1.1  Lagstiftning

Den temporära lagen om finansiering av hållbart skogsbruk (34/2015, nedan finansieringslagen), trädde i kraft den 1 juni 2015. I finansieringslagen finns det bestämmelser om olika slags stöd för skogsbruk. Stödsystemet grundar sig på Europeiska unionens regler om statligt stöd, och stödsystemet har godkänts av Europeiska kommissionen. Stödsystemet är temporärt och gäller till och med den 31 december 2020. Stöden är behovsprövade och beviljas inom ramen för den bevillningsfullmakt och de anslag som kan användas årligen. Enligt villkoren för besluten om beviljande ska skogscentralen också när stöd betalas ut och det i detta sammanhang beslutas om det slutliga stödbeloppet beakta det belopp som återstår av den bevillningsfullmakt och det anslag som anvisats för ändamålet det året. Om skogscentralen det berörda året inte förfogar över medel för betalning av stöd, betalas det inget stöd. I det fallet överförs stödet för utbetalning följande år. 

Syftet med finansieringslagen är att sporra enskilda markägare till en hållbar skötsel och användning av skogarna på ett sätt som gör det möjligt att utöver privatekonomiska mål uppfylla även samhällets skogspolitiska mål och samhällets mål för användningen av skogarna. Genom stödsystemet sporras markägarna till att utföra åtgärder som är ändamålsenliga med tanke på ekonomin och bevarandet av den biologiska mångfalden och som främjar en gynnsam utveckling av skogsresurserna, tryggandet av skogarnas biologiska mångfald och anpassningen till klimatförändringen på lång sikt.  

I finansieringslagen indelas stöden i tre grupper: ekologiska stöd och stöd som främjar skogarnas tillväxt, stöd för vägnät samt stöd för bevarande av skogarnas biologiska mångfald och för vård av skogsnaturen. Ekologiska stöd och stöd som främjar skogarnas tillväxt kan beviljas för tidig vård av plantbestånd, vård av ungskog, vitaliseringsgödsling och vård av torvmarksskog. Stödet för vägnät gäller grundlig förbättring av enskilda vägar och byggande av nya skogsvägar. För bevarande av skogarnas biologiska mångfald beviljas miljöstöd. I finansieringslagen finns bestämmelserna om stöd för vård av skogsnaturen i samma kapitel som bestämmelserna om miljöstöd.  

Bestämmelser om stödvillkoren, stödens storlek och grunderna för bestämmande av stöd i fråga om stöden enligt finansieringslagen finns i statsrådets förordning om finansiering av hållbart skogsbruk (594/2015). Andra författningar om finansiering är statsrådets förordning om det medelrotpris per kubikmeter virke som ska användas vid beräkning av miljöstödet för skogsbruket (595/2015) och jord- och skogsbruksministeriets förordning om kraven på innehållet i de handlingar som gäller finansieringen av hållbart skogsbruk (622/2015).  

På beviljande, utbetalning, tillsyn och andra motsvarande omständigheter i fråga om stöden enligt finansieringslagen tillämpas utöver finansieringslagen också statsunderstödslagen (688/2001). Beviljande och utbetalning av samt tillsyn över finansieringen sköts av Finlands skogscentral, nedan skogscentralen. Bestämmelser om skogscentralens organisation finns i lagen om Finlands skogscentral (418/2011).  

I lagen om Finlands skogscentral föreskrivs det om skogscentralens uppgifter och om organiseringen av uppgifterna. Uppgifterna enligt finansieringslagen omfattar utövning av offentlig makt. I 14 § i lagen om Finlands skogscentral finns bestämmelser om utövning av offentlig makt vid skogscentralen. Enligt bestämmelsen avgörs sådana förvaltningsärenden som hänför sig till uppgifter som omfattar utövning av offentlig makt efter föredragning. En ytterligare procedurbestämmelse som är relevant i detta sammanhang är 31 § i finansieringslagen, enligt vilken skogscentralens beslut om beviljande, utbetalning eller förvägrande av stöd kan undertecknas maskinellt. 

2.1  Automatiserade beslut

I finansieringslagen föreslås en ny bestämmelse (31 a §) där det föreskrivs om automatiserat beslutsfattande i fråga om vissa stöd. Enligt förslaget ska bestämmelsen endast gälla stöden för vård av plantbestånd, vård av ungskog och vitaliseringsgödsling.  

Det automatiserade beslutsfattandet kan inte omfatta ändamålsenlighetsprövning. Därför föreslås i den nya bestämmelsen ett konstaterande av att det i bestämmelsen görs en avvikelse från lagens 6 § 1 mom. som anger att de arbeten som får stöd ska vara ändamålsenliga både ekonomiskt och med tanke på bevarandet av skogarnas biologiska mångfald. Dessa omständigheter som gäller arbetenas ändamålsenlighet ska beaktas vid beviljandet av stöd endast till den del som uppgifter för bedömningen av ändamålsenligheten av det arbete som ska stödjas finns tillgängliga elektroniskt vid det automatiserade beslutsfattandet. I den föreslagna bestämmelsen avviker man således delvis från ovannämnda ändamålsenlighetsprövning. Avsikten är att projekt ska granskas mot exempelvis sådana uppgifter om skyddsområden och hotade arter som är tillgängliga elektroniskt. På basis av granskningen ska ärendet vid behov kunna överföras till manuellt beslutsfattande. 

Den föreslagna bestämmelsen innehåller ett undantag från 14 § 3 mom. i lagen om Finlands skogscentral. I lagens 14 § finns bestämmelser om utövning av offentlig makt. Enligt 14 § 3 mom. avgör direktören, skogsdirektören och finansierings- och granskningscheferna efter föredragning förvaltningsärenden som hänför sig till sådana i 8 § i den lagen avsedda uppgifter som omfattar offentlig makt. De som är i chefsställning avgör dessutom personalärenden i fråga om de anställda som utövar offentlig makt. I samma moment anges det dessutom att en finansierings- och granskningschef vid behov kan vara föredragande i dessa ärenden. Det som sägs ovan innebär bl.a. att beslut om beviljande av finansiering för hållbart skogsbruk fattas efter föredragning. Avsikten är att beslut om beviljande av stöd för tidig vård av plantbestånd, tidig vård av ungskog och vitaliseringsgödsling och beslut om det slutliga stödbeloppet i fortsättningen ska kunna fattas automatiskt. Med beslut om det slutliga stödbeloppet avses beslut enligt finansieringslagens 30 §. I den föreslagna paragrafen görs således ett undantag från det krav på att ärenden ska avgöras efter föredragning som anges i lagen om Finlands skogscentral. Avsikten är att göra det möjligt att bevilja stöd med hjälp av automatisk databehandling i sådana fall där de omständigheter som utgör förutsättning för beviljande av stöd och som sökanden angett i ansökan och i anmälan om verkställande kan kontrolleras direkt i skogscentralens system för skoglig information eller i en myndighets informationssystem som skogscentralen har tillgång till via ett elektroniskt gränssnitt. Om de uppgifter som uppgetts i ansökan eller i anmälan om verkställande är bristfälliga eller motstridiga i förhållande till de elektroniska data som skogscentralen har tillgång till, ska ärendet föras för avgörande enligt det föredragningsförfarande som anges ovan. Ärendet behandlas då i enlighet med bestämmelserna i förvaltningslagen (434/2003). 

De föreslagna automatiserade besluten om beviljande av stöd för tidig vård av plantbestånd, vård av ungskog och vitaliseringsgödsling och om det slutliga stödbeloppet innebär i praktiken även att beslut som fattats automatiskt kommer att sakna underskrift, eftersom det inte finns någon som föredrar eller avgör ett automatiserat beslut. Däremot ska kraven enligt förvaltningslagen i övrigt iakttas i automatiserade beslut. Enligt 44 § 1 mom. 4 punkten i förvaltningslagen ska av ett förvaltningsbeslut framgå namn och kontaktuppgifter för den person av vilken en part vid behov kan begära ytterligare uppgifter om beslutet. På grund av den bestämmelse som redan finns i förvaltningslagen behövs det ingen separat bestämmelse i finansieringslagen om vem som ger ytterligare uppgifter om beslutet. 

De stöd som avses i finansieringslagen är beroende av prövning. En förutsättning för beviljande av stöden är att det finns i statsbudgeten beviljade anslag till förfogande för det berörda ändamålet. Också utbetalningen av stöden förutsätter enligt villkoren för besluten om beviljande av stöd att skogscentralen under det berörda året förfogar över medel för att betala stödet. 

Med stöd av den föreslagna bestämmelsen ska det inte vara möjligt att ge avslag på stödansökningar, dvs. låta bli att bevilja stöd för tidig vård av plantbestånd, tidig vård av ungskog och vitaliseringsgödsling, eller fatta beslut om det slutliga stödbeloppet på ett sätt som avviker från uppgifterna i anmälan om verkställande. Beslut om att inte bevilja eller inte betala ut stöd ska motiveras så att beslutet uppfyller kraven enligt förvaltningslagen. 

Förhållande till EU:s allmänna dataskyddsförordning 

I samband med beredningen av propositionen har man granskat huruvida det föreslagna automatiserade förfarandet för beslutsfattande har anknytning till den profilering som avses i artikel 4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 679/2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG, (allmän dataskyddsförordning), nedan dataskyddsförordningen. Enligt artikel 4 i dataskyddsförordningen avses med profilering varje form av automatisk behandling av personuppgifter som består i att dessa personuppgifter används för att bedöma vissa personliga egenskaper hos en fysisk person, i synnerhet för att analysera eller förutsäga denna fysiska persons arbetsprestationer, ekonomiska situation, hälsa, personliga preferenser, intressen, pålitlighet, beteende, vistelseort eller förflyttningar. I skäl 71 i dataskyddsförordningen konstateras följande: 

”Den registrerade bör ha rätt att inte bli föremål för ett beslut, vilket kan inbegripa en åtgärd, med bedömning av personliga aspekter rörande honom eller henne, vilket enbart grundas på automatiserad behandling och medför rättsverkan för honom eller henne eller på liknande sätt i betydande grad påverkar honom eller henne, såsom ett automatiserat avslag på en kreditansökan online eller e-rekrytering utan personlig kontakt. Sådan behandling omfattar ”profilering” i form av automatisk behandling av personuppgifter med bedömning av personliga aspekter rörande en fysisk person, särskilt för att analysera eller förutse aspekter avseende den registrerades arbetsprestation, ekonomiska situation, hälsa, personliga preferenser eller intressen, pålitlighet eller beteende, vistelseort eller förflyttningar, i den mån dessa har rättsverkan rörande honom eller henne eller på liknande sätt i betydande grad påverkar honom eller henne.” 

Definitionen av profilering i artikel 4 behöver granskas, eftersom den registrerade enligt artikel 22 i dataskyddsförordningen har rätt att inte bli föremål för ett beslut som enbart grundas på automatiserad behandling, inbegripet profilering, vilket har rättsliga följder för honom eller henne eller på liknande sätt i betydande grad påverkar honom eller henne. I artikel 22 i dataskyddsförordningen artikeln föreskrivs det om vissa undantag från förbudet mot automatiserat beslutsfattande. 

I propositionen anses det att det föreslagna beviljandet och den föreslagna utbetalningen av stöd inte innebär sådant automatiserat beslutsfattande som avses i artikel 22. En förutsättning för beviljande av stöd är att stödtagaren är en privat markägare. Vid prövningen av förutsättningarna för beviljande och utbetalning av stöd för tidig vård av plantbestånd, vård av ungskog och vitaliseringsgödsling bedöms inte markägarens personliga egenskaper, inte heller förutser man markägarens beteende. Förutsättningarna för beviljande av stöd har att göra med skogsobjektets egenskaper och med det arbete som enligt ansökan ska genomföras och det objekt som arbetet gäller. Vid beviljandet av stöd för ovannämnda arbeten har det ingen betydelse om markägaren utför det arbete som anges i ansökan själv eller köper arbetsinsatsen av en utomstående. Det beslut om det slutliga stödbeloppet som fattas i samband med utbetalningen av stöd baserar sig på de uppgifter som anges i anmälan om verkställande. Uppgifterna gäller de genomförda åtgärderna och det område där åtgärderna har genomförts, de stödgrundande kostnaderna samt eventuella avvikelser från den verkställighetsplan som lades fram i ansökan eller i samband med den. Utifrån det som sägs ovan kan det anses att det i förfarandet för stöd för tidig vård av plantbestånd, vård av ungskog och vitaliseringsgödsling inte rör sig om profilering av markägaren eller om sådant beslutsfattande som avses i artikel 22 i dataskyddsförordningen. Därför granskas inte i propositionen i någon större utsträckning de bestämmelser i dataskyddsförordningen som gäller profilering eller sådant automatiserat beslutsfattande som innefattar profilering. 

2.2  Översyn av bestämmelsen om sökande av ändring

I 46 § 1 mom. i den gällande finansieringslagen bestäms det att på sökande av ändring i beslut som fattats med stöd av finansieringslagen tillämpas bestämmelserna om ändringssökande i statsunderstödslagen (688/2001). Enligt momentet får däremot ärenden som gäller återkrav, upphävande och uppsägning av avtal och temporära förbud för ombud emellertid överklagas genom besvär hos förvaltningsdomstolen utan omprövningsförfarande. I samma moment ingår en bestämmelse om att omprövning av skogscentralens beslut begärs hos skogscentralen. Dessutom konstateras i momentet att ändring i skogscentralens beslut med anledning av begäran om omprövning får sökas genom besvär hos förvaltningsdomstolen. Till dessa delar föreslås 1 mom. förbli oförändrat.  

Enligt lagförslaget förblir 46 § 1 mom. i övrigt oförändrat till sin ordalydelse, men momentets sista mening föreslås bli ändrad så att det i fortsättningen ska vara tillåtet att söka ändring i förvaltningsdomstolens beslut med anledning av begäran om omprövning endast om högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd. 

Högsta förvaltningsdomstolen har lämnat ett yttrande till riksdagens förvaltningsutskott om regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagstiftning om verkställigheten av landskapsreformen och om omorganisering av statens tillstånds-, styrnings- och tillsynsuppgifter (RP 14/2018 rd). I sitt yttrande ägnade högsta förvaltningsdomstolen uppmärksamhet åt att bestämmelsen om ändringssökande bör ses över så att det i fortsättningen ska vara möjligt att söka ändring i förvaltningsdomstolens beslut med anledning av begäran om omprövning endast om högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd. Att göra den ändringen i den regeringsproposition som gällde landskapsreformen ansågs emellertid inte vara ändamålsenligt. I denna proposition anses ändringen vara nödvändig. De beslut som fattas med stöd av finansieringslagen och som omfattas av omprövningsförfarandet är i regel inte av nämnvärd betydelse för individens rättsskydd. Omprövningsförfarandet omfattar inte för närvarande och kommer inte heller framöver att omfatta ärenden som gäller återkrav, upphävande och uppsägning av avtal och temporära förbud för ombud, dvs. ärenden som kan anses ha betydelse för förvaltningskundens rättsskydd. Med tanke på individens rättsskydd kan det anses vara tillräckligt att högsta förvaltningsdomstolen i enlighet med den föreslagna ändringen kan bevilja besvärstillstånd i fråga om förvaltningsdomstolens beslut med anledning av begäran om omprövning. I 13 § 2 mom. i förvaltningsprocesslagen (586/1996) finns bestämmelser om de grunder på vilka besvärstillstånd kan beviljas i sådana fall. I bestämmelsen anges det att i sådana fall där besvärstillstånd enligt någon annan lag krävs för sökande av ändring i förvaltningsdomstolens beslut hos högsta förvaltningsdomstolen, ska besvärstillstånd beviljas, om det med avseende på lagens tillämpning i andra liknande fall eller för en enhetlig rättspraxis är av vikt att ärendet avgörs av högsta förvaltningsdomstolen, om det finns särskilda skäl för högsta förvaltningsdomstolen att avgöra ärendet på grund av att det i ärendet skett ett uppenbart fel eller om det finns något annat vägande skäl för att bevilja besvärstillstånd.  

I det ovannämnda yttrandet av högsta förvaltningsdomstolen med anledning av landskapsreformen ägnade man uppmärksamhet åt att det i regeringens proposition RP 14/2018 bl.a. ingick ett förslag om ändring av 25 § i finansieringslagen. Högsta förvaltningsdomstolen noterade att den berörda propositionen inte innehöll något förslag som gällde finansieringslagens 46 §. Enligt bestämmelsen ska besvärsmyndigheten ge skogscentralen möjlighet att bli hörd. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att bestämmelsen i 46 § 3 mom. i finansieringslagen är obehövlig. Enligt förvaltningsprocesslagen kan förvaltningsdomstolen överväga om det är nödvändigt att höra den myndighet som fattat beslutet. Bestämmelser som kategoriskt förpliktar till hörande bör inte tas in i speciallagstiftning, eftersom sådana bestämmelser närmast är till nackdel i olika tillämpningssituationer (exempelvis att myndigheten inte hörs på grund av att besvär anförts för sent). Därför föreslås det att den nuvarande bestämmelsen som ålägger besvärsmyndigheten att höra skogscentralen slopas. Bestämmelsen finns i 46 § 3 mom. i finansieringslagen. 

3.1  Bedömning av de ekonomiska konsekvenserna

Stöd för tidig vård av plantbestånd, vård av ungskog och vitaliseringsgödsling betalas med medel under moment 30.60.44 (Stöd för tryggande av virkesproduktionens hållbarhet). För stöd för hållbart skogsbruk användes år 2017 52,8 miljoner euro av statens medel, varav 35 miljoner euro för tidig vård av plantbestånd och vård av ungskog och 1,5 miljoner euro för vitaliseringsgödsling. Med stödet genomfördes arbeten avseende tidig vård av plantbestånd och vård av ungskog på ett 147 334 hektar stort området och vitaliseringsgödsling på ett ca 9 000 hektar stort område. År 2017 behandlade skogscentralen ca 40 000 ansökningar och 27 000 anmälningar om verkställande som gällde ovannämnda skogsvårdsåtgärder. Behandlingen av projekt som gällde tidig vård av plantbestånd, vård av ungskog och vitaliseringsgödsling, innefattande dokumenthantering, sakgranskning, föredragning och beslutsfattande, kostade 2017 i genomsnitt 41,03 euro/dokument. Om 20–30 % av behandlingen kan automatiseras uppnås en kostnadsbesparing på ca 500 000 euro varje år.  

De ändringar som föreslås i propositionen innebär att vissa beslut om beviljande och utbetalning av stöd enligt finansieringslagen automatiseras. Att beslutsförfarandet blir effektivare gynnar skogsägarna och aktörerna inom skogssektorn eftersom behandlingstiderna för ansökningar och anmälningar blir kortare. Att verksamheten effektiviseras kan också ha en positiv inverkan på genomförandet av skogsvårdsarbeten i och med att projekt kan inledas tidigare och betalningar som gäller slutförda projekt betalas ut snabbare.  

3.2  Konsekvenser för myndigheterna

Propositionen kommer att ge skogscentralens bättre förutsättningar att sköta sin lagstadgade uppgift, eftersom antalet projekt förväntas öka när skogsbruket blir aktivare. Det automatiserade beslutsfattandet kommer att göra det möjligt att behandla ett större antal projekt än tidigare med personalresurser omfattande 10 årsverken mindre än för närvarande. År 2017 användes 51 årsverken för behandling av projekt enligt finansieringslagen. Användningen av automatiserade beslut i samband med beslut om stöd enligt finansieringslagen kommer att effektivisera verkställigheten och frigöra de anställdas resurser från rutinmässiga uppgifter till mer krävande arbetsuppgifter och exempelvis kundservice. Propositionen har inte några konsekvenser i fråga om antalet anställda vid skogscentralen. 

I fråga om projekt som gäller tidig vård av plantbestånd och vård av ungskog var ledtiden för stödansökningarna 32,6 dygn och ledtiden för anmälningar om verkställande 22,4 dygn 2017. Genom de ändringar som föreslås i propositionen kommer projektens ledtider att förkortas. I okomplicerade fall kommer beslutsfattandet tack vare det automatiserade förfarandet att ske på ett ögonblick. Också i fråga om projekt som kräver manuell behandling kommer ledtiden att förkortas när resurser inte behöver användas för att behandla okomplicerade projekt.  

För att möjliggöra automatiserat beslutsfattande krävs det ändringar i informationssystemen. Det rör sig emellertid om små ändringar, som beräknas kosta 45 000 euro. Kostnaderna för de föreslagna ändringarna täcks inom ramen för rambeslutet för statsfinanserna och de anslag och årsverken som anges i statsbudgeten. 

I fortsättningen ska förvaltningsdomstolens beslut med anledning av begäran om omprövning få överklagas endast om högsta förvaltningsdomstolen har beviljat besvärstillstånd. För närvarande krävs inget besvärstillstånd. I fortsättningen ska besvärsmyndigheten inte ha någon skyldighet att bereda skogscentralen tillfälle att bli hörd, men i enskilda fall ska det fortfarande vara möjligt att genomföra samråd. De föreslagna ändringarna bedöms i viss mån minska förvaltningsdomstolarnas administrativa arbete.  

3.3  Miljökonsekvensbedömning

Propositionen har inga nämnvärda miljökonsekvenser. De ändringar som föreslås i propositionen gör det möjligt att fatta vissa beslut om beviljande av stöd enligt finansieringslagen i ett automatiserat förfarande. I det automatiserade förfarandet beaktas de miljöhänsyn som anges i finansieringslagen. Skogscentralen förfogar för närvarande över Finlands miljöcentrals material som beskriver grundvattenområden, naturskyddsområden, områden som omfattas av naturskyddsprogram, Naturaområden och hotade organismer samt Museiverkets material som beskriver fornminnen. Dessutom förfogar skogscentralen över planmaterial. Varje projekt granskas automatiskt mot dessa material. Om det på basis av granskningen konstateras att det inom projektområdet eller i dess omedelbara närhet finns områden som är av betydelse med tanke på miljön, överförs projektet till att behandlas manuellt. I den manuella behandlingen bedömer föredraganden huruvida projektet är berättigat till finansiering och begär vid behov ytterligare upplysningar. 

3.4  Övriga samhälleliga konsekvenser

Införandet av automatiserade beslut främjar likabehandlingen av markägarna, besluten blir enhetliga och det sker färre misstag. Informationssystemet fattar kontinuerligt beslut och kontrollerar ansökningarna på enhetliga grunder. I och med den ökade automatiseringen kommer skogscentralen givetvis att bli allt mer beroende av att informationssystemen fungerar bra. Det som är avgörande med tanke på riktigheten av besluten är de beslutsregler som används vid kontrollen samt kvaliteten på det material som används vid kontrollen.