1.1  Lagstiftning och praxis

Enligt 6 § 2 mom. 2 punkten i lagen om stöd till produktion av el från förnybara energikällor (1396/2010), nedan produktionsstödslagen, kan för tariffsystemet godkännas vindkraftverk till dess att den sammanlagda nominella effekten för generatorerna i för systemet godkända vindkraftverk överstiger 2 500 megavoltampere (nedan vindkraftverkenstotalakapacitet). De vindkraftsprojekt som är aktuella i Finland omfattar drygt 11 000 megawatt av vilka cirka 2 200 megawatt utgörs av planerade projekt för havsbaserad vindkraft. Antalet aktuella projekt överskrider betydligt den totala kapacitet hos vindkraftverk som kan godkännas för tariffsystemet. 

Enligt programmet för statsminister Sipiläs regering ska tariffsystemets vindkraftskvoter begränsas från 2 500 megavoltampere till cirka 2 000 megavoltampere, men de som redan ansökt om kvotbeslut ska godkännas för tariffsystemet. Efter det att regeringsprogrammet publicerats den 27 maj 2015 lämnades ansökningar om kvotbeslut in i snabb takt. Den sammanlagda nominella effekten för generatorerna i de vindkraftverk som godkänts för tariffsystemet, de vindkraftverk som fått kvotbeslut och de vindkraftverk som ansökt om kvotbeslut överskred vindkraftverkens totala kapacitet den 2 juni 2015. 

Närmare bestämmelser om behandlingen av ansökningar om kvotbeslut och förutsättningarna för godkännande av ansökningarna finns i 17 b § i produktionsstödslagen. Den genomsnittliga behandlingstiden vid Energimyndigheten har varit cirka två månader. På grund av det stora antalet ansökningar som inkommit inom en kort tid är behandlingstiden dock för ögonblicket längre. Enligt uppskattning ska Energimyndigheten under hösten 2015 kunna fatta beslut på de anhängiga ansökningarna om kvotbeslut, så att den nominella effekten hos generatorerna i de vindkraftverk som godkänts för tariffsystemet och de som fått kvotbeslut motsvarar den totala kapaciteten enligt 6 § 2 mom. 2 punkten i produktionsstödslagen. Enligt 17 b § 3 mom. i produktionsstödslagen är ett kvotbeslut i kraft i två år efter det att beslutet vunnit laga kraft. Om det på basis av ett lagakraftvunnet kvotbeslut under beslutets giltighetstid ansöks om att ett vindkraftverk ska godkännas för tariffsystemet på det sätt som anges i 14 § i produktionsstödslagen, har elproducenten företräde att få vindkraftverket godkänt för tariffsystemet. 

I november 2014 beviljades ett pilotprojekt för havsbaserad vindkraft, som ska genomföras på Tahkoluoto i Björneborg, 20 miljoner euro i investeringsstöd. För att projektet ska kunna genomföras förutsätts dessutom att projektet får produktionsstöd enligt tariffsystemet. I 9 § 2 mom. i produktionsstödslagen finns en specialbestämmelse om godkännande av ett pilotprojekt för havsbaserade vindkraftverk för tariffsystemet. Pilotprojektet är viktigt ur nationell synvinkel. Projektets mål är utöver främjandet av förnybar energi att få erfarenheter av sådana särskilda omständigheter som är förenade med havsbaserade vindkraftverk, såsom byggandet ute till havs, isförhållandena och ordnandet av underhållet. 

På basis av 13 § i produktionsstödslagen ska elproducenten lämna in en skriftlig förhandsanmälan till Energimyndigheten senast en månad efter beslutet att bygga ett vindkraftverk, biogaskraftverk eller trädbränslekraftverk som uppfyller förutsättningarna för godkännande för tariffsystemet. Syftet med förhandsanmälan har varit att producera information om nya projekt och tidtabeller för deras genomförande med tanke på statens budget- och ramprocesser samt om ökningen av elproduktionen från förnybara energikällor och om eventuella behov att utveckla tariffsystemet.  

1.2  Bedömning av nuläget

Vindkraftverkens totala kapacitet har i praktiken uppnåtts. Utöver de cirka 940 megavoltampere som redan godkänts för tariffsystemet kan för systemet faktiskt godkännas endast vindkraftverk som har fått kvotbeslut. I mitten av augusti täckte kvotbesluten kapacitet motsvarande cirka 860 megavoltampere, och beslut fattas om den resterande delen av vindkraftverkens totala kapacitet (cirka 700 megavoltampere) på basis av anhängiga ansökningar om kvotbeslut (motsv. cirka 1 440 megavoltampere). 

På grund av de snabba förändringar som skett i läget för vindkraftverkens totala kapacitet i slutet av maj och början av juni 2015 finns det inga förutsättningar för begränsning av den totala kapaciteten, när man också tar hänsyn till regeringsprogrammets föresats om att de som ansökt om kvotbeslut har rätt att bli godkända för tariffsystemet. Den ökning av statens utgifter som beror på ökningen av sådan vindkraftskapacitet som godkänts för tariffsystemet bör dock fås under kontroll. Förvaltningsförfarandena bör dessutom ses över med beaktande av att vindkraftverkens totala kapacitet i praktiken redan har uppnåtts till följd av redan fattade beslut och beslut som ska fattas med anledning av anhängiga ansökningar. 

En ansökan om godkännande av ett vindkraftverk för tariffsystemet förutsätter inte kvotbeslut. Eftersom vindkraftverkens totala kapacitet faktiskt har uppnåtts, ansöker i praktiken numera endast de elproducenter som fått kvotbeslut om godkännande för tariffsystemet. 

Tariffsystemet har haft en klart uppmuntrande och pådrivande effekt på utvecklingen av vindkraftverksprojekt och investeringarna i vindkraftverk. Kunnandet i anslutning till projektutveckling har på motsvarande sätt utvecklats snabbt. Också administrativa hinder har kunnat undanröjas, t.ex. flyghinder och hinder med anknytning till trafikleder och planläggning. Innan tariffsystemet med inmatningspris infördes våren 2011 var andelen el som producerades med vindkraft endast cirka 0,3 procent av elförbrukningen i Finland. Till att börja med utvecklades den vindkraftskapacitet som godkänts för tariffsystemet långsamt, men utvecklingen blev klart snabbare hösten 2014. I slutet av 2014 omfattade tariffsystemet vindkraftskapacitet motsvarande sammanlagt 711 megavoltampere. För närvarande är andelen el som produceras med vindkraft cirka 2,5 procent av elförbrukningen. År 2015 kommer uppskattningsvis vindkraftskapacitet motsvarande cirka 500 megavoltampere att godkännas för tariffsystemet. År 2020 kommer andelen el som producerats med vindkraft uppskattningsvis att utgöra cirka 5—6 procent av den el som förbrukas i Finland. Tariffsystemet, sådant det är enligt produktionsstödslagen, kan inte längre, när andelen el som produceras med vinkraft håller på att nå upp till den ovan nämnda nivån, betraktas som ett tillräckligt kostnadseffektivt och marknadsbaserat incitamentssystem. En del av utvecklarna av vindkraftsprojekt har, eventuellt utan någon grund och felaktigt, antagit att vindkraftverkens totala kapacitet i något skede kommer att höjas och att produktionsstödet till el som produceras med vindkraft i övrigt kommer att förbli oförändrat. Detta är inte möjligt enbart av orsaker som har att göra med EU:s regler om statligt stöd. 

Enligt uppskattning skulle man genom den totala kapaciteten i vindkraftverk som godkänns för tariffsystemet kunna uppnå en årlig produktion på 6 terawattimmar fram till år 2020. Enligt aktuella uppskattningar kunde det ovan nämnda produktionsmålet inte nås även om den sammanlagda nominella effekten hos generatorerna i för tariffsystemet godkända vindkraftverk skulle uppgå till 2 500 megavoltampere. I produktionsstödslagen används voltampere som måttenhet i stället för watt. Denna lösning ansågs vara mer entydig och, när det inte finns fasskillnad mellan den elektriska strömmen och den elektriska spänningen, motsvarar voltampere och watt varandra exakt (RP 152/2010 rd). Uppnåendet av det årliga mål om 6 terawattimmar som i den nationella klimat- och energistrategin på lång sikt (SRR 6/2008) uppsattes för produktionen av el med vindkraft skulle enligt uppskattning kräva en installerad totaleffekt på 2 500 megawatt. Vindkraftverkens skenbara effekter (nominella effekter) uttryckta i megavoltampere har dock varit i genomsnitt 20 procent högre än deras motsvarande verkliga effekter (elproduktionseffekter) uttryckta i megawatt. Orsaken därtill är de reaktiva effekter som vindkraftverk åstadkommer. Av denna orsak är den årliga produktion som motsvarar vindkraftverkens totala kapacitet enligt tariffsystemet uppskattningsvis 10 procent lägre än de 6 terawattimmar som uppsatts som mål. 

De kostnader som tariffsystemet medfört för staten har varit klart högre än de kostnader som uppskattades uppstå vid planeringen av systemet. Den viktigaste orsaken därtill är medeltalet för marknadspriset på el för tre månader, som har varit 30,85—42,70 euro per megawattimme (€/MWh) åren 2012—2014. Medeltalet för marknadspriset på el för det första kvartalet av år 2015 var 32,10 €/MWh och för det andra kvartalet 25,83 €/MWh. När tariffsystemet planerades antogs medeltalet för marknadspriset på el för tre månader ligga kring 48—50 €/MWh. För el som producerats med vindkraft betalas som stöd i form av inmatningspris skillnaden mellan riktpriset på el (83,50 €/MWh) och marknadspriset på el för tre månader. Om medeltalet för marknadspriset på el för tre månader är under 30 €/MWh, betalas i inmatningspris riktpriset minskat med 30 €/MWh. 

Tariffsystemet är ett viktigt styrmedel för Finland med tanke på uppnåendet av det mål för andelen förnybar energi som EU uppsatt för år 2020. Avsikten är att hälften av ökningen av förnybar energi ska åstadkommas med skogsenergi, och det produktionsstöd som betalas till el som produceras med skogsflis är ett viktigt styrmedel i detta sammanhang. Den förnybara energins andel av slutförbrukningen av energi i Finland var 36,8 procent år 2013, och sannolikt något lägre år 2014, medan det mål som EU satt upp för Finland med tanke på år 2020 är 38 procent. Skogsindustrins investeringar i produktionen av cellulosa ökar slutförbrukningen av energi, men de ökar relativt sett mer andelen förnybar energi. Behovet att öka den förnybara energins andel åren 2015—2020 är uppskattningsvis sammanlagt 14 terawattimmar, när man beaktar den ökning i slutförbrukningen av energi som beror på skogsindustrins investeringar. Över hälften av detta ökningsbehov (cirka 8 terawattimmar) ska realiseras genom skogsindustrins investeringar. 

I regeringsprogrammet för statsminister Sipiläs regering konstateras att användningen av utsläppsfri, förnybar energi ökas på ett hållbart sätt så att dess andel under 2020-talet överstiger 50 procent och att det inrättas ett teknikneutralt stöd för förnybar energi som uppfyller EU:s riktlinjer och som minskar i takt med att produktionen blir allt mer ekonomiskt lönsam. Enligt regeringsprogrammet ska det vidare under valperioden utredas hur vindkraften kan främjas på ett kostnadseffektivt sätt. Hur målet för den förnybara energin nås och vilka åtgärder som behövs för detta ska fastställas i samband med en ny energi- och klimatstrategi som tar sikte på år 2030. Främjandet av den förnybara energin har också ett nära samband med det nationella genomförandet av EU:s klimat- och energipaket 2030 och dess övriga mål. Utvecklandet av ett nytt stödsystem ska enligt planerna inledas hösten 2015. Med tanke på utvecklandet av ett stödsystem som är förenligt med målen i regeringsprogrammet är det ändamålsenligt att det på förhand är känt att staten från och med år 2018 lösgör sig från tariffsystemet enligt produktionsstödslagen i fråga om el som produceras med vindkraft. 

2.1  Målsättning

Propositionens mål är att på ett kontrollerat sätt avskaffa tariffsystemet för vindkraftverkens del när vindkraftverkens totala kapacitet har uppnåtts till följd av besluten om godkännande för tariffsystemet samt kvotbesluten. Samtidigt kan den ökning av statens utgifter som beror på ökningen av vindkraftskapacitet som godkänts för tariffsystemet hejdas. Ett ytterligare mål är dessutom att säkerställa att pilotprojektet för havsbaserade vindkraftverk, som i november 2014 beviljades statligt stöd för investering i det, beaktas i vindkraftverkens totala kapacitet och att det finns förutsättningar att godkänna det för tariffsystemet. Propositionens mål är vidare att skapa klarhet i situationen och i det nuvarande stödsystemets tidtabell, då man inleder utvecklingen av ett nytt stödsystem. Propositionens mål är dessutom att förenkla författningsförfarandena. 

2.2  Alternativ

Beredningen har också omfattat ett alternativ som går ut på att bestämmelsen om vindkraftverkens totala kapacitet ska upphävas och att elproducenter inte längre ska kunna ansöka om godkännande av vindkraftverk för tariffsystemet. Sådana ansökningar om godkännande av vindkraftverk för tariffsystemet som är anhängiga på basis av övergångsbestämmelsen, ansökningar om godkännande av vindkraftverk för tariffsystemet på basis av gällande kvotbeslut och ansökningar om kvotbeslut ska dock behandlas enligt gällande bestämmelser. Detta alternativ bedöms dock ha en betydligt större negativ effekt på förtroendet för investeringsmiljön än det alternativ som föreslås i propositionen. När det gäller den sammanlagda kapaciteten i de vindkraftverk som godkänns för tariffsystemet, skulle dock slutresultatet sannolikt knappast skilja sig från det alternativ som föreslås i propositionen. 

Vid beredningen har det dessutom tagits upp ett alternativ där besparingar eftersträvas genom att man sänker det riktpris som tillämpas i samband med det inmatningspris som betalas för el som producerats vid vindkraftverk. Det sänkta riktpriset skulle tillämpas på sådana vindkraftverk som godkänns för tariffsystemet efter övergångsperioden. Detta alternativ skiljer sig dock väsentligt från föresatsen i regeringsprogrammet, och enligt uppskattning åstadkommer man knappast några utgiftsbesparingar med hjälp av det. Detta alternativ bedöms också kunna ha en betydligt större negativ effekt på förtroendet för investeringsmiljön än det alternativ som föreslås i propositionen. 

2.3  De viktigaste förslagen

Ett gällande kvotbeslut ska vara en förutsättning för att ett vindkraftverk kan godkännas för tariffsystemet. Ansökningarna om kvotbeslut ska avslås när den sammanlagda nominella effekten för generatorerna i vindkraftverk till följd av besluten om godkännande för tariffsystemet, kvotbesluten och det ovan nämnda projektet för havsbaserade vindkraftverk, som fått investeringsstöd, första gången har överskridit vindkraftverkens totala kapacitet. Kvotbeslutet ska gälla högst till och med den 1 november 2017. Någon förhandsanmälan ska inte längre krävas. Elproducenter ska inte längre behöva lämna in någon skriftlig förhandsanmälan till Energimyndigheten om byggande av ett vindkraftverk, biogaskraftverk eller trädbränslekraftverk som uppfyller förutsättningarna för godkännande för tariffsystemet. 

De ändringar som föreslås är administrativa ändringar, och de påverkar inte gjorda bedömningar av tariffsystemets förenlighet med den inre marknaden.  

De föreslås ingen ändring av den totala kapacitet hos vindkraftverk som godkänns för tariffsystemet. Några ändringar föreslås inte heller i det produktionsstöd som betalas för el som produceras vid sådana vindkraftverk som godkänts för tariffsystemet, i elproducenters rätt att ansöka om godkännande av vindkraftverk för tariffsystemet när de fått kvotbeslut, i förutsättningarna för ansökan om kvotbeslut eller godkännande av ansökan om kvotbeslut och inte heller i den reglering som gäller företräde att få kvotbeslut. 

3.1  Konsekvenser för utvecklingen av vindkraftskapacitet och företagens investeringar

I propositionen föreslås det inte någon ändring av den maximala totala kapacitet hos vindkraftverk som godkänns för tariffsystemet. Denna totala kapacitet håller på att uppnås till följd av kvotbeslut och anhängiga ansökningar om kvotbeslut. Enligt de projektplaner som elproducenter lämnat in i samband med ansökningar om kvotbeslut ska de projekt som fått kvotbeslut kunna genomföras under kvotbeslutens giltighetstid. Detta kan i princip inte ifrågasättas. En del projekt skulle dock kunna bli försenade, så att de inte längre skulle kunna godkännas för tariffsystemet. Enligt en preliminär bedömning skulle andelen sådana projekt som blir försenade vara cirka 10—15 procent av vindkraftverkens totala kapacitet, vilket skulle innebära cirka 0,5—0,8 terawattimmar lägre årsproduktion. 

Utgående från godkända kvotbeslut och anhängiga ansökningar om kvotbeslut kommer det att investeras stort i nya vindkraftverk åren 2015—2017. Den sammanlagda kapaciteten hos de vindkraftsprojekt som är anhängiga i Finland överskrider över femfaldigt vindkraftverkens totala kapacitet enligt tariffsystemet. Också kapaciteten hos sådana projekt för vilka förberedelserna har kommit långt överskrider vindkraftverkens totala kapacitet. I syfte att säkerställa fortsatt utveckling av vindkraftverksprojekt och förutsättningarna för investeringar också efter år 2017 är avsikten att ett nytt stödsystem börjar utvecklas hösten 2015 i enlighet med regeringsprogrammet. På samma gång säkerställs det att vindkraftssektorns sysselsättande effekt fortsätter att öka.  

Genom propositionen säkerställs förutsättningarna för att godkänna pilotprojektet för havsbaserade vindkraftverk på Tahkoluoto i Björneborg för tariffsystemet, vilket är en viktig förutsättning för att projektet kan genomföras. 

Upphävandet av bestämmelserna om obligatorisk förhandsanmälan och slopandet av bestämmelserna om elproducentens skyldighet att anmäla minskning av den nominella effekt som fastställts i kvotbeslutet avser att minska företagens administrativa börda och indirekt förbättra förutsättningarna för investeringar. 

3.2  Konsekvenser för Finlands mål i fråga om förnybar energi

Tariffsystemet enligt produktionsstödslagen är ett centralt styrmedel för Finland för att det åtagande gällande förnybar energi som EU ålagt Finland ska kunna fullgöras. Inom EU har man åtagit sig att fram till år 2020 öka andelen energi som härstammar från förnybara energikällor till 20 procent av den slutliga förbrukningen av energi. I Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG har det för varje medlemsstat fastställts ett eget bindande mål när det gäller andelen förnybar energi. För Finland har det satts upp ett bindande mål om att höja andelen förnybar energi till 38 procent av den slutliga förbrukningen av energi år 2020. Målet är att uppskattningsvis hälften av ökningen av förnybar energi i Finland fram till år 2020 ska ske genom ökad användning av skogsbaserad energi. 

Den förnybara energins andel av slutförbrukningen av energi i Finland var 36,8 procent år 2013 och sannolikt något lägre år 2014. Det mål som EU satt upp för Finland med tanke på år 2020 riskerar inte att bli ouppnått, även om den ökning av el som produceras med vindkraft tack vare tariffsystemet skulle vara lägre än det ursprungliga målet 6 terawattimmar och om produktionsmålet för 2020 enligt den nationella energi- och klimatstrategin inte skulle uppnås. 

3.3  Konsekvenser i fråga om de kostnader som produktionsstödet medför för staten

Största delen av de stöd som betalas ut på basis av tariffsystemet består av det inmatningspris som betalas för el som produceras med vindkraft. Det har uppskattats att det inmatningspris som betalas för el som produceras vid vindkraftverk tar 137,9 miljoner euro av anslaget under moment 32.60.44 (214 miljoner euro) i statsbudgeten för 2015. 

Från och med 2015 ser investeringarna i vindkraftverk ut att bli genomförda i en snabbare takt än vad som tidigare hade bedömts. Detta skulle i motsvarande grad öka de kostnader som medförs för staten på grund av produktionsstödet, särskilt åren 2016 och 2017. Propositionen bedöms dock från och med år 2018 hejda ökningen av de kostnader som medförs för staten av det produktionsstöd som betalas för el som produceras med landbaserad vindkraft. Pilotprojektet för havsbaserade vindkraftverk tas sannolikt i kommersiell drift först år 2018, vilket innebär att det kommer att öka de kostnader som produktionsstödet medför för staten i någon mån ännu år 2019. Enligt uppskattning kommer propositionen att medföra besparingar på 30—45 miljoner euro i statsbudgeten för nästföljande år, dvs. år 2020. Då vindkraftverkens skenbara effekter uttryckta i megavoltampere har varit i genomsnitt 20 procent högre än motsvarande verkliga effekter uttryckta i megawatt och elproduktionen på motsvarande sätt mindre, skulle besparingen år 2020 dock vara större, cirka 70—80 miljoner euro. Det produktionsstöd som betalas ut för el som produceras med vindkraft uppgår uppskattningsvis till 210—225 miljoner euro år 2020, medan det enligt den tidigare uppskattningen skulle ha uppgått till nästan 300 miljoner euro. Marknadspriset på el år 2020 har antagits vara 36 €/MWh. Marknadspriset på el för tre månader var i genomsnitt 32,10 €/MWh under det första kvartalet och 25,83 €/MWh under det andra kvartalet av år 2015. Marknadspriset på el antas stanna på en låg nivå under det innevarande årtiondet. 

Från och med år 2023 kommer det produktionsstöd som betalas ut att minska årligen, då vindkraftskapacitet börjar falla bort ur systemet. Det produktionsstöd som betalas ut uppgår uppskattningsvis till 145—155 miljoner euro år 2026, till 105—115 miljoner euro år 2027 och till 55—65 miljoner euro år 2028. Marknadspriset på el har antagits vara 40 €/MWh åren 2026—2030. Efter år 2030 ska något produktionsstöd inte längre betalas, eftersom ett projekt kan få produktionsstöd i högst 12 år. Marknadspriset på el för tre månader påverkar i hög grad de kostnader som medförs för staten. Om marknadspriset på el vore 50 €/MWh åren 2026—2030, skulle beloppet av produktionsstöd som betalas ut vara uppskattningsvis 75—85 miljoner euro lägre. 

3.4  Konsekvenser för Energimyndighetens verksamhet

Propositionen ökar behovet av resurser vid Energimyndigheten temporärt under en övergångsperiod. Energimyndighetens arbetsbörda har dessutom ökat med uppskattningsvis 0,5 årsverke till följd av de omfattande förfrågningar med begäran om information och handlingar som vindkraftsprojektutvecklare och deras ombud inlämnat efter det att programmet för statsminister Sipiläs regering publicerats. Den temporära ökningen av resursbehovet kan tillgodoses genom omfördelning av resurser. 

Uppdateringen av Energimyndighetens datasystem medför uppskattningsvis kostnader på 30 000—40 000 euro. Uppdateringsbehovet har ett nära samband med de ändringar som föreslås i bestämmelserna om kvotbeslut och slopandet av skyldigheten att göra en förhandsanmälan. Å andra sidan minskar upphävandet av bestämmelserna om förhandsanmälan och bestämmelserna om ändring av kvotbeslutet på basis av elproducentens anmälan den administrativa börda som medförs för Energimyndigheten.