2.1  Lagstiftning och praxis

I lagen om mottagande finns bestämmelser om mottagningstjänster för personer som söker internationellt skydd. Till asylförfarandet hör som väsentlig del förläggningarnas uppdrag att ordna och trygga mottagningstjänsterna och försörjningen för asylsökande. Enligt 9 § i lagen om mottagande beslutar inrikesministeriet om inrättande och nedläggning av statliga förläggningar och flyktingslussar samt om deras verksamhetsställen. Enligt 10 § i lagen om mottagande ger inrikesministeriet Migrationsverket befogenheter att med kommuner, samkommuner, andra offentligrättsliga samfund eller privata sammanslutningar eller stiftelser avtala om inrättande och nedläggning av förläggningar och flyktingslussar samt om deras verksamhetsställen. Enligt 2 § i lagen om Migrationsverket och 8 § i lagen om mottagande ska Migrationsverket svara för styrningen, planeringen och övervakningen av den praktiska verksamheten vid mottagandet av personer. Enligt 2 § i lagen om bemötande av utlänningar som tagits i förvar och om förvarsenheter (116/2002, nedan förvarslagen) kan en förvarsenhet inrättas i anslutning till en förläggning som staten eller kommunen driver eller vara en självständig enhet som drivs av staten eller kommunen. En förvarsenhet som kommunen driver kan inrättas genom att Migrationsverket och kommunen ingår ett avtal. Enligt 3 § i förvarslagen svarar Migrationsverket för styrningen, planeringen och övervakningen av förvarsenheternas praktiska verksamhet. 

Den 8 september 2016 fanns det 135 anställda vid de statliga förläggningarna. Vid förläggningen i Joutseno arbetar 64 personer och vid förläggningen i Uleåborg 71 personer. Av dessa är 42 personer i Joutseno och 23 personer i Uleåborg anställda i tjänsteförhållande. I Joutseno är 22 personer och i Uleåborg 48 personer anställda i arbetsavtalsförhållande.  

När det gäller personalfrågor fungerar förläggningarna för närvarande som egna arbetsgivarmyndigheter. Föreståndaren för en förläggning är en arbetsgivartjänsteman. Förläggningarna utnämner sin egen personal inom ramen för anslagen.  

Mottagningsverksamheten har hört till inrikesministeriets förvaltningsområde sedan ingången av 2008. I början av 2010 ändrades inrikesministeriets roll inom mottagningsverksamheten så att styrningen, planeringen och övervakningen av mottagandet överfördes till Migrationsverket. Samtidigt utfärdades det bestämmelser om att inrikesministeriet ger Migrationsverket befogenheter att med kommuner, samkommuner, andra offentligrättsliga samfund eller privata sammanslutningar eller stiftelser avtala om inrättande och nedläggning av förläggningar och flyktingslussar och om deras verksamhetsställen. Bestämmelser om saken finns i 10 § i lagen om mottagande. Befogenhet att besluta om inrättande och nedläggning av statliga förläggningar och flyktingslussar och om deras verksamhetsställen bibehölls hos inrikesministeriet.  

Mottagningssystemet omfattar två steg. Den asylsökande placeras först i en transitförläggning, där han eller hon bor tills Migrationsverket har genomfört asylutredningen. Därefter flyttas den asylsökande för den s.k. väntetiden till en förläggning för att vänta på asylbeslutet.  

För närvarande (5.9.2016) finns det sammanlagt 181 förläggningar i Finland, varav förläggningarna i Joutseno och Uleåborg är statliga förläggningar. De statliga förläggningarna har redan länge haft en viktig roll i mottagningsverksamheten för personer som söker internationellt skydd och vid utvecklandet av den. De fungerar som s.k. transitförläggningar inom sina egna inreseområden. Till förläggningarnas särskilda uppgifter hör mottagande av ensamkommande minderåriga asylsökande och ordnande av verksamhet under väntetiden (förläggningen i Uleåborg) samt hjälpsystemet för offer för människohandel och förvarsenhet (förläggningen i Joutseno). Genom de statliga förläggningarna har staten egen verksamhet inom alla mottagningstjänster (transitförläggningar, mottagande av minderåriga, verksamhet under väntetiden), tagande i förvar samt hjälp till offer för människohandel, och detta kunnande har utnyttjats i flera olika utvecklings- och lagstiftningsprojekt. 

Migrationsverket ansvarar för den operativa styrningen, planeringen, uppföljningen och övervakningen av den praktiska verksamheten vid mottagandet. I Finland bedrivs mottagningsverksamhet av kommuner, organisationer och privata sammanslutningar, med vilka enheten för mottagande vid Migrationsverket ingått avtal om ordnande av verksamheten. Vid de statliga förläggningarna sker styrningen i enlighet med det normala förfarandet för statens resultatstyrning. Styrningen av de förläggningar som drivs av kommuner, Finlands Röda Kors (FRK) och företag genomförs så att Migrationsverket ingår avtal om tillhandahållande av mottagningstjänster med kommunerna, FRK-distrikten och företagen i fråga. Om det blir nödvändigt att minska mottagningssystemet t.ex. på grund av att det sker förändringar i antalet sökande kommer detta i första hand att gälla förläggningar som har avtal och vars mottagningskapacitet kan ändras inom ramen för avtalet eller vars avtal kan sägas upp.  

Av de statliga förläggningarna har förläggningen i Joutseno enligt 8 § i lagen om mottagande som särskild uppgift att svara för skötseln av systemet för hjälp till offer för människohandel. I oktober 2014 inledde dessutom en förvarsenhet sin verksamhet i Joutseno. Verksamheten är en del av förläggningen. Förläggningen i Uleåborg har som särskild uppgift att svara för mottagandet av ensamkommande minderåriga asylsökande. De statliga förläggningarna har frånsett de ovannämnda uppgifterna inte någon annan särskild roll inom mottagningssystemet som inte de övriga förläggningarna har. 

Enheten för mottagande vid Migrationsverket styr och koordinerar genomförandet av mottagandet i frågor som gäller mottagningskapaciteten (logistik, beredskap, statistik). Enheten för mottagande styr kvaliteten på och utvecklandet av genomförandet genom substansstyrning, resultatavtal och resultatförhandlingar, utbildning och möten, stöd för projektarbete och genom barometerundersökningar. Migrationsverkets planerings- och ekonomienhet ger anvisningar och sköter planeringen och budgetövervakningen av genomförandet av mottagandet. Utöver juridisk styrning och rådgivning har Migrationsverket hand om laglighetskontrollen av genomförandet av mottagandet.  

Enligt lagen om mottagande har Migrationsverket till uppgift att övervaka verksamheten vid förläggningarna. Migrationsverket gör årligen föregripande styrnings- och utvärderingsbesök på förläggningarna med tyngdpunkt på styrningen. Dessutom görs efterhandsgranskningar av verksamheten. I samband med besöken granskar och utvärderar man verksamheten samt ser över följande års planering av verksamheten och ekonomin. Vid behov görs dessutom särskilda granskningar. 

Med de statliga förläggningarna ingås dessutom årliga resultatavtal efter det att Migrationsverket och inrikesministeriet har ingått sina egna resultatavtal. Migrationsverket för separata förhandlingar med avtalsparterna efter det att respektive enhet har lämnat in sin verksamhets- och ekonomiplan för följande år till Migrationsverket. 

2.2  Den internationella utvecklingen samt lagstiftningen i utlandet och i EU

Inledning 

I syfte att göra en internationell jämförelse skickade man på uppdrag av inrikesministeriet via det europeiska migrationsnätverket en förfrågan till alla EU:s medlemsländer och till Norge. Staterna tillfrågades om hur verksamheten vid förläggningarna har ordnats, om staten äger och driver förläggningar och om vem som har beslutanderätt i frågor som gäller inrättande och nedläggning av förläggningar. Dessutom tillfrågades länderna om eventuella kommande ändringar i lagstiftningen.  

Sverige 

I Sverige svarar Migrationsverket för mottagandet av asylsökande. När det gäller mottagandet är Migrationsverkets operativa verksamhet organiserad i sex regioner. Varje region svarar för ordnandet av boende för de sökande inom sin region. Inom dessa regioner fattas också beslut om den dagliga operativa verksamheten. I Sverige svarar de statliga myndigheterna för de allmänna transitenheterna, medan kommunerna svarar för verksamheten vid de förläggningar som är specialiserade på någon särskild grupp, t.ex. minderåriga och andra sårbara grupper. Migrationsverket har också hand om hyrningen av bostäder för mottagningsändamål. I Sverige är det privata serviceproducenter som äger och driver alla förläggningar. Detta föregås av ett offentligt upphandlingsförfarande. Migrationsverket fattar beslut om inrättande och nedläggning av förläggningar.  

Norge 

I Norge svarar Utlendingsdirektoratet, UDI, som är underställt Justitie- och beredskapsdepartementet, för att inkvartera asylsökande. UDI konkurrensutsätter inkvarteringstjänsterna och ingår avtal med serviceleverantörerna på basis av konkurrensutsättningen. Inkvarteringstjänster ordnas av frivilligorganisationer, kommuner och privata aktörer. Staten finansierar mottagningsverksamheten i sin helhet. Serviceleverantörerna sköter på UDI:s vägnar den dagliga verksamheten på förläggningarna. Mottagningsverksamheten samordnas på ett centraliserat sätt av UDI, som också har allmänt ansvar för att inkvartera de sökande. De kommuner som driver förläggningar ansvarar för att tjänsterna ordnas för de asylsökande, och UDI betalar kommunerna ersättning för detta. UDI:s sex lokala kontor ansvarar för tillsynen över förläggningarna inom sina områden. Dessutom ansvarar enheten i Oslo för administrationen av transitförläggningarna. Norges mottagningssystem har inte reglerats på lagnivå, utan genom anvisningar från UDI. I Norge finns inga förläggningar som ägs eller drivs av staten, utan verksamheten läggs ut på entreprenad, och avtal om organiseringen av förläggningarna ingås med serviceleverantörer. Avtalen ingås på basis av ett anbudsförfarande. UDI ansvarar för ingående av avtal om inrättande och nedläggning av förläggningar.  

Tyskland 

I Tyskland svarar delstaterna för inkvarteringen av asylsökande och för ordnandet av mottagningstjänster. Delstaterna ansvarar i regel för inrättandet av mottagningslokaler och för finansieringen av och verksamheten i dem. Ansvaret fördelas utifrån vilken typ av mottagningsverksamhet det är fråga om. När det gäller förläggningar som är avsedda för väntetiden varierar organiseringsansvaret mellan delstaterna, och i de största delstaterna svarar kommunerna för inrättandet av och verksamheten vid dem. Förbundsstaten svarar för lagstiftningen, och förbundsstatens centrala myndighet svarar för asylförfarandet. I den nationella lagstiftningen (Asylverfahrengesetz) förpliktas delstaterna till att ordna inkvartering för de asylsökande. Delstaterna ansvarar även för inrättandet av mottagningslokaler och för verksamheten i dem. Största delen av delstaterna har överlämnat ansvaret för inkvarteringsverksamheten till kommunerna. I de största delstaterna ansvarar kommunerna i regel för inrättandet, ordnandet och driften av mottagningslokaler för asylsökande. I vissa fall har verksamheten överlåtits till privata aktörer. Allmänt taget varierar organiseringsansvaret i fråga om förläggningarna beroende på vilken typ av mottagningsverksamhet eller vilket mottagningsskede det är fråga om.  

Nederländerna 

I Nederländerna ansvarar den centrala myndigheten (The Central Agency for the Reception of Asylum Seekers, COA) för mottagandet av asylsökande. COA kan äga de lokaler där asylsökande inkvarteras eller så kan den hyra lokalerna av en utomstående. COA ansvarar för den operativa verksamheten vid förläggningarna och har beslutanderätt i frågor som gäller inrättande och nedläggning av förläggningar.  

Belgien 

I Belgien finns förläggningar som ägs och drivs av staten och som har öppnats till följd av den avsevärda ökning av antalet asylsökande. Den myndighet som ansvarar för mottagandet i förbundsstaten (Federal Agency for the Reception of Asylum Seekers, Fedasil) äger i praktiken förläggningarna och ansvarar för driften av dessa 18 förläggningar. Den övriga mottagningsverksamheten sköts av olika serviceproducenter, såsom frivilligorganisationer. Förbundsstatens regering har beslutanderätt i frågor som gäller inrättande och nedläggning av förläggningar och avslutande av avtal mellan stat och serviceproducent.  

Förenade kungariket  

Inrikesministeriet ansvarar för att ordna mottagandet. Inrikesministeriet ingår avtal om inkvarteringen med privata företag, lokala myndigheter eller organisationer. Inrikesministeriet fattar beslut om inrättande och nedläggning av förläggningar och om avslutande av avtal mellan stat och serviceleverantör. Staten är geografiskt indelad i sex olika regioner, och i varje region finns en förläggning som är avsedd för den första fasen och som drivs av en privat serviceleverantör. 

Mottagningsdirektivet 

EU har åren 2003 och 2013 antagit direktiv som gäller mottagningsvillkoren för personer som ansöker om internationellt skydd. Rådets direktiv 2003/9/EG om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna antogs den 27 januari 2003. Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (omarbetning), nedan mottagningsdirektivet, antogs den 26 juni 2013.  

Syftet med mottagningsdirektivet är att fastställa normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd i medlemsländerna. I artikel 2 i definieras förläggning som varje anläggning som används för kollektiv inkvartering av sökande. Direktivet överlåter till medlemsstaterna att avgöra vem som ska driva förläggningar.  

Enligt artikel 28 i mottagningsdirektivet ska medlemsstaterna med vederbörlig hänsyn till sin konstitutionella struktur införa relevanta förfaranden för att se till att lämplig styrning, tillsyn och kontroll av nivån på mottagningsvillkoren upprättas. Enligt artikel 29 ska medlemsstaterna tilldela nödvändiga resurser i anslutning till genomförande av direktivet i nationell rätt. 

2.3  Bedömning av nuläget

För att vara statliga ämbetsverk är de statliga förläggningarna små enheter. I egenskap av ämbetsverk omfattas förläggningarna av skyldigheterna för självständiga ämbetsverk, såsom planering av verksamheten och ekonomin. Redan nu stöder sig förläggningarna på Migrationsverket i administrativa frågor. På de orter där de statliga förläggningarna har verksamhet har Migrationsverket redan verksamhetsställen, och detta kan ge synergieffekter, t.ex. fungerande vikariesystem inom ekonomi- och personalförvaltningen. 

De statliga förläggningarna och Migrationsverket blev en bokföringsenhet 2012. De statliga förläggningarna omfattas numera endast delvis av skyldigheterna för självständiga ämbetsverk, såsom uppgifter inom personalförvaltning.  

De statliga förläggningarna har på ett mångsidigt sätt utvecklat processer och funktioner i samband med mottagningsverksamheten. De har tagit ansvar för flera betydande riksomfattande utvecklingsprojekt inom inrikesministeriet och utvecklat kvaliteten på mottagningstjänsterna samt ett elektroniskt verksamhetssystem i enlighet med kvalitetsmålen inom statsförvaltningen. Det arbete som utförts inom de statliga förläggningarna har utvidgat inrikesministeriets kunskaper om och samarbete inom region- och lokalförvaltningen. Utvecklingsprojekten har gynnat hela det verksamhetsfält som hör till mottagandet och de har även haft nationell betydelse. Dessutom har de statliga förläggningarna utvecklats till nationella centrum för kompetens när det gäller mottagande av asylsökande. Till dessa kompetensområden hör förvarsenheten i Joutseno, hjälpsystemet för offer för människohandel i Joutseno samt kompetensen i fråga om minderåriga i Uleåborg. Dessa kompetensområden utgör mycket betydande funktioner för statens egen serviceproduktion och det finns orsak att utnyttja dem fullt ut också i framtiden. 

Mottagningsverksamheten är framför allt sektorsövergripande verksamhet som flera myndigheter deltar i samt yrkesmässigt arbete som kräver kompetens och utbildning inom social- och hälsovård, där förutom lagen om mottagande även lagstiftningen inom social- och hälsovårdssektorn ska iakttas. De statliga förläggningarna har strävat efter att utveckla specialtjänsterna inom sin egen verksamhetsmiljö, och den kompetens som hänför sig till tjänsterna finns det skäl att utnyttja inom all mottagningsverksamhet.  

Antalet personer som ansökte om internationellt skydd ökade avsevärt 2015. När sammanlagt 3 651 personer ansökte om internationellt skydd i Finland år 2014, var antalet sökande 32 476 år 2015. Antalet asylsökande började öka kraftigt sommaren 2015 och steg i september–oktober t.o.m. till 2 000—4 000 sökande per vecka. Den 31 december 2015 fanns det 144 mottagningsenheter och 27 300 boende på dem, medan det den 31 december 2014 fanns sammanlagt 20 mottagningsenheter och 3 300 boende. För att det ska gå snabbt att inrätta mottagningsenheter så att de motsvarar antalet sökande, gav inrikesministeriet genom beslut av den 24 september 2015, den 21 december 2015 och den 8 mars 2016 Migrationsverket befogenheter enligt 10 § i lagen om mottagande att för viss tid med kommuner, samkommuner, andra offentligrättsliga samfund eller privata sammanslutningar eller stiftelser avtala om inrättande och nedläggning av förläggningar och flyktingslussar och om deras verksamhetsställen.  

Migrationsverket har till uppgift att se till att kapaciteten för mottagande och inkvartering av personer som ansöker om internationellt skydd upprätthålls på en tillräcklig hög nivå på basis av antalet sökande. Migrationsverket svarar för den operativa styrningen och övervakningen av mottagningssystemet. Inrättande och nedläggning av förläggningar och utseende av deras verksamhetsställen kräver kännedom om de lokala förhållandena och om de lokala myndigheterna och organisationerna, vilket Migrationsverket i stället för inrikesministeriet har de bästa förutsättningarna för. Man kan frångå inrikesministeriets roll som fullmaktsgivare när det gäller beslut om inrättande och nedläggning av enskilda förläggningar och om deras verksamhetsställen. Inrikesministeriet har som roll att bereda och utveckla lagstiftning och politik som gäller internationellt skydd och mottagande. Inrikesministeriet svarar också för Migrationsverkets resultatstyrning och resultatuppföljning och inverkar således för egen del på att resurserna och målen för mottagningsverksamheten och verksamhetens effektivitet och kvalitet är i balans och att man får igenom de önskade effekterna inom verksamheten på ett kostnadseffektivt sätt. 

3.1  Målsättning

Syftet med propositionen är att slå samman de statliga förläggningarna med Migrationsverket. Avsikten är också att Migrationsverket i fortsättningen ska besluta om inrättande och nedläggning av statliga förläggningar och flyktingslussar och om deras verksamhetsställen. Avsikten är också att lagen om mottagande ändras så att Migrationsverket får befogenheter att med kommuner, samkommuner, andra offentligrättsliga samfund eller privata sammanslutningar eller stiftelser avtala om inrättande och nedläggning av icke-statliga förläggningar och flyktingslussar och om deras verksamhetsställen utan att behöva inrikesministeriets fullmakt för det. 

3.2  Alternativ

I inrikesministeriets planeringsföreskrift av den 27 juni 2014 (SMDno/2014/872) konstaterades det särskilt att de statliga förläggningarnas sammanslagning i administrativt hänseende med Migrationsverket ska genomföras. I det preliminära utredningsprojektet dryftades olika alternativ för att ordna administrationen efter sammanslagningen och behövliga ändringar i fråga om detta i Migrationsverkets arbetsordning. I det preliminära utredningsprojektet kom man fram till att utgångspunkten bör vara att de statliga förläggningarna slås samman med Migrationsverket.  

3.3  De viktigaste förslagen

I propositionen föreslås det att lagen om Migrationsverket och lagen om mottagande ändras så att de statliga förläggningarna i administrativt hänseende kan sammanslås med Migrationsverket. Dessutom föreslås det att lagen om mottagande ändras så att Migrationsverkets befogenheter i samband med inrättande och nedläggning av förläggningar och flyktingslussar och om deras verksamhetsställen utökas så att Migrationsverket inte längre behöver få fullmakt av inrikesministeriet för att avtala om inrättande och nedläggning av icke-statliga förläggningar och flyktingslussar och om deras verksamhetsställen med kommuner, samkommuner, andra offentligrättsliga samfund eller privata sammanslutningar eller stiftelser. 

4.1  Ekonomiska konsekvenser

Sammanslagning av de statliga förläggningarna med Migrationsverket har inga direkta ekonomiska konsekvenser. Sammanslagningen kan genomföras inom ramen för planen för de offentliga finanserna. Sammanslagningen kan på lång sikt minska kostnaderna i enlighet med målen i föreskrifterna om verksamhets- och ekonomiplaneringen för inrikesministeriet, eftersom sammanslagningen av administrationen ger synergieffekter på längre sikt.  

Särskilt när man beaktar ökningen av antalet asylsökande under 2015 och de konsekvenser detta hade för Migrationsverkets verksamhet, kan man anta att sammanslagningen av de statliga förläggningarna med Migrationsverket inte direkt kommer att minska kostnaderna, men genom sammanslagningen är det möjligt att dämpa bl.a. den kostnadsökning som beror på ökningen av antalet anställda vid Migrationsverket.  

Sammanslagningen medför inga betydande ändringar i lönekostnaderna. Den personal som överförs börjar omfattas av Migrationsverkets lönesystem, och förläggningarnas lönesystem tillämpas inte längre på dem. Lönegarantin bestäms i enlighet med statens tjänste- och arbetskollektivavtal på centralnivå. En höjning av lönerna kan inte komma i fråga om inte uppgifterna är helt nya och kräver särskild kompetens. Behovet och möjligheterna att utveckla Migrationsverkets lönesystem till följd av att uppgifterna överförs ska utredas.  

När det gäller informationssystemen har sammanslagningen av förläggningarna med Migrationsverket inte några betydande ekonomiska konsekvenser. De statliga förläggningarna har redan nu flera gemensamma informationssystem med Migrationsverket. När förläggningarna sammanslås med Migrationsverket är det möjligt att kostnaderna för servicen vid servicecentret för statens ekonomi- och personalförvaltning minskar med uppskattningsvis 20 000 euro per år. Kostnaderna för servicen vid Statens informations- och kommunikationstekniska center hänför sig vanligen till arbetsstationerna. Att administrationen slås samman inverkar inte på antalet arbetsstationer, så till denna del sker det inga förändringar i kostnaderna.  

I och med sammanslagningen sker det inga förändringar i de statliga förläggningarnas och Migrationsverkets verksamhetslokaler, så inte heller till denna del har propositionen några ekonomiska konsekvenser. 

Enligt förslaget får Migrationsverket befogenheter att besluta om inrättande och nedläggning av statliga förläggningar och flyktingslussar och om deras verksamhetsställen liksom befogenheter att med kommuner, samkommuner, andra offentligrättsliga samfund eller privata sammanslutningar eller stiftelser avtala om inrättande och nedläggning av icke-statliga förläggningar och flyktingslussar och om deras verksamhetsställen. Inrättandet av nya förläggningar sker inom ramen för anslagen. Således behandlas inrättandet av förläggningar i samband med budgetsförfarandet, och propositionen har således inga ekonomiska konsekvenser till denna del.  

4.2  Konsekvenser för myndigheterna och personalen

Vid organisationsförändringar inom statsförvaltningen regleras personalens ställning enligt gällande lagstiftning och statens gällande tjänstekollektivavtal på centralnivå.  

I och med sammanslagningen övergår de statliga förläggningarnas personal med stöd av lagen till Migrationsverket. Personalens pendlingsregion ändras inte. 

Bestämmelser om ställningen för den personal i tjänsteförhållande som överförs finns i 2 kap. i statstjänstemannalagen (750/1994). I lagens 5 a § sägs det att i samband med omstrukturering av funktioner inom statsförvaltningen överförs tjänsterna och förflyttas de tjänstemän som utnämnts till tjänsterna till samma ämbetsverk som uppgifterna överförs till. Tjänstemän som utnämnts till ett tjänsteförhållande för viss tid övergår till anställning vid ämbetsverket för den tid tjänsteförhållandet varar. Tjänsten får också överföras utan samtycke från tjänstemannen, om tjänsten överförs inom eller till tjänstemannens pendlingsregion. Med pendlingsregion avses ett område enligt 1 kap. 9 § i lagen om utkomstskydd för arbetslösa (1290/2002). I 5 c § i statstjänstemannalagen sägs det att om de uppgifter som hör till en tjänst ändras väsentligt i samband med en omstrukturering och en ny tjänst inrättas i stället för den tidigare tjänsten, kan den nya tjänsten första gången tillsättas utan att den förklaras ledig, om man till tjänsten utnämner en tjänsteman som utnämnts till en tjänst vid det ämbetsverk som omstruktureras. 

Arbetsavtalsförhållandena för förläggningarnas personal ändras i och med lagändringen till tjänsteförhållanden. Om detta föreskrivs i övergångsbestämmelsen. På grund av karaktären av statens myndighetsverksamhet är det huvudsakliga anställningsförhållandet ett tjänsteförhållande. Med tanke på organisationens verksamhet, personalförvaltning och rättvis behandling av personalen är det ändamålsenligt att det vid Migrationsverket finns bara ett slags anställningsförhållande.  

På den överförda personalens anställningsvillkor tillämpas vad som bestäms om villkoren i tjänstekollektivavtalen eller i lag. I och med sammanslagningen övergår lönerna för förläggningarnas personal och fastställandet av dem till Migrationsverkets lönesystem.  

Det föreslås att de ärenden som är anhängiga hos de statliga förläggningarna, förläggningarnas gällande avtal och åtaganden liksom de rättigheter och skyldigheter som följer av dem överförs till Migrationsverket vid lagens ikraftträdande. 

Sammanslagningen av de statliga förläggningarna med Migrationsverket har i princip inte konsekvenser för den operativa verksamheten vid förläggningarna. Förläggningarna är anläggningsenheter som är verksamma dygnet runt och producerar social- och hälsovårdstjänster. Deras klientel är med tanke på hanteringen av arbetet mycket krävande. Vid förläggningarna är man tvungen att snabbt reagera på svåra situationer med klienterna bl.a. genom att stärka personalen och skaffa extra säkerhetstjänster för att kunna lösa oväntade problemsituationer. Det väsentliga är att sammanslagningen av administrationen inte försvårar den dagliga ledningen av och verksamheten på förläggningarna och att de statliga förläggningarna även i framtiden ska fatta beslut som gäller klienterna. Beslut som gäller klienterna och den operativa verksamheten vid förläggningarna ska fortfarande i enlighet med närhetsprincipen fattas av förläggningarna. Föreståndarna för förläggningarna ska ha kvar sådana lagstadgade och operativa uppgifter och ansvarsområden samt möjligheter att agera som är nödvändiga med tanke på verksamheten och säkerhet vid förläggningarna dygnet runt.  

Den nuvarande strukturen i kapitlet om invandring i statsbudgeten liksom det att Migrationsverket och de statliga förläggningarna fungerar som en bokföringsenhet stöder en administrativ sammanslagning av verket och de statliga förläggningarna. Med tanke på statsbudgeten och ämbetsverkens ekonomiförvaltning har en administrativ sammanslagning av Migrationsverket och de statliga förläggningarna alltså redan genomförts. För närvarande liksom i framtiden utgör de statliga förläggningarna en grundstruktur för serviceproduktion, och andra mottagningstjänster som ordnas i form av köpta tjänster ska anpassas till den behövliga mottagningskapaciteten. De statliga förläggningarna ska även i framtiden ansvara för användningen av de anslag för omkostnaderna som anvisats dem.  

Den administrativa sammanslagningen av de statliga förläggningarna med Migrationsverket kommer inte väsentligt att förändra ledningen och övervakningen av den praktiska mottagningsverksamheten vid de statliga förläggningarna. Enheten för mottagande vid Migrationsverket har även i framtiden hand om anvisningar och övervakning i samarbete med de statliga förläggningarna. 

Resultatstyrningen av förläggningarna samt planeringsanvisningarna för och övervakningen av ekonomin och verksamheten ska genomföras i enlighet med författningarna samt principerna för resultatstyrningen inom statsförvaltningen, precis som hittills. Migrationsverket har budgetansvaret. I ekonomistadgan liksom fortfarande i arbetsordningen kan det bestämmas närmare om fullmakterna att använda förläggningarnas verksamhetsanslag och anslagen under det moment som gäller mottagande. Bokslutsprocessen för förläggningarna blir en de av en gemensam bokslutsprocess för Migrationsverket. 

Enligt 68 § i grundlagen svarar varje ministerium inom sitt ansvarsområde för att förvaltningen fungerar som sig bör. Inrikesministeriet har 2011 utfärdat en anvisning om laglighetsövervakningen (IMDnr/2011/700), som tillämpas på laglighetsövervakningen inom inrikesministeriet och dess förvaltningsområde samt på de förfaranden som ska iakttas i övervakningen i all myndighetsverksamhet.  

Förläggningen i Joutseno svarar för skötseln av hjälpsystemet för offer för människohandel i enlighet med 8 § i lagen om mottagande också efter lagändringen. Förläggningen svarar för koordineringen, skötseln och utvecklandet av hjälpsystemet för offer för människohandel. Detta beslutsfattande sker även i fortsättningen separat från Migrationsverkets beslutsfattande i frågor som gäller ansökningar om uppehållstillstånd och internationellt skydd. Bestämmelser om identifiering av offer för människohandel, beslut om upptagning av en person i hjälpsystemet och om hjälpinsatser liksom om avförande av en person från systemet finns i lagen om mottagande. Enligt 33 § i lagen om mottagande fattar föreståndaren för förläggningen i Joutseno eller en av denne förordnad tjänsteman beslut om upptagning av en person i hjälpsystemet och om avförande av person från det vid behov efter att ha hört den sektorsövergripande expertgruppen. När de statliga förläggningarna sammanslås med Migrationsverket kommer denna situation att ändras i praktiken så att samma myndighet i framtiden kommer att fatta beslut såväl om upptagning av en person i hjälpsystemet som om ovannämnda ansökningar. Föremålen för besluten har dock inte i sak samband med varandra och beslutsfattandet sker även i framtiden genom olika förfaranden och administrativt vid olika enheter.  

Förvarsenheten i anslutning till förläggningen i Joutseno fortsätter sin verksamhet. Föreståndaren för förläggningen i Joutseno är också direktör för förvarsenheten. Med stöd av förvarslagen har direktören beslutanderätt bl.a. i frågor som gäller separat förvar. Föremålen för de beslut som fattas med stöd av förvarslagen har dock inte i sak något samband med beslutsfattandet i frågor som gäller internationellt skydd. 

5.1  Beredningsskeden och beredningsmaterial

Inrikesministeriet beslutade den 22 augusti 2014 att tillsätta ett projekt för att utreda eventuella behov av ändringar i administreringen av mottagandet av personer som söker internationellt skydd. Det preliminära utredningsprojektet tillsattes för tiden 20 augusti 2014—30 april 2015 och genom beslut av den 20 januari 2015 fick projektet förlängd tid till den 30 april 2015. I enlighet med beslutet om tillsättande av projektet utreddes olika alternativ för att administrera mottagandet av personer som söker internationellt skydd samt dryftades inrikesministeriets och Migrationsverkets roller i fråga om verksamheten vid förläggningarna.  

Syftet med projektet var att utreda olika alternativ för att administrera mottagandet. I takt med att arbetet framskred koncentrerade sig arbetsgruppen allt mer på att granska enbart alternativet att administrativt slå samman de statliga förläggningarna med Migrationsverket. I projektet utreddes eventuella behövliga ändringar i lagstiftningen till följd av en sammanslagning.  

Med stöd av den utredning som gjordes i samband med det preliminära utredningsprojektet föreslog beredningsgruppen i sin slutrapport att de statliga förläggningarna sammanslås med Migrationsverket och att inrikesministeriet för sammanslagningen tillsätter ett lagstiftningsprojekt för att ändra lagen om mottagande och lagen om Migrationsverket.  

Inrikesministeriet migrationsavdelning tillsatte den 3 juni 2015 ett projekt för att ändra lagen om mottagande och lagen om Migrationsverket. Till beredningsgruppen kallades företrädare för inrikesministeriets förvaltnings- och utvecklingsavdelning. I samband med projektet hördes Migrationsverket och de statliga förläggningarna, dvs. förläggningarna i Joutseno och Uleåborg. Dessutom hade beredningsgruppen nära samarbete med underarbetsgruppen för berednings- och uppföljningsprojektet, Muutos 2017, som gäller sammanslagning av de statliga förläggningarna med Migrationsverket. 

5.2  Remissyttranden och hur de har beaktats

Utlåtande om propositionen har begärts av justitiekanslersämbetet, riksdagens justitieombudsman, finansministeriets budgetavdelning och Statens arbetsmarknadsverk, diskrimineringsombudsmannen, Migrationsverket, de statliga förläggningarna, Förhandlingsorganisationen för offentliga sektorns utbildade FOSU rf, Löntagarorganisationen Pardia rf, Förbundet för den offentliga sektorn och välfärdsområdena JHL rf samt inrikesministeriets polisavdelning och gränsbevakningsavdelning.  

Till följd av utlåtandena har förslaget till ändring av lagen om Migrationsverket ändrats så att statens förvarsenheter särskilt nämns i lagen. Utifrån finansministeriets utlåtande har propositionen ändrats så att arbetsavtalsförhållandena för personer vid de statliga förläggningarna med stöd av lagen ändras till tjänsteförhållanden. Beskrivningen av nuläget, konsekvensbedömningarna och detaljmotiveringen har också omarbetats utifrån utlåtandena.  

Regeringspropositionen har lämnats till statsrådets kansli i enlighet med 29 a § (1736/2015) i reglementet för statsrådet.