PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL
I denna proposition föreslås det att det stiftas en lag om temporär ändring av utsökningsbalken. Lagen motsvarar till sitt innehåll lagen om temporär ändring av utsökningsbalken 289/2020. De temporära bestämmelserna i utsökningsbalken, i vilka det föreskrivs om lind-ring och begränsning av utsökningsförfarandet och uppskov med verkställigheten med anledning av covid-19-epidemin, ska enligt förslaget gälla till och med den 30 april 2021.
Lagen avses träda i kraft den 1 november 2020.
MOTIVERING
1
Bakgrund och beredning
1.1
Bakgrund
Statsrådet konstaterade den 16 mars 2020 att undantagsförhållanden råder i landet på grund av coronavirusläget (covid-19). Statsrådet enades då om vissa åtgärder som syftade till att skydda befolkningen och bland annat till att trygga verksamheten i samhället och näringslivet och trygga företagens verksamhetsmöjligheter trots de ekonomiska svårigheter som det rådande coronavirusläget medför.
En av dessa åtgärder var att temporärt ändra de bestämmelser i utsökningsbalken (705/2007) där det föreskrivs om förutsättningarna för lindring och begränsning av utsökningsförfarandet eller uppskov med verkställigheten genom en lag om temporär ändring av utsökningsbalken (289/2020). Med stöd av den temporära lagen kan de undantagsförhållanden som följer av covid-19-epidemin samt de ekonomiska svårigheter som dessa orsakar bättre beaktas i utsökningsförfarandet än med stöd av normal lagstiftning.
Den temporära lagen gäller från och med den 1 maj 2020 till och med den 31 oktober 2020.
1.2
Beredning
Propositionen har beretts vid justitieministeriet. Skatteförvaltningen, Suomen perimistoimistojen liitto ry, Finanssiala ry, Garantistiftelsen sr, en företrädare för Ekonomi- och skuldrådgivningen samt Riksfogdeämbetet har hörts under beredningen.
2
Nuläge och bedömning av nuläget
När det gäller utsökningsbalken och den temporära lagen ingår en omfattande beskrivning av nuläget i avsnitt 2 Nuläge och bedömning av nuläget i regeringens proposition om den gällande temporära lagen (RP 44/2020 rd) samt i riksdagens lagutskotts betänkande LaUB 5/2020 rd.
Utsökningsbalken ger under normala förhållanden lagtillämparna goda möjligheter att ta hänsyn till olika exceptionella omständigheter, på grund av vilka det normala utsökningsförfarandet kan antingen skjutas upp eller begränsas. Betalningstid kan beviljas när säkerhetsutmätning vid behov sörjer för borgenärens rättsskydd. Vid utmätning av periodisk inkomst kan det belopp som ska mätas ut begränsas eller fria månader beviljas. Vräkningar kan vid behov skjutas upp. Näringsidkares ekonomiska svårigheter kan beaktas till exempel vid utmätning av näringsinkomst.
Syftet med den temporära lagen är att de undantagsförhållanden som följer av covid-19-epidemin samt de ekonomiska svårigheter som dessa orsakar bättre ska kunna beaktas i utsökningsförfarandet än med stöd av gällande lagstiftning. Då utgör tillämpningen av den temporära lagen, under de förhållanden som gäller under dess giltighetstid, ett enhetligt och rättvist utsökningsförfarande.
De lindringar som den temporära lagen möjliggör har använts i utsökningsförfarandet, och allmänheten har fått information om möjligheterna att ansöka om lättnader. Särskilt ansökningarna om fria månader och om lättnader har ökat jämfört med i fjol. Under början av året fattades det 16,8 procent fler positiva beslut om fria månader än under motsvarande period 2019. Av statistiken går det inte att utläsa hur stor andel av ökningen av antalet fria månader som beror på covid-19-epidemin, eftersom antalet ansökningar om fria månader har ökat redan i flera år.
Ekonomiska fenomen återspeglas i regel med fördröjning i utsökningsförfarandet. Företag och fysiska personer har i allmänhet en ekonomisk buffert med hjälp av vilken de klarar en kortvarig försämring av ekonomin. Borgenärerna har också beviljat lindringar i betalningstidtabellerna, vilket bidrar till att konsekvenserna av covid-19-epidemin fortsätter synas i utsökningsförfarandet också efter att det allvarligaste skedet av epidemin är förbi i resten av samhället.
Utmätningsmannen har fortsättningsvis kunnat bedöma möjligheten i varje enskilt fall att ändra eller begränsa de tilläggstider och lättnader som beviljats med stöd av den temporära lagen. Till denna del har utsökningsbalkens grundläggande bestämmelser förblivit i kraft. Utsökningsförfarandet har lyckats trygga båda parters rättigheter också under undantagsförhållandena. Metoderna för att ingripa för att förhindra fusk vid utsökning har varit oförändrade, men det har funnits bättre möjligheter att beakta covid-19-pandemins konsekvenser för gäldenärens situation.
3
Målsättning
Genom att förlänga giltighetstiden för de temporära ändringar som gjorts i utsökningsbalken med anledning av covid-19-epidemin vill man säkerställa att utmätningsmännen enligt lag har möjlighet att bevilja flexibilitet i utsökningsförfarandet med beaktande av det exceptionella ekonomiska läget och på så sätt trygga enskilda personers och företags ekonomiska möjligheter att klara av de svårigheter som covid-19-epidemin orsakar.
Syftet med den temporära lagen har varit att genom de begränsningar och lättnader i utmätningen som avses i lagen göra det lättare för gäldenären att klara av de tillfälliga ekonomiska problem som undantagsförhållandena orsakar. En snabb återhämtning från den exceptionella situationen ligger i både utsökningens, borgenärens och gäldenärens intresse.
Syftet med förlängningen av giltighetstiden för den temporära lagen är detsamma.
4
Förslagen och deras konsekvenser
I denna proposition föreslås det att giltighetstiden för den temporära lagen förlängs med sex månader. Den temporära lagen gäller då i totalt 12 månader. Giltighetstiden förlängs genom en ny temporär lag som gäller till och med den 30 april 2021. Innehållet i den nya temporära lagen motsvarar innehållet i den temporära lagen 289/2020.
4.1
De viktigaste förslagen
De ekonomiska svårigheter som epidemin orsakar märks i utsökningsförfarandet med fördröjning, och behovet av undantagsbestämmelser kommer därför att kvarstå ännu efter den 31 oktober 2020.
4.2
De huvudsakliga konsekvenserna
Den temporära lagen är endast avsedd för hantering av tillfälliga ekonomiska svårigheter till följd av covid-19-epidemin, och den får inte gälla längre än under den tid epidemin orsakar ekonomiska konsekvenser. Det går för närvarande inte att exakt förutse hur länge covid-19-epidemin kommer att pågå eller hur länge eller i vilken omfattning den kommer att påverka ekonomin.
Grunderna för de lindringar i utsökningsförfarandet som den temporära lagen möjliggör måste i regel kunna härledas till covid-19-epidemin. Om epidemins konsekvenser för ekonomin upphör tidigare, uppstår det inga situationer där den temporära lagen tillämpas, med undantag för i fråga om förlängd betalningstid.
5
Konsekvenser
En bedömning av konsekvenserna av den temporära lagen ingår i avsnitt 4.2 De huvudsakliga konsekvenserna i regeringens proposition om den gällande temporära lagen (RP 44/2020 rd) samt i riksdagens lagutskotts betänkande LaUB 5/2020 rd.
Det uppskattades där att utsökningens indrivningsresultat skulle komma att minska. Indrivningsresultatet har dock inte förändrats nämnvärt under 2020. Indrivningsresultatet för de åtta första månaderna har ökat med 0,5 procent jämfört med 2019.
Efter lagens ikraftträdande har arbetsmängden vid utsökning ökat eftersom gäldenärerna lämnar in sådana ansökningar om ändring av utsökningsförfarandet som avses i lagen. Liksom konstateras ovan har särskilt ansökningarna om fria månader och lättnader ökat jämfört med i fjol. I nuläget har arbetsvolymen planat ut. Lagen har i någon mån lett till längre behandlingstider vid utsökning. En större bidragande faktor till detta än den temporära lagen kan vara den förändrade tidpunkten för skatteåterbäringar, som också har återspeglats i utsökningsförfarandet.
I de statistiska uppgifterna över utsökningsförfarandet går det inte att skilja konsekvenserna av den temporära lagen från de andra konsekvenser för utsökningsförfarandet som följt av covid-19-epidemin. Utsökningsförfarandet har i sig fungerat rätt bra under de exceptionella förhållandena. Detta tyder på att den temporära lagen åtminstone inte avsevärt har äventyrat tillgodoseendet av borgenärernas rättigheter.
På basis av tillgängliga uppgifter har den tidsbegränsade regleringen inte medfört några avsevärda olägenheter, och det finns inte heller i övrigt något hinder för att förlänga giltighetstiden för regleringen.
6
Remissvar
På grund av lagens brådskande natur har inga utlåtanden begärts vid beredningen av lagen. De bestämmelser som beretts har sänts till Suomen Perimistoimistojen Liitto ry, Finanssiala ry, Skatteförvaltningen, Ekonomi- och skuldrådgivningen samt Garantistiftelsen sr för kommentarer. Riksfogdeämbetet har också gett sina kommentarer om propositionen under beredningen. I remissvaren går åsikterna isär.
Garantistiftelsen och Ekonomi- och skuldrådgivningen understödde en förlängning av giltighetstiden för den temporära lagen. Båda instanserna har observerat att konsekvenserna av covid-19-epidemin kvarstår och att de realiseras med fördröjning. Detta beror på att enskilda personer först tar till egna metoder för att klara av sin ekonomiska situation, såsom besparingar, minskade utgifter, amorteringsfria perioder och temporära ändringar i betalningsprogram. Först när alla andra metoder är uttömda, märks personernas ekonomiska svårigheter i indrivningen av skulder och i utsökningsförfarandet samt i Ekonomi- och skuldrådgivningens och Garantistiftelsens arbete.
Garantistiftelsen och Ekonomi- och skuldrådgivningen lyfte i sina yttranden fram att allt fler personer med ekonomiska svårigheter har tagit kontakt sedan slutet av sommaren 2020.
Skatteförvaltningen ansåg i sitt yttrande att en förlängning av giltighetstiden med sex månader sannolikt inte påverkar vare sig tillgodoseendet av borgenärernas rättigheter eller skatteintäkterna. Konsekvensbedömningen försvåras av att de temporära lagar och förfaranden som gäller Skatteförvaltningens betalningsarrangemang har bromsat sökandet av indrivning genom utsökning. Finanssiala ry fäste i sitt yttrande uppmärksamhet i synnerhet vid att smidigheten i den normala verksamheten inom utsökningen bör tryggas trots den eventuella ökning av det administrativa arbetet som följer av undantagsbestämmelserna.
Suomen Perimistoimistojen liitto (SPL) motsatte sig i sitt yttrande en förlängning av giltighetstiden för den temporära lagen. SPL påpekade att det är motiverat att beakta grundlagsutskottets utlåtande GrUU 7/2020 rd vid bedömningen av under vilken tid bestämmelserna ska tillämpas. SPL anser att förlängningen är problematiskt med tanke på att den temporära lagen ursprungligen ansågs vara godtagbar enligt grundlagen eftersom den utfärdats för bara en viss begränsad tid. Vidare ansåg SPL att det med tanke på likabehandlingen av gäldenärerna inte är motiverat att just covid-19 ska medföra lättnader vid utmätning.
7
Ikraftträdande
Lagen avses träda i kraft den 1 november 2020, varvid tillämpningen av de temporära bestämmelserna fortgår utan avbrott efter det att lag 289/2020 upphört att gälla.
8
Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning
En bedömning av den temporära lagens förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning ingår i avsnitt 9 Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning i regeringens proposition om den gällande temporära lagen (RP 44/2020 rd) samt i riksdagens lagutskotts betänkande LaUB 5/2020 rd.
Vid stiftandet av den temporära lagen bedömdes det att de föreslagna bestämmelserna om begränsning eller lindring av utsökningsförfarandet för viss tid vid undantagsförhållanden kan anses som ett inte bara nödvändigt utan också proportionerligt sätt att uppnå de uppställda målen.
8.1
Egendomsskydd
Utsökningsbalken har ändrats temporärt genom att de bestämmelser i utsökningsbalken som gör det möjligt att temporärt begränsa eller lindra utsökningsförfarandet har ersatts.
Ändringarna är av betydelse med avseende på egendomsskyddet, som tryggas i 15 § i grundlagen. Borgenärens rätt att få betalning kan äventyras, om kravet på skyndsamt förfarande i fråga om verkställighet lindras. Vid utsökning är det rent allmänt fråga om att en lagstadgad privaträttslig förpliktelse som konstaterats i en dom eller någon annan utsökningsgrund i sista hand verkställs genom tvång. För att borgenären eller någon annan som ansöker om utsökning ska få sina rättigheter och rättsskydd tillgodosedda är det nödvändigt att exempelvis en dom inte saknar faktisk effekt, utan att den är effektivt verkställbar av det allmänna. Den temporära ändringen av utsökningsbalken ingriper inte i denna grundläggande utgångspunkt.
I förhållande till de relativt långa tidsfristerna för indrivning och tiden för slutgiltig preskription av fordringar har ändringarna i tidsfristerna inga betydande konsekvenser för de faktiska indrivningstiderna för fordringar. Utsökningsförfarandet har inte avbrutits helt och hållet, säkerhetsutmätningar är fortfarande möjliga och förfarandet grundar sig på prövning från fall till fall.
Om den situation som uppstått till följd av undantagstillståndet kan beaktas bättre i utsökningsförfarandet, kan en del av gäldenärerna tack vare den förlängda tiden skaffa finansiering eller få i gång affärsverksamheten på nytt. Lagändringen kan i dessa situationer också främja möjligheten att få betalning. Avsikten är att skydda personer och företag som råkat i ekonomiska svårigheter på grund av det rådande coronavirusläget och på så sätt säkerställa att utsökningsförfarandet inte medför en anteckning om betalningsstörning för dem vars insolvens och ekonomiska situation kan avhjälpas när covid-19-pandemin har upphört.
Vräkning ingriper mycket kraftigt i en persons grundläggande fri- och rättigheter. Den förlängda tidsfristen gör vräkningsförfarandet proportionerligt även ur grundlagssynvinkel. En boende som är föremål för vräkning kan på grund av sjukdom vara förhindrad att flytta från en bostad. På grund av covid-19-pandemin har statsrådet med stöd av beredskapslagen genomfört ett antal åtgärder som har tryggat vårdkapaciteten och pandemiberedskapen samt nödvändiga och behövliga social- och hälsovårdstjänster.
Syftet med dessa befogenheter är att ingripa i de bakomliggande orsakerna till hotet mot liv och hälsa till följd av epidemin, dvs. att begränsa spridningen av virusinfektionen i kontakterna mellan människor så att den sjukdomsbörda som virusinfektionen medför för befolkningen blir så liten som möjligt. Möjligheten att skjuta upp vräkningar stöder också detta mål.
Verkställighetsbestämmelser som i och för sig hör hemma i en vanlig lag påverkar utan tvekan på ett eller annat sätt borgenärens ställning som innehavare av förmögenhetsrättsliga rättigheter på grund av skuldförbindelsen. Grundlagsutskottet har ansett att vid denna typ av bestämmelser betyder behörig hänsyn till det grundlagsfästa egendomsskyddet i första hand att sämre villkor för borgenären inte får vara oskäliga för denne. (GrUU 33/2002 rd)
Varken vid tillämpningen av den temporära lagen eller i utlåtandena från dem som berörs har det framkommit några problem eller missförhållanden i anslutning till tillämpningen av den temporära lagen. Vid uppföljningen av statistik och nyckeltal som gäller Utsökningsverkets verksamhet har det inte framkommit några omständigheter på basis av vilka den tidigare bedömningen av den temporära lagens konsekvenser för borgenärernas rättigheter skulle behöva ändras. Utsökningsverkets indrivningsresultat uppgår till motsvarande belopp som i fjol.
8.2
Rätt att utan ogrundat dröjsmål få sin sak behandlad
Enligt statistiken har den genomsnittliga behandlingstiden ökat med något mindre än en månad i jämförelse med i fjol.
Den temporära lagen har bidragit till att förlänga behandlingstiderna inom utsökningsförfarandet. Den temporära lagens inverkan på utsökningsförfarandets totala längd kan dock inte specificeras. Behandlingstiderna påverkas av att organiseringen av arbetet har förändras till följd av epidemin, exempelvis genom att man övergått till distansarbete, samt av andra yttre faktorer såsom ändringarna i förfarandet för skatteåterbäring. Utifrån den aktuella informationen har den temporära lagen inte avsevärt orsakat obefogat dröjsmål i utsökningsverksamheten.
8.3
Bedömning av lagstiftningsordningen
Med tanke på bestämmelsernas proportionalitet har det dessutom ansetts vara av betydelse att lagen avses gälla temporärt. I avsnittet om lagens ikraftträdande har det uppskattats under vilken tid de effekter som den temporära lagen syftar till uppnås.
När den temporära lagen stiftades var det inte möjligt att förutse hur länge covid-19-epidemin skulle fortgå eller vilka ekonomiska konsekvenser den skulle leda till, och inte heller hur de skulle visa sig i utsökningsförfarandet. Det har heller inte funnits tillförlitligt material för konsekvensbedömningen att tillgå, eftersom det inte finns erfarenheter från någon motsvarande epidemi. Därför har giltighetstiden för den temporära lagen begränsats till sex månader.
Antalet smittfall orsakade av covid-19-epidemin har igen börjat öka under hösten 2020. Enligt ett pressmeddelande från Institutet för hälsa och välfärd den 24 september 2020 har antalet nya fall av covid-19 i Finland under de senaste veckorna ökat i hela landet och inom allt fler sjukvårdsdistrikt. Ökningen i såväl incidensen som andelen positiva testresultat, de större svårigheterna i att spåra smittkällor och ökningen i fortsatt spridning av infektioner tyder på att epidemin håller på att trappas upp. Epidemin kommer enligt den aktuella informationen att fortgå och orsaka ekonomiska svårigheter. Konsekvenserna och andra lagstiftningsåtgärder som vidtagits och rekommendationer som utfärdats under undantagstillståndet har inte påverkat alla enskilda personer och företag lika mycket. Grundlagsutskottet har fäst uppmärksamhet vid kompensationer för de begränsningar som riktas mot näringsverksamheten (GrUU 7/2020 rd).
Ekonomiska förändringar syns alltid med fördröjning i utsökningsförfarandet. Därför uppnås inte konsekvenserna i enlighet med lagens ursprungliga syfte, om den temporära lagen upphör att gälla redan efter den 31 oktober 2020.
Bestämmelsernas giltighetstid är således tidsmässigt begränsad till vad som är nödvändigt, och den ska också anses vara proportionell.
De föreslagna bestämmelserna ändrar inte utsökningsbalkens principer för jämlikhet eller de principer som har föreskrivits för att trygga parternas rättsskydd.
På de grunder som anges ovan kan lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning.