2.2.1  Kommunförsök med sysselsättning

Enligt regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering ska kommunernas roll som anordnare av sysselsättningstjänster stärkas. 

Som första åtgärd inleddes kommunförsök som gäller främjande av sysselsättningen den 1 mars 2021 där försökskommunerna delvis svarar för att tillhandahålla arbets- och näringstjänster i sin region. I försöken eftersträvas en starkare verkningsfullhet när det gäller främjande av sysselsättningen genom att statens och kommunernas resurser, kompetens och tjänster samordnas. I kommunförsöken med sysselsättning deltar 25 försöksområden som omfattar sammanlagt 118 kommuner. 

Till försöken hänvisas inom försöksområdena arbetssökande som är arbetslösa eller deltar i arbetskraftsservice och som inte har rätt till inkomstrelaterad dagpenning. I målgruppen ingår dessutom alla arbetssökande under 30 år och alla invandrare eller personer med ett främmande språk som modersmål vilka antingen är arbetslösa eller deltar i arbetskraftsservice vid arbets- och näringsbyråerna inom försöksområdena. Försökskommunen ansvarar för att tillhandahålla offentlig arbetskrafts- och företagsservice (arbets- och näringstjänster) till dessa kundgrupper. 

Målet med sysselsättningsförsöken är att på ett effektivare sätt än hittills främja att arbetslösa arbetssökande får arbete och styrs till utbildning samt att ta fram nya lösningar för att trygga tillgången på kompetent arbetskraft. Syftet med försöken är att förbättra möjligheterna att komma in på arbetsmarknaden särskilt för dem som varit arbetslösa en längre tid och som har en svagare ställning på arbetsmarknaden. I försöken utvecklas sådana sysselsättningsfrämjande tjänster och servicemodeller för arbetssökande som gör att man på ett effektivare sätt än hittills kan identifiera och lösa kundernas individuella servicebehov, hinder för sysselsättning samt kompetensutvecklingsbehov. 

I försöken ska kundorienteringen effektiveras genom att sysselsättnings-, utbildnings- samt social- och hälsovårdstjänster integreras ytterligare. Det kommer inte att göras någon strikt avgränsning av kommunernas servicemodell. Kommunerna kan utveckla sina tjänster utifrån de behov som de arbetssökande och arbetsgivarna i det egna området har. 

2.2.2  Statsanställda som överförts till försökskommunerna

Sammanlagt 1 121 årsverken överfördes från staten till försökskommunerna, vilket motsvarade drygt en tredjedel av arbets- och näringsbyråns sammanlagda resurser och cirka 50 procent av arbets- och näringsbyråns resurser som är direkt riktade till service för enskilda kunder. Det bör beaktas att alla uppgifter vid arbets- och näringsbyrån inte överförts på kommunernas ansvar under försöken. Därför var det nödvändigt att göra avgränsningar också i fråga om resurserna. 

Vid överföring av en tjänsteman vid arbets- och näringsbyrån till kommunförsöket ska det i enlighet med tjänstemannalagen beaktas att tjänstemannen har tillräckliga förutsättningar och tillräcklig kompetens för att sköta de uppgifter som han eller hon överförs till. Denna bedömning utfördes av arbets- och näringsbyrån. Under arbets- och näringsbyrån lyder administrativt såväl den överförda personalen som den personal som omfattas av kommunförsök. Kompetensen bedömdes i förhållande till den befattningsbeskrivning som uppgetts för kommunförsöket. Befattningsbeskrivningarna skulle godkännas av arbets- och näringsbyråernas förvaltningsdirektörer. 

2.2.3  Kommunernas egna personalresurser

Utöver de resurser som överförts från arbets- och näringsbyrån har utgångspunkten varit att också kommunerna i betydande mån ska inrikta resurser på genomförandet av försöken. Satsningens storlek varierar mellan olika försökskommuner. När försöken har pågått drygt ett halvt år verkar det som att en del försök i betydande mån har inriktat egna personalresurser på försöken, medan en del däremot genomfört de överförda uppgifterna i första hand med hjälp av resurser från staten. Gemensamma satsningar är av stor betydelse för försöken bland annat med avseende på kundbelastningen. 

2.2.4  Kunder inom kommunförsöken

Till kommunförsöken överfördes 231 978 kunder i mars 2021. Antalet kunder har ökat något eftersom antalet försökskunder i juli 2021 var 240 542. Av dem är cirka 167 000 arbetslösa och permitterade (69 %). 

När försöken inleddes var försöket i Helsingfors störst i fråga om kundantal (48 868 arbetssökande), försöket i Birkaland (29 836) det näst största och försöket i Vanda-Kervo det tredje största (22 730). Andelen arbetssökande under 30 år var störst i försöket i Uleåborgsregionen (46,9 %), försöket i Jyväskyläregionen (45,1 %) och kommunförsöket i Seinäjokiregionen (45,1 %). Andelen arbetssökande med ett främmande språk som modersmål var framträdande i försöket i Esbo (52 %), försöket i Vanda-Kervo (50 %) och försöket i Helsingfors (42 %). 

I slutet av juli 2021 fanns det 110 180 arbetssökande kunder inom kommunförsöken med sysselsättning, vilka uppfyllde kriterierna för strukturellt arbetslösa. Av dem var 65 104 långtidsarbetslösa som varit arbetslösa utan avbrott under ett drygt år. Andelen långtidsarbetslösa av samtliga arbetslösa arbetssökande utgjorde 39,1 procent. Andelen långtidsarbetslösa kunder av de arbetslösa var störst i försöket i Raseborg-Hangö (50,5 %), försöket i Borgå (48,1 %) och försöket i Lahtisregionen (47,1 %). Det volymmässigt största antalet långtidsarbetslösa fanns i kommunförsöket i Helsingfors (16 975). 

De mest anlitade tjänsterna inom kommunförsöken var frivilliga studier med arbetslöshetsförmån (15 767), arbetsverksamhet i rehabiliteringssyfte (10 501) och lönesubventionerat arbete (10 397). Det bör dock beaktas att en del av tjänsterna redan hade inletts då personen var kund hos arbets- och näringsbyrån. 

2.2.5  Utvärdering och uppföljning av kommunförsöken

Kommunförsöken kommer att bedömas genom statsrådets gemensamma utrednings- och forskningsverksamhet (VN TEAS). Halvtidsrapporter kommer att ges ut i januari 2022, oktober 2022 och slutrapporten i september 2023. Dessutom följs kommunförsöken med sysselsättning upp regelbundet och varje månad publiceras på arbets- och näringsministeriets webbplats en statistisk översikt som beskriver hur försöken framskrider. Där finns också en offentlig informationsportal, där alla som är intresserade kan följa med försöken. En riksomfattande enkät om kundtillfredsställelse genomförs regelbundet och en nationell styrgrupp för försöken, som sammanträder varje månad, följer upp och stöder försöken. 

Läget i oktober 2021

I slutet av oktober 2021 fick sammanlagt 229 060 arbetssökande service genom kommunförsöken. Av de arbetssökande var 138 070 (60%) arbetslösa eller permitterade. Av de arbetslösa arbetssökande i kommunförsöken var 5 927 permitterade på heltid i oktober. I sysselsättningsfrämjande service deltog 15 493 personer, i utbildning 33 822 och i arbete var 36 865 personer, av vilka 25 716 arbetade på den allmänna arbetsmarknaden och 11 149 var sysselsatta genom den service som ordnas av arbets- och näringsförvaltningen och inom ramen för kommunförsöken. Dessutom hade 397 arbetssökande förkortad arbetsvecka. 

Försöksområdesspecifika uppgifter om arbetssökande

Försöken med det största antalet kunder, inklusive alla arbetssökande, var kommunförsöket i Helsingfors (46 116 arbetssökande), kommunförsöket i Birkaland (28 183) och kommunförsöket i Vanda-Kervo (22 426 personer). Antalet arbetslösa arbetssökande var störst i kommunförsöket i Helsingfors (30 427 arbetslösa), i kommunförsöket i Birkaland (14 803) och i försöket i Vanda-Kervo (14 549). Andelen arbetslösa och permitterade av alla arbetssökande inom försöksområdet var i slutet av oktober störst i kommunförsöket i Borgå (68,7 %) och näst störst i kommunförsöket i Helsingfors (66 %). I genomsnitt var andelen arbetslösa av alla arbetssökande i alla försök 60 procent. I hela landet var andelen arbetslösa av alla arbetssökande 45 procent. 

Åldersgrupper, kön och språkgrupper för arbetssökande kunder i kommunförsöken

Antalet arbetslösa i försöken var 76 219 män och 55 924 kvinnor, vilka fick service från försökskommunerna. I kommunförsöken deltog 75 666 personer under 30 år som arbetssökande kunder, vilket var 33 procent av alla arbetssökande som omfattades av försöken. Antalet arbetssökande över 50 år som var kunder i försöken var 52 782 arbetssökande, dvs. 23 procent av alla försökskunder. Antalet arbetssökande med ett främmande språk som modersmål var 68 105 i slutet av oktober. Detta är cirka 30 procent av alla arbetssökande kunder i försöken. Andelen arbetssökande med ett främmande språk som modersmål var störst i försöket i Esbo (54 %), försöket i Vanda-Kervo (51 %) och försöket i Helsingfors (43 %). Antalet arbetslösa med ett främmande språk som modersmål uppgick till 31 630. 

Utbildningsområden och yrkesgrupper för arbetssökande kunder i kommunförsöken

Inom kommunförsöken med sysselsättning var den vanligaste utbildningsnivån för arbetssökande en examen på andra stadiet (48 %). Näst vanligast var examen på grundstadiet (22 %). De vanligaste enskilda examensbenämningarna var grundskola, studentexamen och grundutbildning inom inkvarterings- och kosthållsbranchen. 

Struktur- och långtidsarbetslösa inom kommunförsöken

Inom kommunförsöken var 100 226 arbetssökande kunder med sysselsättning som uppfyllde kriterierna för strukturellt arbetslösa. Av dem var 62 559 långtidsarbetslösa som varit arbetslösa utan avbrott under drygt ett år. Andelen långtidsarbetslösa av alla arbetslösa arbetssökande som deltog i försöken var 27,3 procent. Andelen långtidsarbetslösa av de arbetslösa var högst i kommunförsöket i Borgå (37 %), i kommunförsöket i Helsingfors (35 %) och i kommunförsöket i Raseborg-Hangö (35 %). Det volymmässigt största antalet långtidsarbetslösa fanns i kommunförsöket i Helsingfors (16 363). 

Anlitande av arbetskraftsservice i försöken

I kommunförsöken med sysselsättning deltog 59 977 personer i service som räknas in i aktiveringsgraden. De mest anlitade tjänsterna inom kommunförsöken var frivilliga studier med arbetslöshetsförmån (19 503), lönesubventionerat arbete (11 968) och arbetsverksamhet i rehabiliteringssyfte (11 688). Arbetsverksamheten i rehabiliteringssyfte utgjorde den mest betydande delen av alla tjänster i försöken i Brahestadsregionen (50 %), Jämsä-Keuruu-Saarijärvi och Raseborg-Hangö (45 % i vartdera fallet). 

4.2.1  Ekonomiska konsekvenser

En förlängning av kommunförsöken med sysselsättning till och med den 31 december 2024 skulle medföra kostnader på sammanlagt 5 005 000 euro för staten. Kostnaderna fördelas mellan utvecklings- och förvaltningscentret (UF-centret), enheten för juridiska tjänster vid Närings-, trafik- och miljöcentralen i Nyland samt Regionförvaltningsverket i Västra och Inre Finland. Utvecklings- och förvaltningscentrets anslagsbehov på 4 495 000 euro grundar sig på kostnaderna för grundläggande IT-utrustning, användningen av systemet samt personalen. Den grundläggande informationsteknikens andel av dessa kostnader är cirka 1 120 000 euro, driftskostnadernas andel cirka 2 170 000 euro och personalkostnadernas cirka 1 205 000 euro. 

Kostnaderna för den grundläggande informationstekniken består av såväl kostnaderna för de nuvarande, cirka tusen kommunförsöksanvändarna som de årliga kostnaderna för arbetsstations-, licens- och användarstödet för cirka 600 nya kommunförsöksanvändare som kommer att ta den nordiska modellen i bruk. Systemkostnaderna utgörs av driftskostnaderna som hänför sig till kommunförsöksanvändarna för den virtualiseringslösning som möjliggör kundinformationssystemet med anknytande system. Personalkostnadernas andel gäller hanteringen av användarnas åtkomsträttigheter, dataskyddsuppgifter och systemstöd. 

Det juridiska stödet för försöken har koncentrerats till enheten för juridiska tjänster vid Närings-, trafik- och miljöcentralen i Nyland, som på riksnivå sköter det juridiska stödet i anslutning till de lagstadgade uppgifterna för försökskommunerna. Säkerställandet av det juridiska stödet för försöken ända till slutet av försöken föranleder tilläggsutgifter på 105 000 euro för 2023 och 210 000 euro för 2024. 

Dessutom orsakar propositionen en tilläggsutgift på 65 000 euro för 2023 och 130 000 euro för 2024 under moment 28.40.01 (regionförvaltningsverkens omkostnader), och med anslaget under det här momentet täcks försökens laglighetsövervakning. Avsikten är att genom övervakning särskilt säkerställa att kunderna på lika grunder får en tryggad försörjning, tillgång till tjänster och skydd för privatlivet och att deras språkliga rättigheter tillgodoses.  

I regeringens proposition angående gällande lag om ett kommunförsök (RP 87/2020, s. 23) till den lag som för närvarande gäller, har kommunernas kostnader för kommunförsöket bedömts enligt följande: ”Propositionen ökar inte i princip försöksområdeskommunernas utgifter för skötseln av sysselsättningen. Av de kommuner som ansökt om att bli försöksområde förutsätts en självfinansiering som per år uppgår till 15 procent av den andel av arbetsmarknadsstödet som kommunen betalade 2018. De nuvarande satsningarna på skötseln av sysselsättningen i försöksområdena enligt propositionen anses som sådana uppfylla självfinansieringsvillkoret.” 

En förlängning av giltighetstiden för lagen om ett kommunförsök kommer inte att öka kommunernas kostnader jämfört med nuläget. I enlighet med detta förutsätts att kommunerna även i fortsättningen bidrar med en självfinansieringsandel på 15 procent så som ovan framgår. 

Arbets- och näringsministeriet strävade i samarbete med Kommunförbundet efter att genom en enkät som sändes till kommunerna inom försöksområdena utreda de kostnader som förorsakas kommunerna av den föreslagna förlängningen av giltighetstiden för lagen om ett kommunförsök, men antalet respondenter var så litet att en heltäckande uppskattning av de genomsnittliga kostnaderna för kommunerna inte kunde göras på basis av denna enkät. En del av de kommuner som besvarade enkäten kunde inte heller göra en exakt bedömning av de resurser som riktades till försöket. Utifrån enkätsvaren kan man ändå konstatera att försökskommunerna har anvisat resurser för försöken på mycket olika sätt. En del kommuner har omfördelat sina anslag för att främja sysselsättningen medan andra tydligt har ökat anslagen på grund av kommunförsöken. De kommuner som i början av försöken har ökat anslagen för att främja sysselsättningen på grund av försöken kan också antas fortsätta med tilläggsresurserna tills försöken avslutas. Om försökskommunen effektivt främjar sysselsättningen, syns detta positivt i kommunens ekonomi bland annat när betalningsandelarna för arbetsmarknadsstödet minskar. När försöken framskrider kan också sådana kommuner som inte har ökat resurserna för skötseln av sysselsättningen satsa mer på genomförandet av försöken om de upptäcker att det har en positiv inverkan på kommunens totala ekonomi. 

Försökskommunerna beviljar för statens räkning lönesubvention, startpeng, ersättning för rese- och logikostnader samt kostnadsersättning enligt prövning. Dessa stöd och ersättningar finansieras under moment 32.30.51 Offentlig arbetskrafts- och företagsservice (reservationsanslag 2 år) i statsbudgeten. Under samma anslagsmoment finansieras även annan offentlig arbetskrafts- och företagsservice som skaffas av utomstående serviceproducenter. Under försöken ansvarar närings-, trafik- och miljöcentralerna för upphandlingen av tjänster, men försökskommunerna kan hänvisa sina kunder till de tjänster som centralerna upphandlar. 

Anslagen under moment 32.30.51 fördelas till de 15 närings-, trafik- och miljöcentralerna, och centralerna gör upp en dispositionsplan för anslaget, i vilken anslaget riktas till olika tjänster för upphandlingsprocesser och stödbeslut. Dispositionsplanen uppdateras vid behov under året, eftersom anslaget inte är strikt öronmärkt för vissa tjänster, utan kundernas servicebehov styr användningen av anslaget. Utifrån dispositionsplanen fördelas anslaget inom närings-, trafik- och miljöcentralens område till närings-, trafik- och miljöcentralen för egen upphandling av tjänster, till arbets- och näringsbyrån för stöd- och ersättningsbeslut för de kunder som byrån ansvarar för samt till försöksområdet eller försöksområdena för stöd- och ersättningsbeslut som dessa ansvarar för. Arbets- och näringsministeriet följer månatligen upp bindningen och utbetalningen av anslag vid närings-, trafik- och miljöcentralerna och i försöksområdena samt på riksnivå. Med bindning avses reservering av pengar för framtida betalningar. Bindningar uppstår när myndigheten har fattat ett bindande anskaffnings-, stöd- eller ersättningsbeslut på basis av vilket det uppstår ett betalningsansvar, om tjänsten tillhandahålls på det sätt som anges i beslutet. 

Kommunförsöken inleddes den 1 mars 2021. Fram till utgången av oktober 2021 hade försökskommunerna bundit sammanlagt cirka 26,5 miljoner euro av anslaget under moment 32.30.51. Närings-, trafik- och miljöcentralerna hade i dispositionsplanerna anvisat sammanlagt cirka 43,3 miljoner euro för bindning till försökskommunerna. Dessutom finansieras lönesubventionerat arbete och startpeng delvis med anslag för arbetslöshetsförmåner. Fram till utgången av oktober 2021 hade försökskommunerna bundit cirka 25,2 miljoner euro av anslaget för arbetslöshetsförmåner. I propositionen föreslås det inga ändringar i den ovan beskrivna modellen där det för kommunerna reserveras anslag för de stöd- och ersättningsbeslut som de ansvarar för. På basis av de bindningar som hittills gjorts inom ramen för försöken är det möjligt att göra en riktgivande uppskattning av hur mycket anslag försöken kommer att använda även i fortsättningen. Kundernas behov av tjänster och antalet kunder styr hänvisandet till tjänster och användningen av pengar. Dessutom varierar de anslag som årligen budgeterats för tjänsterna i budgeten, och därför kan finansieringen till kommunerna variera under försöket. 

Enligt propositionen avses även giltighetstiden för 9 kap. 1 § 3 mom. i lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice (916/2012) förlängas till och med den 30 juni 2025. Ovannämnda bestämmelse gäller beviljande av kostnadsersättning enligt prövning och bestämmelsen har gjort det möjligt att bevilja kostnadsersättning för sysselsättningsstödjande service som kommunen eller arbets- och näringsbyrån tillhandahåller och som har överenskommits i sysselsättningsplanen eller en plan som ersätter sysselsättningsplanen, med vissa begränsningar. Bestämmelsen gäller annan än i lagen om utkomstskydd för arbetslösa avsedd sysselsättningsfrämjande service som stöder sysselsättningen. 

Den ovannämnda ändringen av de tjänster som omfattas av kostnadsersättning enligt prövning har varit i kraft ända sedan kommunförsöken inleddes. Det finns inte tillgång till exakta statistiska uppgifter till grund för bedömningen av kostnaderna för det temporära undantaget, eftersom det inte samlas in uppgifter om de tjänster som omfattas av utvidgningen, om hur många personer som erbjuds tjänster som omfattas av ersättningen och hur länge tjänsterna erbjuds till kunderna. Vid utgången av oktober 2021 hade utvecklings- och förvaltningscentret betalat cirka 468 000 euro i ersättningar i hela landet och cirka 559 000 euro vid motsvarande tidpunkt år 2020. Försöksområdenas andel av de ovannämnda ersättningarna var cirka 95 500 euro. I ovannämnda siffror ingår också ersättningar för rese- och logikostnader och stöd för specialarrangemang på arbetsplatsen. Åtminstone i början av försöket har den temporära ändringen alltså inte lett till att ersättningsbeloppet ökat när det gäller kostnadsersättningen enligt prövning. Försöken kan ha inletts med fördröjning, och dessutom är själva kostnadsersättningen förenad med en fördröjning, eftersom ersättning söks först i efterhand när servicen redan har tillhandahållits. Servicen föregås av en hänvisning av kunden till servicen och en upphandlingsprocess för servicen. Detta innebär att konsekvenserna av det försök som inleddes och det undantag som trädde i kraft i mars inte nödvändigtvis märks i uppföljningen av försöken före utgången av oktober. 

Utifrån antalet kunder i de s.k. pilotprojekt för partnerskap som arbets- och näringsbyråerna genomförde 2019–2020 samt den genomsnittliga längden på träningstjänsterna kan beloppet av kostnadsersättning enligt prövning beräknas öka till några miljoner euro per år. Bedömningen är dock förenad med en betydande osäkerhet. I synnerhet i en situation där den service som kommunerna erbjuder är långvarig kan kostnaderna öka avsevärt. Kostnadsökningen begränsas i viss mån av att även kostnaderna för ordnandet av servicen ökar när servicevolymen ökar eller servicen tillhandahålls under längre tid. Dessutom torde volymökningen begränsas av att den service som kommunen själv finansierar inte är sådan sysselsättningsfrämjande service som avses i lagen om utkomstskydd för arbetslösa, och den befriar således inte kommunen från finansieringsansvaret för arbetsmarknadsstödet. Kommunernas egna tjänster införs inte heller i arbets- och näringsbyråernas kundinformationssystem. En befrielse från finansieringsansvaret för servicen och de uppföljningsmätare som används vid informationsledningen kan styra kommunerna att i större utsträckning hänvisa kunder till sysselsättningsfrämjande service enligt lagen om utkomstskydd för arbetslösa än till service som kommunerna själva finansierar. 

I kommunförsöket har de statligt finansierade tjänsterna överförts till kommunerna. Under försöket kvarstår dock statens finansiering så att statligt finansierad personal har överförts till kommunerna och statens sysselsättningsanslag delvis har riktats till kommunerna. Den andel som kommunerna själva finansierar är frivillig för kommunerna. I samband med ansökan till försöket har det krävts finansiering av kommunerna, vilket motsvarar 15 procent av kommunens finansieringsansvar för arbetslöshetsförmånerna. Alla kommuner som deltar i försöket har ansetts uppfylla villkoret när försöket inleds, men principen om självfinansiering har inte föreskrivits i försökslagen och dess uppfyllande följs inte under försökets gång. I princip ändrar försöket inte de resurser som kommunerna och staten använder för skötseln av sysselsättningen. Kommunerna har möjlighet att själva besluta om kompletterande resurser för statliga medel. Försöket kan öka de resurser som kommunerna anvisar för skötseln av sysselsättningen, om kommunerna anser att det leder till kostnadseffektiva resultat. Det är också möjligt att kommunerna anser det förnuftigt att minska de resurser som anvisats för skötseln av sysselsättningen. 

De extra kostnaderna för att fortsätta försöket hänför sig till förvaltningen av försöket. Det föreslås att anslagen för regionförvaltningsverken som övervakar kommunerna ökas temporärt med anledning av försöket och att utvecklings- och förvaltningscentret anvisas finansiering för att täcka de informationssystemkostnader som försöket föranleder. Det uppstår inga egentliga kostnader för övergången till försöket, eftersom försöken redan har inletts och inte kommer att omfatta nya kommuner eller målgrupper. Om försöket inte fortsätter, kan det uppstå extra kostnader på grund av att kunderna återgår till arbets- och näringsbyråernas ansvar, i synnerhet i de fall där kommunerna har ökat sina insatser för att sköta sysselsättningen under försöket. 

I 6 § 2 mom. i lagen om ett kommunförsök sägs det att om jobbsökningen för en kund hos en kommun inom ett försöksområde har upphört och personen, medan försöket pågår, på nytt inleder jobbsökning i enlighet med 2 kap. 1 § i lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice, fortsätter kundrelationen hos kommunen inom försöksområdet, även om de förutsättningar som anges i 4 § 1 mom. 1 och 2 punkten i denna lag inte skulle uppfyllas. Därför ökar andelen arbetslösa arbetssökande bland de kunder som försökskommunerna är ansvariga för småningom under försökets gång. Således ökar också antalet kunder hos kommunerna så småningom, om inte det totala antalet arbetslösa minskar betydligt under försöket eller arbetslöshetens struktur förändras så att de kunder som fått sysselsättning i kommunerna inte återgår till arbetslösheten och de nya kunderna till stor del hör till arbets- och näringsbyråns ansvarsområde. Det ökade antalet kunder ökar behovet av samtal om jobbsökning, av intervjuer och av hänvisning till tjänsterna. Fördelningen av finansieringen av tjänsterna mellan försökskommunerna och arbets- och näringsbyråerna kan enligt beskrivningen ovan ändras flexibelt efter behov. Det ökade antalet kunder ökar personalkostnaderna, om man reagerar på ökningen av antalet kunder genom ytterligare rekryteringar eller när personalresurserna förblir oförändrade och ökar antalet kunder per kundrådgivare, vilket kan inverka på kvaliteten och snabbheten i hänvisningen till tjänsterna. 

4.2.2  Konsekvenser för myndigheternas verksamhet

Den personal som överförts från arbets- och näringsbyråerna till försökskommunerna kommer att fortsätta arbeta i försökskommunerna utan onödiga överföringar. Till följd av att kommunförsöken med sysselsättning fortsätter kommer samarbetsförfaranden att inledas med de tjänstemän vid arbets- och näringsbyrån som övergått till försöket. Samarbetsförhandlingar kommer att föras hösten 2022. Även i kommunerna inom försöksområdena kommer samarbetsförhandlingar att föras med de kommunala tjänsteinnehavare som sköter uppgifter inom arbetskraftsservicen och med andra kommunalt anställda. 

När antalet beslut om kostnadsersättning enligt prövning ökar, ökar den administrativa arbetsbördan vid de arbets- och näringsbyråer som behandlar arbetsansökningar och i de kommuner som deltar i kommunförsöket samt vid utvecklings- och förvaltningscentret som sköter utbetalningen av ersättningarna. Ökningen av det administrativa arbetet beror på antalet beslut, och på det sätt som beskrivs ovan är det inte möjligt att göra någon exakt uppskattning av antalet på förhand. Det administrativa arbetet fördelar sig mellan de 15 arbets- och näringsbyråerna och de 118 kommuner som deltar i försöket. Om beloppet av kostnadsersättningar enligt prövning ökar med det belopp som uppskattats på basis av antalet kunder i de ovannämnda pilotprojekten för partnerskap, uppskattas arbetsmängden på riksnivå öka med högst 10 årsverken, vilket innebär att ökningen av arbetsmängden för en enskild arbets- och näringsbyrå eller försökskommun bedöms vara rätt liten. Kostnadsersättningar enligt prövning behandlas för närvarande manuellt vid utvecklings- och förvaltningscentret, och därför tar behandlingen en ansenlig tid per beslut. Om antalet personer som omfattas av den utvidgade kostnadsersättningen är ungefär lika stort som antalet personer som deltog i pilotprojekten för partnerskap vid arbets- och näringsbyråerna 2019–2020, uppskattas det att utvecklings- och förvaltningscentrets administrativa arbete ökar med ungefär fyra årsverken. 

Vilken roll de kommuner som deltar i kommunförsöket som gäller främjande av sysselsättningen har i behandlingen av personuppgifter bedömdes som en del av den lagberedning som gäller TE-digi-projektet våren 2021. Då konstaterades det att definitionen av försökskommunernas roll som personuppgiftsbiträden i försökslagen inte motsvarar det som i dataskyddsförordningen föreskrivs om personuppgiftsbiträden och den roll som kommunerna som användare och producenter av uppgifter med stöd av försökslagen i verkligheten har.  

De kommuner som deltar i kommunförsöket som gäller främjande av sysselsättningen ansvarar för en betydande del av arbets- och näringsbyråernas uppgifter i fråga om de kundgrupper som anges i försökslagen. Försökskommunerna definieras dock i försökslagen som personuppgiftsbiträden. Definitionen av försökskommunernas roll som personuppgiftsbiträden i försökslagen motsvarar inte det som i dataskyddsförordningen föreskrivs om personuppgiftsbiträden och den roll som kommunerna som användare och producenter av uppgifter med stöd av försökslagen i verkligheten har. 

Avsikten är att avhjälpa den konstaterade bristen som en del av regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagstiftning om behandling av kunduppgifter inom arbets- och näringsförvaltningen och om en serviceplattform, som lämnades till riksdagen i november 2021. I propositionen föreslås det att de kommuner som deltar i kommunförsöket som gäller främjande av sysselsättningen ska utses till personuppgiftsansvariga i fråga om uppgifter som gäller deras egna kunder, så att definitionen av ansvar motsvarar deras faktiska roll som användare och producenter av uppgifter i sina lagstadgade uppgifter. 

Kommunernas roll som personuppgiftsansvariga då det gäller behandlingen av personuppgifter i försökslagen och i lagen om sektorsövergripande samservice som främjar sysselsättningen (1369/2014) förtydligar ansvarsfördelningen med UF-centret. 

Att försökskommunerna definieras som personuppgiftsansvariga förändrar inte att grunden för behandlingen av den arbetssökandes personuppgifter är de uppgifter som föreskrivits för kommunen i försökslagen och att kommunerna inte får behandla uppgifterna för andra ändamål utan en lagstadgad uppgift och rätt att få uppgifter. Även skyldigheten att använda statens kundinformationssystem kvarstår. 

När det gäller regeringspropositionen som var under beredning ansåg rådet för bedömning av lagstiftningen att man i utkastet till proposition bör beakta de samlade konsekvenserna för kommunerna av reformen av serviceprocessen för arbetssökande och av vissa förutsättningar för erhållande av arbetslöshetsförmån (den så kallade nordiska modellen). 

I fråga om det ovan nämnda konstaterar arbets- och näringsministeriet att de ändringar som gäller serviceprocessen för arbetssökande också gäller de kommuner som deltar i kommunförsöket som gäller främjande av sysselsättningen. När kommunförsöket inleddes i mars 2021 överfördes cirka 228 000 arbetssökande kunder från arbets- och näringsbyråerna till kommunerna. Detta motsvarar cirka 34 procent av alla arbetssökande och sammanlagt 50 procent av alla arbetslösa arbetssökande och permitterade arbetssökande. Det har inte ansetts möjligt att en så stor grupp arbetssökande hamnar utanför reformen, i synnerhet med beaktande av att de viktigaste sysselsättningseffekterna av ändringarna särskilt hänför sig till den föreslagna serviceprocessen för arbetssökande. 

De ändringar som gäller den nordiska modellen hänför sig till befintliga strukturer och gällande lagstiftning. Eventuella behov att samordna olika ändringar ska beaktas i takt med att beredningen av ändringarna framskrider. Arbets- och näringsministeriet anser dock att ändringarna som gäller den nordiska modellen inte står i konflikt med eventuella senare ändringar. 

Som ett led i beredningen av kommunförsöken med sysselsättning gjordes hösten 2020 en riskbedömning i anslutning till beredningen, inledandet och genomförandet av försöken. Granskningen var då riksomfattande, men arbets- och näringsministeriet uppmuntrade försöksområdena att fortsätta med riskarbetet i den operativa verksamheten och att i högre grad beakta det lokala perspektivet. Dessutom uppmuntrades ett fortsatt riskhanteringsarbete ända till slutet av försöken. 

Fortsatta kommunförsök med sysselsättning är starkt förknippade med en permanent överföring av arbets- och näringstjänsterna till kommunerna. I riskbedömningen hösten 2020 beaktades naturligtvis inte denna sida, eftersom regeringen fattade beslut om permanent överföring av arbets- och näringstjänsterna till kommunerna våren 2021. Med tanke på riskbedömningen är det väsentligt att beakta oväntade dröjsmål, som är möjliga i samband med en stor administrativ reform. Om en permanent överföring av arbets- och näringstjänsterna till kommunerna fördröjs i slutet av 2024, blir det aktuellt med en fortsatt granskning av försöken. I synnerhet om överföringen fördröjs med några månader är det mycket motiverat att försöken fortsätter, eftersom det inte är ändamålsenligt att avsluta försöken och återföra kunderna och personalen till arbets- och näringsbyråerna. En administrativ ändring leder oundvikligen till en tillfällig sänkning av serviceförmågan eftersom arbets- och näringsbyråns sakkunniga då återförs till arbets- och näringsbyråerna och arbetet omorganiseras. En sådan situation kan leda till förvirring när det gäller att ordna kundprocesser, vilket t.ex. skulle leda till att kunder inte kan hänvisas till tjänster i rätt tid. 

Om en permanent överföring av arbets- och näringstjänsterna inte sker alls, har en förlängning av försöken fram till utgången av 2024 inga betydande konsekvenser för den service som kunderna får. Då kan den största risken vara att försökskommunerna inte anser det vara förnuftigt att anvisa resurser för verksamheten eller utveckla den i samma utsträckning som i det fall att arbets- och näringstjänsterna permanent överförs på kommunerna. I det fallet fortsätter den personal som överförts från arbets- och näringsbyråerna att arbeta i försökskommunerna fram till slutet av försöken och kunderna kan betjänas. 

4.2.3  Samhälleliga konsekvenser

Det nuvarande kommunförsöket är exceptionellt omfattande sett till alla finska försökslagar. I den första fasen omfattar försöket 71 procent av de arbetslösa arbetssökande vid arbets- och näringsbyråerna, av de personer som är sysselsatta och av de personer som deltar i sysselsättningsfrämjande service, av dem som är under 30 år och av dem som har ett främmande språk som modersmål. Genom den föreslagna förlängningen av försöket tryggas utvecklandet av servicemodeller och tjänster fram till 2024, då organiseringsansvaret för arbets- och näringstjänsterna i egentlig mening överförs från staten till kommunerna. 

Konsekvenserna av att kommunförsöken fortsätter är omfattande. I oktober 2021 omfattade försöket 229 060 arbetssökande kunder, av vilka 138 070 var arbetslösa och permitterade (60 % av alla kunder inom kommunförsöket). Det största kommunförsöket var i oktober 2021 kommunförsöket i Helsingfors med 46 166 kunder och det minsta kommunförsöket var i Ylivieskaregionen med 1 381 kunder. 

Antalet kunder i kommunförsöken

Källa: Arbets- och näringsministeriets Arbetsförmedlingsstatistik. Oktober 2021. 

De tjänster för arbetslösa som ordnas med stöd av den föreslagna lagen förblir desamma i försöken. Försöksområdenas fortsatta ansvar för att ordna servicen bedöms främja arbetslösa arbetssökandes sysselsättning och hänvisning till utbildning samt utvecklingen av nya lösningar i anslutning till tillgången på arbetskraft. Försöksområdena har inom ramen för sitt allmänna verksamhetsområde och som sektorsövergripande myndighet möjlighet att utveckla och nyskapa servicehelheten för kunden. Försökskommunerna bedöms utveckla sina kundservicemodeller i förhållande till andra aktörer och i synnerhet i fråga om utvecklingen av ett gränssnitt i anslutning till välfärdsområdena. 

Kommunerna kan vidareutveckla den individuella servicen ansikte mot ansikte för unga, invandrare och kunder som har en svag ställning på arbetsmarknaden. Servicekedjorna för långtidsarbetslösa kunder eller kunder som befinner sig i ett svårt arbetsmarknadsläge kan ta flera år att utveckla, och därför inverkar en förlängning av försöken på kontinuiteten i serviceprocesserna. Ur företagens synvinkel kan utvecklingen av kommunernas serviceekosystem tillsammans med skötseln av sysselsättningen fortsätta. Detta har betydelse för tillgången på arbetskraft och dessutom för att tillgodose kommunernas eget behov av arbetskraft. 

En kontrollerad avveckling av det omfattande försöket efter att försökstiden gått ut kräver noggrann beredning och resurser. Att en personkundrelation överförs till arbets- och näringsbyråerna innebär förändringar med tanke på serviceprocessen för flera arbetssökande kunder. Omorganiseringen av arbets- och näringsbyråerna innebär i praktiken att flera kunder får en ny ansvarig tjänsteman/coach och att serviceprocessen fördröjs. För den administrativa överföringen av kundrelationerna inom systemet för hantering av kundrelationer bör det reserveras flera veckor, under vilka de arbetssökande kunderna överförs till arbets- och näringsbyråerna. Antalet planer som utarbetades i början av kommunförsöken minskade avsevärt under flera månaders tid, särskilt på grund av den nya organisationens behov av att indela kunder, avtala om arbetsfördelning och arbetssätt samt göra personalen förtrogen med nya uppgifter. Propositionen har positiva konsekvenser med tanke på att det administrativa arbetet och förändringstrycket minskar. Minskningen av det arbete som krävs för administrationen främjar kontinuiteten och effektiviteten i kundernas serviceprocess och bidrar till att personalen orkar bättre. När det gäller jämlik service och i synnerhet långa serviceprocesser bedöms det att en förlängning av försöken förbättrar de arbetssökandes ställning. 

Resurs- och lokalfrågor

När det gäller kostnader för lokaler och resurser är bedömningen förknippad med betydande osäkerhetsfaktorer. När det gäller lokalfrågorna har den nordiska modellen för arbetskraftsservice den största effekten, som avsevärt ökar kommunförsökens och arbets- och näringsbyråernas behov av lokaler. Serviceprocessen inom den nordiska modellen för arbetskraftsservice fokuserar på personlig service för kunderna och lagen förutsätter att det ordnas samtal om jobbsökning på plats när jobbsökningen inleds. 

När det gäller kommunförsöket bedöms behovet av lokaler öka särskilt i de stora städerna, där samutnyttjande av arbets- och näringsbyråernas och kommunförsökets lokaler tidigare varit möjlig. I små kommuner och försöksområden är trycket på att skaffa lokaler mindre. Uppskattningen av 2022 års behov av utrymmen för att ordna alla kundmöten är med beaktande av säsongvariationerna 800–1000 rum, av vilka hälften skulle vara lokaler för kommunförsöken. Service ansikte mot ansikte förutsätter en mer omfattande övergång till arbetsplatser även då det gäller lokaler, eftersom den ökade betjäningen ansikte mot ansikte i och med den nordiska modellen för arbetskraftsservice kräver allt fler utrymmen i bakgrunden. 

Konsekvenser för arbetslösa

Ett betydande antal arbetslösa har överförts som kunder till kommunförsöken. Största delen av kunderna har varit arbetslösa en längre tid eller har av andra orsaker bara i liten utsträckning etablerat sig på arbetsmarknaden. En del kunder behöver utöver arbets- och näringstjänsterna också andra tjänster. 

Förutom att de kommuner som valts ut till försöket ansvarar för ordnandet av arbets- och näringstjänster för kunderna, har de utvalda kommunerna vid sidan av arbets- och näringstjänsterna fört med sig olika servicemodeller och arbetsrutiner. I många försök betonas personlig handledning och att någon ställer upp för klienten. Genom mångsidiga tjänster och kombinationer av sådana kan man erbjuda försökskunderna individuellt skräddarsytt stöd, med vilket man enligt tidigare utredningar om sysselsättningen av långtidsarbetslösa effektivt kan främja sysselsättningen. 

Alla kunder i kommunförsöket sysselsätts inte snabbt i och med effektiviserad arbetsförmedling och personlig handledning, utan kundens sysselsättningsprocess kan vara långvarig. Ur kundperspektiv är det viktigt att försöket pågår tillräckligt länge för att det ska finnas tillräckligt med tid för de processer som inletts. Överföringen av kundrelationerna och ett eventuellt byte av tjänstemän på kort sikt stöder inte sysselsättningen av de kunder som behöver stöd för att få sysselsättning. 

Den nordiska modellen för arbetskraftsservice, som träder i kraft våren 2022, ger alla arbetslösa oberoende av boningskommun tätare möten och intervjuer för arbetssökande med den tjänsteman som ansvarar för arbets- och näringstjänsterna. Om området för kommunförsök redan som en del av försöket har genomfört kundmöten oftare än enligt gällande lagstiftning, medför modellen för arbetskraftsservice sannolikt inte någon betydande förändring i kundprocessen. Kundprocessen enligt modellen för arbetskraftsservice stöder emellertid i princip en jämlik behandling av kunderna också inom områdena för kommunförsök. 

4.2.4  Uppföljning av försöket

Arbets- och näringsministeriet följer hur kommunförsöken med sysselsättning framskrider på många olika sätt och man vill också öppet erbjuda medborgarna, medierna och beslutsfattarna information. 

För den offentliga uppföljningen har arbets- och näringsministeriet och utvecklings- och förvaltningscentret byggt upp en separat informationsportal genom vilken utvecklingen i enskilda försökskommuner eller försöksområden kan granskas i ljuset av på förhand valda sysselsättningsmätare. Uppgifterna i portalen baserar sig på arbets- och näringsministeriets officiella statistiksystem (ANM:s Arbetsförmedlingsstatistik) och arbets- och näringstjänsternas gemensamma kundinformationssystem URA. 

Informationsportalen innehåller fyra mer omfattande applikationer med vilkas hjälp det går att följa utvecklingen bland annat i fråga om antalet arbetssökande som försöken och arbets- och näringsbyråerna ansvarar för, användningen av tjänster, flödesuppgifterna samt arbetslöshetsgraden i försökskommunerna eller försöksområdena. 

Konsekvenserna av kommunförsöken med sysselsättning kommer att bedömas med hjälp av ett projekt inom statsrådets forsknings- och utredningsverksamhet (VN TEAS). I undersökningen kommer uppmärksamhet att fästas vid bland annat regionala särdrag hos försöken och uppkomsten av regionala samarbetsstrukturer samt olika typer av kundservicemodeller som utvecklats genom försöken. Särskild uppmärksamhet fästs vid försökens konsekvenser för sysselsättningen, kostnaderna och välfärden. 

Den första mellanrapporten från statsrådets VN TEAS-undersökning om kommunförsök som gäller främjande av sysselsättningen blev klar den 20 december 2021 och publicerades den 14 januari 2022. I mellanrapporten granskas erfarenheterna från det inledande skedet av kommunförsöken med sysselsättning. Inledandet av försöken granskas i statistiken på kommunnivå i en granskning som sträcker sig fram till oktober 2021. Under de första månaderna av kommunförsöken har det inte just kommit fram några märkbara förändringar i de berörda områdenas prioriteringar inom arbetskraftspolitiken. Ändringarna i andelarna för aktiverande tjänster fortsätter till stor del den utveckling som inletts redan tidigare. Det är dock möjligt att inleda en jämförande analys som baserar sig på det egentliga registermaterialet först när forskningsmaterial fås i bruk under försöken under år 2022. Några preliminära jämförelseuppgifter om erfarenheterna i början av försöket finns inte att tillgå i den första mellanrapporten. På basis av mellanrapporten kan man emellertid konstatera att det funnits betydande svårigheter i inledningsskedet av många försök, vilket också har märkts i tjänsterna. Statistisk granskning bekräftar att aktiveringsgraden relativt sett sjönk i försökskommunerna när försöken inleddes. Förutom av coronan har försöken försvårats av den omfattande eftersatta planeringen för de kunder som övergått till försöken och det stora behov av nyrekryteringar som uppstått som en överraskning för personalen. 

Enligt bedömningar som gjordes under utarbetandet av mellanrapporten för statsrådets TEAS-undersökning om kommunförsök för främjande av sysselsättningen, som blev färdig i januari 2022, verkar kommunförsöken inom sysselsättningen i ljuset av exempelfallen vara i startgroparna för tjänsterna och uppnå den planerade nivån på verksamheten under hösten 2021. I ljuset av materialet kan effekterna av framtida tjänster, dvs. ekosystemhelheter, dock bedömas rationellt när de i praktiken har existerat en längre tid och uppföljningsresultat kan fås ur statistik och register. 

Forskningsmaterialet tyder på att särskilt delekosystemet för kompetensfrämjande kraftigt har gått framåt, och inga stora fördröjningar har förekommit i det avseendet. Uppbyggnaden av kontaktytor och tillvägagångssätt för arbetsförmågan och rehabiliteringen har för sin del präglats av kommande stora strukturförändringar, i synnerhet välfärdsområdena. 

När det gäller företagssamarbetet och de delekosystem som anknyter till det har genomförandet i initialskedet påverkats av att företagstjänsterna lämnades till arbets- och näringsbyråerna, vilket inom vissa områden har bromsat upp den gemensamma utvecklingen av serviceekosystemet och rekryteringen av arbets- och näringstjänstemän till kommunförsöken. 

Undersökningens första mellanrapport publicerades i början av 2022, den andra rapporten offentliggörs senare under 2022 och slutrapporten hösten 2023. För genomförandet av projektet ansvarar ett forskarkonsortium som leds av Statens ekonomiska forskningscentral (VATT). Projektets framskridande följs upp av en styrgrupp som består av företrädare för arbets- och näringsministeriet, finansministeriet, social- och hälsovårdsministeriet och undervisnings- och kulturministeriet. Eftersom en uppföljningsundersökning om kommunförsöken med sysselsättning inleddes med vetskapen om att försöken avslutas den 30 juni 2023, är det inte möjligt att med statsrådets VN TEAS-undersökning fortsätta den pågående uppföljningsundersökningen fram till utgången av 2024. Den pågående undersökningen följer upp effekterna av kommunförsöken fram till sommaren 2023. När det gäller fortsättningen av försöken inleder arbets- och näringsministeriet en separat uppföljningsundersökning, som följer upp effekterna av försöken fram till slutet av dem. Utöver undersökningen av effekterna kommer man i undersökningen att särskilt följa upp hur man lyckas med förberedelserna inför den kommande kommunbaserade strukturmodellen för arbets- och näringsservice. 

Uppgifterna i portalen uppdateras enligt samma tidtabell som arbets- och näringsministeriets publikation med officiell sysselsättningsstatistik, det vill säga med cirka en månads intervall. https://tem.fi/tyollisyyskokeilujen-tilastoseuranta-ja-arviointi, 8.9.2021 

4.2.5  Statistisk uppföljning av försök som inletts

I samband med att kommunförsöken med sysselsättning inleddes överfördes till alla försökskommuner i landet sammanlagt 230 000 arbetssökande kunder, av vilka cirka 70 procent var arbetslösa eller permitterade. När försöken inleddes var andelen arbetslösa av arbetskraften i försökskommunerna 13,2 procent, dvs. något större än i hela landet. De största kundmängderna hade försöket i Helsingfors (48 000 arbetssökande), försöket i landskapet Birkaland (29 000 arbetssökande) och försöket i Vanda-Kervo-regionen (16 000 arbetssökande). Andelen arbetslösa arbetssökande var i början av försöket störst i Helsingfors (77 %) och i Raseborg-Hangö (76 %). Mest kunder med ett främmande språk som modersmål fanns det i försöken i Esbo, Vanda-Kervo och Helsingfors och mest unga som inte fyllt 30 år i försöken i Uleåborgsregionen, Jyväskyläregionen och Rovaniemiregionen. De strukturarbetslösa utgjorde cirka 43 procent av alla kunder inom försöken. Deras andel var störst i försöken i Raseborg-Hangö och Borgå. 

Fram till juli har det totala antalet kunder inom försöken ökat med cirka fyra procent jämfört med utgångsläget. Antalet arbetslösa har ökat med cirka 3 procent. De arbetslösa utgjorde fortfarande cirka 70 procent av alla kunder inom försöken. I synnerhet antalet långtidsarbetslösa har ökat (12 %). Den positiva förändringen har gällt de permitterade, vars antal har minskat i hela landet som en följd av arbetsmarknadens återhämtning. Aktiveringsgraden bland de arbetssökande har också sjunkit jämfört med utgångsläget och var 23,6 procent i slutet av juli. Under mars-juli har försöksområdena huvudsakligen hänvisat arbetssökande till arbetsverksamhet i rehabiliteringssyfte (16 000 inledda perioder), arbetskraftsutbildning (8 100 inledda perioder) och olika försök (7 600 inledda perioder). När försöken inleddes var den eftersatta planeringen för de kunder som överförts till kommunerna, dvs. den andel av de arbetslösa som saknade en uppdaterad sysselsättningsplan, hög. Fram till augusti har den eftersatta planeringen minskat i vissa regioner, medan den i andra regioner har legat på en särskilt hög nivå eller ökat. I slutet av augusti saknades en uppdaterad plan för i genomsnitt 66 procent av de arbetslösa inom försöken, vilket är ett mycket högt tal. 

En viktig faktor för försöken var sammanslagningen av statens och kommunernas resurser. Detta syns bland annat i form av hur många arbetssökande kunder en kommunal sakkunnig har ansvar för. Till denna del är läget tudelat. Det finns försök där man har uppnått färre än 100 kunder per sakkunnig och den andra ytterligheten är försök där antalet kunder per sakkunnig överstiger 200. Hur stor kundbelastningen blir beror i stor utsträckning på hur mycket egna resurser det har satsats på kundservicen inom försöket.