1.1  Bakgrund

I bakgrunden till regeringspropositionen finns vissa internationella organs bedömningar av Finlands straffbestämmelser om finansiering av terrorism samt Förenta nationernas (FN) säkerhetsråds resolutioner om finansiering av terrorism. Det handlar dock inte enbart om att uppfylla internationella förpliktelser, utan också om att säkerställa att straffbestämmelserna om finansiering av terrorism är heltäckande i förhållande till syftet med regleringen, det vill säga att bekämpa brottslighet som utgör ett mycket allvarligt hot mot människors liv, hälsa och säkerhet, och att bestämmelserna är noggrant avgränsade i enlighet med den straffrättsliga legalitetsprincipen. Också i anknytning till de internationella organens utvärderingar gäller det att se till att straffskalorna för brott som avser finansiering av terrorism motsvarar brottens straffvärde, det vill säga den klandervärdhet, skadlighet och farlighet hos gärningen som tänkbara yttringar av de aktuella brotten visar på samt den skuld hos gärningsmannen som gärningstypen ger uttryck för. Det är också meningen att straffbestämmelserna om brott som avser finansiering av terrorism ska bilda en så konsekvent och klar helhet som möjligt.  

FATF:s landsrapport från 2019  

FATF (Financial Action Task Force) är en mellanstatlig arbetsgrupp som finns i anslutning till OECD och som utvecklar standarder för åtgärder mot penningtvätt och terrorism. Dess rekommendationer är inte folkrättsligt bindande för medlemsstaterna, men medlemsstaterna är politiskt förpliktade att genomföra dem nationellt. Genomförandet av rekommendationerna följs utgående från medlemsstaternas rapporter. Finland har varit medlem i FATF sedan 1991.  

Enligt FATF:s rekommendation 5, som rör brott som avser finansiering av terrorism, bör staterna kriminalisera finansiering av terrorism utgående från konventionen om bekämpande av finansiering av terrorism och inte enbart kriminalisera finansiering av terroristhandlingar (terrorist acts), utan också finansiering av terroristorganisationer och enskilda terrorister även i de fall där det saknas koppling till en viss eller vissa terroristhandlingar (even in the absence of a link to a specific terrorist act or acts). Av rekommendationens tolkningsnot (Interpretive Note) framgår inte vad som närmare avses med att koppling saknas.  

Enligt FATF:s begreppsdefinition (General Glossary) är en ”terrorist” en fysisk person som (i) på något sätt, direkt eller indirekt, rättsstridigt och avsiktligt begår eller försöker begå terroristhandlingar, (ii) medverkar till terroristhandlingar som medgärningsman, (iii) organiserar eller instruerar andra personer att begå terroristhandlingar, (iv) medverkar till att en grupp personer som handlar i ett gemensamt syfte begår terroristhandlingar, när medverkan är uppsåtlig och sker i syfte att främja terroristhandlingen eller med vetskap om gruppens avsikt att begå en terroristhandling.  

Enligt FATF:s begreppsdefinition är en ”terroristhandling” (terrorist act) en gärning som är ett brott enligt fördrag och protokoll som avses i bilagan till konventionen. Definitionen omfattar dessutom varje annan gärning som är ägnad att orsaka en civilperson eller någon annan person som inte aktivt deltar i en väpnad konflikt död eller allvarlig kroppsskada när uppsåtet med gärningen på grund av dess beskaffenhet eller det sammanhang i vilket den utförs är att injaga skräck i en befolkning eller att förmå en stat (government) eller en internationell organisation att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd.  

FATF utförde sin utvärdering av Finland sommaren 2018. Den landsrapport som utarbetades utgående från utvärderingen publicerades i april 2019. I sin utvärdering granskade FATF elva olika delområden av penningtvätt och finansiering av terrorism. Beträffande utredning av och åtal som rör finansiering av terrorism är det enligt rapporten en nyckelupptäckt (Key Finding) att den juridiska referensramen för brott som avser finansiering av terrorism inte kriminaliserar finansiering av en enskild terrorist när det saknas koppling till att medlen används för att finansiera ett visst brott. Enligt FATF:s åsikt bidrar detta till att begränsa möjligheterna att utreda och väcka åtal som rör finansiering av terrorism, vilket leder till att ett fåtal fall behandlas i straffprocesser. Nyckelupptäckten är förenad med en åtgärdsrekommendation, enligt vilken Finland bör förtydliga strafflagens bestämmelser så att ett brott som avser finansiering av terrorism inte förutsätter att det finns en koppling till ett visst terroristbrott, när det är fråga om att finansiera en enskild terrorist.  

Nyckelupptäckten och åtgärdsrekommendationen motsvarar det som i landsrapportens bilaga om teknisk överensstämmelse konstateras i fråga om rekommendation 5 visavi straff för finansiering av terrorism. Till denna del konstateras i anknytning till 34 a kap. 5 § 2 mom. i strafflagen (39/1889) att den bestämmelsen förutsätter att det upprättas en koppling till finansiering av vissa brott, även om regeringens proposition RP 18/2014 rd inte förutsätter att kopplingen kan fastställas i detalj, exempelvis i fråga om tidpunkten eller platsen för gärningen. Det är således inte självklart att domstolen dömer någon för överlåtelse av sådana tillgångar som en enskild terrorist använder för något annat ändamål än för att begå eller försöka begå ett av de brott som avses i momentet. Med beaktande i ett helhetsperspektiv av vad landsrapporten konstaterar om finansiering av en enskild terrorist, handlar det strängt taget om att komplettera lagstiftningen, inte bara om att förtydliga den.  

I den bilaga till landsrapporten som gäller teknisk överensstämmelse behandlas i samband med rekommendation 5 också straffskalan för finansiering av terroristgrupp. Till denna del konstateras det att möjligheten att döma till böter eller fängelse i högst tre år inte står i rätt proportion till finansiering av terrorism (fängelse i minst fyra månader och högst åtta år) eller till andra allvarliga brott, inklusive terroristbrott (terrorist offence), som bestraffas endast med fängelse. Enligt rapporten står maximistraffet för finansiering av terroristgrupp inte i rätt proportion till maximistraffet för finansiering av terrorism och är maximistraffet inte heller avskräckande. Denna slutsats gäller även om minimistraffet anses stå i rätt proportion till minimistraffen för brott som begåtts i terroristiskt syfte.  

FN:s säkerhetsråds resolutioner 2462 (2019) och 2482 (2019) 

I artikel 24.1 i FN-stadgan (FördrS 1/1956) konstateras det att i syfte att trygga ett snabbt och effektivt inskridande från FN:s sida överlåter FN:s medlemmar huvudansvaret för upprätthållande av internationell fred och säkerhet på säkerhetsrådet och samtycker de till att säkerhetsrådet vid fullgörande av sina ur detta ansvar härrörande förpliktelser handlar på medlemmarnas vägnar. Enligt artikel 25 samtycker FN:s medlemmar till att godta och verkställa säkerhetsrådets beslut i överensstämmelse med stadgan. Säkerhetsrådets resolutioner skapar folkrättsligt bindande förpliktelser för alla medlemsstater i FN när resolutionens rättsliga grund är kapitel VII i FN-stadgan, vilket handlar om inskridande i händelse av hot mot freden, fredsbrott och angreppshandlingar. I anslutning till resolutionerna finns det inga förklarande rapporter, tolkningsnoter eller andra motsvarande handlingar som skulle klarlägga innehållet i resolutionen. Medlemsstaterna har prövningsrätt avseende genomförandet av förpliktelserna inom ramen för det som ordalydelsen i de operativa styckena tillåter.  

Den 28 mars 2019 antog FN:s säkerhetsråd resolution 2462 (2019) mot terrorismfinansiering. Strax före resolutionens operativa del konstateras det att resolutionens rättsliga grund utgörs av kapitel VII i FN-stadgan.  

I det operativa stycket 3 i resolution 2462 (2019) betonas punkt d i det operativa stycket 1 i resolution 1373 (2001). Enligt den punkten ska medlemsstaterna förbjuda sina medborgare samt varje person eller enhet som befinner sig i dessa stater att, direkt eller indirekt, göra penningmedel, ekonomiska tillgångar eller resurser eller finansiella eller andra besläktade tjänster, tillgängliga till förmån för personer som begår eller försöker begå terroristhandlingar eller som deltar i eller underlättar genomförandet av terroristhandlingar, enheter som ägs eller kontrolleras direkt eller indirekt av sådana personer, och personer och enheter som verkar på sådana personers eller enheters vägnar eller under deras ledning.  

I det operativa stycket 3 i resolution 2462 (2019) konstateras det att punkt d i det operativa stycket 1 i säkerhetsrådets resolution 1373 (2001) gäller i fråga om att göra penningmedel och andra tillgångar tillgängliga för terroristorganisationer eller enskilda terrorister för något ändamål (for any purpose), inklusive rekrytering, utbildning eller resande, men inte begränsad till dessa, även om det saknas koppling till en viss terroristhandling (even in the absence of a link to a specific terrorist act).  

Det operativa stycket 4 i resolution 2462 (2019) uppmanar kraftfullt (strongly urges) alla medlemsstater att genomföra FATF:s övergripande internationella standarder som framgår som rekommendationer, inklusive deras tolkningsnoter (Interpretive Notes). Samma uppmaning upprepas i det operativa stycket 9 i resolution 2482 (2019), som gäller hot mot den internationella freden och säkerheten. Där uppmanas det också till stärkt överensstämmelse med rekommendationerna och tolkningsnoterna.  

CTED:s utvärdering av Finland 2019  

Sekretariatet för FN:s säkerhetsråds antiterrorismkommitté (Counter-Terrorism Committee Executive Directorate, CTED) följer bland annat hur säkerhetsrådets resolutioner genomförs, exempelvis genom att be medlemsstaterna svara på enkäter som gäller temat och som används för att kartlägga medlemsstaternas åtgärder och deras verkningar. CTED utför också landsbesök vars program omfattar uppföljning av genomförandet av resolutioner som är relevanta för dess arbete och diskussioner med företrädare för de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna.  

CTED utförde sitt senaste landsbesök till Finland våren 2019. Enligt rapporten från besöket uppfyller Finlands bestämmelser om brott som avser finansiering av terrorism till övervägande del kraven i säkerhetsrådets resolution 1373 (2001), men några små tekniska brister har blivit kvar. Det föreskrivs inte om straff för finansiering av en enskild terrorist utan koppling till att tillgångarna används för att finansiera ett visst brott, och straffet för finansiering av terroristgrupp (fängelse i tre år) är förhållandevis lindrigt. Kommittén rekommenderar att Finland skapar större klarhet i bestämmelserna om brott som avser finansiering av terrorism för att säkerställa att de också är tillämpligt i fråga om finansiering av en sådan enskild terrorist som inte har koppling till en viss terroristgrupp, oavsett om han eller hon senare begår en terroristhandling (terrorist act) eller inte. På samma sätt som enligt vad som konstateras i FATF:s landsrapport är det också här i sak fråga om att komplettera lagstiftningen snarare än att precisera den. Vid diskussionerna under landsbesöket behandlades också säkerhetsrådets resolution 2462 (2019), som då nyligen hade antagits. 

1.2  Beredning

Ett utkast till en proposition med förslag till ändring av bestämmelserna om finansiering av terrorism som hade utarbetats vid justitieministeriet blev klart i december 2019. I utkastet föreslogs det att det i strafflagen tas in en ny bestämmelse enligt vilken finansiering av en terrorist utgör brott och att det görs rikligt med ändringar av de bestämmelser i 34 a kap. i strafflagen som gäller brott som avser finansiering av terrorism. Det föreslogs att de ändringar som ändringarna av det kapitlet förutsätter görs i de bestämmelser i 10 kap. i tvångsmedelslagen (806/2011) och 5 kap. i polislagen (872/2011) som gäller hemliga tvångsmedel och hemliga metoder för inhämtande av information som används vid utredning, avslöjande och förhindrande av brott. Enligt utkastet skulle det också ha gjorts främst ändringar av teknisk natur i vissa andra bestämmelser om brott som avser finansiering av terrorism.  

Regeringens proposition var ute på remiss som avslutades i mars 2020. Med anledning av begäran om utlåtande fick justitieministeriet remissvar från 20 myndigheter, sammanslutningar och personer: inrikesministeriet, arbets- och näringsministeriet, utrikesministeriet, finansministeriet, riksdagens justitieombudsman, justitiekanslern i statsrådet, Åklagarmyndigheten, Polisstyrelsen, centralkriminalpolisen, skyddspolisen, Tullen, Åbo hovrätt, Suomen tuomariliitto – Finlands domareförbund ry, Finlands Advokatförbund rf, Suomen Lakimiesliitto – Finlands Juristförbund ry, Finlands Polisorganisationers Förbund rf, Amnesty International Finländska sektionen rf, Suomen syyttäjäyhdistys ry och två personer. Av dessa uppgav endast arbets- och näringsministeriet, Åbo hovrätt och Finlands Polisorganisationers Förbund rf att de inte hade någonting att yttra. Ett sammandrag över remissvaren publicerades i april 2020 (Justitieministeriets publikationer, Betänkanden och utlåtanden 2020:2). Yttrandena och hur de har beaktats vid den fortsatta beredningen beskrivs närmare längre fram i avsnitt 6, som handlar om remissvaren. 

Efter remissförfarandet har propositionen färdigställts vid justitieministeriet. 

2.1  Bestämmelserna i 34 a kap. i strafflagen

Finansiering av terrorism kriminaliserades i Finland 2002 genom att en ny 9 b § fogades till 34 kap. i strafflagen i samband med förberedelserna för Finlands tillträde till FN:s internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism (FördrS 74/2002). Även FN:s säkerhetsråds resolution 1373 (2001) om åtgärder mot terrorism och dess finansiering samt FATF:s dåvarande särskilda rekommendationer I och II mot finansiering av terrorism förutsatte att finansiering av terrorism kriminaliserades. När 34 a kap. med bestämmelser om terroristbrott fogades till strafflagen 2003 i samband med genomförandet av rådets rambeslut 2002/475/RIF (EGT nr L 164, 22.6.2002, s. 3–7) överfördes bestämmelserna om finansiering av terrorism i något ändrad och kompletterad form till 5 § i det nya kapitlet.  

I 34 a kap. 5 § 1 mom. föreskrivs det utgående från FN:s internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism att finansiering av vissa brott som nämns i momentet är straffbelagda som finansiering av terrorism. Det förutsätts inte explicit att finansiären eller den som begår det brott som finansieras har ett terroristiskt syfte, men de finansierade brott som nämns i punkterna i momentet begås i praktiken ofta i ett sådant syfte utifrån de internationella förpliktelser som förutsätter att de kriminaliseras.  

Enligt 34 a kap. 5 § 1 mom. i strafflagen ska den som direkt eller indirekt tillhandahåller eller samlar in tillgångar för att finansiera, eller med vetskap om att de ska användas till att finansiera  

1) tagande av gisslan eller kapning,  

2) sabotage, grovt sabotage eller förberedelse till allmänfarligt brott, när de ska anses som sådana brott som avses i internationella konventionen om bekämpande av bombattentat av terrorister (FördrS 60/2002), 

3) sabotage, trafiksabotage, grovt sabotage eller förberedelse till allmänfarligt brott, när de ska anses som sådana brott som avses i konventionen om förebyggande av olagliga handlingar mot säkerheten inom den civila luftfarten (FördrS 56/1973), protokollet för bekämpande av våldsbrott på flygplatser som används för civil luftfart i internationell trafik (FördrS 43/1998), konventionen för bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet (FördrS 11/1999) eller i protokollet om bekämpande av brott mot säkerheten för fasta plattformar belägna på kontinentalsockeln (FördrS 44/2000), 

4) kärnladdningsbrott, äventyrande av andras hälsa, grovt äventyrande av andras hälsa, straffbar användning av kärnenergi eller en annan straffbar gärning som riktar sig mot ett kärnämne eller som utförs med hjälp av ett kärnämne, när de ska anses som sådana brott som avses i konventionen om fysiskt skydd av kärnämne (FördrS 72/1989), eller 

5) mord, dråp, dråp under förmildrande omständigheter, grov misshandel, frihetsberövande, grovt frihetsberövande, grov människohandel, tagande av gisslan eller grovt brott mot offentlig frid eller hot om dem, när gärningen riktar sig mot en person som avses i konventionen om förebyggande och bestraffning av brott mot personer, som åtnjuter internationellt skydd, bland dem diplomatiska representanter (FördrS 63/1978),  

för finansiering av terrorism dömas till fängelse i minst fyra månader och högst åtta år. 

Enligt 34 a kap. 5 § 2 mom. ska finansiering av andra terroristbrott bestraffas som finansiering av terrorism. För finansiering av terrorism döms enligt momentet även den som direkt eller indirekt tillhandahåller eller samlar in tillgångar för att finansiera eller med vetskap om att de ska användas till att finansiera brott som avses i 1, 1 a, 2–4, 4 a–4 c, 5 b eller 5 c §. För finansiering av terrorism döms till fängelse i minst fyra månader och högst åtta år.  

Med stöd av 34 a kap. 5 § 2 mom. var ursprungligen finansiering av i kapitlets 1 § avsedda brott som begåtts i terroristiskt syfte straffbar som finansiering av terrorism. Vid ingången av 2015 ändrades momentet till att omfatta även finansiering av andra terroristbrott. Kretsen av terroristbrott som det hänvisas till i momentet har senare utvidgats till sin nuvarande form, när det i samband med uppfyllandet av internationella förpliktelser har utfärdats bestämmelser om straff för brott avseende radiologiska vapen som begåtts i terroristiskt syfte, resa i syfte att begå ett terroristbrott och främjande av resa som görs i syfte att begå ett terroristbrott (34 a kap. 1 a, 5 b och 5 c § i strafflagen). De sistnämnda ändringarna har föranletts av FN:s säkerhetsråds resolution 2178 (2014) om utländska terroriststridande och av Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/541 om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut 2002/475/RIF och om ändring av rådets beslut 2005/671/RIF (EUT L 88, 31.3.2017, s. 6–21, nedan kallat ”direktivet om terroristbrott”).  

Enligt 34 a kap. 5 § i strafflagen är finansiering av terrorism således förenad med ett subjektivt rekvisit, enligt vilket tillgångar ska tillhandahållas eller samlas in ”för att finansiera, eller med vetskap om att de skall användas till att finansiera”. Finansiären ska ha en viss avsikt eller vetskap om användningen av tillgångarna, men det beror på den som betraktas som terrorist hur denna avsikt eller vetskap förverkligas i praktiken eller om avsikten eller vetskapen alls förverkligas. Straffbarhet för finansiering av terrorism förutsätter inte att tillgångarna används eller att de används i terroristiska syften.  

I enlighet med ordalydelsen (”brott”) i 34 a kap. 5 § 2 mom. är det också straffbart att finansiera ett enskilt terroristbrott som det hänvisas till i momentet. Enligt bestämmelsen ska ett stort antal brott av förberedande natur (till exempel rekrytering för ett terroristbrott, meddelande av och deltagande i utbildning för ett terroristbrott samt resa i syfte att begå ett terroristbrott) som främjar brott som senare begås i terroristiskt syfte bestraffas som finansiering av terrorism. Dessa gärningar av förberedande natur som finansieras kan begås av flera personer tillsammans eller av en enskild person. Dessa brott som främjar brott som begåtts i terroristiskt syfte är självständiga brott, det vill säga de är straffbara och finansiering av dem ska bestraffas som finansiering av terrorism oavsett om ett brott som begåtts i terroristiskt syfte begås eller inte. Enligt förarbetena till lagen (RP 18/2014 rd, s. 29/II) förutsätts det inte för tillämpning av 34 a kap. 5 § 2 mom. att det terroristbrott som finansieras har preciserats i detalj till exempel i fråga om tidpunkten eller platsen för gärningen.  

Av förarbetena (RP 18/2014 rd, s. 17) framgår att FATF:s och CTED:s ställningstaganden gällande Finland hörde till de faktorer som bidrog till att 34 a kap. 5 § 2 mom. ändrades vid ingången av 2015. I landsrapporten från 2007 fäste FATF utifrån den dåvarande särskilda rekommendationen om bekämpande av finansiering av terrorism vikt vid att finansiering av terrorister eller terroristorganisationer inte utgör brott i Finland när det saknas en uttrycklig koppling till en terroristhandling. FATF rekommenderade att Finland utvidgar strafflagens brottsbeskrivning av finansiering av terrorism så att den även omfattar finansiering av enskilda terrorister eller terroristorganisationer när det inte finns någon koppling till en eller flera framtida terroristhandlingar. I CTED:s rapport från Finlandsbesöket 2012 konstaterades det att enligt 34 a kap. 5 § i strafflagen verkade faktumet att en person tillhandahåller eller samlar in tillgångar för att finansiera, eller med vetskap om att tillgångarna ska användas till att finansiera vissa brott som anges i paragrafen (alltså inte tillhandahållande av tillgångar till terroristgrupper eller individer) i sig utgöra straffbar finansiering av terrorism. I rapporten rekommenderades det att Finland utvärderar och, i fråga om luckor i lagstiftningen, ändrar 34 a kap. 5 § i strafflagen så att den stämmer överens med internationella förpliktelser.  

Finansiering av terroristgrupp utgör brott enligt 34 a kap. 5 a § 1 mom., som trädde i kraft vid ingången av 2015 och stiftades utifrån flera internationella förpliktelser som nämns ovan. Den som direkt eller indirekt tillhandahåller eller samlar in tillgångar till en terroristgrupp som avses i kapitlets 6 § 2 mom. med vetskap om gruppens karaktär som terroristgrupp, ska för det nämnda brottet dömas till böter eller fängelse i högst tre år. Enligt den definition som det hänvisas till avses med terroristgrupp en strukturerad grupp, inrättad för en viss tid, bestående av minst tre personer, som handlar i samförstånd för att begå brott som avses i 1 eller 1 a §, det vill säga brott som begåtts i terroristiskt syfte eller brott avseende radiologiska vapen som begåtts i terroristiskt syfte. Så som framgår av förarbetena (RP 18/2014 rd, s. 32/I) och redan av bestämmelsens lydelse riktar sig finansieringen av terroristgrupp till skillnad från vad som gäller vid finansiering av terrorism enligt 34 a kap. 5 § alltså inte till ett terroristiskt brott som avses i det kapitlet, utan till en terroristgrupp som avses i 6 § 2 mom. Det behöver alltså inte utredas om tillgångarna har tillhandahållits eller samlats in för ett terroristbrott.  

När finansiering av terroristgrupp kriminaliserades var motiveringen till den föreslagna straffskala som riksdagen slutligen godkände att det är fråga om annan finansiering än sådan finansiering av terroristbrott som ska bestraffas strängt och att lämpliga jämförelseobjekt är strafflagens 34 a kap. 2 § om förberedelse till brott som begås i terroristiskt syfte och den föreslagna 4 b § om deltagande i utbildning för ett terroristbrott, där straffskalan är böter eller fängelse i högst tre år (RP 18/2014 rd, s. 21/II).  

2.2  Lagen om frysning av tillgångar samt 46 kap. 1–3 § i strafflagen

Enligt 3 § 1 mom. i lagen om frysning av tillgångar i syfte att bekämpa terrorism (325/2013, nedan kallad ”lagen om frysning av tillgångar”) ska bland annat sådana tillgångar frysas som tillhör fysiska eller juridiska personer som skäligen kan misstänkas för, är föremål för straffanspråk för eller har dömts för en gärning som är straffbar enligt 34 a kap. i strafflagen, det vill säga för ett terroristbrott. Enligt momentet ska tillgångar frysas också om de tillhör fysiska eller juridiska personer som avses i artikel 1 i rådets gemensamma ståndpunkt (2001/931/GUSP) om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism och inte omfattas av rådets förordning (EG) nr 2580/2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism. Den senare frysningsgrunden täcker in så kallade EU-interna terrorister, det vill säga personer, grupper och enheter som på det sätt som avses i FN:s säkerhetsråds resolution 1373 (2001) och i den gemensamma ståndpunkten är delaktiga i terroristisk verksamhet och vars bakgrund, huvudsakliga aktiviteter och mål finns inom EU (RP 61/2012 rd, s. 10 och 11). I 1 mom. anges dessutom vissa andra frysningsgrunder.  

Betydelsefulla för åtgärderna mot finansiering av terrorism är också de beslut om frysning av tillgångar som FN:s säkerhetsråd och sanktionskommittén under det fattat och som genomförts inom EU genom rådets förordning (EG) nr 881/2002 med ändringar, och rådets förordning (EU) 2016/1686 om införande av ytterligare restriktiva åtgärder mot Isil (Daish) och al-Qaida samt fysiska och juridiska personer, enheter eller organ som har samröre med dem. Lagen om frysning av tillgångar gäller inte åtgärder som baserar sig på de förordningar som ska tillämpas direkt.  

Enligt 7 § 1 mom. i lagen om frysning av tillgångar får ingen överlåta tillgångar, varken direkt eller indirekt, till fysiska eller juridiska personer vars tillgångar med stöd av lagen omfattas av frysning, om inte överlåtelsen med medverkan av myndigheter, kreditinstitut eller finansinstitut har ordnats så att de tillgångar som överlåts blir frysta. Utgångspunkten är att överlåtelseförbudet gäller all överlåtelse av tillgångar, oavsett användningssyfte. Enligt 2 mom. gäller överlåtelseförbudet dock inte tillgångar som är avsedda endast för privat bruk eller konsumtion av den fysiska person som är föremål för frysningsbeslutet eller dennes familj. 

Så som framgår av motiveringen till 7 § 2 mom. (RP 61/2012 rd, s. 31/I) är undantaget från förbudet mot överlåtelse av tillgångar restriktivt. Vid tolkning av bestämmelsen gäller det att ta hänsyn till lagens syfte, det vill säga att förhindra att tillgångar går till finansiering av terrorism. Enligt motiveringen till momentet omfattar det föreskrivna undantaget all sådan egendom som på grund av dess art med hänsyn till lagens syfte inte på ett betydelsefullt sätt kan användas för att skaffa pengar, varor eller tjänster. Det är således inte förbjudet att överlåta till exempel vanliga konsumtionsnyttigheter till den som är föremål för ett frysningsbeslut.  

Enligt 5 § 1 mom. omfattas vissa tillgångar inte av ett frysningsbeslut. Sådana tillgångar är enligt 1 punkten tillgångar som behövs för att täcka mat-, boende- och hälsovårdskostnader eller andra motsvarande behövliga kostnader för den fysiska person som är föremål för beslutet eller personer som denne försörjer. Enligt motiveringen till punkten (RP 61/2012 rd, s. 28/I) omfattar en frysning inte tillgångarna, till exempel löne- eller näringsinkomster, till den del de behövs för att täcka grundläggande utgifter och andra motsvarande nödvändiga kostnader för en fysisk person som är föremål för ett beslut. Tillgångarna ska också kunna användas för andra kostnader som ingår i normal livsföring, till exempel kostnader för bilreparationer, barnens hobbyer och försäkringar.  

I samband med att lagen om frysning av tillgångar stiftades konstaterades det att FN:s säkerhetsråds resolution 1373 (2001), som föranledde den nya lagen, inte nödvändigtvis förutsätter att handlingar som är i strid med punkt d i det operativa stycket 1 (tillgängliggörande av all slags tillgångar för den som är föremål för ett frysningsbeslut) uttryckligen sanktioneras med strafflagens medel (RP 61/2012 rd, s. 14/I). Eftersom överträdelse av rådets förordning (EG) nr 2580/2001 enligt hänvisningsbestämmelsen i sanktionslagen (lagen om uppfyllande av vissa förpliktelser som grundar sig på Finlands medlemskap i Förenta Nationerna och Europeiska unionen 659/1967) kriminaliserats som regleringsbrott i Finland och det i den meningen inte finnas någon grund för olik behandling av EU-externa och EU-interna terrorister, föreslogs det i propositionen av konsekvensskäl att överföring av tillgångar till den som är föremål för ett frysningsbeslut ska kriminaliseras som regleringsbrott enligt 46 kap. 1–3 § i strafflagen.  

Enligt 18 § i lagen om frysning av tillgångar bestäms straffet för brott mot det förbud mot överlåtelse som anges i 7 § således enligt 46 kap. 1–3 § i strafflagen, enligt vilka det också är straffbart att överlåta tillgångar till dem som ingår i bilagorna till de förordningar som nämnts tidigare. I de aktuella bestämmelserna i strafflagen straffbeläggs regleringsbrott (1 §, böter eller fängelse i högst två år), grovt regleringsbrott (2 §, fängelse i minst fyra månader och högst fyra år) och lindrigt regleringsbrott (3 §, böter). Av motiveringen till 18 § i lagen om frysning av tillgångar (RP 61/2012 rd, s. 41/I) framgår dock att brott mot ett förbud mot överlåtelse av tillgångar i praktiken inte kan vara ett lindrigt regleringsbrott. Av motiveringen framgår vidare att överlåtelse av tillgångar samtidigt kan utgöra sådan finansiering av terrorism som avses i 34 a kap. 5 § i strafflagen, varvid förövaren döms för bägge brotten.  

2.3  Brott som avser finansiering av terrorism i Finland

Ytterst få mål om finansiering av terrorism och finansiering av terroristgrupp har behandlats i straffprocesser. Enligt uppgifter från Statistikcentralen har polisen fått kännedom om endast några enskilda misstankar om brott som avser finansiering av terrorism. År 2014 dömde tingsrätten fyra personer till straff för finansiering av terrorism i ett mål som behandlas närmare längre fram, men hovrätten förkastade åtalen. Av Statistikcentralens uppgifter framgår inte några andra mål om brott som avser finansiering av terrorism och som behandlats i domstolar.  

I december 2014 dömde Helsingfors tingsrätt en person till villkorligt fängelsestraff i ett år och fyra månader för förberedelse till brott som begås i terroristiskt syfte, rekrytering för ett terroristbrott och finansiering av terrorism. Tre personer dömdes till villkorligt fängelsestraff i fem månader för finansiering av terrorism. Fallet handlade om att egna eller insamlade tillgångar hade skickats till Somalia och Kenya åren 2008–2010 för att användas för terroristisk verksamhet av organisationen Harakat al-Shabaab a-Mujahideen (al-Shabaab). De belopp som samlats in och skickats per gång rörde sig mellan 35 och 360 euro. En av svarandena hade skickat pengar i fem repriser till ett sammanlagt belopp av 2 500 dollar.  

Tingsrätten ansåg det vara utrett att al-Shabaab under den tid för brottet som avsågs i åtalet hade begått terroristiska brott som nämns i strafflagen och att den terroristiska verksamheten och kostnaderna för den hade haft en så betydande andel i al-Shabaabs verksamhet att de tillgångar som tillhandahållits organisationen skulle anses ha finansierat terroristisk verksamhet. Tingsrätten ansåg att svarandena hade skickat eller samlat in tillgångarna med vetskap om att de användes för att finansiera al-Shabaabs terroristiska verksamhet. Vidare ansåg tingsrätten att alla svarande senast i januari 2009 visste att al-Shabaabs verksamhet var terroristisk.  

Efter att svarandena överklagat hos Helsingfors hovrätt förkastade den alla åtal i mars 2016. Beträffande finansiering av terrorism ansåg hovrätten att den tillämpliga gällande lagstiftningen vid tidpunkten för gärningen förutsatte att svarandena skulle anse det vara säkert eller helt klart att de tillgångar de samlade in eller skickade användes för bestämda terroristbrott, även om något sådant brott de facto inte hade begåtts. I anslutning till detta konstaterade hovrätten att lagen senare ändrats så att så kallad allmän finansiering av en terroristgrupp har kriminaliserats.  

Enligt hovrätten hade det utretts att det hade varit inbördeskrig i Somalia vid den aktuella tidpunkten och att al-Shabaab hade deltagit som en part i kriget. Hovrätten ansåg att en av svarandena hade varit medveten om att de pengar som svaranden skickade användes för att stödja al-Shabaabs stridsverksamhet. Ekonomiska stödinsatser för organisationen kunde dock inte betraktas som bevis på att svaranden hade haft för avsikt att finansiera uttryckligen sådana terroristbrott som angetts särskilt i lag. Hovrätten ansåg att svarandens förfarande inte uppfyllde brottsrekvisitet så som den lag som gällde vid tidpunkten för gärningen förutsatte, och därför förkastades åtalet. Hovrätten kom fram till samma resultat också för de tre övriga svarandena. Beträffande dem ansåg hovrätten att det i målet inte hade visats att svarandena kände till mottagarnas eventuella kopplingar till al-Shabaab eller till något av de terroristbrott som avsågs i åtalet. Hovrätten ansåg att svarandenas invändningar om att de hade avsett att pengarna skulle användas för välgörenhet var trovärdiga.  

2.4  Den internationella utvecklingen och lagstiftningen i utlandet

I det föregående har det redan hänvisats till internationella förpliktelser som har påverkat det nuvarande innehållet i straffbestämmelserna om finansiering av terrorism. Hit hör FN:s internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism, FN:s säkerhetsråds resolution 1373 (2001), FATF:s år 2002 tillämpliga särskilda rekommendationer mot finansiering av terrorism, FN:s säkerhetsråds resolution 2178 (2014) och direktivet om terroristbrott. Nu handlar det inte om uppfyllande av dessa internationella förpliktelser eller om lagstiftningens överensstämmelse med dem, och därför behandlas inte innehållet i förpliktelserna så mycket mer här. I enlighet med artikel 1 i direktivet om terroristbrott fastställer direktivet minimiregler om fastställande av brottsrekvisit och påföljder. Medlemsstaterna får således straffbelägga terroristbrott i mer omfattande grad än i enlighet med direktivets förpliktelser. I det föregående ingår redan en närmare genomgång av FATF:s rekommendation 5 som rör brott som avser finansiering av terrorism, FATF:s begreppsdefinitioner i anknytning till den samt FN:s säkerhetsråds resolutioner 2462 (2019) och 2482 (2019), vilka utgör bakgrund till propositionen.  

Lagstiftningslösningar som andra stater gått in för har betydelse för bedömningen av behovet av lagstiftningsändringar och med tanke på innehållet i eventuella ändringar. Möjligheten att dra nytta av en internationell jämförelse försämras av att lagstiftningsteknikerna är olika för de detaljerade och de mer allmänt skrivna bestämmelserna, och beträffande en viss brottstyp har helheten av bestämmelserna om den betydelse. De relevanta straffbestämmelserna kan också vara utspridda i flera lagar, till exempel så som i Sverige. Möjligheten att jämföra försvåras dessutom av att förutom straffbestämmelserna om terroristbrott kan också bestämmelserna om till exempel medverkan till brott och stämpling vara betydelsefulla. Tillämpningsområdet och omfattningen av andra staters straffbestämmelser framgår inte heller enbart utifrån ordalydelsen i bestämmelserna. De rättskällor som styr tolkningen har en viktig ställning, och de viktigaste av dem utgörs av lagens förarbeten och i synnerhet de högre rättsinstansernas tillämpningspraxis.  

Sverige  

På finansiering av terrorism tillämpas lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall. Brott som hänförs till särskilt allvarlig brottslighet nämns i 2 §. Sådana brott är enligt paragrafen också brott enligt 2 § i lagen om straff för terroristbrott. För terroristbrott döms enligt den paragrafen den som begår en gärning som anges i 3 § i den lagen (till exempel mord, dråp, grov misshandel, människorov och olaga frihetsberövande), om gärningen allvarligt kan skada staten eller en mellanstatlig organisation och om gärningen har begåtts i terroristiskt syfte som definieras närmare i paragrafen.  

Till fängelse i högst två år döms enligt 3 § första stycket i lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas  

1. för att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet eller försök, förberedelse eller stämpling till sådan brottslighet,  

2. av en person eller en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet, eller  

3. för samröre med en terroristorganisation enligt 2 b § i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet.  

Om brott som anges i 3 § första stycket i lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall är grovt, döms enligt 3 § andra stycket till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om brottet har utgjort ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller om det annars har varit av särskilt farlig art. Enligt tredje stycket ska det inte dömas till straffrättsligt ansvar i ringa fall.  

Bestämmelserna i 3 a § i lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall gäller finansiering av vissa terroristbrott. Till fängelse i högst två år döms enligt första stycket den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för att begå eller annars medverka till brott som avses i 3–6 § i lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. I de hänvisade paragraferna föreskrivs det om straff för offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning (att meddela och ta del av instruktioner) och resor som hänför sig till allvarlig brottslighet. Inte heller finansiering av dessa brott medför straffrättsligt ansvar i ringa fall.  

Enligt 26 kap. 1 § andra stycket i brottsbalken får ett fängelsestraff inte understiga 14 dagar.  

Bestämmelsen i 3 § första stycket i lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall ändrades 2016 så att det i andra punkten föreskrivs om straff för finansiering av en person eller sammanslutning under de förutsättningar som anges närmare i punkten. Av lagens förarbeten (Prop. 2015/16:78, s. 45−53) framgår att bakgrunden till lagstiftningsändringen var att få regleringen att stämma överens med FATF:s rekommendation 5 som rör finansiering av brott som avser terrorism. Det gällde att kriminalisera inte bara finansiering av brottsliga gärningar utan också finansiering av vissa organisationer och personer.  

I paragrafmotiveringen ges närmare tolkningsanvisningar för 3 § första stycket andra punkten i lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (regeringens proposition s. 67 och 68). Enligt motiveringen ska den som finansierar ha kännedom om de faktiska omständigheterna avseende personens eller sammanslutningens förehavanden. Exempelvis kan den som finansierar känna till att en person eller sammanslutning av personer har tagit på sig och utfört ett terroristbrott eller har kommit överens om eller förbereder sådan brottslighet. Att en person eller organisation förekommer på en sanktionslista är enligt motiveringen till punkten en omständighet som starkt talar för att det rör sig om en sådan individ eller organisation som avses i punkten, men är varken nödvändigt eller under alla omständigheter tillräckligt för att det ska vara bevisat. Det gäller att bedöma samtliga omständigheter. Punkten avser endast rättsstridiga handlingar, vilket enligt motiveringen innebär att överlämnande av egendom med stöd av lag eller annars av tvingande skäl inte omfattas. Avgränsningen gäller till exempel socialförsäkringsförmåner och skälig lön för utfört arbete. 

Norge  

Finansiering av terrorism utgör brott enligt 135 § i strafflagen (straffeloven). Till fängelsestraff i högst tio år döms enligt första stycket den som rättsstridigt tillhandahåller, tar emot, skickar, erhåller eller samlar in pengar eller andra tillgångar i syfte eller med vetskap om att medlen helt eller delvis ska användas  

a) till att utföra en handling som nämns i 131, 134, 136 b eller 137–144 §,  

b) av en person eller grupp som har för avsikt att begå handlingar som nämns i 131, 134, 136 b eller 137–144 §, när personen eller gruppen har tagit steg för att förverkliga syftet med olagliga metoder,  

c) av ett företag som ägs eller kontrolleras av någon som nämns i punkt b, eller  

d) av ett företag eller en person som agerar för eller enligt instruktioner från någon som nämns i punkt b.  

På samma sätt, det vill säga i enlighet med första stycket, bestraffas enligt 135 § andra stycket den som ställer banktjänster eller andra finansiella tjänster till förfogande för personer eller företag som nämns i första stycket punkterna b, c eller d.  

I de bestämmelser som det hänvisas till i 135 § första stycket föreskrivs det om straff för terroristhandlingar (131 §), hot om terroristhandlingar (134 §) och resa i terroristiskt syfte (136 b §) samt i 137–144 § om flera brott av typen terroristbrott eller typiskt terrorismrelaterade brott (exempelvis terroristiska bombningar, kapning och förstörelse av flygplan och fartyg samt tagande av gisslan i terroristiskt syfte).  

Enligt 17 § första stycket punkt a i strafflagen omfattar ett fängelsestraff i Norge minst sju dagar.  

Sommaren 2019 trädde ändringar av 135 § i kraft enligt vilka hänvisningar till brott som avser resor i terroristiskt syfte (136 b §) fogades till första stycket punkterna a och b. Det har inte på flera år gjorts några andra ändringar i straffbestämmelserna om finansiering av terrorism.  

Danmark  

I 114 b § i strafflagen (straffeloven) föreskrivs det om straff för den som direkt eller indirekt tillhandahåller ekonomiskt stöd eller samlar in tillgångar till en person, en grupp eller en sammanslutning som begår eller har för avsikt att begå terroristhandlingar som avses i 114 eller 114 a §, eller den som direkt eller indirekt ställer pengar, andra tillgångar eller finansiella eller motsvarande tjänster till förfogande för en sådan person, grupp eller sammanslutning. Straffet är fängelse i högst tio år. Enligt 33 § första stycket i strafflagen omfattar ett fängelsestraff i Danmark minst sju dagar.  

Tyskland  

Till strafflagen (Strafgesetzbuch) fogades 2015 en särskild paragraf, 89 c §, som gäller finansiering av terrorism. Enligt paragrafen är det straffbart att genomföra finansieringsåtgärder med vetskap om eller i syfte att en annan person använder pengarna för att i terroristiskt syfte begå brott som specificeras i första stycket i paragrafen. Sådana brott är exempelvis brott mot liv, krigsförbrytelser och brott mot mänskligheten. För finansiering av terrorism döms till fängelse i minst sex månader och högst tio år, i mindre allvarliga fall till fängelse i minst tre månader och högst fem år.  

Synpunkter på lagstiftningen i vissa andra stater  

För propositionen har lagberedarna också utrett lagstiftningen i vissa andra stater än i de stater som traditionellt varit viktiga referensstater för Finland. Av uppgifterna kan man sluta sig till att lagstiftningen täcker in finansiering av en enskild terrorist på så vis att det inte heller förutsätts att det finns en koppling till ett visst terroristbrott. Det resultatet nås dock genom olika slags lagstiftningslösningar.  

Utöver andra gärningssätt bestraffas i Lettland finansiering av en terrorist som finansiering av terrorism, om han eller hon har för avsikt att begå terroristbrott. Med stöd av allmänna bestämmelser utgör finansiering i terroristiska syften (for the purposes of terrorism) brott i Förenade kungariket. Med ”terrorism” avses hot eller handlingar som gäller till exempel allvarliga våldshandlingar mot en person eller allvarliga egendomsskador. I Frankrike föreskrivs det särskilt om straff för förberedelseåtgärder som hänför sig till ett enskilt terroristprojekt och som också omfattar finansiering för en enskild person som agerar fristående från andra. Det är fråga om förberedelseverksamhet som gäller vissa allvarliga brott som till övervägande del riktas mot personer. I Polen är det vid sidan om andra finansieringsgärningar straffbart att finansiera en person som har för avsikt att begå brott som begås i terroristiskt syfte. Också i Republiken Tjeckien har finansiering av en terrorist fått ett separat omnämnande i bestämmelsen om finansiering av terrorism.  

2.5  Bedömning av nuläget

Finansiering av en terrorist  

Enligt 34 a kap. 5 § 1 och 2 mom. i strafflagen ska finansiering av vissa brott bestraffas som finansiering av terrorism utifrån regleringsmodellen enligt FN:s konvention om bekämpande av finansiering av terrorism. Infallsvinkeln är en annan än vid finansiering av en enskild terrorist, vilken inriktas på en viss sorts persons förehavanden. Finansiering av en enskild terrorist är således snarlik den finansiering av terroristgrupp som utgör brott enligt 5 a § i samma kapitel och vars straffbarhet hänför sig till en grupp som agerar på ett visst sätt.  

Både FATF och CTED har redan två gånger tagit upp frågan om omfattningen av Finlands straffbestämmelser om finansiering av terrorism när det gäller finansiering av en enskild terrorist. Det här har skett också efter det att 34 a kap. 5 § 2 mom. i strafflagen ändrats så att straffbarheten för finansiering av terrorism utvidgats till att omfatta finansiering av andra terroristbrott än brott som begåtts i terroristiskt syfte. De organ som utvärderat Finlands lagstiftning har kommit fram till sina slutsatser trots att Finland i samband med utvärderingsförfarandena har beskrivit sin lagstiftningsmässiga situation ingående och ansett att landets straffbestämmelser är förenliga med de internationella förpliktelserna. FATF har kommit fram till sin bedömning även om det kan anses vara oklart vad arbetsgruppens rekommendation 5 som rör finansiering av brott som avser terrorism förpliktar till när också de definitioner av ”terrorist” och ”terroristhandling” (terrorist act) som påverkar innehållet i rekommendationen beaktas. I vilket fall som helst är det befogat att anta att det under de följande utvärderingsomgångarna inte kommer kunna läggas fram några nya grunder som påverkar saken. FN:s säkerhetsråds resolutioner 2462 (2019) och 2482 (2019) förutsätter att FATF:s rekommendationer genomförs.  

Av lagstiftningarna i de för Finland viktiga referensstaterna Sverige, Norge, Danmark och Tyskland, som också är medlemmar i FATF, framgår att finansiering av en person som betraktas som terrorist är straffbelagd. Det finns liknande uppgifter också om andra staters lagstiftning. Bestämmelserna varierar något i fråga om hur finansiärens och den finansierade personens finansierade verksamhet beskrivs. I varje fall omfattar till exempel Sveriges och Norges straffbestämmelser om finansiering av terrorism finansiering av ett terroristbrott, en terrorist och en terroristgrupp. Det här kan ses som en motiverad utgångspunkt också när Finlands straffbestämmelser utvecklas.  

I det operativa stycket 3 i FN:s säkerhetsråds resolution 2462 (2019) betonas punkt d i det operativa stycket 1 i resolution 1373 (2001). I det sistnämnda operativa stycket finns den egentliga kriminaliseringsförpliktelsen dock redan i punkt b, som med användning av ordalydelsen i konventionen om bekämpande av finansiering av terrorism förpliktar till att utfärda bestämmelser om straff för finansiering av terroristhandlingar (terrorist acts). Punkt d med sitt förbud mot överlåtelse av tillgångar gäller frysning av tillgångar i syfte att bekämpa terrorism, men dess lydelse uppställer ingen kriminaliseringsförpliktelse till denna del. Denna slutledning kan göras också utifrån förarbetena till lagen om frysning av tillgångar (RP 61/2012 rd, i synnerhet s. 3/II, 4/I och 10/II). I det operativa stycket 3 i resolution 2462 (2019) hänvisas det å andra sidan till gärningar som betraktas som brottsliga (rekrytering, utbildning och resor) samt i enlighet med FATF:s rekommendation 5 till tillgängliggörande av tillgångar även om det saknas koppling till en viss terroristhandling (even in the absence of a link to a specific terrorist act). Med tanke på granskning av straffbestämmelserna om finansiering av terrorism är det operativa stycket 4 i resolutionen än mer betydelsefullt. Utifrån det ska FATF:s rekommendationer och därmed även rekommendation 5 som rör brott som avser finansiering av terrorism genomföras. Senast därigenom återförs resolutionens förpliktelser till FATF:s bedömningar gällande Finland. Samma uppmaning upprepas i det operativa stycket 9 i FN:s säkerhetsråds resolution 2482 (2019).  

Beträffande utvärderingen av omfattningen av straffbestämmelserna om finansiering av terrorism har Finland också fäst vikt vid de straffbestämmelser i 46 kap. 1–3 § i strafflagen som gäller förbud mot överlåtelse av tillgångar enligt lagen om frysning av tillgångar. Vid utvärderingsförfarandena har dessa dock inte ansetts uppväga bristen i regleringen av straff för finansiering av en terrorist, vilket är motiverat. Ur perspektivet för internationella förpliktelser och i synnerhet ur perspektivet för det operativa stycket 1 i FN:s säkerhetsråds resolution 1373 (2001) differentieras förpliktelserna att straffbelägga finansiering av terrorism och att frysa tillgångar i syfte att bekämpa terrorism. Resolutionen förpliktar inte till att kriminalisera åtgärder som strider mot det frysningsrelaterade förbudet att överlåta tillgångar. Vid det nationella genomförandet av resolutionen har brott mot överlåtelseförbudet så som konstaterats tidigare straffbelagts närmast av konsekvensskäl och inte för att komplettera straffbestämmelserna om finansiering av terrorism. 

De internationella utvärderingsorganens observationer har förmodligen också påverkats av de avgränsningar av straffbarheten som följer av lagen om frysning av tillgångar. Straffbarhet för brott mot ett överlåtelseförbud enligt den lagen villkoras av att tillgångarna överlåtits till en person vars tillgångar omfattas av frysning. Förbudet mot överlåtelse av tillgångar gäller enbart överlåtelse av tillgångar till skillnad mot vad som gäller enligt internationella kriminaliseringsförpliktelser avseende finansiering av terrorism samt 34 a kap. 5 och 5 a § i strafflagen, enligt vilka även insamling av tillgångar ska bestraffas. Enligt lagen om frysning av tillgångar gäller dessutom att förbudet inte omfattar vissa tillgångar för den person som är föremål för frysningsåtgärderna eller vissa tillgångar som överlåts till honom eller henne. I detta sammanhang är det inte nödvändigt och inte heller ändamålsenligt att göra en sådan mer omfattande utvärdering av lagen om frysning av tillgångar som beaktandet av de nämnda restriktionerna skulle förutsätta. Det finns flera faktorer som talar för att granskningen i detta sammanhang bör fokusera uttryckligen på bestämmelserna i 34 a kap. i strafflagen. 

Det handlar inte enbart om att uppfylla internationella förpliktelser utan också om att se till att bestämmelserna om finansiering av terrorism är tillräckligt omfattande i fråga om personer som ensamma agerar i terroristiskt syfte, med hänsyn till bestämmelsernas syfte att förhindra allvarliga brott mot liv, hälsa samt samhällets och individernas säkerhet. Tillämpningsområdet för bestämmelserna om finansiering av vissa brott och terroristbrott i 34 a kap. 5 § i strafflagen omfattar inte fall där ingen tillräckligt tydlig koppling till finansiering av ett i paragrafen avsett brott kan påvisas men där den finansierade personens verksamhet är ett uttryck för en beaktansvärd risk för de nämnda rättsligt skyddade intressena (det vill säga rättsobjekten). I enlighet med de allmänna förutsättningarna för användningen av strafflagstiftningen (till exempel LaUU 9/2004 rd och LaUB 15/2005 rd) och i enlighet med kriminaliseringsprinciperna är det fråga om en godtagbar grund för strafflagstiftning och ett vägande samhälleligt behov samt skyddande av intressen som kan anses vara viktiga. Den lagstiftningsbrist som kommer att täckas av bestämmelserna om straff för finansiering av en terrorist är i sig ringa, eftersom ett finansierat brott enligt 34 a kap. 5 § i strafflagen inte behöver preciseras i detalj till exempel i fråga om tidpunkten eller platsen för gärningen och eftersom finansiering av ett stort antal terroristbrott av förberedande natur som främjar brott som begåtts i terroristiskt syfte bestraffas som finansiering av terrorism med stöd av den paragrafen. 

Bestämmelserna om finansiering av terrorism i 34 a kap. i strafflagen bör kompletteras med bestämmelser om finansiering av en enskild terrorist (nedan enbart ”terrorist”) och ändras så som kompletteringarna förutsätter.  

Finansiering av terroristgrupp 

Frågan om straffskalan för finansiering av terroristgrupp avviker från finansiering av en enskild terrorist på så vis att landsrapporten inte innehåller någon FATF-rekommendation för Finland vad gäller finansiering av terroristgrupp, utan ståndpunkten om straffskalan har framförts inom den utvärdering omfattande flera delfaktorer som gäller den tekniska överensstämmelsen visavi rekommendation 5. Det gäller dock också att beakta att förutom FATF har också CTED lyft fram straffskalan för finansiering av terroristgrupp.  

Under FATF:s och CTED:s landsbesök och när rapporterna om besöken färdigställdes fäste Finland i fråga om straffskalan för finansiering av terroristgrupp vikt vid att skillnaden mellan maximistraffen för det brottet och för finansiering av terrorism (fängelse i tre år och fängelse i åtta år) baserar sig på att brotten inte är på samma nivå i fråga om sin allvarlighetsgrad. Finansiering av terrorism handlar mer direkt än finansiering av terroristgrupp om finansiering av brottslig verksamhet som kan ses på förhand. Enligt det som Finland fört fram ska finansiering av terroristgrupp bestraffas som sådan utan någon koppling till ett terroristbrott. När bestämmelserna om straff för finansiering av terroristgrupp stiftades gjordes det en jämförelse med straffskalorna för andra terroristbrott. Enligt Finland bör straffsystemet utgöra en följdriktig helhet. Internationella förpliktelser förutsätter inte någon viss straffskala. De finländska straffskalorna har fastställts så att det har varit möjligt att hålla en låg brottslighetsnivå. Trots dessa synpunkter från Finland kom FATF och CTED fram till sina bedömningar, enligt vilka straffskalan för finansiering av terroristgrupp inte är lämplig.  

Också beträffande maximistraffet och straffskalan för finansiering av terroristgrupp handlar det om mer än att bemöta de internationella organens bedömningar. Det gäller att se till att straffskalan motsvarar brottets allmänna straffvärde och står i rätt proportion till straffskalorna för liknande brott. Finansiering av terrorism och finansiering av terroristgrupp avviker generellt sett inte väsentligt från varandra vad gäller straffvärdena i synnerhet eftersom det i konkreta fall inte nödvändigtvis finns någon skillnad i förhållande till brott som begåtts i terroristiskt syfte och eftersom omständigheterna från fall till fall avgör hur farlig och klandervärd gärningen är.  

Förutom att granska straffskalorna och företa behövliga ändringar som rör detta gäller det att säkerställa att brottsrekvisitet för finansiering av terroristgrupp står i konsekvens med andra brottsrekvisit för finansiering av terrorism och innehåller alla de rekvisitfaktorer som kan härledas redan ur artikel 2 i FN:s internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism.  

Finansiering av ett terroristbrott 

Utifrån FATF:s åtgärdsrekommendation till Finland handlar det förutom om ett behov av att komplettera straffbestämmelserna också om huruvida bestämmelserna i 34 a kap. 5 § i strafflagen och i synnerhet då dess 2 mom. har ett tillräckligt tydligt tillämpningsområde. Granskningsbehovet följer inte enbart av åtgärdsrekommendationen utan också av den straffrättsliga legalitetsprincipen, som kräver exakthet i straffbestämmelserna. Enligt legalitetsprincipen ska brottsrekvisitet för varje brott uttryckas tillräckligt exakt i lagen för att det utifrån bestämmelsens lydelse ska gå att förutse om en viss åtgärd eller försummelse är straffbar (GrUU 29/2001 rd, s. 3/II och GrUU 26/2002 rd, s. 2/I).  

I samband med FATF:s landsutvärdering visade det sig vara i någon mån oklart om det enligt 34 a kap. 5 § i strafflagen är straffbart som finansiering av terrorism att finansiären har den avsikt eller vetskap som förutsätts i paragrafen men som inte riktas till ett brott med ett visst namn som nämns i paragrafens 1 eller 2 mom. Det kan förekomma situationer där finansiären vid finansieringstidpunkten vet att tillgångarna kommer att användas för terroristisk verksamhet som kriminaliserats, det vill säga för att begå något av de i 2 mom. nämnda terroristbrott (till exempel rekrytering eller meddelande av utbildning) som främjar brott som begåtts i terroristiskt syfte men det vid tidpunkten för överlåtelse av tillgångarna strängt taget inte är känt vilken rubricering det terroristbrott har som tillgångarna avses bli använda eller kommer att användas för.  

Ordalydelsen i eller motiveringen till 34 a kap. 5 § ger inget entydigt svar på denna fråga. Det är dock motiverat att tolka bestämmelserna så att finansiärens avsikt eller vetskap bör riktas till finansiering av ett visst namngivet brott enligt 1 eller 2 mom. i den paragrafen. Redan motiveringen till paragrafen (RP 18/2014 rd, s. 29/II) ger fingervisningar om detta, eftersom det sägs att det terroristbrott som finansieras och som är föremål för avsikt och vetskap i enlighet med det subjektiva rekvisitet inte behöver ha preciserats i detalj till exempel i fråga om tidpunkten eller platsen för gärningen. Till denna del har inte frågan om vilket finansierat brott det över huvud taget rör sig om ställts utanför den detaljerade preciseringen. I ett annat motiveringsuttalande som hänför sig till finansieringens inriktning på ett visst namngivet brott (s. 30/I i propositionen) konstateras det att om en person genom olika handlingar har finansierat flera olika i kapitlets 1 § avsedda brott som begåtts i terroristiskt syfte, kan det vara fråga om flera finansieringsbrott. Motiveringsuttalandena stöder slutsatsen att under finansieringsstadiet måste det ur finansiärens synvinkel vara fråga om finansiering av ett visst terroristbrott, även om det ännu inte har preciserats i detalj.  

Även mer allmänt hållna ståndpunkter backar upp uppfattningen att finansiärens avsikt eller vetskap ska fokusera på att finansiera ett visst namngivet terroristbrott. Till den del det mer generellt rör sig om finansiering av terroristisk verksamhet blir det aktuellt att tillämpa den i denna proposition föreslagna paragrafen om finansiering av en terrorist eller paragrafen om finansiering av terroristgrupp. Av den straffrättsliga legalitetsprincipen följer också ett krav på att de straffbestämmelser som reglerar gärningar av samma typ ska ha tydliga gränser.  

En viktig konsekvens av legalitetsprincipen är att det är befogat att i 34 a kap. 5 § 1 och 2 mom. ta in en med tanke på tillämpningsområdet betydande precisering som hänför sig till att specificera det brott som finansieras. Bestämmelsernas lydelse är mångtydig på ett sådant sätt som det inte är tillbörligt att bemöta enbart i motiveringen i propositionen, även om motivdelen har en stark position som rättskälla. Det kan också hända att de som tillämpar bestämmelserna inte noterar sådana avgränsningar som är betydelsefulla för tillämpningsområdet men som presenteras enbart i motiveringen.  

Noggrann avgränsning i fråga om 34 a kap. 5 § i strafflagen är också förknippad med vissa andra frågor som likaså aktualiserats i samband med FATF:s landsutvärdering. Den första gäller huruvida paragrafen behöver kompletteras så att den omständighet som nu bara konstateras i motiveringen i propositionen nämns explicit i paragrafen, nämligen att det brott som finansieras inte behöver ha preciserats i detalj till exempel i fråga om tidpunkten eller platsen för gärningen.  

Motiveringsuttalandet om detaljerad precisering av brottet är i sig viktigt för tillämpningsområdet för 34 a kap. 5 § i strafflagen. Å andra sidan är situationen densamma också för de övriga terroristbrott som är straffbelagda enligt 2, 4, 4 a−4 c, 5 b och 5 c § i kapitlet. Också för dessa brott är det typiskt att de främjar möjligheterna att begå ett annat terroristbrott, det vill säga i allmänhet ett brott som begåtts i terroristiskt syfte, och att det brott som främjas inte behöver ha preciserats i detalj. Av motiveringen till paragraferna kan det utläsas att ett annat terroristbrott som främjas genom ett terroristbrott inte behöver ha preciserats i detalj till exempel i fråga om tiden eller platsen för gärningen (RP 18/2014 rd, s. 27/II och 29/II i anknytning till deltagande i utbildning för ett terroristbrott och finansiering av terrorism, RP 93/2016 rd, s. 36 i anknytning till resa i syfte att begå ett terroristbrott och RP 30/2018 rd, s. 108 i anknytning till främjande av resa som görs i syfte att begå ett terroristbrott). Det är inte konsekvent och förtydligar inte heller lagstiftningen att en paragraf som gäller endast ett terroristbrott preciseras i fråga om noggrann specificering av det brott som främjas. Å andra sidan behövs det inte i 34 a kap. i strafflagen tas in någon allmän precisering som gäller även andra terroristbrott, med hänsyn till vilken typ av preciseringar av tillämpningsområdet som rent generellt läggs fram i motiveringen till strafflagens bestämmelser och också i motiveringen till bestämmelserna i 34 a kap. Det är inte heller känt att det i praktiken skulle ha framkommit sådana tolkningsproblem visavi denna fråga som skulle förutsätta att det utfärdas bestämmelser om saken.  

Övriga eventuella preciseringsbehov som rör 34 a kap. 5 § i strafflagen och som aktualiserats i samband med de internationella organens utvärderingar gäller huruvida det i straffbestämmelserna bör påpekas att straffbar finansiering av terrorism kan riktas till både brott som en person begår ensam och brott som begås i grupp och att straffbarhet för finansiering av terrorism inte villkoras av att tillgångarna används i enlighet med finansiärens avsikt eller vetskap, eller att tillgångarna över huvud taget används för något ändamål. Regleringen kan anses vara tillräckligt tydlig till denna del. I 34 a kap. 5 § i strafflagen hänvisas det till brott som helt klart kan begås såväl av enskilda som av personer i grupp. Enligt ordalydelsen i paragrafen behöver de tillgångar som tillhandahålls eller samlas in inte de facto användas för något ändamål. Några preciseringar av motsvarande typ finns inte heller i andra stater som har relevans vid en internationell jämförelse. Motiveringsuttalandena i regeringens proposition kan anses vara tillräckliga beträffande dessa frågor.  

I enlighet med förpliktelserna enligt FN:s internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism är det enligt 34 a kap. 5 § 1 mom. i strafflagen för närvarande straffbart att finansiera vissa brott utan att straffbarheten explicit villkoras av ett terroristiskt syfte. Enligt paragrafens 2 mom. ska finansiering av andra terroristbrott bestraffas som finansiering av terrorism. Som finansiering av terrorism kan i synnerhet betraktas finansiering av andra terroristbrott. Av konsekvensskäl är det befogat att ändra momentens ordningsföljd, vilket kan göras i detta sammanhang.  

Tidpunkten för ändring av straffbestämmelserna  

Sedan 2002 har straffbestämmelserna om terroristbrott ökat i synnerhet på grund av uppfyllandet av internationella förpliktelser. Bestämmelsernas förhållande till varandra eller regleringen i övrigt har inte i något skede utvärderats på ett övergripande sätt. I samband med 2016 års ändringar av lagstiftningen och beredningen av direktivet om terroristbrott konstaterade riksdagens grundlagsutskott (GrUU 37/2016, s. 3 och GrUU 56/2016 rd, på finska s. 6) att de straffrättsliga bestämmelserna om terroristbrott utgör ett komplicerat och svårtytt område. Det är fråga om bestämmelser där exakthetskravet spelar en mycket framträdande roll, och därför är det enligt grundlagsutskottet befogat att försöka förenkla regleringen.  

I samband med genomförandet av direktivet om terroristbrott konstaterade lagutskottet (LaUB 4/2018 rd, s. 10) att det under 2000-talet har gjorts ett flertal ändringar av strafflagens 34 a kap. om terroristbrott, vilka har föranletts av bland annat internationella förpliktelser. Utskottet anser att bestämmelserna om terroristbrott i 34 a kap. i sin nuvarande form allmänt taget är en ganska svårgripbar helhet. Det är befogat, menar utskottet, att regleringen om terroristbrott i framtiden helt ses över som ett separat lagstiftningsprojekt.  

Den av justitieministeriet tillsatta arbetsgruppen lyfte i sitt betänkande ”Bedömning av om den nationella lagstiftningen om terroristbrott är tidsenlig och hur väl bestämmelserna stämmer överens med regleringen i referensländerna” (Justitieministeriets publikationer, Betänkanden och utlåtanden 2020:8), som publicerades den 16 juni 2020, fram behovet av en helhetsgranskning av straffbestämmelserna i fråga om terroristbrott. Det är inte enbart straffbestämmelserna som föranleder ett behov av en helhetsbedömning. Granskningsbehov föranleds till exempel av att de terroristbrott som är straffbara enligt 34 a kap. i strafflagen är internationella brott.  

Efter att projektet startat kommer det att ta relativt lång tid att göra den helhetsbedömning av strafflagens bestämmelser om terroristbrott som helt tydligt behövs och att få den nya lagstiftning som bereds utifrån den att träda i kraft. Inledningstidpunkten för det omfattande lagberedningsprojektet påverkas av att det är befogat att i helhetsbedömningen i möjligaste mån beakta Europeiska kommissionens eventuella framtida anmärkningar till Finland om genomförandet av direktivet om terroristbrott. Den kommande helhetsbedömningen hindrar inte att behövliga och motiverade ändringar av lagstiftningen företas också före den. Både FATF och CTED har redan två gånger i sina landsutvärderingar tagit upp frågan om omfattningen av Finlands straffbestämmelser om finansiering av terrorism när det gäller finansiering av en enskild terrorist. Även i övrigt finns det sådana orsaker relaterade till bestämmelsernas omfattning, noggranna avgränsning, följdriktighet och tydlighet samt straffskalornas överensstämmelse med straffvärdet som innebär att det är motiverat att de lagstiftningsändringar som nu föreslås blir genomförda före helhetsbedömningen av straffbestämmelserna om terroristbrott och före lagstiftningsändringarna med anledning av den. 

4.1  Förslagen som gäller strafflagen

Finansiering av en terrorist  

Enligt FATF:s begreppsdefinition är en ”terrorist” en person som begår eller försöker begå terroristhandlingar, medverkar till terroristhandlingar som medgärningsman, organiserar eller instruerar (på engelska ”organises or directs”) andra personer att begå terroristhandlingar eller medverkar (på engelska ”contributes”) till att en grupp personer som handlar i ett gemensamt syfte begår terroristhandlingar. De gärningar som omfattas av FATF:s definition av ”terroristhandling” (terrorist act) är i Finland straffbara som brott som begåtts i terroristiskt syfte och som brott avseende radiologiska vapen som begåtts i terroristiskt syfte enligt 34 a kap. 1 och 1 a § i strafflagen. För enkelhetens skull talas det i propositionen i fortsättningen i huvudsak om brott som begåtts i terroristiskt syfte.  

I FATF:s definition av ”terrorist” nämns förutom terroristhandlingar också för det första medgärningsmannaskap, som det finns en bestämmelse om i 5 kap. 3 § i strafflagen. Det är oklart och återstår för FATF:s medlemsstater att överväga vad som avses med ”organisera”, ”instruera” och ”medverka” i detta sammanhang. Inom ramen för denna prövningsrätt kan det anses att organisering och instruering genomförs som anstiftan enligt 5 kap. 5 § i strafflagen eller som i kapitlets 6 § avsedd medhjälp till brott som begåtts i terroristiskt syfte eller som ledande av terroristgrupp som utgör brott enligt 34 a kap. 3 § i strafflagen. Enligt den första av hänvisningsbestämmelserna döms för anstiftan till brott såsom gärningsman den som uppsåtligen förmår någon till ett uppsåtligt brott eller ett straffbart försök till brottet i fråga. För medhjälp döms i sin tur den som före eller under ett uppsåtligt brott med råd, dåd eller på annat sätt uppsåtligen hjälper någon att begå brottet eller ett straffbart försök till det. Den som leder en terroristgrupp i vars verksamhet det har begåtts ett brott som begåtts i terroristiskt syfte gör sig skyldig till ledande av terroristgrupp.  

Medelbart gärningsmannaskap som avses i 5 kap. 4 § i strafflagen är i praktiken ett sällsynt sätt att begå ett brott, men är dock inte betydelselöst i detta sammanhang. Som gärningsman döms enligt paragrafen den om har begått ett uppsåtligt brott genom att som redskap använda någon som inte kan bestraffas för brottet på grund av otillräknelighet eller bristande uppsåt eller av någon annan orsak som sammanhänger med förutsättningarna för straffrättsligt ansvar. Också i dessa fall kan det anses vara fråga om sådan ”organisering” eller ”instruering” som avses i FATF:s begreppsdefinition av terrorist.  

I FATF:s begreppsdefinition av terrorist avsedd medverkan till att en grupp begår brott som begåtts i terroristiskt syfte kan betraktas som sådant främjande av en terroristgrupps verksamhet som utgör brott enligt 34 a kap. 4 § i strafflagen. Enligt den paragrafen bestraffas den som i avsikt att främja en terroristgrupps brottsliga verksamhet enligt 1, 1 a eller 2 § i kapitlet eller som med vetskap om att han eller hon främjar denna verksamhet begår någon av de gärningar som beskrivs i punkterna i momentet. Att utrusta en terroristgrupp med explosiva varor eller att skaffa lokaler eller fordon för en sådan grupp är exempel på gärningar av detta slag. Även om det i 34 a kap. i strafflagen föreskrivs om straff också för flera andra brott som främjar brott som begåtts i terroristiskt syfte och vilka kan begås också i anknytning till en terroristgrupps verksamhet, är sådant explicit i 4 § straffbelagt främjande av en terroristgrupps verksamhet det väsentliga i detta sammanhang. För straffbarhet för gärningen krävs inte att det begås ett brott som begåtts i terroristiskt syfte.  

FATF:s begreppsdefinition av ”terrorist” lämnar i viss mån rum för tolkning också när det gäller vad som i definitionen avses med att begå terroristhandlingar, det vill säga brott som begåtts i terroristiskt syfte. Det går och är också motiverat att tolka ”begår” så att ordet inkluderar personer vars förhållande till brott som begåtts i terroristiskt syfte kan variera. Hur farliga de aktuella personer som finansieras är kan komma till uttryck genom flera faktorer i anknytning till begåendet av brott som begåtts i terroristiskt syfte. Vissa av dem kan redan ha begått ett eller flera sådana brott. Andra har i sin tur utan att begå brott som begåtts i terroristiskt syfte agerat på ett sätt som påvisar beredskap eller avsikt att begå sådana brott. Vissa personer kan redan ha begått brott som begåtts i terroristiskt syfte och kommer utifrån information om deras förehavanden att fortsätta med terroristisk verksamhet. Det är inte heller befogat att förutsätta att sådana aktiviteter för den person som finansieras som ger fingervisningar om att han eller hon i framtiden kommer att begå brott som begåtts i terroristiskt syfte pågår i någon form vid tidpunkten för finansieringen eller annars är av kontinuerlig art. I de sistnämnda fallen är det också ofta fråga om sådan finansiering av ett terroristbrott som utgör brott enligt 34 a kap. 5 § 2 mom. i strafflagen.  

Att en terrorist i den nya straffbestämmelsen om finansiering av en terrorist beskrivs som en person som begår brott som avses i 34 a kap. 1 eller 1 a § i strafflagen innebär inte någon inkonsekvens med definitionen av terroristgrupp i kapitlets 6 § 2 mom. Enligt den definitionen handlar en terroristgrupp i samförstånd för att begå brott som avses i 1 eller 1 a §. Enligt den övriga delen av definitionen i momentet kännetecknas en terroristgrupp av en viss beständighet inom vilken terroristgruppen normalt agerar mer eller mindre kontinuerligt tillsammans för att förverkliga sitt brottsliga syfte åtminstone genom att hålla kontakt och kommunicera internt inom gruppen. Beskrivningen ”handlar ... för att begå” som gäller för den som finansieras lämpar sig bättre för en grupp som handlar i samförstånd än för en person som handlar ensam.  

På grund av de omnämnanden i FATF:s begreppsdefinition av ”terrorist” som gäller medgärningsmannaskap, att organisera och att instruera bör straffbestämmelsen om finansiering av en terrorist omfatta förutom medgärningsmannaskap också medelbart gärningsmannaskap, anstiftan och medhjälp. Inkludering av en sådan reglering är motiverad också för att säkerställa en heltäckande reglering. Det bör således föreskrivas om straff också för finansiering av en sådan person som i egenskap av medverkande enligt 5 kap. 3–6 § i strafflagen deltar i begåendet av brott som avses i 34 a kap. 1 eller 1 a § i samma lag. Beträffande ”medverka” gäller det som ovan konstaterats om ”begå”. Vid en helhetsbedömning av finansieringssituationen kan medverkan komma till uttryck genom redan begångna medverkansgärningar eller medverkansgärningar som än så länge bara kan förutses eller bägge två.  

I FATF:s begreppsdefinition av ”terrorist” ingår ett separat omnämnande som gäller försök att begå terroristhandlingar. Ett sådant separat omnämnande behöver dock inte tas in i straffbestämmelsen om finansiering av en terrorist. I vissa fall kan det i och för sig ha betydelse att den som finansieras har gjort sig skyldig till ett försök till brott. Hänvisningen till 34 a kap. 1 och 1 a § i strafflagen täcker dock in även försök, eftersom försök till brott som begåtts i terroristiskt syfte och försök till brott avseende radiologiska vapen som begåtts i terroristiskt syfte är straffbara enligt dessa paragrafer.  

Även om ledande av terroristgrupp och främjande av en terroristgrupps verksamhet, vilka är straffbelagda enligt 34 a kap. 3 och 4 § i strafflagen, har relevans med tanke på FATF:s begreppsdefinition av ”terrorist”, behöver inte straffbestämmelsen om finansiering av en terrorist omfatta finansieringsgärningar som gäller dem. Finansiering av terroristgrupp enligt 34 a kap. 5 a § i strafflagen omfattar tillhandahållande eller insamling av tillgångar till en terroristgrupp, som i enlighet med definitionen i 6 § 2 mom. handlar i samförstånd för att begå brott som avses i 1 eller 1 a §. Det kan anses att tillgångar som tillhandahållits eller samlats in till gruppens ledare samtidigt har tillhandahållits eller samlats in till gruppen. Om tillgångar tillhandahålls eller samlas in till en person som på det sätt som avses i 34 a kap. 4 § i strafflagen främjar en terroristgrupps verksamhet, gör sig den som tillhandahåller eller samlar in tillgångarna skyldig till finansiering av det nämnda terroristbrottet. Av den straffrättsliga legalitetsprincipen följer att också gränserna för straffbestämmelserna ska vara tillräckligt tydliga. Möjligheterna att nå det målet och tillämpa straffbestämmelserna främjas inte av att 34 a kap. i strafflagen innehåller överlappande straffbestämmelser om finansiering av terrorism.  

Med stöd av vad som anförts ovan föreslås det att det till 34 a kap. i strafflagen fogas en straffbestämmelse enligt vilken den som direkt eller indirekt tillhandahåller eller samlar in tillgångar för att finansiera eller med vetskap om att de ska användas till att finansiera en person som begår brott som avses i 1 eller 1 a § eller som medverkande enligt 5 kap. 3–6 § deltar i begåendet av sådana brott ska dömas till straff för finansiering av en terrorist. Det föreslås att den nya paragrafen tas in i 34 a kap. som en ändrad 5 a §. Med anledning av ändringen överförs enligt förslaget bestämmelserna om finansiering av terroristgrupp, resa i syfte att begå ett terroristbrott och främjande av resa som görs i syfte att begå ett terroristbrott till de ändrade 5 b och 5 c § och till en ny 5 d § i 34 a kap.  

I den ändrade 5 a § är det med tanke på sammanhanget lämpligast att använda pluralformen (”brott”) i fråga om gärningar med anknytning till det aktuella kapitlets 1 och 1 a § även om tillämpningsområdet för paragrafen omfattar också exempelvis finansiering av en sådan person som redan tidigare har begått ett brott som begåtts i terroristiskt syfte eller vars förehavanden ger fingervisningar om begående av endast ett sådant brott. Också i den definition av terroristgrupp som påverkar straffbarheten för finansiering av terroristgrupp används pluralis, även om också en terroristgrupp i princip kan handla för att begå endast ett brott som begåtts i terroristiskt syfte.  

Den straffrättsliga legalitetsprincipen förutsätter att straffbestämmelsen är noggrant avgränsad. Principens betydelse accentueras när det är fråga om sådan verksamhet för främjande av terroristbrott som kan ha till och med ett mycket avlägset förhållande till begåendet av brott som begåtts i terroristiskt syfte. Om det dock samtidigt också tas hänsyn till att det i förehavandena för de personer som finansieras kan finnas rentav många slags relevanta omständigheter med fingervisningar om begående av brott som begåtts i terroristiskt syfte, kan den finansierade personens verksamhet inte beskrivas mer heltäckande, noggrannare eller tydligare än i den föreslagna straffbestämmelsen.  

Om yttringar, med tillhörande alternativ, av den finansierade personens verksamhet, det vill säga i det här fallet av förehavanden som ger fingervisningar om begående av eller medverkan till att begå brott som begåtts i terroristiskt syfte, beskrevs närmare i straffbestämmelsen, skulle bestämmelsen också få definitionsliknande element, som är främmande för skrivsättet när det gäller brottsrekvisit. Å andra sidan kan det inte heller anses vara motiverat att ta in en definition av terrorist i lagen, eftersom det snarast handlar om omständigheter som ska beaktas vid den samlade bevisvärderingen och som inte heller på ett uttömmande sätt kan täckas in i en definition. I motiveringen är det möjligt att på ett tillbörligt och tillräckligt sätt instruera lagtillämparna att avgöra när det är fråga om en person som begår brott som avses i 34 a kap. 1 eller 1 a § i strafflagen eller som i egenskap av medverkande enligt 5 kap. 3–6 § deltar i begåendet av sådana brott.  

Rekvisitet föreslås inte innehålla något separat omnämnande av att gärningen ska vara rättsstridig, och det föreslås inte heller att några situationer för tillhandahållande eller insamling av tillgångar ska falla utanför straffbarheten. Utgångspunkten är att en finansieringsgärning i enlighet med rekvisitet är rättsstridig. Det här följer av det förhöjda krav på uppsåtlighet som förutsätts för brottet. Vid finansiering av en terrorist främjar finansiären uppsåtligen genom att tillhandahålla eller samla in tillgångar att det genom ökade tillgångar för den person som finansieras blir möjligt att begå brott som avses i 34 a kap. 1 eller 1 a § i strafflagen eller att som medverkande delta i begåendet av sådana brott. På grund av bristande uppsåt hos finansiären kommer straffbarheten inte att omfatta till exempel i 19 § i grundlagen avsedda betalningar för oundgänglig försörjning och omsorg samt tryggad grundläggande försörjning.  

Rättsstridigheten hos tillhandahållande eller insamling av tillgångar eller huruvida vissa tillgångar inte omfattas av tillämpningsområdet för straffbestämmelsen konstateras inte heller i bestämmelserna om finansiering av terroristgrupp i 34 a kap. 5 a § i strafflagen, även om frågan om brottets principiella rättsstridighet har lyfts fram i motiveringen till paragrafen (RP 18/2014 rd, s. 32/II). I strafflagens bestämmelser ställs i allmänhet inte heller annars några krav på rättsstridighet, även om det i vissa exceptionella situationer kan hända att flera kriminaliserade gärningar inte är förenade med rättsstridighet.  

Beträffande krav på rättsstridighet samt tillhandahållande eller insamling av tillgångar är det inte befogat att i fråga om behovet av reglering bedöma saken annorlunda på grund av att vissa tillgångar (till exempel tillgångar som behövs för att täcka mat-, boende- och hälsovårdskostnader) enligt 5 § 1 mom. i lagen om frysning av tillgångar inte omfattas av ett frysningsbeslut och på grund av att det i 7 § 2 mom. i samma lag sägs att ett förbud mot överlåtelse av tillgångar inte gäller tillgångar som är avsedda endast för privat bruk eller konsumtion av den fysiska person som är föremål för frysningsbeslutet eller dennes familj. Tillgångar som inte omfattas av ett frysningsbeslut är i typiska fall sådana där det saknas sådan uppsåtlighet hos finansiären som förutsätts för brottet finansiering av en terrorist. I enlighet med vad som konstaterats tidigare är undantaget från förbudet att överlåta tillgångar dessutom restriktivt och omfattar egendom som på grund av dess art med hänsyn till lagens syfte inte på ett betydelsefullt sätt kan användas för att skaffa pengar, varor eller tjänster. Med beaktande dessutom av vad som konstaterats i det föregående stycket är det möjligt att i motiveringen till straffbestämmelsen ta in behövliga begränsningar i fråga om rättsstridigheten hos finansiering av en terrorist samt i fråga om de tillgångar som tillhandahålls eller samlas in.  

Enligt 34 a kap. 5 och 5 a § i strafflagen är försök till finansiering av terrorism och till finansiering av terroristgrupp straffbara. Artikel 2 stycke 4 i FN:s internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism och FATF:s rekommendation 5 som rör brott som avser finansiering av terrorism, med hänsyn till det som anförs i dess tolkningsnot, förutsätter att försök till finansiering av terrorism är straffbelagt. Enligt vad som konstaterats i samband med revideringen av straffrättens allmänna läror (RP 44/2002 rd, s. 133/II) gäller att ju allvarligare rättskränkning det är fråga om, desto större skäl är det att bestraffa också för brottsförsök. Det konstaterades då också att ju flera objektivt iakttagbara delgärningar som en serie gärningar med syftet att kränka eller äventyra ett rättsligt skyddat intresse kan delas in i, desto lättare är det för lagstiftaren att till brottet foga ansvar för försök. Med hänsyn till vad som längre fram konstateras om gärningens straffskala gäller dessa omständigheter även i fråga om finansiering av en terrorist.  

Tröskeln för försök behandlades när finansiering av terroristgrupp kriminaliserades (RP 18/2014 rd, s. 33/I). Med tillämpning på detta fall av vad som då framfördes i motiveringen kan det konstateras att det kan vara fråga om ett försök till brott i samband med ett brott som avser finansiering av terrorism när det vid gärningssättet tillhandahållande av tillgångar förhåller sig så att tillgångarna ännu inte har nått fram till terroristen. Vid gärningssättet insamling kan det vara fråga om försök när gärningsmannen har påbörjat insamlingen i avsikt att de insamlade tillgångarna ska ges till en terrorist. Dessa omständigheter i anknytning till de internationella förpliktelserna, till de allmänna förutsättningarna för att straffbelägga försök och till särdragen hos brott som avser finansiering av terrorism talar för att också försök till finansiering av en terrorist kriminaliseras.  

Bestämmande av straffskalan för finansiering av en terrorist anknyter till hurdana ändringar som föreslås i straffskalan för finansiering av terroristgrupp. Likaså gäller det att tillsammans bedöma hur straffbestämmelserna om finansiering av terrorism förhåller sig till varandra och till straffbestämmelserna om brott mot ett förbud mot överlåtelse av tillgångar.  

Rekvisitet för finansiering av terroristgrupp  

Enligt 34 a kap. 5 a § 1 mom. i strafflagen gäller att den som direkt eller indirekt tillhandahåller eller samlar in tillgångar till en terroristgrupp som avses i 6 § 2 mom. i strafflagen med vetskap om gruppens karaktär som terroristgrupp ska dömas till straff.  

Så som redan konstaterats i samband med finansiering av en terrorist följer det redan av artikel 2 i FN:s internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism att finansiären ska ha en viss avsikt eller vetskap om användningen av tillgångarna. Enligt 34 a kap. 5 § i strafflagen är det straffbart att gärningsmannen direkt eller indirekt samlar in tillgångar för att finansiera, eller med vetskap om att de ska användas till att finansiera något av de brott som nämns i 1 eller 2 mom. i den paragrafen. I denna proposition föreslås det att det föreskrivs om straff för finansiering av en terrorist när gärningsmannen direkt eller indirekt tillhandahåller eller samlar in tillgångar för att finansiera, eller med vetskap om att de ska användas till att finansiera en person som begår brott som avses i 1 eller 1 a § eller som i egenskap av medverkande enligt 5 kap. 3–6 § deltar i begåendet av sådana brott. 

I detta sammanhang föreslås det att rekvisitet för finansiering av terroristgrupp ändras så att det stämmer överens med det krav som kan härledas redan ur konventionen och enligt vilket finansiären ska ha en viss avsikt eller vetskap, samt så att rekvisitet är förenligt med andra straffbestämmelser om finansiering av terrorism och även i övrigt är heltäckande och noggrant avgränsat. Enligt den ändrade bestämmelsen ska för finansiering av terroristgrupp dömas den som direkt eller indirekt tillhandahåller eller samlar in tillgångar för att finansiera eller med vetskap om att de ska användas till att finansiera en terroristgrupp som avses i 6 § 2 mom. Det är inte meningen att den ändrade bestämmelsen ska förändra området för straffbart beteende, och ändringen kan inte anses medföra någonting sådant. Det kan anses att 34 a kap. 5 a § i strafflagen trots sin annorlunda ordalydelse redan nu omfattar situationer där finansiären har den avsikt eller vetskap som avses. Någondera av dem hänför sig med nödvändighet till situationer där en person tillhandahåller eller samlar in tillgångar till en grupp som han eller hon vet är en terroristgrupp.  

Straffskalan för finansiering av terroristgrupp och finansiering av en terrorist samt förhållandet mellan bestämmelserna om dem och andra straffbestämmelser  

Straffskalorna  

När straffskalorna bedöms och när det föreskrivs om en ny straffskala gäller det att beakta den klandervärdhet, skadlighet och farlighet hos gärningen som tänkbara yttringar av det aktuella brottet visar på samt den skuld hos gärningsmannen som gärningstypen ger uttryck för. Man talar om brottets straffvärde. Straffskalan ska vara tillräckligt vid för att täcka in gärningar med olika allvarlighetsgrad. Straffsystemet måste genomgående uppfylla proportionalitetskravet (till exempel GrUU 26/2014 rd, s. 2/II), och i anslutning till detta måste straffskalan i möjligaste mån anpassas till straffskalorna för andra motsvarande brott. Straffskalorna för brott ska inte föreskrivas eller ändras utifrån möjligheterna att tillgripa tvångsmedel för att utreda brotten (LaUB 3/1998 rd, s. 23/II).  

De vanligaste straffskalorna i Finland är 

• böter 

• böter–fängelse i sex månader 

• böter–fängelse i ett år 

• böter–fängelse i två år 

• fängelse i fyra månader–fyra år 

• fängelse i ett–tio år 

• fängelse i två–tio år. 

Dessa straffskalor etablerades genom totalreformen av strafflagen och har central betydelse för att vägleda lagtillämparna så att rättspraxis blir så enhetlig som möjligt, men det går också att avvika från dem. Så har förfarits till exempel just i fråga om terroristbrott i synnerhet eftersom brotten avviker betydligt från varandra när det gäller skadlighet och farlighet och eftersom lämpliga jämförelseobjekt inte nödvändigtvis kan hittas i straffskalorna för andra brott. Det kan följaktligen sägas att straffskalorna för terroristbrott bildar en viss sorts helhet, och därför har i synnerhet en jämförelse med straffskalorna för andra terroristbrott relevans.  

Internationella förpliktelser som är bindande för Finland innehåller inte några bestämmelser om straffskalorna för brott som avser finansiering av terrorism. Den allmänna utgångspunkten för förpliktelserna är att straffen ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Så konstateras till exempel i artikel 15.1 i direktivet om terroristbrott. Följaktligen är också straffskalorna för brott som avser finansiering av terrorism i hög grad en angelägenhet som får bestämmas nationellt.  

Av referensländernas i vissa fall strängare straffskalor än Finlands går det inte att dra några långtgående slutsatser om vilken straffskala som är lämplig i straffbestämmelserna i 34 a kap. i strafflagen. Straffskalorna är beroende av straffsystemet, och i det nationella systemet ställs de i relation till straffskalorna för andra motsvarande brott. Straffskalan berättar inte heller hurdana straff som i praktiken påförs enligt den. Straffnivån bestäms enligt bestämmelserna om bestämmande av straff och enligt de straffnivåer som utformats inom rättspraxis. I Finland ligger normalstraffzonen i typiska fall närmare straffskalans minimistraff än dess maximistraff.  

De många straffskalorna enligt 34 a kap. 1 § för brott som begåtts i terroristiskt syfte avviker till och med en hel del från varandra utgående från den straffskala som i normala fall tillämpas på ett brott. Maximistraffet varierar från fängelse i tre år till livstidsfängelse. I övrigt används följande straffskalor för brotten enligt kapitlet: 

• böter–fängelse i ett år (främjande av resa som görs i syfte att begå ett terroristbrott) 

• böter–fängelse i två år (resa i syfte att begå ett terroristbrott) 

• böter–fängelse i tre år (förberedelse till brott som begås i terroristiskt syfte, deltagande i utbildning för ett terroristbrott och finansiering av terroristgrupp)  

• fängelse i fyra månader–sex år (ledande av terroristgrupp i vissa fall) 

• fängelse i fyra månader–åtta år (främjande av en terroristgrupps verksamhet, meddelande av utbildning för ett terroristbrott, rekrytering för ett terroristbrott och finansiering av terrorism)  

• fängelse i två–tolv år (ledande av terroristgrupp i vissa fall).  

När finansiering av terroristgrupp kriminaliserades konstaterades det (RP 18/2014 rd, s. 21/II) att lämpliga jämförelseobjekt för denna typ av finansiering är strafflagens 34 a kap. 2 § om förberedelse till brott som begås i terroristiskt syfte och den då föreslagna 4 b § om deltagande i utbildning för ett terroristbrott, där straffskalan är böter eller fängelse i högst tre år.  

När betydelsen av finansiering av terroristgrupp bedöms som en gärning som främjar begåendet av brott som begåtts i terroristiskt syfte, kan det generellt sett inte sägas att finansieringsbrottet i någon betydande grad avviker från terroristbrott som bestraffas strängare. I enlighet med definitionen i 34 a kap. 6 § 2 mom. i strafflagen handlar en terroristgrupp för att begå brott som avses i 1 eller 1 a §. Syftet med sådana brott hänför sig i regel också till andra brott som är straffbelagda enligt kapitlet. Det beror på omständigheterna från fall till fall hur pass nära begåendet av ett brott som begåtts i terroristiskt syfte man befinner sig i respektive fall. Man kan fråga i synnerhet om finansiering av terrorism och finansiering av terroristgrupp generellt sett avviker från varandra i någon betydande grad vad gäller deras respektive straffvärde. Även vid finansiering av terrorism, det vill säga vid sådan finansiering av ett terroristbrott som avses i denna proposition, kan kopplingen till ett brott som begåtts i terroristiskt syfte vara rätt så avlägsen när finansieringen gäller andra terroristbrott som främjar brott som begåtts i terroristiskt syfte. För bägge finansieringsbrotten gäller dessutom att det för straffbarhet inte krävs att tillgångarna faktiskt används för att begå ett terroristbrott eller att över huvud taget ens används.  

Straffskalan för finansiering av terroristgrupp bör vara tillräckligt vid, eftersom de brott som begåtts i terroristiskt syfte och som terroristgruppens verksamhet syftar till kan vara av mycket olika allvarlighetsgrad. Straffskalorna för de straffbelagda brotten enligt 34 a kap. 1 och 1 a § i strafflagen varierar betydligt.  

Straffvärdet för den finansiering av en terrorist som nu föreslås bli kriminaliserad motsvarar till väsentliga delar straffvärdet för finansiering av terroristgrupp. Utgångspunkten är att det inte är mindre farligt att finansiera en enskild person som handlar för att utföra brott som begåtts i terroristiskt syfte än vad det är att finansiera en grupp. Även en enskild persons genomförda åtgärder kan medföra omfattande personskador och andra skador och kan till sin allvarlighetsgrad anknyta olika brott som begåtts i terroristiskt syfte. Det sistnämnda förutsätter en vid straffskala. Finansiering av en terrorist handlar lika lite som finansiering av terroristgrupp om att finansiera ett visst terroristbrott.  

I enskilda fall kan finansiering av en terrorist i likhet med finansiering av terroristgrupp rentav stå närmare finansiering av ett brott som begåtts i terroristiskt syfte än vad finansiering av ett terroristbrott gör, om den terrorist eller terroristgrupp som finansieras har förmåga och beredskap att genast begå ett brott som begåtts i terroristiskt syfte. Finansiering av terrorism, det vill säga sådan finansiering av ett terroristbrott som avses i denna proposition, är till exempel att finansiera sådant deltagande i utbildning enligt 34 a kap. 4 b § i strafflagen som syftar till förberedelse som avses i 2 § i det kapitlet med sikte på att utföra ett i kapitlets 1 § avsett brott som begåtts i terroristiskt syfte. Det kan följaktligen inte på ett generaliserande sätt sägas att finansiering av ett terroristbrott står närmare ett brott som begåtts i terroristiskt syfte och att det i regel är mindre farligt att finansiera en terrorist eller att finansiera en terroristgrupp än att finansiera ett terroristbrott, utan det är omständigheterna från fall till fall som är avgörande.  

Finansiering av ett terroristbrott, finansiering av en terrorist och finansiering av terroristgrupp är brott av förberedande natur som främjar brott som begåtts i terroristiskt syfte. I 34 a kap. i strafflagen föreskrivs det till och med betydligt lägre maximistraff för brott av förberedande natur än maximistraffet fängelse i åtta år för finansiering av terrorism. För exempelvis förberedelse till brott som begås i terroristiskt syfte och för deltagande i utbildning för ett terroristbrott döms till böter eller fängelse i högst tre år när skalan således är densamma som för närvarande för finansiering av terroristgrupp. Möjligheten att döma till böter och ett lindrigt maximistraff har uppmärksammats i de internationella organs utvärderingar av straffskalan för finansiering av terroristgrupp som finns i bakgrunden till propositionen.  

Om det på samma sätt som för finansiering av ett terroristbrott föreskrivs om fängelsestraff som minimistraff för finansiering av en terrorist och för finansiering av terroristgrupp, kommer det enligt straffskalan inte längre att vara möjligt att döma till böter. I enskilda fall kan detta också gälla finansieringsgärningar som utifrån det penningbelopp som tillhandahållits eller samlats in är ringa. Det nämnda gäller dock också finansiering av terrorism som redan nu utgör brott enligt 34 a kap. 5 § i strafflagen, vilket beaktades i motiveringen till paragrafen när den stiftades och har beaktats när den har ändrats (till exempel RP 43/2002 rd, s. 27/II, RP 188/2002 rd, s. 57/II samt RP 18/2014 rd, s. 30 och 31/I). I motiveringen förs det i samband med bestämmandet av straffet fram att 6 kap. i strafflagen gör det möjligt att döma till fängelsestraff som underskrider minimistraffet enligt straffskalan, att döma till böter också när det inte är möjligt enligt straffskalan och till och med att avstå från att döma till straff. I och för sig kommer dessa avgöranden om bestämmande av straff i fråga endast i undantagsfall. Samtidigt bör det dock konstateras att utgångspunkten är att tillhandahållande eller insamling av tillgångar till en terrorist eller terroristgrupp som begår brott som begåtts i terroristiskt syfte är en klandervärd gärning och ett allvarligt brott och att det utifrån penningbeloppets storlek inte alltid går att dra avgörande slutsatser om vilken betydelse tillhandahållandet av tillgångar har för ett brott som begåtts i terroristiskt syfte.  

Vad gäller maximistraffet kan det konstateras att utifrån de straffskalor som används allmänt i Finland och även utifrån de straffskalor som används för terroristbrott skulle maximistraffet för finansiering av en terrorist och för finansiering av terroristgrupp kunna vara till exempel fängelse i antingen fyra eller sex år. Trots de ovannämnda skillnaderna från fall till fall är utgångspunkten att finansiering av ett terroristbrott kan anses vara mer klandervärd än finansiering av en terrorist och finansiering av terroristgrupp. Maximistraffet fängelse i åtta år för finansiering av ett terroristbrott kan följaktligen anses vara för strängt för dessa två övriga brott. Som ett brott som på ett närliggande sätt påminner om finansiering av en terrorist och finansiering av terroristgrupp erbjuder finansiering av ett terroristbrott å andra sidan också det närmaste jämförelseobjektet. Straffskalorna för de övriga brott av förberedande natur som är straffbelagda enligt 34 a kap. i strafflagen avviker till och med betydligt från varandra. Så som konstaterats ovan är maximistraffet för förberedelse till brott som begås i terroristiskt syfte och för deltagande i utbildning för ett terroristbrott fängelse i tre år, medan maximistraffet för till exempel meddelande av utbildning för ett terroristbrott och för rekrytering för ett terroristbrott är fängelse i åtta år.  

Utifrån en helhetsbedömning av de omständigheter som nämnts ovan föreslås det att straffskalan för finansiering av terroristgrupp ändras så att straffet för gärningen är fängelse i minst fyra månader och högst sex år. Motsvarande straffskala föreslås för finansiering av en terrorist.  

Eftersom straffbestämmelserna om terroristbrott har ökat under årens lopp i synnerhet på grund av internationella förpliktelser, har förhållandet mellan bestämmelserna och straffskalorna i dem inte i något skede bedömts på ett övergripande sätt. Så som konstaterats tidigare har riksdagens grundlagsutskott (GrUU 37/2016 rd och GrUU 56/2016 rd) och riksdagens lagutskott (LaUB 4/2018 rd) uppmärksammat behovet av att förenkla regleringen och utföra en helhetsgranskning. I den framtida helhetsbedömningen är det skäl att fästa särskild vikt också vid att straffskalorna för brott som gäller finansiering av terrorism och överlag för terroristbrott är korrekt avpassade enligt hur skadliga och farliga gärningarna är och att straffskalorna för motsvarande brott bildar en så konsekvent helhet som möjligt.  

I samband med lösningen visavi straffskalorna gäller det att beakta att underlåtenhet att anmäla grovt brott är straffbelagd enligt 15 kap. 10 § i strafflagen. Den paragrafen omfattar brott för vilka det föreskrivna maximistraffet är fängelse i minst sex år. Även om flera terroristbrott uppfyller villkoret, är ett i 34 a kap. 1 § 1 mom. 3 punkten i strafflagen avsett brott som begåtts i terroristiskt syfte det enda terroristbrott som nämns i 15 kap. 10 §. Flera andra brott som enligt 34 a kap. 1 § kan begås även i terroristiskt syfte nämns i 15 kap. 10 § som begångna utan något sådant syfte.  

Lagstiftningslösningen som innebär att underlåtenhet att anmäla grovt brott gäller endast vissa brott som begåtts i terroristiskt syfte baserar sig på den utstakning som gjordes i samband med att 34 a kap. stiftades. I förarbetena till lagen (RP 188/2002 rd, s. 28) konstaterades då att de övriga paragrafer som föreslås i kapitlet om terroristbrott inte lämpar sig att tas in i underlåtenhetsparagrafen antingen på grund av det föreslagna straffet eller på grund av brottets natur. Det skulle till exempel inte vara meningsfullt att kriminalisera underlåtenhet att anmäla deltagande i en terroristgrupps verksamhet som är på färde och detta skulle inte heller vara förenligt med Finlands rättsordning. På dessa grunder kom inte till exempel finansiering av terrorism, det vill säga i denna proposition avsedd finansiering av ett terroristbrott, att omfattas av straffbarhet. I nuläget finns det inte någon anledning att bedöma situationen annorlunda när det gäller finansiering av en terrorist och finansiering av terroristgrupp, även om det i enlighet med förslaget föreskrivs att maximistraffet för brotten är fängelse i sex år. I detta sammanhang föreslås således inte någon ändring av 15 kap. 10 § i strafflagen.  

Bestämmelsernas förhållande till varandra  

I samband med att ett nytt brott kriminaliseras gäller det vid behov att bedöma dess förhållande till närliggande brott till exempel för att skapa klarhet i huruvida en eller flera straffbestämmelser tillämpas i fall som hänför sig till flera brott. Någon sådan situation av oklarhet råder inte mellan finansiering av ett terroristbrott, finansiering av en terrorist och finansiering av terroristgrupp. Situationen är däremot en annan när det gäller brott mot ett förbud mot överlåtelse av tillgångar enligt lagen om frysning av tillgångar och de därmed förknippade gärningar som är straffbelagda enligt 46 kap. 1–3 § i strafflagen, redan på den grunden att förhållandena mellan bestämmelserna för närvarande behandlas i strafflagens 34 a kap. 5 a § 3 mom., som gäller finansiering av terroristgrupp. Förhållandet mellan bestämmelserna bör bedömas och fastställas på ett konsekvent sätt för alla brott som gäller finansiering av terrorism.  

I 34 a kap. 5 a § 3 mom. sägs att vad som föreskrivs ovan i paragrafen inte tillämpas om gärningen utgör brott enligt 5 § eller 46 kap. 1–3 § eller om ett lika strängt eller strängare straff för gärningen föreskrivs på något annat ställe i lag. På ett finansieringsbrott tillämpas enligt momentet således endast paragrafen om finansiering av terrorism, om gärningen samtidigt handlar om finansiering av ett terroristbrott. Hänvisningen till bestämmelserna i 46 kap. i strafflagen hänför sig i sin tur till att enligt 18 § i lagen om frysning av tillgångar är brott mot ett förbud mot överlåtelse av tillgångar straffbelagda med stöd av 1 § (regleringsbrott), 2 § (grovt regleringsbrott) eller 3 § (lindrigt regleringsbrott). I motiveringen till strafflagens 34 a kap. 5 a § 3 mom. (RP 18/2014 rd, s. 33/I) hänvisas det i fråga om företräde för bestämmelserna om regleringsbrott till att straffbestämmelsen om finansiering av terroristgrupp är av kompletterande natur och till att regleringsbrotten i detta sammanhang utgör en del av en regleringshelhet med vilken man genomför europeiska och internationella förpliktelser och mekanismer som hänför sig till terrorism.  

I motiveringen till 18 § i lagen om frysning av tillgångar (RP 61/2012 rd, s. 39/II) hänvisas det till det som konstaterades i samband med kriminaliseringen av finansiering av terrorism (RP 43/2002 rd, s. 28/II), nämligen att tillgängliggörande av tillgångar för personer som begår terroristhandlingar kan bli straffbart också som regleringsbrott. Med hänvisning till den tidigare propositionen konstateras ytterligare att när rekvisiten för bägge brotten uppfylls kan vid brott mot förbuden 34 a kap. 5 § i strafflagen om finansiering av terrorism och 46 kap. 1, 2 eller 3 § i strafflagen tillämpas.  

Bakgrunden till kriminalisering av brott mot förbuden enligt lagen om frysning av tillgångar samt olikheten mellan straffbestämmelserna om brott mot förbuden och straffbestämmelserna om finansiering av terrorism har redan behandlats i det föregående. I Finland har brott mot förbuden kriminaliserats framför allt av konsekvensskäl relaterade till uppfyllandet av internationella förpliktelser för att EU-externa och EU-interna terrorister inte ska behandlas olika. Kriminalisering av brott mot ett förbud tryggar funktionen hos mekanismen för frysning av tillgångar, även om frysningssystemet som helhet i likhet med straffbestämmelserna om finansiering av terrorism också syftar till att förhindra att terroristbrott begås. Det sistnämnda målet har dock en klart fastare anknytning till straffbestämmelserna i 34 a kap. i strafflagen.  

Även om motiveringsuttalandet i regeringens proposition RP 43/2002 rd gäller hur den då kriminaliserade finansieringen av terrorism förhåller sig till ett regleringsbrott, behöver frågan inte bedömas annorlunda heller i anknytning till finansiering av en terrorist eller finansiering av terroristgrupp. Straffbestämmelserna om finansiering av en terrorist och finansiering av terroristgrupp är av kompletterande natur i förhållande till bestämmelsen om finansiering av terrorism, det vill säga i förhållande till bestämmelsen om finansiering av ett terroristbrott enligt denna proposition. Det är således motiverat att anse att när rekvisitet för finansiering av en terrorist eller rekvisitet för finansiering av terroristgrupp uppfylls kan bestämmelsen om regleringsbrott eller grovt regleringsbrott tillämpas samtidigt, om det samtidigt också handlar om brott mot ett förbud mot överlåtelse av tillgångar enligt lagen om frysning av tillgångar. Så som konstaterats tidigare kan det i dessa fall i praktiken inte bli aktuellt att tillämpa straffbestämmelsen om lindrigt regleringsbrott.  

Med anledning av det som konstaterats är det motiverat att ändra 3 mom. i paragrafen om finansiering av terroristgrupp (nuvarande 34 a kap. 5 a § 3 mom. i strafflagen som enligt förslaget blir 5 b § 3 mom.) så att dess subsidiära karaktär i förhållande till 46 kap. 1–3 § utgår. I det ändrade momentet konstateras att vad som föreskrivs ovan i paragrafen inte tillämpas om gärningen utgör brott enligt 5 § eller om ett lika strängt eller strängare straff för gärningen föreskrivs någon annanstans i lag. En motsvarande bestämmelse föreslås i paragrafen om finansiering av en terrorist.  

Finansiering av ett terroristbrott  

Kriminalisering av finansiering av en terrorist innebär att det accentueras att de fall där 34 a kap. 5 § tillämpas i själva verket handlar om finansiering av ett terroristbrott. Detta gäller även finansiering av brott enligt 1 mom. i paragrafen, även om det i fråga om dem inte förutsätts att finansieringsgärningen begås uttryckligen i ett terroristiskt syfte. För att främja möjligheterna att göra åtskillnad mellan brott som gäller finansiering av terrorism föreslås det att brottsbeteckningen i 34 a kap. 5 § ändras till ”finansiering av ett terroristbrott”. Av konsekvensskäl föreslås det samtidigt att ordningsföljden för momenten i paragrafen ändras så att det i 1 mom. föreskrivs om straff för finansiering av andra terroristbrott och så att det i 2 mom. utgående från FN:s konvention om bekämpande av finansiering av terrorism föreskrivs om straff för finansiering av vissa andra brott. Ändringen hänför sig till att i synnerhet finansiering av andra terroristbrott kan betraktas som finansiering av terrorism.  

I enlighet med vad som konstaterats i avsnitt 2.5 är det skäl att genom lagstiftningsändringar förtydliga att vid finansieringsbrott enligt 34 a kap. 5 § i strafflagen ska finansiärens avsikt eller vetskap riktas till finansiering av ett visst namngivet brott. I de paragrafer som det för närvarande hänvisas till i 2 mom. gäller det också att beakta de ändrade paragrafnumren i 34 a kap. Det föreslås därför att 2 mom. får följande lydelse när det överförs till 1 mom.: ”Den som direkt eller indirekt tillhandahåller eller samlar in tillgångar för att finansiera eller med vetskap om att de ska användas till att finansiera ett brott som avses i 1, 1 a, 2–4, 4 a–4 c, 5 c eller 5 d §, ska för finansiering av ett terroristbrott dömas till fängelse i minst fyra månader och högst åtta år.” Det inledande stycket i 1 mom. föreslås få följande lydelse när det blir 2 mom.: ”För finansiering av ett terroristbrott döms även den som direkt eller indirekt tillhandahåller eller samlar in tillgångar för att finansiera eller med vetskap om att de ska användas till att finansiera något av följande brott:” I punkterna efter det inledande stycket ändras kasusformerna i den finska språkdräkten. I detta sammanhang är det inte lämpligt att använda ordet ”visst”, eftersom ordet kan tolkas som att det innebär att det brott som finansieras ska vara preciserat i detalj till exempel i fråga om gärningssättet eller tiden eller platsen för gärningen. Så som konstaterats i det föregående förutsätts det inte att det brott som finansieras har preciserats på ett sådant sätt.  

Internationella brott, resa i syfte att begå ett terroristbrott och främjande av resa som görs i syfte att begå ett terroristbrott samt straffansvar för juridiska personer 

Resa i syfte att begå ett terroristbrott (”resebrott”) utgör brott enligt 34 a kap. 5 b § 1 mom. i strafflagen. För resebrott döms enligt momentet den som reser till en annan stat i avsikt att där begå ett i 1, 1 a, 2–4, 4 a–4 c, 5 eller 5 a § avsett brott. Enligt bestämmelsen är det således straffbart att resa i syfte att begå andra terroristbrott än sådant främjande av resa som görs i syfte att begå ett terroristbrott som för närvarande utgör brott enligt 5 c §.  

I samband med att den reglering som för närvarande finns i 34 a kap. 5 b § 1 mom. i strafflagen överförs till kapitlets 5 c § bör den ändras på två sätt på grund av de övriga ändringar av kapitlet som föreslås i denna proposition. För det första bör bestämmelsen ändras så att ett resebrott kan begås också för att finansiera en terrorist. Till denna del kan det hänvisas till den motivering som framfördes i samband med kriminaliseringen av resebrott (RP 93/2016 rd, s. 23 och 24). Finansiering av en terrorist är enligt förslaget ett brott av förberedande karaktär som främjar begåendet av ett brott som begåtts i terroristiskt syfte och i fråga om vilket det är möjligt att resa utomlands för att begå det och som enligt sin straffskala är ett allvarligt brott. Dessutom bör paragrafhänvisningarna ändras så att det blir straffbart att resa till en annan stat för att begå ett brott som avses i 1, 1 a, 2−4, 4 a−4 c, 5, 5 a eller 5 b §.  

Enligt 1 kap. 7 § 3 mom. 4 punkten i strafflagen ska finsk lag tillämpas oberoende av lagen på gärningsorten även på förfalskning eller grov förfalskning som har begåtts i syfte att begå ett brott som avses i 34 a kap. 1 § 1 mom. 2–8 punkten eller 2 mom., 1 a §, 2 § 3 punkten eller 4, 5 eller 5 b §. Motsvarande paragrafhänvisningar finns i 34 a kap. 8 § 2 mom., som gäller juridiska personers straffansvar vid terroristbrott. Det föreslås att 1 kap. 7 § 3 mom. i strafflagen ändras så att det i 4 punkten hänvisas till 34 a kap. 5 c § i stället för till dess 5 b §. Motsvarande ändring föreslås i 34 a kap. 8 § 2 mom. I fortsättningen ska resebrott vara straffbart enligt 34 a kap. 5 c § i stället för enligt 5 b § som för närvarande.  

I 34 a kap. 5 c § i strafflagen och, om förslagen enligt denna proposition genomförs, i 5 d § föreskrivs det om straff för främjande av resebrott. På grund av att paragraferna ändras bör den hänvisning till 5 b § som finns i 1 mom. ändras så att den gäller 5 c §. 

4.2  Förslagen som gäller hemliga tvångsmedel och hemliga metoder för inhämtande av information

Bestämmelser om användning av hemliga tvångsmedel för att utreda ett brott finns i 10 kap. i tvångsmedelslagen. Bestämmelser om sådana hemliga metoder för inhämtande av information som kan användas för att förhindra och avslöja brott finns i sin tur i 5 kap. i polislagen. Bestämmelserna i kapitlen sammanfaller i så hög grad som möjligt. Det här gäller även för de metoder som står till förfogande, det vill säga teleavlyssning, inhämtande av information i stället för teleavlyssning, teleövervakning, inhämtande av basstationsuppgifter, systematisk observation, förtäckt inhämtande av information, teknisk avlyssning, optisk observation, teknisk spårning, teknisk observation av utrustning, täckoperationer, bevisprovokation genom köp, användning av informationskällor och kontrollerade leveranser.  

Bestämmelserna i 10 kap. i tvångsmedelslagen och i 5 kap. i polislagen är konstruerade på så sätt att grunden för användningen av tvångsmedlen och metoderna för det första är att det finns ett visst brott som ska utredas, förhindras eller avslöjas (det brott som motiverar användningen). När det gäller förhindrande och utredning av brott bestäms de brott som omfattas av möjligheten att använda ett tvångsmedel eller en metod utifrån brottets maximistraff eller på den grunden att brottets brottsbeteckning nämns separat i den enskilda bestämmelsen om tvångsmedlet eller metoden. I bestämmelserna föreskrivs det dessutom om särskilda förutsättningar för användning av tvångsmedlen eller metoderna (till exempel synnerlig vikt för utredning av ett brott). Enligt 5 kap. 3 § i polislagen får hemliga metoder för inhämtande av information användas endast för att avslöja vissa namngivna brott. I övrigt används kapitlets metoder för inhämtande av information till att förhindra brott.  

Bestämmelserna i 10 kap. i tvångsmedelslagen och i 5 kap. i polislagen måste ändras med anledning av de föreslagna ändringarna av 34 a kap. i strafflagen. Ändringarna beror på att finansiering av en terrorist föreslås som ett nytt straffbelagt terroristbrott och på att straffskalan för finansiering av terroristgrupp ändras. Redan straffskalorna för de nämnda brotten medför att brotten blir brott som motiverar användningen av många hemliga tvångsmedel enligt 10 kap. i tvångsmedelslagen och hemliga metoder för inhämtade av information enligt 5 kap. i polislagen.  

Vad gäller finansiering av en terrorist som föreslås bli kriminaliserad enligt 34 a kap. 5 a § i strafflagen gäller det att beakta de allmänna förutsättningarna för användningen av strafflagstiftningen (till exempel LaUU 9/2004 rd och LaUB 15/2005 rd) och kriminaliseringsprinciperna, som säger att en ny straffbestämmelse ska vara förebyggande, att den inte får skapa oöverstigliga bevisningsproblem eller bevisningsproblem som kan avgöras på ett godtyckligt sätt och att det inte får vara praktiskt omöjligt att övervaka efterlevnaden. Dessa synpunkter avser det sätt på vilket kriminaliseringen fungerar i praktiken. För att en kriminalisering ska fungera i praktiken måste myndigheterna ha med hänsyn till brottets särdrag tillräckliga befogenheter att förhindra, avslöja och utreda gärningar. I samband med terroristbrott accentueras behovet av att få utredning om gärningens terrorismrelaterade syfte.  

När bestämmelserna i 10 kap. i tvångsmedelslagen och i 5 kap. i polislagen ändras gäller det å andra sidan att beakta proportionalitetsprincipen. Enligt 1 kap. 2 § i tvångsmedelslagen får tvångsmedel användas endast om det kan anses försvarligt med beaktande av hur grovt det undersökta brottet är, hur viktigt det är att brottet utreds och av att den misstänktes eller någon annans rättigheter kränks när tvångsmedel används samt övriga omständigheter som inverkar på saken. Enligt 1 kap. 3 § i polislagen ska polisens åtgärder kunna försvaras i förhållande till hur viktigt, farligt och brådskande dess uppdrag är, det mål som eftersträvas samt uppträdande, ålder, hälsa och andra motsvarande omständigheter som gäller den person som är föremål för åtgärden och övriga omständigheter som inverkar på helhetsbedömningen av situationen.  

Användning av hemliga tvångsmedel och hemliga metoder för inhämtande av information innebär ingripande i de grundläggande fri- och rättigheter som anges i grundlagen, av vilka i lagens 10 § tryggade skydd för privatlivet är den viktigaste i detta sammanhang. Det gäller också att beakta de allmänna villkoren för inskränkning av de grundläggande fri- och rättigheterna (GrUB 25/1994 rd, s. 5), som förutsätter bland annat att inskränkningarna ska vara noga avgränsade och tillräckligt exakt definierade, att grunderna för inskränkningar ska vara acceptabla och att inskränkningar ska vara dikterade av något tungt vägande samhälleligt skäl, att det inte genom vanlig lag kan föreskrivas om en inskränkning av kärnan i en grundläggande fri- och rättighet och att inskränkningen ska vara förenlig med kravet på proportionalitet. Förutsättningarna för att bredda användningsområdet för hemliga tvångsmedel och hemliga metoder för inhämtande av information behandlas ur grundlagens perspektiv längre fram i avsnittet om förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning.  

Med hänsyn till den föreslagna straffskalan (fängelse i minst fyra månader och högst sex år) för finansiering av en terrorist och för finansiering av terroristgrupp samt i anknytning till den proportionalitetsprincip som 1 kap. 2 § i tvångsmedelslagen och 1 kap. 3 i polislagen uttrycker, hur pass allvarliga brott i 10 kap. i tvångsmedelslagen och i 5 kap. i polislagen föreskrivna hemliga tvångsmedel och hemliga metoder för inhämtande av information kan användas för att utreda, avslöja och förhindra, föreslås med anledning av de föreslagna ändringarna av 34 a kap. i strafflagen följande ändringar av 10 kap. i tvångsmedelslagen: 

1) Bestämmelserna om teleavlyssning i 3 § 2 mom. ändras så att brottsförteckningen i 11 punkten ändras genom att brottsbeteckningen finansiering av terrorism ändras till finansiering av ett terroristbrott och kompletteras med omnämnandet av finansiering av en terrorist och genom att det villkor om att gärningen är så allvarlig att den förutsätter fängelsestraff som gällt som förutsättning för användning av teleavlyssning i samband med finansiering av terroristgrupp stryks.  

2) Bestämmelserna om teleövervakning i 6 § 2 mom. ändras så att omnämnandet av finansiering av terroristgrupp i brottsförteckningen i 6 punkten stryks.  

3) Bestämmelserna om förtäckt inhämtande av information i 14 § 2 mom. ändras så att omnämnandet av finansiering av terroristgrupp i brottsförteckningen i 4 punkten stryks. 

4) Bestämmelserna om teknisk avlyssning i 16 § 3 mom. ändras så att omnämnandet av finansiering av terroristgrupp i brottsförteckningen i 3 punkten stryks.  

5) Bestämmelserna om bostadsavlyssning i 17 § ändras så att i brottsförteckningen i 9 punkten ändras brottsbeteckningen finansiering av terrorism till finansiering av ett terroristbrott och kompletteras förteckningen med ett omnämnande av finansiering av en terrorist och finansiering av terroristgrupp. 

I 5 kap. i polislagen föreslås följande ändringar som i hög grad motsvarar de ändringar som föreslås i 10 kap. i tvångsmedelslagen: 

1) Bestämmelserna om att avslöja brott i 3 § ändras så att 15 punkten gäller finansiering av ett terroristbrott, 16 punkten finansiering av en terrorist och 17 punkten finansiering av terroristgrupp på så vis att villkoret om att gärningen är så allvarlig att den förutsätter fängelsestraff stryks. Omnämnandet av resa i syfte att begå ett terroristbrott överförs till en ny 18 punkt.  

2) I bestämmelserna om teleavlyssning i 5 § 2 mom. föreslås motsvarande ändringar som i 3 §.  

3) I bestämmelserna om teleövervakning i 8 § 2 mom. föreslås motsvarande ändring som i 10 kap. 6 § 2 mom. i tvångsmedelslagen (finansiering av terroristgrupp stryks).  

4) I bestämmelserna om förtäckt inhämtande av information i 15 § 2 mom. föreslås motsvarande ändring som i 10 kap. 14 § 2 mom. i tvångsmedelslagen (finansiering av terroristgrupp stryks).  

5) I bestämmelserna om teknisk avlyssning i 17 § 4 mom. föreslås motsvarande ändring som i 10 kap. 16 § 3 mom. i tvångsmedelslagen (finansiering av terroristgrupp stryks). 

4.3  Förslagen som gäller annan lagstiftning

De föreslagna ändringarna av 34 a kap. i strafflagen föranleder förutom ändringar av 10 kap. i tvångsmedelslagen och 5 kap. i polislagen också behov av att ändra bestämmelserna i vissa andra lagar. De ändringar som föreslås i detta sammanhang är i huvudsak ändringar av teknisk natur som följer av den ändrade brottsbeteckningen för det brott som föreslås bli straffbelagt enligt 34 a kap. 5 i strafflagen.  

Enligt 1 kap. 4 § 1 mom. 2 punkten i lagen om förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism (444/2017) avses med ”finansiering av terrorism” i den lagen verksamhet enligt 34 a kap. 5 och 5 a § i strafflagen. Av motiveringen till punkten (RP 228/2016 rd, s. 94) framgår att hänvisningen till bestämmelserna om finansiering av terroristgrupp i 34 a kap. 5 a § i strafflagen anknyter till att den paragrafen kompletterar bestämmelserna om finansiering av terrorism i 5 §, det vill säga bestämmelserna om ett terroristbrott i denna proposition. Också den nya paragraf om finansiering av en terrorist som nu föreslås bli 5 a § i 34 a kap. i strafflagen när paragrafen om finansiering av terroristgrupp blir 5 b § är av likadan kompletterande natur. Som finansiering av terrorism kan med fog betraktas alla former av finansieringsbrott enligt denna proposition, nämligen finansiering av ett terroristbrott, finansiering av en terrorist och finansiering av terroristgrupp. Följdriktigheten visavi FATF:s rekommendationer om förhindrande av finansiering av terrorism talar också för att definitionen av finansiering av terrorism i lagstiftningen om förhindrande av finansiering av terrorism motsvarar FATF:s rekommendation om kriminalisering av finansieringsbrott. På grund av de nämnda omständigheterna föreslås det att 1 kap. 4 § 1 mom. 2 punkten i lagen om förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism ändras så att det konstateras att med ”finansiering av terrorism” avses verksamhet enligt 34 a kap. 5, 5 a och 5 b § i strafflagen.  

Med ”terroristbrott” avses enligt 3 § 6 punkten i lagen om användning av flygpassageraruppgifter för bekämpning av terroristbrott och grov brottslighet (657/2019) brott som avses i 34 a kap. 1, 1 a, 2–4, 4 a–4 c, 5 och 5 a–5 c § i strafflagen. I punkten hänvisas således till alla terroristbrott som är straffbelagda enligt kapitlet. I Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/681 om användning av passageraruppgiftssamlingar (PNR-uppgifter) för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra terroristbrott och grov brottslighet, som utgör bakgrunden till lagen, hänvisas det i fråga om definitionen av ”terroristbrott” till rådets rambeslut 2002/475/RIF (artiklarna 1–4), som ersatts med direktivet om terroristbrott. Enligt artikel 27 i direktivet om terroristbrott ska hänvisningar till rambeslutet anses om hänvisningar till direktivet om terroristbrott. I samband med att lagen behandlades i riksdagen uppdaterade förvaltningsutskottet punkten så att den motsvarar de ändringar som hade gjorts i 34 kap. i strafflagen i samband med genomförandet av direktivet om terroristbrott. I punkten hänvisas till alla de paragrafer i det kapitlet som gäller terroristbrott (FvUB 42/2018 rd, s. 8). Lagstiftningslösningen för punkten innebär att de nya terroristbrott som blir straffbara enligt 34 a kap. inte automatiskt omfattas av tillämpningsområdet för punkten.  

Kriminaliseringen av finansiering av en terrorist baserar sig inte på rambeslutet om terroristbrott eller på det direktiv som ersätter det. Finansiering av en terrorist enligt denna proposition är således inte ett brott som omfattas av definitionen av terroristbrott i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/681. Vid bedömning av behovet att ändra 3 § 6 punkten i lagen om användning av flygpassageraruppgifter för bekämpning av terroristbrott och grov brottslighet så att det i punkten hänvisas också till den paragraf om finansiering av en terrorist som föreslås i denna proposition, gäller det att ägna särskild uppmärksamhet åt att det nämnda brottet för främjande av brott som begåtts i terroristiskt syfte enligt sin straffskala är ett allvarligt brott och även ett allvarligare brott än flera av de brott som det hänvisas till i punkten. Direktivet ser inte heller ut att medföra något hinder för en sådan komplettering av punkten. I punkten gäller det i vilket fall som helst att beakta de ändrade paragrafnummer som lagändringarna enligt denna proposition medför. Med beaktande av de nämnda omständigheterna föreslås det att 3 § i lagen om användning av flygpassageraruppgifter för bekämpning av terroristbrott och grov brottslighet ändras så att det i dess 6 punkt konstateras att med ”terroristbrott” avses brott som avses i 34 a kap. 1, 1 a, 2–4, 4 a–4 c, 5 och 5 a–5 d § i strafflagen.  

De övriga föreslagna lagstiftningsändringarna hänför sig till den ändrade beteckningen för det brott som föreslås bli straffbelagt enligt 34 a kap. 5 § i strafflagen och är som sådana av teknisk natur. Den första av dessa ändringar gäller straffregisterlagen (770/1993), vars 6 b § innehåller bestämmelser om ett straffregisterutdrag för vissa offentliga upphandlingar och koncessioner. I 2 mom. 7 punkten i paragrafen anges vilka terroristbrott de uppgifter om lagakraftvunna domar som antecknas i ett sådant utdrag gäller. Hit hör enligt punkten endast finansiering av terrorism enligt 34 a kap. 5 § i strafflagen av de för närvarande kriminaliserade brott som avser finansiering av terrorism. Det föreslås att den brottsbeteckningen ändras till ”finansiering av ett terroristbrott”. Motsvarande ändring föreslås i momentet.  

I 18 § i lagen om offentlighet och sekretess i fråga om beskattningsuppgifter (1346/1999) finns bestämmelser om skatteförvaltningens rätt att på eget initiativ lämna ut uppgifter. Enligt 1 mom. 6 punkten kan skatteförvaltningen trots bestämmelserna om sekretess på eget initiativ lämna ut beskattningsuppgifter jämte identifieringsuppgifter om den skattskyldige till centralen för utredning av penningtvätt, när det i samband med skattekontrollen har upptäckts tvivelaktiga affärstransaktioner eller när det kan misstänkas att medel som ingår i en affärstransaktion används till finansiering av terrorism eller till straffbart försök till detta. Även i denna punkt nämns endast finansiering av terrorism av de för närvarande kriminaliserade brott som avser finansiering av terrorism. På grund av den ändrade brottsbeteckningen ändras punkten enligt förslaget så att finansiering av ett terroristbrott nämns i stället för finansiering av terrorism.  

I 80 § i lagen om offentlig upphandling och koncession (1397/2016) finns bestämmelser om obligatoriska grunder för uteslutning. Enligt 1 mom. 7 punkten ska den upphandlande enheten genom sitt beslut utesluta en anbudssökande eller anbudsgivare ur anbudsförfarandet, om den upphandlande enheten fått kännedom om att anbudssökanden eller anbudsgivaren, en ledamot i dess förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorgan eller en person som är behörig att företräda, fatta beslut om eller kontrollera anbudssökanden eller anbudsgivaren genom en lagakraftvunnen dom som framgår av straffregistret dömts till straff för något av de terroristbrott som nämns i punkten. Hit hör enligt punkten endast finansiering av terrorism av de för närvarande kriminaliserade brott som avser finansiering av terrorism. Det föreslås att momentet ändras så som den ändrade brottsbeteckningen förutsätter.  

I 84 § i lagen om upphandling och koncession inom sektorerna vatten, energi, transporter och posttjänster (1398/2016) finns bestämmelser om obligatoriska grunder för uteslutning. Enligt 1 mom. 7 punkten ska den upphandlande enheten genom sitt beslut utesluta en anbudssökande eller anbudsgivare ur anbudsförfarandet, om den fått kännedom om att anbudssökanden eller anbudsgivaren, en ledamot i dess förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorgan eller en person som är behörig att företräda, fatta beslut om eller kontrollera anbudssökanden eller anbudsgivaren, genom en lagakraftvunnen dom som framgår av straffregistret dömts till straff för något av de terroristbrott som nämns i punkten. Hit hör enligt punkten endast finansiering av terrorism av de för närvarande kriminaliserade brott som avser finansiering av terrorism. Det föreslås att också det här momentet ändras så som den ändrade brottsbeteckningen förutsätter. 

4.4  De huvudsakliga konsekvenserna

Genom bestämmelserna om kriminalisering av finansiering av en terrorist försvinner de brister som enligt internationella organ finns i lagstiftningen. Det är fråga om att fullt ut genomföra FATF:s rekommendation som rör brott som avser finansiering av terrorism, vilket är någonting som också FN:s säkerhetsråds resolutioner 2462 (2019) och 2482 (2019) förutsätter. Finland har förbundit sig att genomföra FATF:s rekommendationer nationellt. Även CTED har rekommenderat att Finland skapar klarhet i bestämmelserna om brott som avser finansiering av terrorism för att säkerställa att bestämmelserna är tillämpliga när det gäller finansiering av en sådan enskild terrorist som inte har koppling till någon viss terroristgrupp.  

Kriminalisering av finansiering av en terrorist kan förhindra brott som begåtts i terroristiskt syfte. I synnerhet när sådana brott riktas mot liv och hälsa är de allvarliga brott med konsekvenser som berör hela samhället. De föreslagna ändringarna av 10 kap. i tvångsmedelslagen och av 5 kap. i polislagen liksom de övriga föreslagna lagstiftningsändringarna främjar möjligheterna att förhindra dessa brott och den relaterade möjligheten att utreda, avslöja och förhindra finansieringsbrott. Möjligheterna att ingripa i brottslig finansieringsverksamhet som avser terroristbrott främjas också av att straffbestämmelserna är noggrant avgränsade så som den straffrättsliga legalitetsprincipen förutsätter, av att straffbestämmelsernas förhållande till varandra är tydligt och av att straffbestämmelserna bildar en konsekvent och tydlig helhet.  

På alla nivåer av straffprocessen (förundersökningsmyndigheter och åklagarmyndigheter samt domstolar) är terroristbrott i regel sådana svårutredda brott som kräver rikligt med tid och arbete. Det är inte endast fråga om brottmål som behandlas som huvudsak, utan det gäller också att beakta ärenden som gäller sådana hemliga tvångsmedel och hemliga metoder för inhämtande av information som används för att utreda, avslöja och förhindra brotten. Kostnader kan också orsakas av teleföretagens skyldighet att bistå vid genomförandet av teleavlyssning och teleövervakning. Arbetsvolymen och den tid som går till behandlingen av ett ärende ökas också av terroristbrottens internationella kopplingar, som förutsätter internationellt samarbete vid utredningen av brotten. När de som hörs i straffprocessen är utlänningar uppkommer det också behov av översättnings- och tolkningstjänster. Dessutom orsakas staten partsrelaterade kostnader i situationer där parterna har ett biträde till vilket det betalas arvode och kostnadsersättning av statsmedel.  

Å andra sidan har brott som avser finansiering av terrorism hittills behandlats ytterst lite i straffprocesser. Sådan finansiering av en terrorist som nu föreslås bli kriminaliserad gäller verksamhet som det inte är känt att förekommer ostraffad för närvarande och om vilken det inte heller går att lägga fram bedömningar som på något sätt kan underbyggas. Vid konsekvensbedömningen gäller det också att beakta att den föreslagna straffbestämmelsen om finansiering av en terrorist är av kompletterande natur i förhållande till straffbestämmelserna om finansiering av ett terroristbrott. Det går inte heller att lägga fram några tillförlitliga bedömningar om i vilken omfattning mål om finansiering av en terrorist samt om relaterade hemliga tvångsmedel och hemliga metoder för inhämtande av information kommer att behandlas i en straffprocess uttryckligen i Finland. Även om terroristbrott är internationella brott enligt 1 kap. 7 § 3 mom. i strafflagen, finns det utrymme för nationell prövning av när det gäller att avgöra om brottmålets koppling till Finland till exempel utifrån den misstänktes medborgarskap eller bostadsort är sådan att det är motiverat att det behandlas uttryckligen i Finland.  

Trots de nämnda betydande osäkerhetsfaktorerna kan det förmodas att antalet mål som gäller finansiering av en terrorist och som behandlas i en straffprocess i Finland inte kommer att vara stort. Ur propositionens lagstiftningsförslag går det inte att direkt och på ett underbyggt sätt härleda ekonomiska konsekvenser så att det kan visas att staten och myndigheterna i en straffprocess orsakas merkostnader till vissa belopp i euro. Det här gäller också kostnaderna för verkställighet av straff.  

Utgångspunkten är därför att kostnaderna för de föreslagna lagstiftningsändringarna ska täckas inom ramen för rambesluten enligt planen för de offentliga finanserna samt inom ramen för de anslag med tillhörande antal årsverken som redan i övrigt anvisas i statsbudgetarna. Å andra sidan kan situationen förändras i och med utvecklingen av antalet brottmål i fråga och i och med utvecklingen av den internationella terrorism som påverkar den utvecklingen, vilket innebär att det kan vara nödvändigt att följa om myndigheternas resurser är tillräckliga och att vid behov vidta åtgärder för att trygga tillräckligheten. Det här gäller även kostnaderna för biträdande av parter samt för tolknings- och översättningsåtgärder. Samtidigt gäller det också att följa eventuella konsekvenser för teleföretagen.  

Inga nya myndigheter föreslås bli inrättade. Förslagen i propositionen har inte några konsekvenser för myndigheternas inbördes förhållanden. Detta gäller både deras ömsesidiga uppgifter och behörighetsförhållandena. Detsamma gäller myndigheternas förfaranden. I behövlig utsträckning bör det ordnas utbildning i tillämpningen av bestämmelserna för tjänstemän, i synnerhet förundersökningstjänstemän, åklagare och domare som tillämpar straffbestämmelserna om finansiering av terrorism. 

7.1  Strafflagen

1 kap. Om tillämpningsområdet för finsk straffrätt  

7 §.Internationella brott. I 3 mom. 4 punkten anges förfalskningsbrott med anknytning till vissa terroristbrott som internationella brott. Detta gäller även det resebrott som för närvarande är straffbart enligt 34 a kap. 5 b §. Det föreslås att bestämmelserna om det brottet överförs till 34 a kap. 5 c §. Det föreslås att paragrafhänvisningen i den aktuella punkten ändras på motsvarande sätt.  

34 a kap. Om terroristbrott  

5 §.Finansiering av ett terroristbrott. Det föreslås att beteckningen för det brott som är straffbart enligt paragrafen och samtidigt även paragrafens rubrik ändras till ”finansiering av ett terroristbrott”. Genom detta främjas möjligheterna att göra åtskillnad mellan brott som avser finansiering av terrorism och förtydligas tillämpningsområdet också i övrigt, till vilket även de föreslagna preciseringarna i 1 och 2 mom. anknyter. Vidare föreslås det att ordningsföljden för momenten i paragrafen ändras så att det i 1 mom. föreskrivs om straff för finansiering andra terroristbrott och så att det i 2 mom. utgående från FN:s konvention om bekämpande av finansiering av terrorism föreskrivs om straff för finansiering av vissa andra brott. I paragrafhänvisningarna i det ändrade 1 mom. beaktas dessutom ändringarna i kapitlet.  

För finansiering av ett terroristbrott döms enligt det föreslagna 1 mom. den som direkt eller indirekt tillhandahåller eller samlar in tillgångar för att finansiera eller med vetskap om att de ska användas till att finansiera ett brott som avses i 1, 1 a, 2–4, 4 a–4 c, 5 c eller 5 d §. I samband med överföringen av momentet infogas alltså ordet ”ett”. I det inledande stycket i 2 mom. föreskrivs enligt förslaget att för finansiering av ett terroristbrott döms även den som direkt eller indirekt tillhandahåller eller samlar in tillgångar för att finansiera eller med vetskap om att de ska användas till att finansiera något av följande brott. Det inledande stycket ändras så att ”något av följande brott” fogas till det. I den finska språkdräkten ändras kasusformen för de brott som nämns i punkterna i momentet så att den stämmer överens med det ändrade inledande stycket.  

Genom ändringarna av momenten skapas det klarhet i att vid finansiering av ett terroristbrott ska finansiärens avsikt eller vetskap gälla finansiering av ett visst brott som nämns i momentet. Finansiären har till exempel vetskap om att de tillgångar som han eller hon tillhandahåller eller samlar in behövs för att finansiera meddelande av utbildning för ett terroristbrott eller för att finansiera rekrytering för ett terroristbrott. Så som konstaterats tidigare framgår det av motiveringen till paragrafen (RP 18/2014 rd, s. 29/II) att det brott som finansieras inte behöver ha preciserats i detalj till exempel i fråga om tidpunkten eller platsen för gärningen. Det närmare sättet för genomförandet av det brott som finansieras eller genomförandet överlag är beroende av det senare händelseförloppet. Paragrafen lämpar sig naturligtvis också för sådana situationer där alla detaljer kring förövandet av det brott som finansieras är kända redan när finansieringsbrottet begås.  

I enlighet med det subjektiva rekvisit som ingår i finansieringen av ett terroristbrott är finansiärens avsikt eller vetskap vid tidpunkten för tillhandahållandet eller insamlingen av tillgångarna av avgörande betydelse. Det har ingen betydelse för straffbarheten för finansieringsgärningen vad som sker med tillgångarna eller vad de används till efter tillhandahållandet eller insamlingen. För straffbarhet för det aktuella brottet förutsätts inte heller i fortsättningen att de tillgångar som tillhandahålls eller samlas in används för att begå ett terroristbrott eller att de över huvud taget används för något ändamål. Det är fortfarande fråga om finansiering av ett terroristbrott, om finansiärens avsikt eller vetskap hänför sig till begåendet av ett visst brott som nämns i punkterna i momentet men den som får tillgångarna använder dem för att begå ett annat brott.  

I likhet med finansiering av en terrorist och finansiering av terroristgrupp är gärningssätten fortfarande tillhandahållande och insamling av tillgångar. Med anledning av vad som aktualiserats i samband med beredningen av propositionen är det skäl att betona att tillgångar kan samlas in på det sätt som avses i paragrafen samt i 5 a och 5 b § också hos en enda person eller hos någon annan enskild. I samband med kriminaliseringen av finansiering av terrorism konstaterades det i motiveringen till paragrafen (RP 43/2002 rd, s. 27/II) att insamling av tillgångar kan innebära ett direkt skaffande av medel till exempel genom att ordna en insamling. Detta motiveringsuttalande utesluter dock inte möjligheten att samla in tillgångar också hos en enda person.  

Avsikten eller vetskapen hos den som tillhandahåller eller samlar in tillgångar kan också gälla finansiering av flera terroristbrott. Då tillämpas de allmänna bedömningsprinciper som lämpar sig för situationer som avser sammanträffande av brott. Så som konstaterats i förarbetena till lagen (RP 18/2014 rd, s. 30/I) kan det i situationer av finansiering av flera brott som begåtts i terroristiskt syfte vara fråga om flera finansieringsbrott. Om en person däremot finansierar flera terroristbrott av förberedande natur som främjar begåendet av ett sådant brott, kan det på grund av det inbördes sambandet mellan dessa brott vara motiverat att anse att det är fråga om finansiering av ett enda terroristbrott. Sambandet mellan de brott som finansieras och bedömningen av sambandets betydelse är dock i sista hand en fråga som avgörs vid prövning från fall till fall.  

De föreslagna preciseringarna i 1 och 2 mom. understryker att paragrafen inte ska tillämpas på allmän finansiering av terroristbrottslighet. Om det är fråga om finansiering av personer och persongrupper som handlar i terroristiskt syfte, blir bestämmelserna om finansiering av en terrorist och finansiering av terroristgrupp tillämpliga.  

5 a §.Finansiering av en terrorist. Det föreslås att paragrafen ändras så att finansiering av en terrorist kriminaliseras som ett nytt terroristbrott. Det föreslås att de bestämmelser om finansiering av terroristgrupp som finns i den gällande paragrafen överförs delvis ändrade till 5 b §.  

Enligt 1 mom. ska för finansiering av en terrorist dömas till fängelse i minst fyra månader och högst sex år den som direkt eller indirekt tillhandahåller eller samlar in tillgångar för att finansiera eller med vetskap om att de ska användas till att finansiera en person som begår brott som avses i 1 eller 1 a § eller som medverkande enligt 5 kap. 3–6 § deltar i begåendet av sådana brott.  

I de paragrafer som det hänvisas till i momentet föreskrivs det om straff för brott som begåtts i terroristiskt syfte och för brott avseende radiologiska vapen som begåtts i terroristiskt syfte samt för medgärningsmannaskap, medelbart gärningsmannaskap, anstiftan och medhjälp. I bestämmelsen används pluralformen ”brott” eftersom den finansierade person som avses i paragrafen och som karaktäriseras som ”terrorist” ofta inte har som mål att begå ett enskilt terroristbrott, och om så är fallet är finansiering av ett enskilt, tillräckligt väl specificerat brott i många fall sådan finansiering av ett terroristbrott som avses i den föregående paragrafen. Det här hör samman med att straffbestämmelsen om finansiering av en terrorist har karaktär av reglering som kompletterar straffbestämmelserna om finansiering av ett terroristbrott. Tillämpningsområdet för momentet omfattar dock också till exempel finansiering av en sådan person som på det sätt som avses i bestämmelsen kan kopplas till begåendet av ett enskilt brott som begåtts i terroristiskt syfte.  

För tillämpning av momentet förutsätts inte att det klarläggs att tillgångarna har tillhandahållits eller samlats in för begåendet att ett brott som begåtts i terroristiskt syfte eller över huvud taget använts för något ändamål. När tillgångarna har levererats till den person som finansieras kan finansiären inte längre på ett effektivt sätt kontrollera vad de används till. Det innebär att tillgångarna i praktiken, trots givarens avsikt eller vetskap, kan användas för helt lagliga ändamål.  

Det föreslås att finansieringsgärningarna beskrivs på samma sätt som redan för närvarande i rekvisiten för finansiering av terrorism och finansiering av terroristgrupp (”direkt eller indirekt tillhandahåller eller samlar in tillgångar”). Till denna del kan det hänvisas till vad som konstaterats i motiveringen till bestämmelserna (i synnerhet RP 43/2002 rd, s. 27/II och 28/I samt RP 18/2014 rd, s. 29/II, 31/II och 32/I). Också den subjektiva delen av rekvisitet (”för att finansiera eller med vetskap om att de ska användas till att finansiera”) motsvarar det sätt på vilket förutsättningen för straffbarheten redan har fastställts i rekvisitet för finansiering av terrorism och det sätt på vilket den föreslås bli fastställd i rekvisitet för finansiering av terroristgrupp.  

För att straff för finansiering av en terrorist ska kunna dömas ut förutsätts det enligt förslaget att det bevisas att finansiärens avsikt eller vetskap har gällt finansiering av en person som handlar på ett visst sätt, det vill säga tillhandahållande eller insamling av tillgångar som ställs till förfogande för en sådan person. Också för detta brott som avser finansiering av terrorism är den tillhandahållande eller insamlande personens avsikt eller vetskap vid tidpunkten för tillhandahållandet eller insamlingen av tillgångarna av avgörande betydelse.  

Utifrån momentet bör det finnas externt observerbara eller annars påvisbara omständigheter som den som tillhandahåller eller samlar in tillgångarna känner till och på basis av vilka det går att sluta sig till att den person som finansieras begår brott som begåtts i terroristiskt syfte eller i egenskap av medverkande deltar i begåendet av dem. I brottmålsrättegången ska åklagaren visa att den person som finansieras handlar för att begå vissa brott eller medverkar till att de begås. Det ska i allmänhet inte gå att utifrån en enskild omständighet eller uppgift sluta sig till att en person som tillhandahåller eller samlar in tillgångar gör sig skyldig till finansiering av en terrorist. Det handlar om en helhetsbedömning av alla omständigheter som framkommit vid utredningen och den senare straffprocessuella behandlingen av det misstänkta finansieringsbrottet och med särskild fokus på uppgifterna om den person som finansieras. Trösklarna för att inleda förundersökning, väcka åtal och döma till straff föreslås vara desamma som de som i normala fall används vid straffprocesser som gäller allvarliga brott.  

Som exempel på omständigheter att beakta vid helhetsbedömningen kan nämnas yttranden och hotelser som den person som finansieras uttalat, både sådana som uttalats för allmän kännedom och sådana som framförts i en mindre krets av personer, och där den person som finansieras uttrycker att han eller hon har begått, begår eller ämnar begå de aktuella brotten eller medverka till dem. Slutsatser kan dras också av att den person som finansieras uppmanar andra att begå brott som begåtts i terroristiskt syfte. En sådan uppmaning kan i och för sig också innebära anstiftan enligt 5 kap. 5 § i strafflagen, till vilken det hänvisas i momentet, men kan också bestraffas separat som i 1 § 1 mom. 2 punkten avsedd i terroristiskt syfte gjord offentlig uppmaning till brott. Vid bedömning av betydelsen av en persons yttranden och hotelser bör avseende fästas också vid de omständigheter där de har framförts och vid hur pass seriösa yttrandena och hotelserna är med hänsyn till de omständigheter där de framförts.  

Vid bedömning av en finansierad person enligt momentet kan det bli aktuellt att förutom yttranden och hotelser också beakta annan information om hans eller hennes verksamhet. Finansiären kan exempelvis känna till att den person som får tillgångarna är misstänkt, åtalad eller dömd för ett terroristbrott. Det bör dock samtidigt understrykas att bestämmelsen inte ska användas för att terroriststämpla till exempel personer som har avtjänat straff för ett terroristbrott. Information om ett tidigare straff är endast en av de omständigheter som ska beaktas vid en helhetsbedömning av den finansierade personens förehavanden. Det har också betydelse hur lång tid det har gått sedan domen och huruvida det utifrån information om personens verksamhet går att sluta sig till om han eller hon fortfarande har att göra med terroristisk verksamhet. En betydelsefull omständighet för helhetsbedömningen kan vara att den finansierade personens tillgångar har frysts på grund av kopplingar till terroristisk verksamhet, eftersom frysning är ett uttryck för en persons betydelsefulla kontakter med terroristisk verksamhet. Men även då behövs det förutom frysningen av tillgångar uppgifter om omständigheter utifrån vilka det går att sluta sig till att den person som finansieras agerar på ett sådant sätt som avses i momentet.  

Av betydelse vid helhetsbedömningen är all sådan verksamhet för främjande av brott enligt 1 eller 1 a § som den som tillhandahåller eller samlar in tillgångar känner till och som ännu inte har avancerat till ett i tillräcklig grad preciserat terroristbrott, vars finansiering bestraffas som finansiering av ett terroristbrott enligt 5 §. När det närmast är fråga om finansiering av sådana personer som agerar ensamma för att begå brott som begåtts i terroristiskt syfte, kan det i praktiken förekomma gränsdragningssituationer exempelvis om huruvida det är fråga om sådan finansiering av en terrorist som avses i den aktuella paragrafen eller om finansiering av i 2 § avsedd förberedelse till brott som begås i terroristiskt syfte eller av i 4 b § avsett deltagande i utbildning för ett terroristbrott. Finansiering av tillräckligt noggrant preciserade brott som begåtts i terroristiskt syfte ska enligt förslaget bestraffas som finansiering av ett terroristbrott med stöd av 5 §. Eftersom brott som begåtts i terroristiskt syfte avviker till och med en hel del från varandra, kan också de åtgärder som främjar och föregår dem avvika till och med en hel del från varandra. För straffbarhet för finansiering av en terrorist ska det enligt förslaget inte förutsättas att sådana aktiviteter för den person som finansieras som ger fingervisningar om begående av brott som begåtts i terroristiskt syfte eller om medverkan till sådana brott pågår i någon form just vid tidpunkten för tillhandahållandet eller insamlingen av tillgångar eller att sådana aktiviteter för den person som finansieras annars är av kontinuerlig art.  

Enligt paragrafen kan det också vara fråga om att den person som finansieras deltar i begåendet av brott som avses i 1 eller 1 a § i egenskap av medverkande enligt 5 kap. 3–6 §. Enligt 5 kap. 3 § är det fråga om medgärningsmannaskap om två eller flera gemensamt har begått ett uppsåtligt brott. Enligt paragrafen bestraffas då var och en som gärningsman. Som gärningsman döms enligt 5 kap. 4 § också den som har begått ett brott genom att som redskap använda någon som inte kan bestraffas åtminstone för det brottet. Om en person är verksam i en terroristgrupp som avses i 6 § 2 mom., kan tillhandahållande eller insamling av tillgångar till honom eller henne uppfylla rekvisitet för finansiering av terroristgrupp enligt 5 b §, varvid finansiären döms till straff uttryckligen för det brottet. Om den person som finansieras är medgärningsman tillsammans med en annan person eller om inte samtliga delfaktorer i definitionen av terroristgrupp i 6 § 2 mom. är uppfyllda när flera personer agerar tillsammans, innebär tillhandahållandet eller insamlingen av tillgångar finansiering av en terrorist, om det inte är fråga om finansiering av ett terroristbrott som redan preciserats tillräckligt väl.  

Enligt den bestämmelse i 5 kap. 5 § i strafflagen som det hänvisas till i momentet ska den som uppsåtligen förmår någon till ett uppsåtligt brott eller ett straffbart försök till brottet i fråga dömas för anstiftan till brott såsom gärningsman. Den person som finansieras handlar således i detta fall på ett sådant sätt att förfarandena uppviglar andra personer till att begå brott som begåtts i terroristiskt syfte. Enligt momentet kan finansiering av en terrorist således också gälla tillhandahållande eller insamling av tillgångar till en person som är medhjälpare, det vill säga som i enlighet med 5 kap. 6 § i strafflagen före eller under ett brott med råd, dåd eller på annat sätt uppsåtligen hjälper någon att begå brottet eller ett straffbart försök till det. Paragrafens ordalydelse (”eller på annat sätt”) innebär att många slags åtgärder som främjar ett annat brott kan bestraffas som medhjälp. Hänvisningen till 5 kap. 3–6 § innebär inte att den person som finansieras behöver vara medverkande till brott enligt alla de hänvisade paragraferna, utan det är tillräckligt att han eller hon deltar i något av dem i egenskap av medverkande.  

Utredning av finansiering av en terrorist kan i likhet med andra terroristbrott medföra utmaningar. Detta gäller såväl den tillhandahållande eller insamlande personens avsikt eller vetskap som frågan om huruvida den person som finansieras kan betraktas som en i momentet avsedd person som finansieras. Dessutom gäller det att se till att ingen alltför lättvindigt tillskrivs status som misstänkt eller åtalad. Enligt 3 kap. 3 § 2 mom. i förundersökningslagen (805/2011) förutsätts det att förundersökningsmyndigheten vid behov utreder om det finns förutsättningar att inleda förundersökning så att ingen grundlöst behandlas som misstänkt för brott. Detta gäller i synnerhet utredning om huruvida tröskeln för förundersökning har överskridits, det vill säga om det i enlighet med 1 mom. i den paragrafen finns skäl att misstänka att ett brott har begåtts. När saken har framskridit till förundersökning styrs förundersökningsmyndigheterna av förundersökningsprinciperna enligt 4 kap. i förundersökningslagen, av vilka objektivitetsprincipen säger att vid förundersökningen gäller det att utreda och beakta både de omständigheter och bevis som talar mot den som är misstänkt för brott och de som talar för honom eller henne (1 §). Enligt bestämmelserna i samma kapitel gäller att vid förundersökningen ska den misstänkte bemötas som oskyldig (2 §) och att den som är misstänkt för brott har rätt att låta bli att medverka till utredningen av brottet (3 §). Tillbörlig utredning av brottsmisstankar och en rättvis rättegång främjas också av att åklagaren redan i det skede då terroristbrott utreds deltar aktivt i styrningen av utredningen inom ramen för förundersökningssamarbetet enligt 5 kap. i förundersökningslagen och av att riksåklagaren med stöd av 34 a kap. 7 § i strafflagen beslutar om väckande av åtal för terroristbrott.  

I samband med kriminaliseringen av finansiering av terroristgrupp betonades det att brottet förutsätter rättsstridighet (RP 18/2014 rd, s. 32/II). Utgångspunkten var att brottet i regel kunde anses rättsstridigt, och ett rättsstridighetsrekvisit behövde inte tas in i straffbestämmelsen. Samma synpunkter gäller också för den finansiering av en terrorist som beskrivs i momentet.  

Rättsstridighet för finansiering av en terrorist följer av det förhöjda krav på uppsåtlighet som förutsätts för brottet. Vid finansiering av en terrorist främjar finansiären uppsåtligen genom att tillhandahålla eller samla in tillgångar att det genom ökade tillgångar för den person som finansieras blir möjligt att begå brott som avses i 1 eller 1 a § eller att som medverkande delta i begåendet av sådana brott. Den avsikten saknas hos finansiärer som på ett riktat sätt tillhandahåller eller samlar in tillgångar för lagliga syften. Personer som tillhandahåller eller samlar in tillgångar har ofta inte ens sådana uppgifter om den person som får tillgångarna eller om hans eller hennes verksamhet som innebär att finansiären veterligen med fog kan anse att det är fråga om en person som begår brott som begåtts i terroristiskt syfte eller deltar i sådana brott. Den avsikt eller vetskap hos finansiären som momentet förutsätter ska bevisas i en straffprocess.  

Utifrån det som konstaterats ovan omfattas inte till exempel betalningar för tryggande av oundgänglig försörjning eller omsorg enligt 19 § 1 mom. i grundlagen direkt av tillämpningsområdet för momentet, oavsett vem betalningarna kommer från. Straffbarhet för finansiering av en terrorist kommer inte heller i regel att hindra någon från att i enlighet med 18 § 1 mom. i grundlagen skaffa sig försörjning genom arbete, yrke eller näring som han eller hon valt fritt.  

Redan i samband med kriminaliseringen av finansiering av terrorism konstaterades det att det inte är straffbart att till exempel överlåta tillgångar till en humanitär insamling för finansiering av utveckling på ett område där man misstänker att en terroristorganisation har verksamhet (RP 43/2002 rd, s. 27/I). Efter det har betydelsen av internationell humanitär rätt accentuerats ytterligare som en faktor som begränsar utfärdandet av straffbestämmelser om terroristbrott och bestämmelsernas tillämpningsområde (i synnerhet i samband med genomförandet av direktivet om terroristbrott RP 30/2018 rd, s. 76 och LaUB 4/2018 rd, s. 8–10). Som terroristbrott betraktas inte gärningar som utförts i samband med väpnade konflikter, om internationell humanitär rätt är tillämplig på dem och de är lagliga enligt den. Till terroristbrott räknas inte heller humanitär verksamhet som bedrivs av humanitära organisationer som erkänns av internationell rätt. 

Internationell humanitär rätt och finansiering av en terrorist kan inte förmodas vara förenade med några betydande gränsdragningsfrågor. För det första handlar det om finansiering av en enskild person. För det andra gäller det att beakta att den som tillhandahåller eller samlar in tillgångar för att finansiera eller med vetskap om att de ska användas till att finansiera en person som begår brott som begåtts i terroristiskt syfte eller som i egenskap av medverkande deltar i begåendet av dem gör sig skyldig till finansiering av en terrorist. Finansiärens avsikt eller vetskap i anknytning till främjande av terroristbrott innebär att den finansierade verksamheten tydligt åtskiljs från sådan godtagbar verksamhet som omfattas av internationell humanitär biståndsverksamhet.  

Det föreskrivna straffet för finansiering av en terrorist föreslås vara fängelse i minst fyra månader och högst sex år. Straffet bestäms med iakttagande av bestämmelserna i 6 kap. i strafflagen. Enligt den allmänna princip som anges i kapitlets 4 § utgörs utgångspunkten av det konkreta brottets straffvärde, som beror på hur skadligt och farligt brottet är, motiven till gärningen samt gärningsmannens av brottet framgående skuld i övrigt. I synnerhet finansieringens varaktighet, det totala beloppet av tillgångar som tillhandahållits eller samlats in samt i synnerhet i anknytning till de nämnda omständigheterna tillgångarnas betydelse med tanke på främjande av terroristens brottsliga verksamhet kommer att vara betydelsefulla när ett straff för finansiering av en terrorist bestäms.  

Rekvisitet för finansiering av en terrorist förutsätter inte att de tillgångar som tillhandahålls eller samlas in når upp till ett visst minimibelopp, vilket innebär att beloppet också kan vara litet. Enligt straffskalan ska straffet för brottet vara fängelse i minst fyra månader. Bestämmelserna i 6 kap. i strafflagen möjliggör under vissa förutsättningar att ett lindrigare fängelsestraff eller böter döms ut eller till och med att inget straff döms ut.  

Enligt det föreslagna 2 mom. ska försök till finansiering av en terrorist vara straffbart. Till denna del tillämpas vad som i 5 kap. i strafflagen föreskrivs om försök. Enligt kapitlets 1 § 2 mom. har en gärning i regel framskridit till försök när gärningsmannen har börjat begå brottet och då åstadkommit fara för att brottet fullbordas. Beträffande gärningssättet tillhandahållande av tillgångar kan det vara fråga om försök till brott när tillgångarna ännu inte har nått fram till den person som de är avsedda för. Beträffande gärningssättet insamling kan det vara fråga om försök när gärningsmannen har vidtagit insamlingsåtgärder med avsikten att tillgångarna ska levereras till en person som på det sätt som förutsätts i 1 mom. begår brott eller som medverkande deltar i begåendet av dem.  

I 3 mom. konstateras enligt förslaget att vad som föreskrivs ovan i paragrafen inte tillämpas om gärningen utgör brott enligt 5 § eller om ett lika strängt eller strängare straff för gärningen föreskrivs någon annanstans i lag. I situationer där det uttryckligen är fråga om finansiering av ett visst brott ska 5 §, som gäller finansiering av ett terroristbrott, ges företräde. Om det i samband med finansiering av en terrorist samtidigt överlåts tillgångar i strid med det förbud mot överlåtelse av tillgångar som anges i 7 § i lagen om frysning av tillgångar, ska den som överlåter tillgångar dömas till straff för finansiering av en terrorist och för brott mot förbudet mot överlåtelse av tillgångar, om rekvisiten för bägge brotten är uppfyllda. Enligt 18 § i lagen om frysning av tillgångar ska den som överlåter tillgångar och som bryter mot ett förbud mot överlåtelse dömas för regleringsbrott, grovt regleringsbrott eller lindrigt regleringsbrott med stöd av 46 kap. 1–3 § i strafflagen. Den lagstiftningslösning som föreslås i momentet har motiverats ovan i avsnitt 4.1 i samband med behandlingen av förhållandet mellan bestämmelserna om finansiering av terrorism.  

5 b §.Finansiering av terroristgrupp. Det föreslås att bestämmelserna i gällande 5 a § delvis ändrade överförs till paragrafen.  

Enligt den föreslagna lydelsen i 1 mom. ska den som direkt eller indirekt tillhandahåller eller samlar in tillgångar för att finansiera eller med vetskap om att de ska användas till att finansiera en terroristgrupp som avses i 6 § 2 mom. för finansiering av en terroristgrupp dömas till fängelse i minst fyra månader och högst sex år.  

Momentet ändras för det första så att det blir förenligt med andra rekvisit som gäller finansiering av terrorism och innehåller alla de delfaktorer visavi finansieringsbrott som kan härledas redan ur artikel 2 i FN:s internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism. För närvarande är det straffbart att gärningsmannen direkt eller indirekt tillhandahåller eller samlar in tillgångar till en terroristgrupp med vetskap om gruppens karaktär som terroristgrupp, medan det enligt den ändrade bestämmelsen ska vara straffbart att gärningsmannen tillhandahåller eller samlar in tillgångar för att finansiera eller med vetskap om att de ska användas till att finansiera en terroristgrupp. Att bestämmelsen ändras på detta sätt innebär inte att området för straffbart beteende ändras. Det kan bedömas att redan den nuvarande bestämmelsen omfattar såväl situationer där finansiären har en viss avsikt som situationer där han eller hon har en viss vetskap (”...tillhandahåller eller samlar in tillgångar till en terroristgrupp”), även om finansiärens vetskap om gruppens karaktär nämns särskilt.  

Vidare föreslås det att straffskalan för finansiering av terroristgrupp ändras så att den bättre motsvarar straffskalorna för andra brott som avser finansiering av terrorism. För finansiering av terroristgrupp döms enligt förslaget till fängelse i minst fyra månader och högst sex år, medan straffet enligt den nuvarande straffskalan är böter eller fängelse i högst tre år. Skalan föreslås vara densamma som straffskalan för finansiering av en terrorist, och därför kan det hänvisas till vad som konstaterats ovan i motiveringen till 5 a § 1 mom.  

I det föreslagna 2 mom. föreskrivs i analogi med gällande lydelse i 5 a § 2 mom. att försök är straffbart.  

Enligt det föreslagna 3 mom. ska vad som föreskrivs ovan i paragrafen inte tillämpas om gärningen utgör brott enligt 5 § eller om ett lika strängt eller strängare straff för gärningen föreskrivs någon annanstans i lag. I momentet konstateras däremot inte längre att vad som föreskrivs ovan i paragrafen inte ska tillämpas om gärningen utgör brott enligt 46 kap. 1–3 §. Momentet motsvarar 5 a § 3 mom., som gäller finansiering av en terrorist.  

5 c §.Resa i syfte att begå ett terroristbrott. Det föreslås att bestämmelserna i gällande 5 b § överförs till paragrafen. Till 1 mom. fogas i samband med överföringen en hänvisning till 5 b §, som gäller finansiering av terroristgrupp.  

5 d §.Främjande av resa som görs i syfte att begå ett terroristbrott. Det föreslås att bestämmelserna i gällande 5 c § överförs till paragrafen. Paragrafhänvisningen i 1 mom. ändras så att den gäller 5 c § i stället för 5 b §.  

8 §.Straffansvar för juridiska personer. Paragrafhänvisningen till 5 b § i 2 mom. ändras så att den gäller 5 c §.  

7.2  Tvångsmedelslagen

10 kap. Hemliga tvångsmedel 

3 §.Teleavlyssning och dess förutsättningar. Det föreslås att 2 mom. ändras så att de föreslagna ändringarna av bestämmelserna om brott som avser finansiering av terrorism i 34 a kap. i strafflagen beaktas i 11 punkten i momentet. I punkten ändras brottsbeteckningen finansiering av terrorism till finansiering av ett terroristbrott. Det villkor om att gärningen är så allvarlig att den förutsätter fängelsestraff som gällt som förutsättning för användning av teleavlyssning i samband med finansiering av terroristgrupp stryks. Den ändrade straffskalan innebär att endast fängelsestraff kan dömas ut för finansiering av terroristgrupp. Dessutom fogas finansiering av en terrorist till momentet som ett nytt brott som motiverar användningen av teleavlyssning.  

I likhet med de övriga hemliga tvångsmedlen enligt kapitlet villkoras också användningen av teleavlyssning förutom av förutsättningen att det finns ett motiverande brott också av att alla andra förutsättningar som i tvångsmedelslagen anges för användning av tvångsmedlet är uppfyllda. En del av dessa övriga förutsättningar är allmänna (till exempel iakttagande av proportionalitetsprincipen), en del ingår i bestämmelserna om respektive tvångsmedel. Av proportionalitetsprincipen följer att det vid bedömning av förutsättningarna för användning av ett tvångsmedel gäller att beakta vilken allvarlighetsgrad brottet företräder i ett konkret fall. Det kan följaktligen ha betydelse till exempel hur stort beloppet av de tillgångar som överlåts är eller hur tillgångarna med gärningsmannens avsikt eller vetskap används för att främja verksamheten för den person som finansieras. På grund av hänvisningarna i 4 § 1 mom. och 27 § 2 mom. utsträcks ändringarnas konsekvenser också till inhämtande av information i stället för teleavlyssning och till täckoperationer.  

6 §.Teleövervakning och dess förutsättningar. Det föreslås att 2 mom. ändras så att omnämnandet av finansiering av terroristgrupp stryks i 6 punkten. I och med ändringen av straffskalan för det brottet blir det redan utifrån sitt nya maximistraff (fängelse i sex år) ett brott som motiverar teleövervakning. På grund av hänvisningarna i 8 § och 10 § 2 mom. utsträcks ändringens konsekvenser också till inhämtande av lägesuppgifter och till inhämtande av basstationsuppgifter.  

14 §.Förtäckt inhämtande av information och dess förutsättningar. Det föreslås att 2 mom. ändras så att omnämnandet av finansiering av terroristgrupp stryks i 4 punkten av samma orsak som omnämnandet stryks i 6 § 2 mom. 6 punkten.  

16 §.Teknisk avlyssning och dess förutsättningar. Det föreslås att 3 mom. ändras så att omnämnandet av finansiering av terroristgrupp stryks i 3 punkten av samma orsak som omnämnandet stryks i 6 § 2 mom. 6 punkten och 14 § 2 mom. 4 punkten. Med anledning av hänvisningen i 19 § 4 mom. är de brott som nämns i momentet samtidigt brott som motiverar teknisk observation som riktas mot hemfridsskyddade platser och mot en misstänkt som berövats sin frihet på grund av brott samt med anledning av hänvisningarna i 21 § 3 mom. och 23 § 3 mom. brott som motiverar teknisk spårning av en person och teknisk observation av utrustning.  

17 §.Bostadsavlyssning och dess förutsättningar. Det föreslås att paragrafen ändras så att ändringarna av bestämmelserna om brott som avser finansiering av terrorism i 34 a kap. i strafflagen beaktas i 9 punkten i paragrafen. Brottsbeteckningen finansiering av terrorism ändras till finansiering av ett terroristbrott. Till punkten fogas dessutom finansiering av en terrorist och finansiering av terroristgrupp som brott som motiverar användningen av bostadsavlyssning.  

7.3  Polislagen

5 kap. Hemliga metoder för inhämtande av information 

3 §.Hemligt inhämtande av information för att avslöja brott. Det föreslås att paragrafen ändras så att de föreslagna ändringarna av bestämmelserna om brott som avser finansiering av terrorism i 34 a kap. i strafflagen beaktas. I 15 punkten ändras brottsbeteckningen finansiering av terrorism till finansiering av ett terroristbrott. Det föreslås att 16 punkten ändras så att den gäller finansiering av en terrorist. Det omnämnande av finansiering av terroristgrupp som för närvarande finns i den punkten överförs till 17 punkten. På grund av den ändrade straffskalan stryks i samband med finansiering av terroristgrupp villkoret om att gärningen är så allvarlig att den förutsätter fängelsestraff. Bestämmelsen om resebrott som för närvarande finns i 17 punkten överförs enligt förslaget till en ny 18 punkt.  

5 §.Teleavlyssning och dess förutsättningar. I paragrafen föreslås motsvarande ändringar som de som föreslås i 3 §. I likhet med de övriga hemliga metoderna för inhämtande av information enligt kapitlet villkoras också användningen av teleavlyssning förutom av förutsättningen att det finns ett motiverande brott också av att alla andra förutsättningar som i polislagen anges för användning av metoden för inhämtande av information är uppfyllda. En del av dessa övriga förutsättningar är allmänna (till exempel iakttagande av proportionalitetsprincipen), en del ingår i bestämmelserna om respektive metod. På grund av hänvisningarna i 6 § 1 mom. och 28 § 2 mom. utsträcks ändringarnas konsekvenser också till inhämtande av information i stället för teleavlyssning och till täckoperationer.  

8 §.Teleövervakning och dess förutsättningar. Det föreslås att 2 mom. ändras så att omnämnandet av finansiering av terroristgrupp stryks i 6 punkten. I och med ändringen av straffskalan för det brottet blir det redan utifrån sitt nya maximistraff (fängelse i sex år) ett brott som motiverar teleövervakning. På grund av hänvisningarna i 11 § 2 mom. utsträcks ändringens konsekvenser också till inhämtande av basstationsuppgifter.  

15 §.Förtäckt inhämtande av information och dess förutsättningar. Det föreslås att 2 mom. ändras så att omnämnandet av finansiering av terroristgrupp stryks i 4 punkten av samma orsak som omnämnandet stryks i 8 § 2 mom. 6 punkten.  

17 §.Teknisk avlyssning och dess förutsättningar. Det föreslås att 4 mom. ändras så att omnämnandet av finansiering av terroristgrupp stryks i 3 punkten av samma orsak som omnämnandet stryks i 8 § 2 mom. 6 punkten och 15 § 2 mom. 4 punkten. Med anledning av hänvisningen i 19 § 4 mom. är de brott som nämns i momentet samtidigt brott som motiverar teknisk observation som riktas mot hemfridsskyddade utrymmen och andra platser och mot en misstänkt som berövats sin frihet på grund av brott samt med anledning av hänvisningarna i 21 § 3 mom. och 23 § 3 mom. brott som motiverar teknisk spårning av en person och teknisk observation av utrustning.  

7.4  Lagen om förhindrande av penningtvätt och av finansiering terrorism

1 kap. Allmänna bestämmelser 

4 §.Definitioner. På grund av de föreslagna ändringarna av bestämmelserna om brott som avser finansiering av terrorism i 34 a kap. i strafflagen föreslås det att 1 mom. 2 punkten ändras så att det med finansiering av terrorism avses verksamhet enligt 34 a kap. 5, 5 a och 5 b § i strafflagen. I de hänvisade paragraferna kriminaliseras finansiering av ett terroristbrott, finansiering av en terrorist och finansiering av terroristgrupp. I punkten hänvisas det för närvarande enbart till 5 och 5 a §.  

7.5  Lagen om användning av flygpassageraruppgifter för bekämpning av terroristbrott och grov brottslighet

3 §.Definitioner. Det föreslås att paragrafen ändras så att de föreslagna ändringarna av 34 a kap. i strafflagen beaktas i 6 punkten, där terroristbrott definieras. Ändringen genomförs så att de hänvisningar till kapitlet som nu finns i punkten kompletteras med en hänvisning till 5 d §, till vilken bestämmelserna om resebrott föreslås bli överförda. Den ändrade punkten innebär att definitionen omfattar även finansiering av en terrorist.  

7.6  Straffregisterlagen

6 b §. Det föreslås att 2 mom. 7 punkten ändras så att finansiering av terrorism i punkten, som gäller terroristbrott, på grund av den ändrade brottsbeteckningen ändras till finansiering av ett terroristbrott.  

7.7  Lagen om offentlighet och sekretess i fråga om beskattningsuppgifter

18 §.Skatteförvaltningens rätt att på eget initiativ lämna ut uppgifter. Det föreslås att 1 mom. 6 punkten ändras så att omnämnandet av finansiering av terrorism på grund av den ändrade brottsbeteckningen ändras till finansiering av ett terroristbrott.  

7.8  Lagen om offentlig upphandling och koncession

80 §.Obligatoriska grunder för uteslutning. Det föreslås att 1 mom. 7 punkten ändras så att finansiering av terrorism i punkten, som gäller terroristbrott, på grund av den ändrade brottsbeteckningen ändras till finansiering av ett terroristbrott.  

7.9  Lagen om upphandling och koncession inom sektorerna vatten, energi, transporter och posttjänster

84 §.Obligatoriska grunder för uteslutning. Det föreslås att 1 mom. 7 punkten ändras så att finansiering av terrorism i punkten, som gäller terroristbrott, på grund av den ändrade brottsbeteckningen ändras till finansiering av ett terroristbrott. 

9.1  Ändringarna av straffbestämmelserna

Det föreslås att finansiering av en terrorist kriminaliseras som ett nytt terroristbrott. Skyldig till brottet gör sig enligt 34 a kap. 5 a § 1 mom. i strafflagen den som direkt eller indirekt tillhandahåller eller samlar in tillgångar för att finansiera eller med vetskap om att de ska användas till att finansiera en person som begår brott som avses i 1 eller 1 a § eller som medverkande enligt 5 kap. 3–6 § deltar i begåendet av sådana brott. Enligt de hänvisade bestämmelserna i 34 kap. 1 och 1 a § i strafflagen kriminaliseras brott som begåtts i terroristiskt syfte och brott avseende radiologiska vapen som begåtts i terroristiskt syfte. Utgående från bestämmelserna i 5 kap. i strafflagen omfattar deltagande i egenskap av medverkande medgärningsmannaskap, medelbart gärningsmannaskap, anstiftan och medhjälp. I likhet med det som gäller för andra brott som avser finansiering av terrorism föreslås det att försök till finansiering av en terrorist ska vara straffbart.  

Enligt de ändrade straffbestämmelserna om finansiering av terroristgrupp (34 a kap. 5 b § i strafflagen) är det straffbart att gärningsmannen direkt eller indirekt tillhandahåller eller samlar in tillgångar för att finansiera eller med vetskap om att de ska användas till att finansiera en terroristgrupp som avses i 6 § 2 mom. För närvarande är det straffbart att gärningsmannen direkt eller indirekt tillhandahåller eller samlar in tillgångar till en terroristgrupp som avses i 6 § 2 mom. med vetskap om gruppens karaktär som terroristgrupp.  

Enligt grundlagsutskottets praxis är terrorism en form av brottslighet som synnerligen allvarligt hotar samhällets grundläggande funktioner, rättsordningen och människors liv, hälsa och säkerhet. Därför finns det, med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna, godtagbara och mycket tungt vägande skäl att förhindra och stoppa sådan brottslighet (GrUU 26/2014 rd, s. 2/I, GrUU 37/2016 rd, s. 2 och GrUU 20/2018 rd, s. 2).  

Grundlagsutskottet har tidigare i samband med sina bedömningar av straffbestämmelserna om terroristbrott fäst avseende vid att de avser att effektivisera skyddet för i synnerhet rätten till liv, personlig frihet, integritet och trygghet som är tryggade enligt 7 § 1 mom. i grundlagen. Det vanliga sättet att skydda rättigheterna brukar vara att kriminalisera kränkningar av dem i strafflagen. Grundlagsbestämmelsen skyddar de rättsobjekt som avses där mot åtgärder för kränkningar från det allmänna själv och förutsätter att staten med lagstiftningsåtgärder skyddar rättigheterna mot yttre kränkningar. (GrUU 26/2014 rd, s. 2/II)  

I samband med stiftandet av lagen om frysning av tillgångar i syfte att bekämpa terrorism, vilket FN:s säkerhetsråd hade förutsatt i en av sina resolutioner, påpekade grundlagsutskottet att bestämmelserna är godtagbara på grund av sin koppling till Finlands internationella åtaganden (GrUU 38/2012 rd, s. 3/I). Förslaget om kriminalisering av finansiering av en terrorist bygger på internationella åtaganden, det vill säga FATF:s rekommendation 5 som rör brott som avser finansiering av terrorism och FN:s säkerhetsråds resolution 2462 (2019) mot terrorismfinansiering, som uppmanar till att genomföra FATF:s rekommendationer, och FN:s säkerhetsråds resolution 2482 (2019) som gäller hot mot den internationella freden och säkerheten och som upprepar uppmaningen. Även CTED, som följer hur säkerhetsrådets resolutioner genomförs, har uppmärksammat behoven av att ändra lagstiftningen.  

Det handlar dock inte enbart om att uppfylla internationella förpliktelser på ett tillbörligt sätt. Kriminalisering av finansiering av en terrorist bidrar till att straffbestämmelserna om finansiering av terrorism på det hela taget är tillräckligt heltäckande för att det ska vara möjligt att effektivt skydda rätten till liv, personlig frihet, integritet och trygghet som tryggats genom 7 § 1 mom. i grundlagen. Genom grundlagsutskottets medverkan (GrUU 26/2014 rd) har finansiering av terroristgrupp redan kriminaliserats. En enskild persons aktiviteter med sikte på att begå brott som begåtts i terroristiskt syfte kan vara lika farliga och skadliga som verksamheten i en grupp. Personens aktiviteter kan avancera till att ett brott som begåtts i terroristiskt syfte begås utan att det i verksamheten före det kan urskiljas något främjande terroristbrott som är belagt med straff enligt 34 a kap. i strafflagen och vars finansiering ska bestraffas särskilt med stöd av 5 § i det kapitlet.  

Det är inte meningen att det ändrade skrivsättet för rekvisitet för finansiering av terroristgrupp ska förändra området för straffbart beteende och ändringen kan inte anses medföra någonting sådant. Rekvisitet ändras så att det motsvarar det skrivsätt som följs i straffbestämmelserna om finansiering av terrorism. Det kan bedömas att redan den nuvarande bestämmelsen omfattar såväl situationer där finansiären har en viss avsikt som situationer där han eller hon har en viss vetskap (”...tillhandahåller eller samlar in tillgångar till en terroristgrupp”), även om finansiärens vetskap om gruppens karaktär nämns särskilt.  

Grundlagsutskottet har i sin bedömning av förhållandet mellan kriminaliseringarna relaterade till terrorism och grundlagen fäst särskild vikt vid den straffrättsliga legalitetsprincipen i 8 § i grundlagen (GrUU 26/2014 rd, s. 2, GrUU 37/2016 rd, s. 2, GrUU 56/2016 rd, s. 6 och GrUU 20/2018 rd, s. 2). Enligt 8 § i grundlagen får ingen betraktas som skyldig till ett brott eller dömas till straff på grund av en handling som inte enligt lag var straffbar när den utfördes. Enligt kärnan i den straffrättsliga legalitetsprincipen ska brottsrekvisitet anges tillräckligt exakt så att det utifrån en bestämmelses ordalydelse går att förutse om en viss åtgärd eller försummelse är straffbar. Grundlagsutskottet har också påpekat att kärnan i legalitetsprincipen är densamma i Europadomstolens och EU-domstolens praxis där man har betonat strafflagstiftningens förutsebarhet, det vill säga att det utifrån en bestämmelses lydelse ska gå att förutse vad som är straffbart. Betydelsen av den straffrättsliga legalitetsprincipen accentueras när straffbarheten sträcker sig till en ännu tidigare gärning än förberedelse till ett brott som begås i terroristiskt syfte och som är en straffbar gärning enligt 34 a kap. 2 § i strafflagen (GrUU 20/2018 rd, s. 3 och tidigare ställningstaganden som det hänvisas till i det utlåtandet). 

Rekvisitet för finansiering av en terrorist har ägnats särskild uppmärksamhet vid beredningen av propositionen (s. 22–26). I straffbestämmelsen är det omöjligt att utan att dess tydlighet blir lidande ge en närmare beskrivning av den person som finansieras än vad som nu föreslås, i synnerhet eftersom väldigt många slags sådana omständigheter i sådana personers förehavanden som ger fingervisningar om begående av brott som begåtts i terroristiskt syfte kan vara betydelsefulla i anknytning till personerna. Om yttringar, med tillhörande alternativ, av den finansierade personens verksamhet beskrevs närmare i straffbestämmelsen, skulle bestämmelsen också få definitionsliknande element, som är främmande för skrivsättet när det gäller brottsrekvisit. Det har inte heller ansetts vara motiverat att ta in en definition av terrorist i lagen, eftersom det snarast handlar om omständigheter som ska beaktas vid den samlade bevisvärderingen och som inte på ett uttömmande sätt kan täckas in i en definition. Straffbestämmelsen om finansiering av en terrorist föreslås inte innehålla något krav på finansieringsgärningens rättsstridighet, eftersom utgångspunkten är att gärningar som omfattas av tillämpningsområdet för bestämmelsen är rättsstridiga i synnerhet på grund av det förhöjda krav på uppsåtlighet som ställs på gärningsmannen.  

Med beaktande av de nämnda omständigheterna har straffbart beteende i strafflagens 34 a kap. 5 a §, som gäller finansiering av en terrorist, beskrivits på det sätt som legalitetsprincipen förutsätter. Detta gäller både den person som tillhandahåller eller samlar in tillgångar som den person för vilken tillgångarna samlas in eller som tillhandahålls dem. Det ändrade rekvisitet för finansiering av terroristgrupp kan anses vara tydligare än det nuvarande, eftersom det baserar sig på det etablerade skrivsätt som redan tillämpas i internationella förpliktelser som gäller finansiering av terrorism och i 34 a kap. 5 § i strafflagen.  

Enligt 18 § 1 mom. i grundlagen har var och en i enlighet med lag rätt att skaffa sig sin försörjning genom arbete, yrke eller näring som han eller hon valt fritt. De föreslagna straffbestämmelserna om finansiering av en terrorist begränsar inte i sig denna rätt att skaffa sig försörjning. Vid finansiering av en terrorist är det fråga om situationer där den person som tillhandahåller eller samlar in tillgångar, uppsåtligen främjar att det genom ökade tillgångar för den person som finansieras blir möjligt att begå brott som avses i 34 a kap. 1 eller 1 a § i strafflagen eller att som medverkande delta i begåendet av sådana brott. Samma synpunkt gäller för skyddet för oundgänglig försörjning och omsorg samt grundläggande försörjning vilka är tryggade enligt 19 § 1 och 2 mom. i grundlagen. Vid bristande uppsåt hos finansiären kommer de betalningar som avses i momentet inte att omfattas av straffbarhet.  

Det föreskrivna straffet för finansiering av en terrorist föreslås vara fängelse i minst fyra månader och högst sex år. Det föreslås att straffskalan för finansiering av terroristgrupp ändras i detta sammanhang så att straffskalan är densamma som för finansiering av en terrorist. Enligt den gällande lagen är straffet för finansiering av terroristgrupp böter eller fängelse i högst tre år.  

Enligt grundlagsutskottet måste strängheten i straffbestämmelserna stå i rätt proportion till gärningens klandervärdhet, och straffsystemet måste genomgående uppfylla proportionalitetskravet (GrUU 37/2016 rd, s. 3 och GrUU 56/2016 rd, s. 6).  

Den föreslagna straffskalan för finansiering av en terrorist och för finansiering av terroristgrupp baserar sig på gärningarnas straffvärde så att skalan samtidigt är tillräckligt vid för att täcka in gärningar med olika allvarlighetsgrad. Eftersom det är nästan omöjligt att hitta lämpliga jämförelseobjekt i straffskalorna för andra brott än terroristbrott, har jämförelsen i detta sammanhang gjorts i förhållande till straffskalorna för andra terroristbrott. Det är viktigt att se till att straffskalorna för terroristbrott och i synnerhet för terroristbrott som gäller finansiering av terrorism bildar en så konsekvent helhet som möjligt.  

9.2  Ändringarna av bestämmelserna om hemliga tvångsmedel och hemliga metoder för inhämtande av information

Det föreslås att bestämmelserna om hemliga tvångsmedel i 10 kap. i tvångsmedelslagen och bestämmelserna om hemliga metoder för inhämtande av information i 5 kap. i polislagen ändras så som ändringarna av straffbestämmelserna om terroristbrott förutsätter. Många av ändringarna handlar om att det separata omnämnandet av finansiering av terroristgrupp som ett brott som motiverar användningen av medlet eller metoden stryks i bestämmelserna om medlen eller metoderna eftersom brottet redan på grund av sin ändrade straffskala blir ett brott som motiverar användningen av åtgärden. Den ändrade skalan medför också att när det gäller finansiering av terroristgrupp kommer inte längre användningen av vissa medel och metoder att villkoras av att gärningen är så allvarlig att den förutsätter fängelsestraff. Dessa föreslagna ändringar av 10 kap. i tvångsmedelslagen och av 5 kap. i polislagen som följer direkt av de ändrade straffskalorna behandlas inte i det följande liksom inte heller andra ändringar av teknisk natur som föreslås i kapitlen.  

I övrigt föreslås det att de bestämmelser i 10 kap. i tvångsmedelslagen som gäller hemliga tvångsmedel som används vid utredning av brott ändras för det första så att finansiering av en terrorist fogas till 3 § 2 mom., som gäller teleavlyssning, som ett brott som motiverar användningen av det medlet och dessutom så att finansiering av en terrorist och finansiering av terroristgrupp fogas till 9 punkten i 17 §, som gäller bostadsavlyssning, som brott som motiverar användningen av medlet. Det föreslås att 5 kap. i polislagen ändras så att ett omnämnande av finansiering av en terrorist fogas till 16 punkten i 3 §, som gäller hemligt inhämtande av information för att avslöja brott, och till 16 punkten i 5 § 2 mom., som gäller teleavlyssning som används för att förhindra brott.  

Enligt 10 § i grundlagen är vars och ens privatliv, heder och hemfrid tryggade. I dess 2 mom. konstateras att brev- och telefonhemligheten samt hemligheten i fråga om andra förtroliga meddelanden är okränkbar. Genom lag kan föreskrivas om åtgärder som ingriper i hemfriden och som är nödvändiga för att de grundläggande fri- och rättigheterna ska kunna tryggas eller för att brott ska kunna utredas (3 mom.). Enligt 4 mom. gäller vidare att det genom lag kan föreskrivas om sådana begränsningar i meddelandehemligheten som är nödvändiga vid utredning av brott som äventyrar individens eller samhällets säkerhet.  

I grundlagsutskottets praxis har uttrycket ”vid utredning av brott” som numera finns i 10 § 4 mom. i grundlagen tolkats så att det omfattar även åtgärder som vidtas på grund av en konkret och specificerad misstanke om brott, även om brottet ännu inte har hunnit begås. Det är alltså inte oklart hur bestämmelsen ska tolkas, utan tolkningen är etablerad (GrUB 4/2018 rd, s. 5 och 6). Utskottet har dock uppmärksammat att man i tolkningspraxis delvis har frångått formuleringarna i grundlagens bestämmelse, och utskottet har förutsatt att regeringen startar ett utredningsarbete som rör behovet av ändringar (samma hänvisning som ovan). Grundlagsutskottets tolkning av ”utredning av brott” har medfört att det enligt polislagens 5 kap, som kommit till under medverkan av grundlagsutskottet (GrUU 67/2010 rd), blivit möjligt att ingripa i meddelandehemligheten också för att förhindra brott.  

I samband med bedömningar av tidigare föreslagna ändringar av 10 kap. i tvångsmedelslagen och 5 kap. i polislagen har grundlagsutskottet konstaterat att terroristbrott utgör brott som äventyrar individens eller samhällets säkerhet (GrUU 26/2014 rd, s. 4/II och GrUU 37/2016 rd, s. 4). I samma sammanhang har utskottet fäst vikt vid att de brott som då föreslagits bli fogade till tvångsmedelslagen och polislagen beträffande allvarlighet och karaktär motsvarat de brott som i de dåvarande bestämmelserna angetts som brott som motiverar åtgärderna, och därför har regleringen inte utgjort något konstitutionellt problem.  

Bestämmelser som möjliggör användning av hemliga tvångsmedel och hemliga metoder för inhämtande av information vilka ingriper i skyddet för privatlivet kan utfärdas inom ramen för de allmänna villkoren för inskränkning av de grundläggande fri- och rättigheterna (GrUB 25/1994 rd, s. 5). Hit hör till exempel att inskränkningarna ska vara noga avgränsade och tillräckligt exakta, att grunderna för inskränkningarna ska vara acceptabla samt att inskränkningarna ska vara dikterade av något tungt vägande samhälleligt skäl och förenliga med kravet på proportionalitet.  

Enligt grundlagsutskottet måste den terroristiska verksamhetens exceptionellt allvarliga karaktär vägas in när man bedömer proportionaliteten i metoderna för att bekämpa terrorism (GrUU 26/2014 rd, s. 2/I, GrUU 37/2016 rd, s. 2 och GrUU 20/2018 rd, s. 2). Denna proportionalitet anknyter till den proportionalitetsprincip som uttrycks i 1 kap. 2 § i tvångsmedelslagen och i 1 kap. 3 § i polislagen och som förutsätter att brottets allvarlighet och de åtgärder som vidtas för att förhindra, avslöja och utreda det står i lämplig proportion till varandra.  

De föreslagna utvidgningarna av tillämpningen av hemliga tvångsmedel och hemliga metoder för inhämtande av information gäller i 10 § i grundlagen avsedda brott som äventyrar individens eller samhällets säkerhet. Dessutom är de föreslagna inskränkningarna av de grundläggande fri- och rättigheterna förenliga med de grunder för inskränkningar av de grundläggande fri- och rättigheterna som uppstått i grundlagsutskottets praxis. De föreslagna inskränkningarna grundar sig på noggrant avgränsade och exakta lagbestämmelser. De är påkallade av ett vägande samhälleligt behov och nödvändiga för effektiv bekämpning och utredning av allvarliga brott. Finansiering av en terrorist och finansiering av terroristgrupp kommer utifrån sina straffskalor att vara allvarliga brott som kan jämställas med brott för vars utredning teleavlyssning och bostadsavlyssning kan användas, för vars avslöjande hemliga metoder för inhämtande av information enligt 5 kap. i polislagen kan användas och för vars förhindrande teleavlyssning kan användas.  

På dessa grunder kan lagförslagen behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Det är dock motiverat att inhämta ett utlåtande av grundlagsutskottet.