan särskild icke avgiftsfinansierad kontantförmån som avses i artikel 70 (RP 50/2010 rd). Garantipensionen har anmälts till Europeiska kommissionen som minimiförmån enligt artikel 58. 

2.12  Bedömning av nuläget

På grund av den senaste tidens rättspraxis om minimiförmån enligt förordningen om social trygghet och de ändringar som gjorts i folkpensionssystemet efter ikraftträdandet av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet) är det motiverat att på nytt granska förfarandet för klassificering av folkpensioner i förhållande till förordningen om social trygghet. 

I samband med ikraftträdandet av EES-avtalet ansågs det att folkpension även ska beviljas en sådan person som vid tidpunkten för pensionsfallet är bosatt i en annan medlemsstat (RP 227/1992 rd). För att kunna trygga folkpensionssystemets betydelse som minimipensionsskydd för personer bosatta i Finland, ändrades folkpensionslagen så att folkpensionsbeloppet står i proportion till den tid personen varit bosatt i Finland. Bosättningsbaserade pensioner ändrades också i de andra nordiska länderna så de står i proportion till bosättningstiden.  

Folkpensionen antog sin nuvarande form som en pension som kompletterar förvärvspensionerna och tryggar utkomsten genom folkpensionsreformen 1996, då också folkpensionens basdel blev pensionsavhängig. Man upphörde också med att ta ut försäkrades folkpensionspremier 1996 och arbetsgivarens folkpensionsavgift slopades 2010. Numera finansieras folkpensionsutgifterna helt och hållet med statliga medel.  

Syftet med folkpensionssystemet är att trygga minimiförsörjningen för pensionstagare vars arbetspension på grund av en kort yrkeskarriär eller låg inkomstnivå är liten eller som inte alls har rätt till arbetspension (RP 50/2010 rd, s. 5, RP 90/2006 rd, s. 31, RP 43/2019 rd, s. 5). Folkpensionsbeloppet påverkas av pensionstagarens familjeförhållanden, beloppet på andra pensionsinkomster samt längden på bosättningstiden i Finland. Enligt 2024 års nivå är folkpensionens fulla belopp 775,70 euro per månad för ensamstående och 692,54 euro per månad för gifta eller samboende personer. Full folkpension kan endast beviljas om pensionstagarens arbetspensioner totalt uppgår till högst 65,62 euro i månaden enligt 2024 års nivå. Till den del arbetspensionerna överstiger detta belopp minskar folkpensionen med 50 procent. Ensamstående har inte rätt till folkpension om pensionsinkomsterna överstiger 1 601,20 euro i månaden och gifta och samboende om pensionsinkomsterna överstiger 1 434,87 euro i månaden. 

Folkpension är till stor del en likadan förmån som garantipensionen i Sverige och som EU-domstolen i domen 7.12.2017, Zaniewicz-Dybeck, C-189/16, EU:C:2017:946 har ansett vara en minimiförmån enligt förordningen om social trygghet. I båda förmånerna är det fråga om ett grundskydd för personer vars pension från arbete är liten eller inte alls finns. Båda förmånerna grundar sig på bosättning och finansieras med statliga medel. Arbetspensioner och vissa andra förmåner minskar både folkpensionen och Sveriges garantipension och beloppet på båda pensionerna beror dessutom på bosättningstidens längd. För beviljande av både folkpension och Sveriges garantipension förutsätts en bosättningstid på tre år. 

Enligt EU-domstolens rättspraxis som beskrivs i avsnitt 2.6 ovan är det centrala vid klassificeringen av en minimiförmån som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 58 i förordningen om social trygghet uttryckligen syftet med förmånen i fråga. Folkpensionen kan enligt sitt syfte betraktas som en minimiförmån som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 58 i förordningen om social trygghet. Enligt bestämmelsen som fastställdes i EU-domstolens dom 7.12.2017, Zaniewicz-Dybeck, C-189/16, EU:C:2017:946 ska inte bestämmelserna om pro rata-beräkningen tillämpas på beräkning av minimiförmånen enligt förordningen om social trygghet. Pensionsinkomsternas faktiska belopp som personen får från en annan medlemsstat ska beaktas som pensionsinkomst som påverkar minimiförmånen. Folkpensionen ska således beräknas enligt bestämmelserna i folkpensionslagen med beaktande av bestämmelserna i artikel 58 i förordningen om social trygghet. Vid beräkning av folkpensionen ska man även beakta försäkringsperioder som fullgjorts i andra länder som tillämpar förordningen om social trygghet och bestämmelserna om pro rata-beräkningen får inte tillämpas. Vid beräkning av folkpensionen ska man i enlighet med 22 § i folkpensionslagen beakta pensionsinkomsternas belopp som betalas både från Finland och från utlandet. 

Beräkningen av folkpensionen motsvarar redan för närvarande i stor utsträckning de krav som ställts för beräkning av minimiförmån eftersom det till förordning 883/2004 fogats en bestämmelse i bilagan, enligt vilken arbetspension som betalas av ett annat EU-land beaktas som pensionsinkomst vid beräkning av folkpensionen. Folkpensionen har i praktiken beräknats så att försäkringsperioder som fullgjorts i andra länder som tillämpar förordningen om social trygghet. I minimiförmånen kan dock även bosättningsbaserad pension som betalas av ett annat EU-land beaktas som inkomst.  

Enligt beskrivningen i avsnitt 2.6.4 tillämpas enligt etablerad uppfattning inte de allmänna principerna i förordningen om att förmånen kan exporteras. På grund av den ändrade tolkningen bör nödvändiga ändringar göras i folkpensionslagen. 

Artikel 58 om minimiförmån i förordningen om social trygghet förutsätter inte att förmåner som omfattas av förordningens tillämpningsområde anges i bilagorna till förordningen om social trygghet. På grund av granskningen av och ändringarna i den nationella lagstiftningen ska bestämmelserna i bilagorna uppdateras i samband med nästa uppdatering av bilagorna till förordningen om social trygghet så att de särskilda bestämmelserna om folkpension stryks ur bilagorna. När den föreslagna ändringen har trätt i kraft ska Finland i en årlig anmälan till Europeiska kommissionen meddela att folkpensionen är en minimiförmån enligt artikel 58 i förordningen om social trygghet. 

Huvudregeln i den bosättningsbaserade förmånslagstiftningen är att utbetalning av bosättningsbaserade förmåner avbryts från och med permanent flyttning utomlands. Bestämmelsen om verkställighet i 65 § i folkpensionslagen, enligt vilken utbetalning av förmån enligt folkpensionslagen fortsätter i ett år då förmånstagaren flyttar utomlands för att bosätta sig, avviker från denna huvudregel. Med tanke på tydligheten och konsekvensen i lagstiftningen om bosättningsbaserade förmåner är det motiverat att utbetalningen av förmåner enligt folkpensionslagen avbryts från och med flyttning till utlandet på motsvarande sätt som vid andra bosättningsbaserade förmåner.  

4.1  De viktigaste förslagen

I propositionen föreslås det att folkpensionslagen ändras så att endast personer som är bosatta i Finland har rätt till folkpension. Dessutom föreslås det att folkpensionslagen ska ändras så att pro rata-beräkningen enligt förordningen om social trygghet inte längre tillämpas på folkpensionerna för förmånstagare som är bosatta i Finland. Ändringarna grundar sig på vad som föreskrivs i artikel 58 i förordningen om social trygghet om den minimiförmån som folkpension, dvs. ålders- och sjukpension enligt folkpensionslagen, ska betraktas som. Dessutom föreslås det att bestämmelserna om verkställighet i folkpensionslagen ska ändras så att utbetalningen av förmåner enligt folkpensionslagen avbryts från ingången av den månad som följer efter flyttningen då personen flyttar för att bosätta sig utomlands. 

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

5.1  Handlingsalternativen och deras konsekvenser

Planen för de offentliga finanserna för 2025–2028 innehåller en skrivning om att förmåner enligt folkpensionslagen inte längre i fortsättningen betalas till utlandet. Propositionen grundar sig således på regeringens riktlinjer om genomförandet av vissa specificerade ändringar. Under beredningen har det preciserats att ändringsförslaget gäller folkpensioner, det vill säga ålderspension och sjukpension. 

Folkpensionen avvägdes enligt bosättningstiden i samband med ikraftträdandet av EES-avtalet för att undvika export av nationellt minimiskydd i oproportionerlig omfattning (RP 227/1992 rd). Eftersom folkpensionen enligt den gällande folkpensionslagen enligt den tolkning som följer av EU-domstolens nya rättspraxis kan betraktas som en minimiförmån enligt förordningen om social trygghet, finns ingen skyldighet att betala minimiförmånen till utlandet enligt den etablerade tolkningen. Eftersom folkpension i fortsättningen inte längre betalas till andra än personer bosatta i Finland, kan det vara möjligt att förenkla folkpensionen genom att i fortsättningen slopa avvägningen av den som infördes 1994.  

Då skulle det vara möjligt att reglera att rätten till folkpension uppkommer enligt en bosättningstid på tre år i Finland. Pensionsbeloppet ska inte bero på längden på bosättningstiden i Finland utan det är endast andra pensioner som betalas till personen som minskar en full folkpension. Som pensionsinkomst som minskar folkpensionen beaktas både en finländsk och en utländsk arbetspension och en utländsk bosättningsbaserad pension.  

Detta förenklar sannolikt verkställigheten av folkpensionslagen eftersom Folkpensionsanstalten inte behöver utreda försäkringstiderna för beräkning av pensionsbeloppet, utan endast för att bosättningstiden på tre år uppfylls. Då avvägningen för folkpensionen slopas är det dock fråga om en betydande ändring av det nuvarande systemet, och det har inte varit möjligt att bereda ändringen och bedöma dess konsekvenser inom denna tidtabell. Bedömningen av ärendet blir således beroende av en eventuell senare granskning, liksom på en eventuell annan utveckling av det bosättningsbaserade folkpensionssystemet.  

I samband med utvecklingen av lagstiftningen om det bosättningsbaserade pensionssystemet kan det eventuellt senare även behövas en bedömning av huruvida det fortfarande i och med den ändrade tolkningen finns behov att separata folkpensions- eller garantipensionssystemen, eller om det är ändamålsenligt att samordna folkpensionen och garantipensionen till en minimipension.  

Under beredningen har det diskuterats om att precisera bosättningsbegreppet enligt folkpensionslagen så att bosättningstiden i Finland som beaktas i folkpensionen inte enbart tjänas in på basis av arbete. Då lagen om bosättningsbaserad social trygghet i gränsöverskridande fall stiftades ansågs det i enlighet med lagstiftningen om samordning av de sociala trygghetssystemen i EU att det inte kan krävas att personer som kommer till Finland för att arbeta bor i landet. Enligt lagen bedöms rätten till sociala trygghetsförmåner för personer som flyttar till Finland i första hand på basis av arbete. För personer som är bosatta utomlands som arbetar i Finland tjänas bosättningstid in för folkpensionen då inkomstnivån som krävs uppfylls (800,02 euro i månaden enligt 2024 års nivå). Beviljande av folkpension grundar sig dock inte enbart på fullgjorda bosättningsperioder, utan folkpension kan endast beviljas om andra pensionsinkomster inte överskrider inkomstnivån och om andra förutsättningar för beviljande av pension uppfylls. Bosättningsbegreppet enligt folkpensionslagen föreslås inte ändras i propositionen. Man har kommit fram till denna lösning eftersom det för en arbetstagare som arbetar i Finland och som är bosatt utomlands är fördelaktigt att bosättningstid för folkpensionen även tjänas in enbart på basis av arbete. Om arbetstagare flyttar till Finland för att bo och ansöker om folkpension då de bor här, får de också till godo den bosättningstid som tjänats in enbart på basis av arbete. 

5.2  Lagstiftning och andra handlingsmodeller i utlandet

6.1  Inkomna utlåtanden

Det kom in 27 utlåtanden om utkastet till regeringens proposition. Av remissinstanserna var 16 organisationer, ministerier, myndigheter och motsvarande aktörer, tre av dessa meddelade att de inte hade något utlåtande. Det kom in 11 utlåtanden som kan betraktas som utlåtanden av enskilda medborgare. Remissvaren tog främst ställning till ändringsförslaget om avbrytande av pensioner som betalas till utlandet. 

6.2  Remissvar om tidpunkten för ändringens ikraftträdande

Enligt Folkpensionsanstaltens utlåtande finns det inte tillräckligt med tid för att genomföra ändringen om den föreslagna lagen träder i kraft den 1 januari 2025 och om de folkpensioner som betalas till länder som tillämpar förordningen om social trygghet ska avbrytas från den 1 januari 2025. 

Ett överklagbart beslut om avbrytande av utbetalningen av folkpensionen meddelas till förmånstagaren. Enligt Folkpensionsanstaltens utlåtande har Folkpensionsanstalten planerat att utnyttja robotteknik för att meddela beslut. Om lagen träder i kraft den 1 januari 2025 kan beslut meddelas först i januari 2025. Detta skulle enligt utlåtandet vara för sent med tanke på betalningarna av folkpensioner för januari. Enligt Folkpensionsanstaltens utlåtande är avbrytandet av betalningen av pensioner från ingången av månaden efter lagens ikraftträdande ett realistiskt alternativ med tanke på lagberedningen och genomförandet av lagändringen. 

Också i flera andra utlåtanden framfördes det att en tillräckligt lång övergångstid måste ges till de föreslagna ändringarna. I remissvaren föreslogs till exempel en övergångsperiod på två år eller ett stegvis införande av reformen så att betalningen av folkpensioner till utlandet begränsas endast i fråga om nya pensioner. 

För att säkerställa genomförandet av den föreslagna ändringen har propositionen med anledning av iakttagelserna i Folkpensionsanstaltens utlåtande ändrats så att betalningen av folkpension för pensionstagare bosatta i länder som tillämpar förordningen om social trygghet avbryts från ingången av månaden efter ikraftträdandet av lagen och inte från ikraftträdandet av lagen. 

6.3  Remissvar om eftersträvad besparing

Särskilt i många utlåtanden från privatpersoner ansågs besparingen i statsekonomin som eftersträvas genom ändringen vara orealistisk eftersom pensionärerna ansågs flytta tillbaka till Finland. I remissvaret ansågs detta leda till att statens utgifter ökar eftersom pensionärer bosatta i Finland kan ha rätt till kompletterande socialskyddsförmåner och dessutom behöver de hälso- och sjukvårdstjänster.  

Å andra sidan ansågs det i remissvaren att det är ändamålsenligt att rikta besparingarna enligt propositionen, eftersom försörjningen måste tryggas för personer bosatta i Finland. 

I justitieministeriets utlåtande framfördes det att grundlagsutskottet i sin tidigare utlåtandepraxis inte har ansett det vara ändamålsenligt att regeringspropositionen som var på remiss inte redogjorde för de motiveringar som framgår av planen för de offentliga finanserna i fråga om de föreslagna besparingarna i grundskyddet. 

Propositionens konsekvensbedömning och motiveringar till lagstiftningsordningen har kompletterats utifrån remissvaren.  

6.4  EU-rättsliga aspekter i utlåtandena

I en del utlåtanden ansågs det att den föreslagna ändringen inte är förenlig med EU-rätten eller annan internationell rätt. I remissvaren ansågs det att rätten att föra ut folkpension som tjänats in med stöd av att man varit bosatt i Finland inte kan förvägras på grund av principen om export i EU:s förordning om social trygghet och syftet med folkpensionslagen. I remissvaren ansågs det också att Finlands folkpension inte nödvändigtvis uppfyller alla kriterier för minimiförmån som ställs i förordningen om social trygghet.  

Enligt Folkpensionsanstaltens utlåtande är det oklart om den nu föreslagna ändringen är tillräcklig för att ändra klassificeringen av folkpensionen enligt EU:s förordning om social trygghet eftersom förmånens natur inte ska ändras. Enligt Folkpensionsanstalten har denna oklarhet inte lyfts fram tillräckligt i propositionsutkastet. Folkpensionsanstalten ansåg i sitt utlåtande att det finns en konflikt mellan förordningen om social trygghet och den nationella lagen om folkpensionslagen ändras utan att också bilagorna till förordningen om social trygghet ändras så de motsvarar den ändrade klassificeringen av folkpensionen. 

Å andra sidan understöddes förslaget i remissvaret med tanke på att ändringen också förenhetligar praxisen med Finlands grannländer inom EU. 

Motiveringen till propositionen har preciserats med anledning av remissvaren. 

6.5  Remissvar om konsekvenserna för olika befolkningsgrupper

I remissvaren fästes uppmärksamhet vid jämställdheten mellan könen och vid att de negativa konsekvenserna av den föreslagna ändringen riktas till äldre kvinnor som redan har en svagare ekonomisk ställning.  

Enligt vissa utlåtanden försämrar propositionen jämlikheten mellan människor. I enskilda utlåtanden ansågs förslaget vara problematiskt till exempel med tanke på de internationella konventionerna om äldres rättigheter, rättigheter för personer med funktionsnedsättning och avskaffande av diskriminering av kvinnor. Ändringen ansågs försätta medborgarna i en ojämlik ställning bland annat på grund av att andra länder som tillämpar förordningen om social trygghet kan kompensera förlusten av Finlands folkpensionsinkomst, men alla länder gör det inte nödvändigtvis. 

Remissvaren har beaktats vid den fortsatta beredningen av propositionen. 

6.6  Övriga synpunkter

Folkpensionsanstalten framförde i sitt utlåtande en bedömning av de ökade omkostnaderna som verkställigheten av den föreslagna ändringen medför för Folkpensionsanstalten. Folkpensionsanstalten har efter utlåtandet lämnat en bedömning av den föreslagna ändringens konsekvenser för Folkpensionsanstaltens omkostnader. Propositionens konsekvensbedömning har kompletterats utifrån den bedömning som lämnats in efter att utlåtandet gavs. 

I justitieministeriets utlåtande framfördes att det på basis av propositionen i viss mån förblir oklart om betalningen av folkpensionens barnförhöjning fortsätter till personer som är bosatta i länder som tillämpar förordningen om social trygghet. Utifrån remissvaren har förutsättningarna för betalning av barnförhöjningen preciserats i specialmotiveringen till propositionen. 

I justitieministeriets remissvar fästes även uppmärksamhet vid bland annat frågor om propositionens struktur. Propositionens struktur har till följd av remissvaret ändrats och motiveringen har kompletterats.  

Enligt Pensionsskyddscentralens utlåtande kan en ny beräkning av folkpensionerna för personer som är bosatta i Finland medföra extra arbete för Pensionsskyddscentralen eftersom Pensionsskyddscentralen är kontaktinstitut vid behandlingen av EU-pensionsansökningar. Remissvaret har beaktats i propositionen. 

12.1  Rätt till grundläggande försörjning

Förmånerna enligt folkpensionslagen är av relevans framför allt med avseende på 19 § 2 mom. i grundlagen (se t.ex. GrUU 12/1995 rd, s 2, GrUU 48/2006 rd, s 2). Den föreslagna bestämmelsen är av relevans även för FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (ESK-konventionen, FördrS 6/1976) och den reviderade europeiska sociala stadgan.  

Enligt 19 § 2 mom. i grundlagen garanteras var och en genom lag rätt till grundläggande försörjning bland annat vid arbetsoförmåga och ålderdom. Bestämmelsen förutsätter att lagstiftaren garanterar var och en som behöver grundläggande försörjning en subjektiv rätt till den trygghet som det allmänna genom lag är skyldig att ordna. Den sociala tryggheten är förknippad med vissa sociala risksituationer, men också med respektive lagbestämmelser om bidragskriterier, behovsprövning och procedurer (RP 309/1993 rd, s. 74, bland annat GrUU 55/2016 rd, s. 3 och GrUU 48/2006 rd, s. 2). De system som tryggar den grundläggande försörjningen ska vara så heltäckande att det inte uppstår grupper som får sitta emellan (RP 309/1993 rd, s. 70/II, GrUU 48/2006 rd, s. 2, GrUU 6/2009 rd, s. 8/I). Enligt 22 § i grundlagen ska det allmänna se till att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses. 

I propositionen föreslås det att folkpensionslagen ändras så att folkpensionen ska betraktas som en minimiförmån enligt förordningen om social trygghet. Pensionerna för förmånstagare som är bosatta i Finland beräknas enligt bestämmelserna i folkpensionslagen med beaktande av bestämmelsen i artikel 58 i förordningen om social trygghet. Propositionens mål är att stärka folkpensionssystemets syfte att trygga försörjningen för en person bosatt i Finland då personens arbetspension på grund av en kort yrkeskarriär eller låg inkomstnivå är liten eller om rätt till arbetspension inte finns.  

Enligt en grov uppskattning leder det beräkningssätt som tillämpas på minimiförmånen till att pensionsbeloppet för en liten grupp av de folkpensionstagare som är bosatta i Finland ökar, vilket har positiva konsekvenser för denna grupps ställning. 

Enligt en bedömning minskar folkpensionen något för största delen av dessa folkpensionstagare som är bosatta i Finland och som påverkas av ändringen. Detta beror på att man vid beräkningen av minimiförmånen kan beakta de faktiska pensionsinkomsterna från Finland och utlandet som andra pensionsinkomster. Ändringen påverkar folkpensioner som betalas ut gradvis i takt med att folkpensionen justeras. Grundlagsutskottet har fäst uppmärksamhet vid behovet av indelning då stödet minskar (GrUU 17/2014 rd). 

Den centrala frågan vid bedömningen som grundar sig på 19 § i grundlagen är huruvida den motivering som anförs för ändringarna i nivån på grundtryggheten med tanke på doktrinen på området grundläggande fri- och rättigheter är acceptabla och förenliga med proportionalitetskravet. En motsvarande skyldighet att bedöma ändringarnas godtagbarhet och proportionalitet kan härledas också ur bestämmelserna i ESK-konventionen och artikel 12 i europeiska sociala stadgan, enligt vilken konventionsstaterna har förbundit sig att stegvis höja sitt system för social trygghet till en högre nivå.  

Enligt artikel 9 i ESK-konventionen erkänner konventionsstaterna rätten för var och en till social trygghet, däribland socialförsäkring. Enligt artikel 11 i ESK-konventionen erkänner konventionsstaterna likaså rätten för var och en till en tillfredsställande levnadsstandard för sig och sin familj, däribland tillräckligt med mat och kläder, och en lämplig bostad samt till ständigt förbättrade levnadsvillkor. Konventionsstaterna förbinder sig med stöd av artikel 2 i ESK-konventionen att till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser för att trygga att rättigheterna i konventionen gradvis förverkligas i sin helhet med alla lämpliga medel, i synnerhet genom lagstiftning. Vid tryggandet av rättigheterna beaktas emellertid i enlighet med artikel 9 konventionsstatens tillgängliga resurser, som kan beaktas som tyngre skäl när sociala förmåner försämras. Enligt artikel 4 i ESK-konventionen erkänner konventionsstaterna att i fråga om åtnjutandet av de rättigheter som tillförsäkrats av staten i enlighet med konventionen kan staten endast underkasta dessa rättigheter sådana begränsningar som är angivna i lag och då bara i den utsträckning detta är förenligt med rättigheternas natur samt uteslutande i syfte att främja det allmänna välståndet i ett demokratiskt samhälle. Kommittén för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, som övervakar genomförandet av ESK-konventionen, har utarbetat riktlinjer för hur förpliktelserna enligt konventionen och ändringar som görs i dessa ska tolkas. 

Artikel 12 i europeiska sociala stadgan ålägger medlemsstaterna att inrätta ett system för social trygghet som tryggar medborgarnas försörjning i händelse av risker som hänför sig till avbrott i arbetslivet. Artikeln omfattar såväl försäkringsbaserade och inkomstrelaterade ersättningar som jämnstora, oftast skattefinansierade, ersättningar som är oberoende av den tidigare arbetslivserfarenheten. Artikel 13 i stadgan åter tryggar var och en som inte har tillräckliga inkomster eller medel och som inte kan skaffa sådana inkomster eller medel genom egna ansträngningar eller på något annat sätt rätt till social hjälp. Enligt del V artikel G i den reviderade europeiska sociala stadgan får de rättigheter som tryggas genom stadgan inte göras till föremål för andra inskränkningar eller begränsningar än de som anges i stadgan, med undantag för sådana som anges i lag och som är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle som garanti för andras fri- och rättigheter eller som skydd för samhällets intresse, den nationella säkerheten eller allmän hälsa eller moral. 

Propositionen ingår i en helhet som regeringen valt för att stärka de offentliga finanserna. Läget för de offentliga finanserna har försvårats avsevärt av att Finlands ekonomiska tillväxt under de senaste drygt tio åren har varit svag jämfört med tidigare, de övriga nordiska länderna och genomsnittet i EU. Under de kommande åren försvagas förutsättningarna för ekonomisk tillväxt av befolkningsutvecklingen. De offentliga finanserna har uppvisat ett underskott sedan 2009. Utan en betydande ändring av den ekonomiska politiken fortsätter skuldkvoten att öka under 2020-talet. Även om statens skuldförmåga fortfarande är god så försämras den stadigt om de offentliga finanserna inte stärks. Eventuella kriser de kommande åren kan leda till en situation där det allmänna på grund av begränsningar i de offentliga finanserna inte kan reagera på kriser på ett ändamålsenligt sätt. Då blir man alltför plötsligt tvungen att spara på de offentliga utgifterna och skärpa beskattningen. 

Enligt finansministeriet är det underskott som ökar skulden i Finlands offentliga ekonomi betydande och en stabilisering av skuldkvoten i den offentliga ekonomin förutsätter snabba och betydande åtgärder under de kommande åren. På grund av den i en internationell jämförelse höga skattebelastningen och tryggandet av förutsättningarna för ekonomisk tillväxt kan enligt finansministeriet en balans inte helt uppnås genom åtstramning av beskattningen. Regeringens mål att balansera de offentliga finanserna förutsätter därför också direkta inbesparingar. Genom hållbarhet i den offentliga ekonomin eftersträvar regeringen att det allmänna i framtiden bättre ska kunna svara för sina förpliktelser. 

Den långvariga strukturella obalansen mellan utgifter och inkomster inom de offentliga finanserna kan också anses vara en konstitutionellt godtagbar grund för att kritiskt bedöma den nuvarande inriktningen av utkomstförmånerna och ingripa i observerade oändamålsenligheter. Grundlagsutskottet har i sin etablerade praxis ansett att det vid dimensioneringen av de sociala rättigheterna ligger helt i linje med den handlingsskyldighet som ålagts lagstiftaren att den sociala tryggheten planeras och utvecklas enligt samhällets ekonomiska resurser och att man kan ta hänsyn till den rådande situationen inom samhällsekonomin och de offentliga finanserna vid dimensioneringen av förmåner som direkt finansieras av det allmänna (t.ex. GrUU 6/2015 rd). Enligt grundlagsutskottets etablerade praxis kan statsfinansiella sparmål under en lågkonjunktur vara en godtagbar grund för att i viss mån också göra ingrepp i nivån på de grundlagsfästa rättigheterna (GrUB 25/1994 rd, s. 10/II, GrUU 25/2012 rd och GrUU 44/2014 rd). Inte heller då får bestämmelserna sammantaget äventyra tillgodoseendet av en grundläggande fri- och rättighet som tryggas i grundlagen (GrUU 10/2015 rd).  

Även om folkpensionsbeloppet enligt grov uppskattning minskar för en del av pensionstagarna som är bosatta i Finland på grund av de föreslagna ändringarna, tar propositionen inte ställning till folkpensionens nivå enligt folkpensionslagen. Beräkning av folkpensionen enligt bestämmelserna och principerna om minimiförmån förbättrar fördelningen av förmånen till de pensionstagare vars arbetsbaserade pension är låg. Propositionen kan således inte i ljuset av grundladsutskottets utlåtandepraxis eller internationella avtalsförpliktelser anses vara problematisk med avseende på rätten till tryggad grundläggande försörjning. 

Ändringsförslaget grundar sig å andra sidan på att det i ljuset av EU-domstolens nyare rättspraxis är motiverat att betrakta folkpensionen som en minimiförmån enligt förordningen om social trygghet. Vid beräkningen av förmånen är det enligt EU-domstolens rättspraxis inte godtagbart att tillämpa pro rata-beräkningen enligt förordningen. Slopandet av detta i fråga om folkpensionstagare bosatta i Finland grundar sig således på EU-rätten som den nationella lagstiftningen ska motsvara. 

På grund av den föreslagna ändringen betalas folkpension inte längre till personer som är bosatta i ett land som tillämpar förordningen om social trygghet och utbetalningen av folkpensioner som betalas till dessa länder avbryts från ingången av månaden som följer efter att lagen trätt i kraft. Dessutom föreslås det att bestämmelsen om verkställighet i folkpensionslagen förenhetligas med annan bosättningsbaserad lagstiftning om social trygghet så att utbetalningen av förmåner enligt folkpensionslagen avbryts från ingången av månaden efter flyttningen utomlands. 

Termen ”var och en” i 19 § 2 mom. i grundlagen uttrycker den linje som antogs i samband med reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna, enligt vilken de grundläggande fri- och rättigheterna tillkommer alla som hör under Finlands jurisdiktion (RP 309/1993 rd, s. 24, 42). Detta hindrar dock inte att rätten till grundläggande utkomstförmåner kopplas till bosättning eller arbete i Finland (GrUU 73/2014 rd, s. 2/II, GrUU 22/2004 rd, s. 2/II, GrUU 39/2018 rd). 

Den regeringsproposition som ledde till reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna 1995 innehöll ett förslag till lagförbehåll enligt vilket bosättning eller arbete genom lag kunde ställas som grund för beviljande eller bestämmande av de förmåner som avses i 19 § 2–4 mom. i den gällande grundlagen (RP 309/1993 rd, s. 84; 15 a § 5 mom. i det dåvarande lagförslaget). Avsikten med den då föreslagna bestämmelsen var att göra det möjligt att genom lag föreskriva om förutsättningarna för beviljande av en förmån och också om indelning av förmånen enligt längden på arbetet eller bosättningen i Finland. Grundlagsutskottet strök regeringens föreslagna bestämmelse i grundlagen eftersom den var onödig. Utskottet ansåg att den föreslagna bestämmelsen innehåller "just det slag av kriterier som enligt de allmänna lärorna om grundläggande fri- och rättigheter, inte minst synpunkter på acceptabilitet och proportionalitet, och berättigar till begränsningar av avsett slag" (GrUB 25/1994 rd, s 11). 

Utbetalningen av förmåner enligt folkpensionslagen avbryts enligt den gällande lagen ett år efter flyttningen till utlandet. Utbetalningen av förmåner enligt folkpensionslagen till personer som är bosatta i länder som tillämpar förordningen om social trygghet har grundat sig på den tidigare tolkningen av förordningarna om social trygghet. Utgångspunkten i lagstiftningen om bosättningsbaserad social trygghet är att bosättningsbaserade förmåner inte betalas till personer som är bosatta utomlands. De föreslagna ändringarna kan i ljuset av grundladsutskottets utlåtandepraxis således inte anses vara problematiska med avseende på rätten till tryggad grundläggande försörjning. 

12.2  Jämlik behandling

Enligt 6 § 1 mom. i grundlagen är alla lika inför lagen. Bestämmelsen uttrycker utöver kravet på juridisk likabehandling även en idé om faktisk jämlikhet. Den innehåller ett förbud mot godtycke och ett krav på enahanda bemötande i likadana fall (RP 309/1993 rd, s. 42). Kravet på jämlik behandling riktas också till lagstiftaren. Genom lag kan människor eller människogrupper inte godtyckligt ställas i mer eller mindre förmånlig situation än andra. 

I 6 § 2 mom. i grundlagen finns en bestämmelse om icke-diskriminering enligt vilken ingen får utan godtagbart skäl särbehandlas på grund av kön, ålder, ursprung, språk, religion, övertygelse, åsikt, hälsotillstånd eller handikapp eller av någon annan orsak som gäller hans eller hennes person. Förteckningen är inte uttömmande, eftersom särbehandling är förbjuden också av någon annan orsak som gäller en person än en sådan som specifikt nämns i förteckningen. En sådan orsak kan vara till exempel samhällelig ställning (RP 309/1993 rd, s. 43–44, GrUU 53/2016 och GrUU 31/2014 rd). Grundlagsutskottet har brukat anse att jämlikhetsaspekterna i 6 § i grundlagen spelar en viss roll såväl när medborgarna ges fördelar eller rättigheter genom lag som när de påförs skyldigheter (GrUU 31/2014 rd). Jämlikhetsbestämmelsen kräver ändå inte att alla medborgare i alla avseenden ska behandlas lika, om inte förhållandena är likadana. 

Grundlagen förbjuder inte all särbehandling av olika människor. Särbehandling kan även grunda sig på ett i princip förbjudet skäl som nämns i 6 § 2 mom. i grundlagen. Det väsentliga är om det är möjligt att motivera särbehandling utifrån en persons egenskaper på ett sätt som är godtagbart med hänsyn till systemet för de grundläggande fri- och rättigheterna (RP 309/1993 rd, s. 48/I, GrUU 9/2000 rd, s. 2/I, GrUU 14/2006 rd, s. 2/I, och GrUU 4/2016 rd, s. 2–3). 

I EU-rätten fastställs likställighetsprincipen i artikel 20 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Enligt den artikeln är alla lika inför lagen. Bestämmelsen om icke-diskriminering finns i artikel 21.1. 

Den ändring som föreslås i propositionen gäller de folkpensionstagare som omfattas av tillämpningsområdet för förordningen om social trygghet. Förordning 1408/71 som föregick förordningen om social trygghet har ansetts förhindra att pensionsinkomster som betalats från andra medlemsstater beaktas i folkpensionen, vilket innebär att den kalkylerade arbetspensionen i Finland har beaktats som pensionsinkomst. En sådan beräkningsmetod kan ha varit antingen till fördel eller nackdel för personen. Enligt bestämmelsen i bilagan till den gällande förordningen om social trygghet har arbetspensioner som betalats från andra beaktats, men inte bosättningsbaserade pensioner. Till följd av ändringen beaktas de förmåner som räknas upp i 22 § i folkpensionslagen som pensionsinkomst i folkpensionen för personer som är bosatta i Finland oberoende av om personen omfattas av tillämpningsområdet för förordningen om social trygghet eller inte, vilket förbättrar jämlikheten mellan personer. 

Såsom beskrivs i avsnitt 4.2.1 inverkar avbrytandet av utbetalningen av folkpensioner för personer som är bosatta i länder som tillämpar förordningen om social trygghet mest på äldre kvinnor. Skillnaden beror på att majoriteten av folkpensionstagarna som är bosatta utomlands är kvinnor som får ålderspension. Att en person inte är bosatt eller arbetar i Finland är dock med tanke på grundlagen ett godtagbart skäl att behandla personen annorlunda i fråga om de sociala trygghetsförmåner som betalas från Finland än personer som bor i Finland. Förordningen om social trygghet ålägger inte heller medlemsstaterna att betala ut en förmån av minimiförmånskaraktär till ett annat land som tillämpar förordningen om social trygghet. 

12.3  Sammandrag

Regeringen anser med stöd av vad som anförts ovan att propositionen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning. I enlighet med grundlagsutskottets utlåtandepraxis är det godtagbart att utgå från att en stat inte har någon generell och absolut skyldighet att tillförsäkra andra än de som stadigvarande bor inom dess territorium eller jurisdiktion de grundskyddsförmåner som avses i 19 § 2 mom. i grundlagen. 

Grundlagsutskottet har dock inte tidigare tagit ställning till frågan om att utbetalningen av folkpensioner enligt folkpensionslagen för personer som är bosatta i länder som tillämpar förordningen om social trygghet avbryts genom en lagändring. Därför anser regeringen det dock vara önskvärt att ett utlåtande om propositionen begärs av grundlagsutskottet.