1.1  Bakgrund

Det årliga antalet skyddsförfaranden som baserar sig på lagen om skyddande av byggnadsarvet (498/2010; byggnadsarvslagen) har ökat under lagens giltighetstid och dessutom har tiden för behandling av ett enskilt skyddsärende blivit längre.  

Närings-, trafik- och miljöcentralernas (NTM-centralerna) skyddsbeslut underställs miljöministeriet för fastställelse. Ministeriet är således också den första besvärsinstansen. Ministeriets beslut får överklagas genom besvär hos den regionala förvaltningsdomstolen, och besvärstillstånd i fråga om domstolens beslut kan sökas hos högsta förvaltningsdomstolen. Till följd av det ökade antalet skyddsärenden förlänger underställningsförfarandet för närvarande behandlingen av skyddsärenden med 1–2 år.  

De interna förfarandena för underställning och ändringssökande inom förvaltningen har minskats under de senaste åren. Den lag om rättegång i förvaltningsärenden (808/2019) som trädde i kraft vid ingången av 2020 tillämpas inte på besvär som anförs hos förvaltningsmyndigheten, till skillnad från den tidigare förvaltningsprocesslagen (586/1996). Avsikten är att frångå ändringssökande inom förvaltningen. Exempelvis slopades fastställandet av landskapsplanen vid miljöministeriet redan genom den ändring av markanvändnings- och bygglagen (132/1999) som trädde i kraft 2016. Enligt den proposition om ändring av kyrkolagen (1054/1993) som är under beredning ska man inom den kyrkliga förvaltningen dessutom helt slopa underställningsförfarandena. Propositionen gäller också ändring eller rivning av skyddade kyrkliga byggnader, där det föreslås ett tillståndsförfarande i stället för underställningsförfarandet. 

Sedan byggnadsarvslagen trädde i kraft har också i enlighet med regeringsprogrammet för statsminister Jyrki Katainens regering utarbetats den första riksomfattande Kulturmiljöstrategin 2014–2020, som statsrådet antog genom ett principbeslut den 20 mars 2014. Enligt huvudmålen för strategin är kulturmiljön en betydande resurs och möjliggörare. Att vårda kulturmiljön är en del av en hållbar utveckling och god förvaltning möjliggör en helhetsbetonad kulturmiljöpolitik. För att målen ska nås tydliggörs bland annat arbetsfördelningen och samarbetet inom statsförvaltningen samt mellan statsförvaltningen och de regionala myndigheterna i kulturmiljöfrågor.  

Utöver avvecklingen av underställningsförfarandet har man vid miljöministeriet också noterat behov av komplettering och förtydligande i anknytning till byggnadsarvslagen. Ett centralt tillägg är det förfarande för tillstånd till avvikelse som för närvarande saknas i lagen. De övriga behoven gäller preciseringar av parternas ställning och myndigheternas befogenheter i synnerhet i brottmål. Enligt riktlinjerna i strategin och åtgärdsprogrammet för miljöbrottsbekämpning (miljöministeriets rapporter 16/2015), som blev färdiga 2015, ska det tillräckligt ofta utvärderas om den nationella lagstiftningen stöder upptäckt och utredning av miljöbrott. I de bestämmelser som styr deltagandet vid och beslutsfattandet om skyddsärenden beaktas målen i regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering, i synnerhet stärkandet av verksamhetsförutsättningarna för det civila samhället och det faktiska tillgodoseendet av rättigheter för äldre och personer med funktionsnedsättning. Finland har 2016 satt i kraft FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (FördrS 27/2016) och 2018 Europarådets ramkonvention om kulturarvets värde för samhället (FördrS 50/2018, Farokonventionen). I bestämmelserna om myndigheternas befogenheter och deltagande beaktas också museilagen (314/2019) som trädde i kraft vid ingången av 2020 samt lagstiftningen om dataskydd. 

1.2  Beredning

Regeringspropositionen har beretts vid miljöministeriet. Vid beredningen av utkastet till regeringsproposition har man i synnerhet samarbetat med NTM-centralerna, Museiverket och Fin-lands Kommunförbund rf.  

Vid beredningen har dessutom utnyttjats det beredningsarbete som utfördes under den före-gående regeringsperioden. Utkastet till proposition var på remiss med delvis samma innehåll 2018, men överlämnandet av propositionen överfördes till den nya regeringsperioden. 

Utkastet till regeringens proposition var på remiss i tjänsten utlåtande.fi från och med den 13 maj 2020 till och med den 24 juni 2020. Över 200 remissyttranden begärdes och nästan 80 remissyttranden kom in. Dessutom meddelade sju instanser att de inte avger något utlåtande i ärendet. Begäran om utlåtande skickades till de statliga myndigheter och ministerier som är centrala med tanke på ärendet, statens och universitetens fastighetsförvaltningsenheter samt ett urval kommuner. Dessutom sändes begäran om utlåtande till flera läroanstalter och forskningsinstitut, sakkunnigorganisationer samt organisationer som företräder fastigheters ägare och användare. Också andra fick lämna utlåtanden om utkastet till proposition än de som uttryckligen nämndes i sändlistan för begäran om utlåtande. Ett sammandrag av utlåtandena har gjorts upp och finns tillgängligt i arbetsdokumenten. 

Samråd enligt 9 § i sametingslagen (974/1995) hölls den 22 juni 2020. Dessutom har remiss-instanserna vid behov kontaktats under den fortsatta beredningen av propositionen. 

Beredningsunderlaget till propositionen finns i den offentliga tjänsten på adressen https://valtioneuvosto.fi/sv/projektet?tunnus=YM017:00/2019. 

4.1  De viktigaste förslagen

Inledande av ett ärende 

Rätten för registrerade sammanslutningar att göra framställningar utvidgas. Till det krav på verksamhetsfält som gäller sammanslutningar fogas förutom att värna om kulturarvet även att påverka kvaliteten på den byggda miljön. Efter tillägget motsvarar lagen bättre nuvarande tillämpningspraxis och gör det tydligt möjligt för såväl sakkunnigorgan som även till exempel olika boendeföreningar att göra framställningar om skyddande. Genom ändringen genomförs skyldigheten enligt 20 § 2 mom. i grundlagen att tillförsäkra var och en möjlighet att påverka beslut som gäller hans eller hennes livsmiljö samt ett demokratiskt deltagande enligt Farokonventionen. I rättspraxis har den rätt att delta som bestäms på basis av sammanslutningarnas verksamhetsområde tolkats på ett sätt som främjar rätten att delta, och därför bör lagstiftningen ändras så att den stämmer överens med allmän tolkningspraxis (till exempel HFD 31.1.2020/433 och HFD:2018:1). 

Den allmänna regleringen av samernas kulturella autonomi beaktas bättre än för närvarande genom att man fogar till lagen sametingets rätt att göra skyddsframställningar om objekt som representerar det samiska byggnadsarvet. I ärenden som gäller det skoltsamiska byggnadsarvet har även skoltarnas byastämma denna rätt. 

De ansvarsmuseer som sköter regionala sakkunniguppgifter med stöd av museilagen kan i fortsättningen göra framställningar om skyddande. Ansvarsmuseerna har förutsättningar att bereda framställningar som baserar sig på djup kännedom om sitt ansvarsområdes byggnadsarv och förhållanden. I vissa fall kan de främja behandlingen, om det är nödvändigt att skyddsärendet undersöks också på NTM-centralens eget initiativ.  

Hörande av parterna samt utlåtanden 

Det föreslås att bestämmelserna om hörande av parterna och utlåtanden förtydligas genom att det i 7 § i byggnadsarvslagen görs en klar skillnad mellan å ena sidan hörandet av parter och myndigheter enligt den allmänna förvaltningslagstiftningen, och å andra sidan den i lagen sär-skilt angivna sammankomsten, till vilket det är meningen att även andra än parter och myndigheter som ska höras ska kallas. Begreppet granne som ska höras ska harmoniseras med be-greppet granne som ska höras i lovärenden enligt markanvändnings- och bygglagen, så att ägare och innehavare av inte bara angränsande utan även motstående fastigheter eller andra områden ska höras. 

Samrådsinstanserna indelas i två grupper. Ägaren och innehavaren av en byggnad och fastighet, grannarna, Museiverket och den kommun där byggnaden är belägen ska alltid ges tillfälle att yttra sig. Behovet av att höra någon annan sammanslutning avgörs däremot av den myndighet som behandlar ärendet. Vid prövningen beaktas bland annat det behov av sakkunskap som krävs på grund av särdragen hos och användningsändamålet med objektet i en framställning om skyddande. 

I skyddsärenden som gäller samernas hembygdsområde och det samiska byggnadsarvet tilläggs utöver sametinget Samemuseet Siida som samrådsinstans. Det tilläggs också att när skyddsförfarandet gäller skoltområdet eller det skoltsamiska byggnadsarvet ska utlåtande begäras av skoltarnas byastämma. Utöver framställningar som gäller det samiska byggnadsarvet ska möjlighet att ge ett utlåtande alltid ges när objektet för en framställning om skydd ligger inom det nämnda området, varvid den som ger utlåtande kan bedöma om frågan inverkar på det samiska kulturarvet. 

Beslut som gäller skydd och sökande av ändring 

Det föreslås att miljöministeriets uppgifter i anknytning till enskilda beslut som gäller skydd ska slopas. Positiva skyddsbeslut underställs inte längre miljöministeriet för fastställelse och ministeriet är inte heller besvärsmyndighet. Således vinner ett beslut som NTM-centralen fattat laga kraft om det inte överklagas. Ett skyddsbeslut ska iakttas trots att ändring har sökts, om inte fullföljdsdomstolen bestämmer något annat.  

Den föreslagna ändringen försnabbar ikraftträdandet av besluten och minskar den osäkerhet som olika aktörer orsakas av ett pågående skyddsärende. Förslaget följer den riktlinje för minskning av förvaltningsinterna besvärsförfaranden som anges i lagen om rättegång i förvaltningsärenden samt den allmänna trenden att slopa underställningsförfaranden i förvaltningsärenden. Ändringssökande ska sökas genom besvär hos den regionala förvaltningsdomstolen genom förvaltningsbesvär enligt lagen om rättegång i förvaltningsärenden. Ett beslut av NTM-centralen kan alltså överklagas på den grunden att beslutet är lagstridigt. Behörig förvaltningsdomstol är den regionala förvaltningsdomstol inom vars domkrets byggnaden är belägen. Sökande av ändring i förvaltningsdomstolens beslut förutsätter enligt gällande lag besvärstillstånd från högsta förvaltningsdomstolen. 

Ändringssökandet styrs till samma förvaltningsdomstol där även eventuella andra ärenden som rör objektet och som gäller ändringssökande i markanvändningen behandlas. Om både besvär i ett tillstånds- eller planläggningsärende enligt markanvändnings- och bygglagen och besvär över skydd enligt byggnadsarvslagen samtidigt är anhängiga hos en förvaltningsdomstol i fråga om samma byggnad, kan förvaltningsdomstolen till exempel behandla ärendena tillsammans och meddela behövliga förordnanden om verkställighet. De föreslagna ändringarna åtgärdar sådana avbrott i behörighetskedjan som beror på att förbudet mot äventyrande av byggnadsarvet är beroende av prövning och enligt lag endast får meddelas av beslutsmyndigheten i första instans. I och med de föreslagna ändringarna minskar också sådana situationer där ändringssökande som gäller förbud mot äventyrande av byggnadsarvet och ändringssökande som gäller skydd samtidigt är anhängiga vid olika besvärsinstanser. 

Det föreslås att lagen förtydligas i fråga om dem som har rätt att söka ändring så att det i lagen tas in bestämmelser om att en part, den som har gjort framställningen om skyddande, den kommun där byggnaden är belägen, Museiverket och andra myndigheter som bevakar allmänt intresse i saken samt sametinget och skoltarnas byastämma har besvärsrätt i beslut som gäller skydd och avvikelse från ett skyddsbeslut. Besvärsrätten i fråga om andra beslut som fattas med stöd av byggnadsarvslagen bestäms med stöd av den allmänna bestämmelsen i lagen om rättegång i förvaltningsärenden, liksom NTM-centralens besvärsrätt över förvaltningsdomstolens beslut, om förvaltningsdomstolen har ändrat eller upphävt NTM-centralens beslut. 

För tydlighetens skull fogas till lagen en hänvisning till statsunderstödslagen som gäller sökande av ändring i statsunderstödsbeslut och en hänvisning till inlösningslagen som gäller sökande av ändring i ersättningsförrättningar. 

Avvikelse från skyddsbeslut 

Det föreslås att det till byggnadsarvslagen fogas en möjlighet att avvika från skyddsbeslutet. I situationer där förändrade förhållanden gör det svårt att iaktta skyddsbeslutet är möjligheten att avvika från beslutet ofta ändamålsenlig både för byggnaden och dess användare. Skyddsföreskrifterna kan inte alltid formuleras tillräckligt öppet så att de i senare situationer kan tillämpas tillräckligt flexibelt. För att kunna garantera parternas rättskydd och byggnadens kulturhistoriska värde krävs å ena sidan flexibilitet och å andra sidan exakthet och precision i skyddsföreskrifterna. Jämfört med nuläget skulle det råda större klarhet i tolkningsfrågor om bestämmelserna skulle tillåta att man i skyddsbeslut definierar det skyddade objektet så exakt som möjligt men ger möjlighet att reagera på oväntade situationer genom en omtolkning av beslutet eller genom ett avvikelseförfarande som skulle vara ett enklare förfarande än ändring av ett skyddsbeslut. 

Tillstånd att avvika kan sökas först efter att de föreslagna lagändringarna har trätt i kraft men ansökan kan också gälla byggnader som skyddats dessförinnan med stöd av den nuvarande byggnadsarvslagen eller de föregående lagarna. Förfarandet för tillstånd att avvika ska dock inte gälla skyddsbeslut som grundar sig på förordningen om skydd för staten tillhöriga byggnader eller tidigare förordningar om skydd för staten tillhöriga byggnader. Besluten om skydd av statligt ägda byggnader innehåller inga egentliga skyddsbestämmelser och tillämpningen av dem sker genom statens fastighetsinnehavares och Museiverkets gemensamma etablerade förfaranden. När en byggnad överförs från statens ägo börjar den omfattas av förfarandena i byggnadsarvslagen. Förnyande av skyddsbeslutet kan också inledas redan före överlåtelsen. 

Förutsättningarna för avvikelse hänför sig till tryggande av att byggnaden kan vara i användning och därmed också förverkligande av skyddet. Skäl på grund av vilka avvikelse från ett skyddsbeslut kan beviljas är till exempel att en del av byggnaden skadas eller det inte går att fullfölja byggnadens ursprungliga användningsändamål. Andra särskilt tungt vägande skäl som främjar användningen eller vården av byggnadsarvet kan också utgöra grund för ett tillstånd att avvika från ett skyddsbeslut. Användarens förhållanden och likställighet ska beaktas så att till exempel nödvändiga förbättringar av tillgängligheten för en byggnad kan utgöra grunden för avvikelsen. 

Avvikelsen får inte leda till att byggnaden inte längre uppfyller de lagstadgade förutsättningarna för skydd. Trots avvikelsen är det fortfarande motiverat att skyddsbeslutet är i kraft. I detta avseende motsvarar bestämmelserna inte helt och hållet bestämmelserna om undantag i markanvändnings- och bygglagen eftersom denna också tillåter avvikelse från en skyddsbestämmelse som innehåller rivningsförbudet för en byggnad som omfattas av en plan, vilket kan leda till att skyddet upphör. I 10 § i byggnadsarvslagen föreskrivs det att en skyddad byggnad inte får rivas. För att trygga denna utgångspunkt kan möjligheten till avvikelse inte utsträckas till rivning av byggnaden. Det är emellertid möjligt att genom en avvikelse från skyddsbeslutet riva eller förnya en viss del för att den är skadad trots att även den omfattas av skyddet. 

Beslutet om avvikelse är bundet till en åtgärdsplan som ska bifogas till ansökan. Beslutet gäl-ler en bestämd tid, högst fyra år. Genom detta säkerställer man att ett tillstånd att avvika inte förblir i kraft i en situation där den sökande inte genomför de ändringar av byggnaden som ansökan avser. När giltighetstiden för ett tillstånd att avvika och ett motsvarande byggnads- eller åtgärdstillstånd har löpt ut gäller således endast skyddsbeslutet, från vilket tillstånd att avvika vid behov kan sökas på nytt. 

Innan beslut om avvikelse meddelas bör Museiverket höras som sakkunnigmyndighet. Inom samernas hembygdsområde och i ärenden som gäller det samiska byggnadsarvet bör också sametinget och Samemuseet Siida höras. När ansökan gäller skoltområdet eller det skoltsamiska byggnadsarvet ska också skoltarnas byastämma höras. Ett utlåtande ska också begäras av kommunen där byggnaden är belägen. Hörandet av andra aktörer bestäms från fall till fall. 

Tillsynen över att tillstånd att avvika iakttas utövas av Museiverket och NTM-centralen. Be-slutet om avvikelse ska dock också delges kommunens byggnadstillsynsmyndighet. Utöver tillstånd att avvika enligt byggnadsarvslagen ska sökanden oftast också ansöka om tillstånd enligt markanvändnings- och bygglagen för sitt projekt. Det sistnämnda tillståndet ska sökas medan tillståndet att avvika är i kraft och med iakttagande av innehållet i tillståndet att avvika. 

I syfte att möjliggöra tillsyn föreslås i lagen ett tillägg om tillsynsmyndigheternas behörighet att inspektera byggnaden också i fråga om villkoren i avvikelsebeslutet samt ett tillägg om att även brott mot villkoren i ett beslut om tillstånd att avvika eller agerande utan tillstånd kan bli straffbart som byggnadsskyddsförseelse. 

Också till 48 kap. 6 § i strafflagen föreslås som straffgrund bli fogat brott mot villkoren i be-slut om ett sådant tillstånd som förutsätts i lagen. Bestämmelsen gör att man inte kan kringgå straffansvaret enligt strafflagen genom att ansöka om tillstånd att avvika från ett skyddsbeslut och sedan låta bli att iaktta dess villkor. Regleringen kompletteras också med ett omnämnande av bestämmelser om skydd så att bestämmelserna i skyddsbeslut har motsvarande ställning i brottsrekvisit som tillståndsvillkoren för avvikande från skyddsbeslutet. Tilläggen omfattar byggnader som både skyddas med stöd av byggnadsarvslagen och markanvändnings- och bygglagen, vilka båda omfattas av bestämmelsen i strafflagen. 

Ersättningar 

Miljöministeriet ska fortfarande företräda staten i ersättningsärenden. Det föreslås att tidsfristen för att söka ersättning preciseras så att den börjar från dagen för beslutet som gäller skydd också när yrkandet grundar sig på ett förbud mot äventyrande av byggnadsarvet. Dessutom ska man enligt regleringen överväga att anlita sakkunniga som avses i inlösningslagen vid ersättningsförrättningen. 

Specialbestämmelsen om efterskottsersättning enligt 14 § i den gällande byggnadsarvslagen föreslås slopas. Bestämmelserna om efterskottsersättning har tills vidare inte heller tillämpats under den föregående byggnadsskyddslagen. På bestämmande av ersättning tillämpas praxis enligt inlösningslagen och den innehåller allmänna bestämmelser om efterskotts- och tilläggsersättning för oförutsedda men eller skador eller för fall där ersättningsbeloppet inte kan beräknas på en gång.  

Med tanke på både bevarandet av byggnadsarvet och egendomens värde är det ändamålsenligt att i det föreslagna förfarandet för tillstånd att avvika behandla sådana ändringar i användningsbehoven som beror på förändrade förhållanden. När kraven i lagstiftningen ändras kan bevarandet av skyddade byggnaders kulturhistoriska betydelse tryggas genom undantagsbestämmelser, på samma sätt som till exempel i bestämmelserna om energieffektivitet, och om sådana bestämmelser saknas kan den föreslagna avvikelsen från skyddsbeslutet tillämpas. Beredskap inför ekonomiska skador orsakade av olyckor omfattas i allmänhet av försäkringar. Staten har till exempel inte ersatt skador på byggnader och lösöre till följd av översvämningar sedan 2013. När det gäller skyddade byggnader finns det dock skäl att vid verkställigheten av lagen bidra till att byggnadernas ägare och försäkringsbolag så väl som möjligt kan beakta särdragen hos skyddade byggnader i försäkringsskyddet. Även när skyddsbeslut fattas finns det skäl att fästa särskild uppmärksamhet vid till exempel bedömningen av de fallspecifika risker som beror på klimatförhållandena. Om en byggnad får så omfattande skador att det inte går att tillämpa avvikelseförfarandet, bedöms skyddets ändamålsenlighet efter att en sådan anmälan som avses i 19 § erhållits. 

Till övriga delar föreslås det inga ändringar i bestämmelserna om ersättning. Vid beredningen har man konstaterat behov att se över grunderna för ersättningen och precisera regleringen. Till denna del har det emellertid ansetts ändamålsenligt att bestämmelserna ses över i samband med revideringen av markanvändnings- och bygglagen. Frågan behandlas närmare i avsnitt 6. 

Förfarande i brottmål 

Det föreslås att NTM-centralen ska ha ansvaret som primär tillsynsmyndighet vid behandlingen av byggnadsskyddsbrott och byggnadsskyddsförseelser som strider mot byggnadsarvslagen. NTM-centralen är skyldig att göra en anmälan till polisen för förundersökning, om det finns skäl att misstänka en ovan nämnd gärning. Byggnadsskyddsförseelser behöver emellertid inte anmälas om gärningen med beaktande av förhållandena är ringa och det allmänna intresset inte kräver att en anmälan görs. Dessutom föreslås det att NTM-centralen ska ges tillfälle att bli hörd när ett byggnadsskyddsbrott eller en byggnadsskyddsförseelse som gäller ett objekt som skyddas av byggnadsarvslagen behandlas. 

Genom tilläggen förtydligas ansvarsfördelningen mellan tillsynsmyndigheterna, NTM-centralen och Museiverket så att NTM-centralen har ett uttryckligt verksamhetsansvar, även om Museiverket kan göra en anmälan om en brottsmisstanke. Museiverket ska dock fortfarande ha det praktiska ansvaret för att utöva tillsyn när det sköter sakkunniguppgifter vid objekten. NTM-centralen ska samarbeta med Museiverket när den uttalar sig om straffrättsliga ärenden. 

Uppgifter som myndigheten behöver för att behandla ärendet 

Till den del den allmänna lagstiftningen inte innehåller tillräckliga bestämmelser om saken föreslås det att det till byggnadsarvslagen fogas bestämmelser om NTM-centralens rätt att avgiftsfritt och trots sekretessbestämmelserna av andra myndigheter få de uppgifter som är nödvändiga för att centralen ska kunna utföra sina lagstadgade uppgifter. Detta gäller de uppgifter som Skatteförvaltningen har om delägarna i och förvaltningen av ett dödsbo som är part. Även Museiverket, utvecklings- och förvaltningscentret och Lantmäteriverket ska ha rätt att få ovan nämnda uppgifter för att kunna utföra sina lagstadgade uppgifter. 

Bestämmelserna behövs exempelvis i situationer där skyddsframställningen, ansökan om avvikelse eller inspektionen gäller ett byggt område som omfattar flera fastigheter eller där det finns flera grannfastigheter till objektet. Någon av dessa fastigheter kan tillhöra ett dödsbo. Genom den föreslagna bestämmelsen säkerställs att en sådan part nås och att parten har möjlighet att bevaka sina intressen i ärendet. Bestämmelserna utsträcks inte till andra personuppgifter än sådana som är nödvändiga med tanke på detta syfte. Personuppgifter fås för ett visst uppdrag enligt byggnadsarvslagen, och på behandlingen av och offentligheten för personuppgifterna hos den myndighet som fått dem tillämpas offentlighetslagen och lagen om informationshantering inom den offentliga förvaltningen. 

Liksom konstateras ovan i 2 kap. är den rättsliga grunden för behandling av personuppgifter i anknytning till ärenden enligt byggnadsarvslagen artikel 6.1 led e i dataskyddsförordningen, enligt vilket personuppgifter får behandlas i enlighet med det ledet, om behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning. Som nödvändig rättslig grund för behandlingen av personuppgifter i syfte att fullgöra en rättslig förpliktelse kan dessutom artikel 6.1 led c i dataskyddsförordningen anses. Grunden för sådan behandling ska enligt artikel 6.3 fastställas i enlighet med unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt som den personuppgiftsansvarige omfattas av. Den rättsliga grunden kan innehålla särskilda bestämmelser för att anpassa tillämpningen av bestämmelserna i den allmänna dataskyddsförordningen, bland annat de allmänna villkor som ska gälla för den personuppgiftsansvariges behandling, vilken typ av uppgifter som ska behandlas, vilka registrerade som berörs, de enheter till vilka personuppgifterna får lämnas ut och för vilka ändamål, ändamålsbegränsningar, lagringstid samt typer av behandling och förfaranden för behandling. Medlemsstaternas lagstiftning ska uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionell mot det legitima mål som eftersträvas. De föreslagna bestämmelserna bygger på det nationella handlingsutrymmet för lagstiftning som föreskrivs i dataskyddsförordningen. En möjlig specialreglering i fråga om behandlingsförfarandena är ändamålsenlig i samband med bestämmelserna om ett datasystem för den byggda miljön. 

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

Ekonomiska konsekvenser 

Som helhet betraktat skulle den föreslagna minskningen av förfarandefaserna och inrättandet av ändringssökande genom ett sedvanligt förvaltningsbesvärsförfarande försnabba behandlingen av skyddsärenden och innebära en besparing av de resurser som används för behandlingen med tanke på såväl de delaktiga som de myndigheter som behandlar ärendet. Ur kommunernas synvinkel bedöms propositionen också ha positiva ekonomiska konsekvenser på grund av att markanvändningsprojekten påskyndas. 

Vid NTM-centralerna är det dock nödvändigt att för skötseln av de uppgifter som avses i byggnadsarvslagen anvisa minst lika mycket resurser som för närvarande vid varje NTM-central. För att säkerställa en jämlik verkställighet av de föreslagna ändringarna är det dessutom nödvändigt att säkerställa kompetensen och en enhetlig praxis på nationell nivå med åtgärder, såsom utbildnings- och utvecklingsprojekt. Utöver tidsbegränsade åtgärder är det viktigt också att garantera tillräckliga bestående resurser i framtiden. Åren 2016–2019 har det vid alla NTM-centraler årligen inriktats i genomsnitt 2,6 årsverken på uppgifter enligt byggnadsarvslagen. Med dessa resurser har NTM-centralerna i praktiken skött de ärenden som inletts, men knappa resurser har i många fall fördröjt behandlingen och försvårat tillämpning av lagen på eget initiativ och därigenom uppnåendet av lagens mål.  

Syftet med det föreslagna avvikelseförfarandet är i första hand att förhindra att skyddade byggnader tas ur bruk, vilket främjar bevarandet av byggnadernas värde också ur ett ekonomiskt perspektiv. Om en byggnad dock skadas så att dess värde inte kan tryggas med hjälp av tillstånd att avvika eller ändring av skyddsbeslutet, bör en ansökan om upphävande av skyddsbeslutet göras. Enligt den gällande lagen kan NTM-centralen på basis av en skadeanmälan själv inleda ändring eller upphävande av ett skyddsbeslut. Med tanke på eventuella ekonomiska förluster på grund av sådana här skadesituationer bör det dessutom finnas ett tillräckligt försäkringsskydd. Enligt propositionen kan en avgift tas ut för beslut som fattas med anledning av ansökan om tillstånd att avvika, medan besluten som gäller skydd förblir avgiftsfria. 

Bestämmelsen om efterskottsersättning som föreslås bli upphävd gäller sådana redan fast-ställda ersättningar som hittills har fastställts två gånger baserat på skyddsbeslutet med stöd av den tidigare lagen. Sålunda inverkar förslaget främst på skyddsbeslut som fattas i framtiden och ska beaktas när ersättningar bestäms till följd av dem. När bestämmelserna om efterskottsersättning i fortsättning baserar sig på de allmänna bestämmelserna i inlösningslagen förbättras förutsägbarheten i fråga om statens ersättningsansvar.  

Konsekvenser för myndigheternas verksamhet 

Slopandet av underställningsförfarandet skulle framhäva betydelsen av den helhetsbedömning som görs vid NTM-centralerna, eftersom man vid ändringssökande endast granskar beslutens lagenlighet. NTM-centralerna avgör dock redan nu skyddsärendena utifrån en helhetsbedömning. Eftersom ärenden enligt byggnadsarvslagen behandlas vid tretton NTM-centraler är det viktigt att ha regelbundna kontakter och gemensamt utvecklingsarbete för att tillämpningsför-farandena inte utan grund ska differentieras.  

På basis av nuläget kan skyddsframställningarna enligt byggnadsarvslagen öka ytterligare under de kommande åren. Det huvudsakliga skälet bedöms vara det ökade intresset för att påverka den egna livsmiljön. Utvidgningen av kravet på registrerade sammanslutningars verksamhetsfält enligt propositionen bedöms inte medföra någon betydande ökning av antalet framställningar om skydd, eftersom bestämmelsen redan nu tolkas så att den gör det möjligt att göra framställningar för sammanslutningar som är centrala med tanke på saken. Utöver de föreslagna skyddsåtgärderna är det viktigt att NTM-centralerna också på eget initiativ kan reagera på skyddsbehov för nationellt betydelsefulla och tidigare statliga värdeobjekt samt vid rivning. Det bedöms att en decentraliserad skötsel av de ärenden som avses i byggnadsarvslagen vid varje regions egen NTM-central tryggar möjligheten att reagera på eget initiativ. Möjligheten för ett museum med regionalt ansvar att göra skyddsframställningar kan också vara till hjälp, eftersom framställningarna i hög utsträckning antas gälla sådana objekt i fråga om vilka skyddsfrågan hur som helst ska bedömas på myndighetsinitiativ. 

Det föreslagna nya avvikelseförfarandet ökar den arbetsmängd som behövs för NTM-centralernas byggnadsskyddsärenden. Med beaktande av det totala antalet objekt som skyddas genom byggnadsarvslagen och tillämpningsområdet för avvikelseförfarandet kan man dock uppskatta att antalet ansökningar om tillstånd att avvika kommer att vara några per år på riksnivå. NTM-centralerna bedöms således kunna sköta de ärenden enligt byggnadsarvslagen som inleds vid respektive NTM-central med nuvarande resurser. På grund av knappa resurser förverkligas dock inte en föregripande tillämpning av lagen samt medborgarnas och andra myndigheters tillgång till information om byggnadsarvets tillstånd enhetligt i alla regioner. Dessutom förutsätter genomförandet av de föreslagna ändringarna att gemensamma förfaranden och tillämpningspraxis utvecklas och upprätthålls, och i fråga om detta är det nödvändigt att stärka samordningen på riksplan. Uppdateringen av uppgifter som gäller skyddsobjekt ska utvecklas i samband med att det skapas ett datasystem för den byggda miljön.  

I och med propositionen undantas fastställandet av byggnadsskyddsbeslut och avgörandet av besvär i anslutning till dem från miljöministeriets uppgifter. Antalet utfärdade beslut vid ministeriet har varit 2–18 per år under perioden 2010–2019. Antalet anhängiga ärenden har under denna tid ökat år efter år. Cirka 0,4 årsverken står permanent till förfogande för denna uppgift. Åren 2019–2020 har man varit tvungen att anställa en visstidsanställd personalresurs. År 2019 var den genomsnittliga behandlingstiden vid ministeriet trots detta 20 månader. Med beaktande av att ministeriet i det nuvarande arbetssituationen inte har kunnat använda tillräckliga resurser för att fastställa byggnadsskyddsbeslut och behandla anknytande besvärsärenden, minskar propositionen inte ministeriets personalbehov. I miljöministeriets uppgifter som gäller byggnadsskydd betonas i fortsättningen ytterligare den allmänna utvecklingen av skyddet av byggnadsarvet och av den anknytande lagstiftningen samt växelverkan med andra statliga myndigheter och kommuner när det gäller skyddet av den byggda kulturmiljön. Efter det att lagen har trätt i kraft ska ministeriet behandla anhängiga byggnadsskyddsärenden. Samtidigt ska ministeriet stödja NTM-centralerna vid tillämpningen av lagen samt vid utvecklandet av gemensam praxis och elektronisk kommunikation. Ministeriet ska också fortsättningsvis ha beredskap att sköta ersättningsärenden som inleds och som vanligen är långvariga och binder resurser. Om antalet framställningar om skydd baserade på byggnadsarvslagen ökar är det också möjligt att mängden ersättningsyrkanden ökar. 

Beslut som miljöministeriet fattat i fastställelseärenden har överklagats hos den regionala förvaltningsdomstolen sedan ingången av 2016. Åren 2016–2019 har sammanlagt fem skyddsärenden enligt byggnadsarvslagen anhängiggjorts vid förvaltningsdomstolarna. Dessutom behandlar förvaltningsdomstolarna årligen några besvär som gäller förbud mot äventyrande. Att miljöministeriet uteblir från besvärskedjan och att förfarandet för tillstånd att avvika fogas till lagen ökar sannolikt antalet besvär som anförs hos de regionala förvaltningsdomstolarna. En ökning av antalet framställningar om skydd som är oberoende av de föreslagna ändringarna kan också inverka på förvaltningsdomstolarnas arbetsmängd. Antalet besvär per förvaltningsdomstol beräknas i fortsättningen uppgå till några per år. Under perioden 2010–2019 har i genomsnitt 1–2 ärenden enligt byggnadsarvslagen eller den föregående byggnadsskyddslagen inkommit till högsta förvaltningsdomstolen per år. Det besvärstillståndsförfarande som trädde i kraft vid ingången av 2020 har ännu inte tillämpats, men på grund av det bedöms arbetsmängden för högsta förvaltningsdomstolen inte öka i fråga om byggnadsarvslagen. Förvaltningsdomstolarnas arbetsmängd bedöms således inte öka nämnvärt på grund av förslagen.  

Museiverkets roll som riksomfattande sakkunnigmyndighet förblir oförändrad. I takt med att antalet objekt som skyddas med stöd av byggnadsarvslagen småningom ökar kommer också rådgivnings-, utlåtande- och tillsynsuppgifterna att öka i samband med tillämpningen av skyddsbesluten. En del av dessa uppgifter hänför sig till det nya förfarande för tillstånd att avvika som införs. Från ingången av 2020 sköter museerna med regionalt ansvar dock i större utsträckning än tidigare sakkunniguppgifter enligt andra lagar, så Museiverket bedöms kunna sköta sina uppgifter enligt byggnadsarvslagen med nuvarande resurser. När det gäller museerna med regionalt ansvar innebär de föreslagna ändringarna inte någon väsentlig förändring i deras uppgifter. Museerna kan överväga att göra skyddsframställningar i förhållande till sina disponibla resurser. 

När det gäller brottsmisstankar förtydligar de föreslagna ändringarna ansvarsfördelningen mellan tillsynsmyndigheterna. NTM-centralen ska ansvara för att besluta om behövliga åtgärder, göra anmälningar till förundersökningsmyndigheterna samt förmedla skyddsmyndigheternas synpunkter på behandlingen av straffrättsliga ärenden. I praktiken ska Museiverket dock fortfarande i första hand övervaka att skyddsbesluten iakttas i samband med ändrings- och reparationsprojekt som gäller byggnader. En gradvis ökning av antalet giltiga skyddsbeslut kan också öka antalet fall där lagen överträds. 

De ändringar som föreslås bedöms ha positiva effekter i kommunernas verksamhet, eftersom smidigare processer enligt byggnadsarvslagen påskyndar planläggningsprojekt och andra markanvändningsprojekt som gäller samma objekt. Också kommunerna ska ge sitt utlåtande om ansökningar om tillstånd att avvika enligt det nya förfarandet och beakta tillstånd att avvika när de behandlar markanvändningsärenden som grundar sig på någon annan lag och som gäller samma objekt eller projekt.  

Miljökonsekvenser 

Förslaget att det ska vara möjligt att avvika från ett skyddsbeslut gör det lättare att genomföra reparation och ombyggnad så länge vissa krav uppfylls. Möjligheten till avvikelse bedöms således förbättra de skyddade byggnadernas skick och främja användningen av dem. Detta bedöms ha positiva effekter på trivseln i miljön. Syftet med bestämmelserna om avvikelse är att säkerställa att ändringsarbeten påverkar kulturhistoriska värden på ett kontrollerat sätt. Snabbare myndighetsprocesser för byggnadsskydd bedöms också ha positiva effekter på de skyddade byggnadernas skick och därmed på trivseln i närmiljön. 

Samhälleliga konsekvenser 

Förslagen bedöms försnabba och lätta upp de administrativa processerna. Ur de delaktigas synvinkel blir byggnadsskyddsförfarandet också enklare och klarare. Av bestämmelserna i lagen ska det tydligare än för närvarande framgå vilka som deltar i processerna och på vilket sätt myndigheten kan förfara vid behandlingen av anhängiga ärenden och vid tillsynen. Avvecklingen av underställningsförfarandet och införandet av ett avvikelseförfarande främjar parternas rättsskydd i den bemärkelsen att beslut om skydd av en byggnad och om tillåtlighet av eventuella planerade åtgärder kan fås snabbare. 

Förslaget att utvidga verksamhetsfältet för de registrerade sammanslutningar som har rätt att göra en framställning om skydd leder inte till att avsevärt fler sammanslutningar omfattas av lagen jämfört med nuvarande tillämpningspraxis, men det förtydligar deras ställning och underlättar på så sätt invånarnas möjligheter att delta i beslutsfattandet via dem. 

Diskrimineringslagen (1325/2014) ska iakttas i aktiviteter enligt byggnadsarvslagen. Det föreslagna avvikelseförfarandet gör det möjligt att avvika också från sådana byggnadsskyddsbeslut som fattats innan diskrimineringslagen trädde i kraft. Detta bedöms förbättra tillgängligheten för sådana skyddade objekt. När ansökningar om tillstånd att avvika görs och nya skyddsbeslut meddelas, styr bestämmelserna också uttryckligen uppmärksamheten till hörande av användargrupperna i byggnaden. Till dessa delar främjar de föreslagna bestämmelserna att byggnader lämpar sig bättre för alla och därmed också lika möjligheter för människor att delta i samhällets verksamhet. Det föreslagna avvikelseförfarandet främjar också jämlikheten så att avvikelse från skyddet är ett tillgängligt förfarande oberoende av om byggnaden är skyddad med stöd av byggnadsarvslagen eller markanvändnings- och bygglagen. 

De föreslagna ändringarna bedöms som helhet främja beaktandet av samernas kulturella autonomi. Utvidgningen av de aktörer som har rätt att göra en framställning om skydd till att även omfatta sametinget och skoltarnas byastämma ökar dessa aktörers möjligheter att påverka vilka samiska och skoltsamiska byggnadsarvsobjekt som kommer att omfattas av skyddsförfarandet. Då skyldigheten att begära utlåtande utsträcks att gälla alla skyddsframställningar som blir anhängiga inom samernas hembygdsområde eller skoltområdet samt utöver sametinget också Samemuseet Siida och skoltarnas byastämma säkerställer det att alla viktiga aktörer hörs både med avseende på det samiska och det skoltsamiska byggnadsarvet och på hur skyddsframställningarna inverkar på förverkligandet av den kulturella autonomin också i större utsträckning. Likaså effektiviserar bestämmelserna om sametingets och skoltarnas byastämmas besvärsrätt deras möjligheter att inverka på beslutsfattande som gäller deras egen kultur. 

I propositionen föreslås inga ändringar i sameförvaltningens och statsförvaltningens befogenhetsförhållanden i fråga om beslutsfattande om det samiska byggnadsarvet. Propositionen be-tyder sålunda inte en dynamisk utveckling av samernas kulturella autonomi på det sätt som skulle vara möjligt med beaktande av bl.a. regeringens proposition med förslag om att stadganden om kulturell autonomi för samerna skall tas in i Regeringsformen för Finland och i annan lagstiftning (RP 248/1994 rd). Genom de ändringar som nu föreslås kompletteras bara bestämmelserna om rätten att delta utifrån förhandlingarna med sametinget i den tidigare beredningsfasen år 2018 samt utifrån förhandlingarna vid denna proposition och samarbete efteråt. Denna begränsning av propositionen beror på att man genom propositionen strävar efter att rätta till de nuvarande problem som hänför sig till de bestämmelser om förfarandena som finns i byggnadsarvslagen och som leder till överbelastning vid myndigheterna, inklusive miljöministeriet som är lagberedningsmyndighet, och gör behandlingen av ärendena långsammare. Utvecklingen av samernas kulturella autonomi ska dock granskas senast när byggnadsarvslagen revideras som helhet. Detta kan förberedas i samband med totalrevideringar av andra lagar som är viktiga med avseende på kulturmiljön, såsom markanvändnings- och bygglagen, naturvårdslagen (1096/1996) och lagen om fornminnen. Dessutom kan man vid genomförandet av de ändringar som föreslås i byggnadsarvslagen och utvecklingen av lagens tillämpning främja den kulturella autonomin i samarbete med sameförvaltningen. 

De föreslagna ändringarna påverkar den rättsliga ställningen för ägaren och innehavaren till en byggnad som är föremål för skydd. Avvecklingen av underställningsförfarandet liksom också de föreslagna ändringarna av procedurbestämmelserna förtydligar och påskyndar skyddsprocessen också med tanke på dessa centrala parter. Å andra sidan bör man i beslutsprocessen vid NTM-centralen säkerställa att parten hörs omsorgsfullt och deltar i prövningen av skyddets innehåll, eftersom det inte längre görs någon ny ändamålsenlighetsprövning vid underställningsförfarandet. I fråga om NTM-centralens beslut har parten på laglighetsgrunder möjlighet att anföra besvär hos förvaltningsdomstolen och i fråga om förvaltningsdomstolens beslut med besvärstillstånd hos högsta förvaltningsdomstolen. NTM-centralens beslut fås således snabbare än för närvarande till domstol för behandling. När ett beslut om skydd har vunnit laga kraft kan ägaren eller innehavaren yrka ersättning i enlighet med den gällande lagen. Om ersättning inte har sökts eller fastställts, kan statsunderstöd sökas för iståndsättning av byggnaden. I synnerhet Museiverkets restaureringsbidrag är avsett för objekt som skyddas enligt byggnadsarvslagen. Efter den föreskrivna tidsfristen på två år för ansökan om ersättning har byggnadens senare ägare inte rätt till ersättning enligt den gällande lagen, men också den senare ägaren kan söka statsunderstöd. Om byggnaden skadas eller användningen förhindras eller av något annat särskilt tungt vägande skäl kan man ansöka om tillstånd att avvika från skyddsbeslutet.  

I enlighet med den straffrättsliga legalitetsprincipen ska underlåtelse att iaktta villkoren i till-stånd att avvika eller agerande utan tillstånd inkluderas i rekvisitet för byggnadsskyddsförseelse och byggnadsskyddsbrott för att straff ska kunna dömas ut för brottet. På samma sätt ska det för utredning av misstankar om brott mot tillstånd att avvika föreskrivas att tillsynsmyndighetens inspektionsbefogenheter ska utsträckas också till dessa situationer. De föreslagna bestämmelserna bedöms i tillräcklig grad trygga uppnåendet av syftet med de förutsättningar som föreskrivs för avvikelse och därmed ha en positiv inverkan på bevarandet av byggnadsarvet. 

5.1  Handlingsalternativen och deras konsekvenser

Ärenden enligt byggnadsarvslagen behandlas vid alla de 13 NTM-centraler där det finns ett ansvarsområde för miljö och naturresurser. En central princip i lagen är myndighetens omfattande prövningsrätt. Lagen förpliktar inte till att skydda ett objekt som uppfyller förutsättningarna för skydd, utan skyddet avgörs i enskilda fall utifrån en helhetsbedömning. Vid prövningen har förutom objektets kulturhistoriska betydelse också bland annat objektets och dess ägares förhållanden samt planläggnings- och tillståndsläget i fråga om objektet en central ställning.  

Syftet med underställningsförfarandet har varit att trygga en enhetlig tillämpningspraxis på riksnivå och att iaktta statens ersättningsskyldighet. Därför har man vid beredningen övervägt alternativet att centralisera ärenden enligt byggnadsarvslagen till en eller några NTM-centraler. En centralisering skulle främja en enhetlig tillämpningspraxis och minska behovet av processrelaterat kunnande vid varje NTM-central. 

Vid beredningen har det dock föreslagits att uppgiften ska hållas kvar vid alla de NTM-centraler som för närvarande sköter uppgiften. Centralisering har konstaterats förutsätta täta kontakter med de NTM-centraler inom vars områden uppgifterna sköts. Dubbelarbete skulle uppstå i den mån ärenden behandlas i samarbete för att säkerställa den regionala kunskapen och informationsflödet om markanvändningssituationer. Det skulle i synnerhet vara utmanande att förmedla information om rivnings- och tillsynsärenden och reagera på den i tid. I rivningsärenden är reaktionstiden innan rivningen genomförs eller tillstånd beviljas också i nuläget kort. Regionens egen NTM-central skulle således behöva ha kvar beredskapen att främja och övervaka att målen i byggnadsarvslagen uppnås. Detta skulle försvåra en koncentrering av behövliga personalresurser till de NTM-centraler som sköter den centraliserade uppgiften. Brist på behörig personal skulle göra systemet sårbart och kunna leda till överbelastning. Det finns också tekniska hinder för en centralisering, eftersom den geografiska informationen om skyddsobjekten finns vid de enskilda NTM-centralerna och eftersom det tills vidare saknas gemensamma elektroniska kommunikationsplattformar.  

Enligt det föreslagna alternativet ska varje region ha kvar behörigheten att tillämpa byggnadsarvslagen i sin helhet. Multiprofessionell kompetens, sakkunskap om de regionala förhållandena och särdragen samt information om det aktuella läget i fråga om markanvändningen finns tillgänglig vid varje NTM-central. Tillämpningen av byggnadsarvslagen ska fortfarande utgöra en del av NTM-centralens uppgiftshelhet för områdesanvändningen och kulturmiljön, varvid NTM-centralen innan beslut fattas ska ha möjlighet att bedöma och samordna konsekvenserna av alla tillgängliga åtgärder. En enhetlig tillämpningspraxis främjas genom samordnad verksamhet, som bland annat innebär gemensamma förfaringssätt och anvisningar, utbildning och regelbunden kontakt. NTM-centralernas beslut sänds till miljöministeriet för kännedom, varvid ministeriet kan följa tillämpningspraxisen med tanke på utveckling av lagstiftningen. 

Det är ändamålsenligt att granska förutsättningarna för en omorganisering av skydds- och tillsynsuppgifter enligt byggnadsarvslagen i samband med den övriga reformen av regionförvaltningen. Förverkligandet av en elektronisk datasystem för den byggda miljön och elektronisk kommunikation är en central faktor som påverkar förutsättningarna. 

Utgångspunkten för besvär över NTM-centralens beslut har varit att miljöministeriets ställning som underställnings- och besvärsmyndighet slopas. Således går besvärsvägen från NTM-centralen till den regionala förvaltningsdomstolen och därefter med besvärstillstånd till högsta förvaltningsdomstolen. Vid beredningen har man granskat alternativet att införa ett omprövningsförfarande i fråga om beslut om skydd. I fråga om ärenden som gäller förbud mot äventyrande av byggnadsarvet har det inte ansetts nödvändigt att se över omprövningsförfarandet eftersom förbud mot äventyrande är temporära. 

Vid bedömningen av omprövningsförfarandets lämplighet har man beaktat de kriterier som nämns i grundlagsutskottets utlåtande om regeringens proposition till riksdagen med förslag till granskning av bestämmelserna om sökande av ändring i vissa förvaltningsärenden (RP 230/2014 rd) (GrUU 55/2014 rd). Förfarandet skulle i fråga om beslut om byggnadsskydd vara lämpligt som ersättande förfarande i stället för besvär hos miljöministeriet. Omprövning begärs hos den myndighet som har meddelat det ursprungliga beslutet. En sak som talar för förfarandet är betydelsen av annan än juridisk specialsakkunskap i beslutsfattandet. En annan sak som kan tala för förfarandet är den breda prövningsrätt som den beslutande myndigheten har enligt byggnadsarvslagen och det faktum att tilläggsinformation kan i byggnadsskyddsprocesser komma fram också vid överklagande. En sak som däremot inte talar för omprövningsförfarandet är att byggnadsskydd handlar om att begränsa äganderätten och att ärendet därför måste utredas och motiveras grundligt när det första gången avgörs i förvaltningsförfarande. Begäran om omprövning ska enligt förslaget behandlas av samma instans som har fattat beslut i det första skedet. Byggnadsskyddsprocessen berör dessutom flera parter och är vanligen en ganska utdragen process. Även om en begäran om omprövning sannolikt skulle behandlas snabbare än besvär, skulle den ändå försena det faktiska tillträdet till domstol. På dessa grunder föreslås det att omprövningsförfarandet inte införs i sådana ärenden enligt byggnadsarvslagen som avgörs av NTM-centralen. 

Besvärstillståndsförfarandet trädde i kraft redan den 1 januari 2020 i fråga om beslut som fattas med stöd av byggnadsarvslagen. Vid prövningen av ärendet drogs slutsatsen att de grunder för beviljande av besvärstillstånd som anges i lagen om rättegång i förvaltningsärenden i tillräcklig utsträckning tryggar parternas möjligheter att få ärendet behandlat vid domstol i en situation där förvaltningsdomstolen redan har undersökt lagenligheten av NTM-centralens beslut.  

Det nya avvikelseförfarandet har också beaktats när man övervägt om möjligheterna att söka ändring är tillräckliga som helhet. Genom ansökan om tillstånd att avvika har byggnadens ägare och innehavare möjlighet att föra de förändringar i förhållandena som framkommer efter skyddsbeslutet till myndigheten för prövning. Ett tillståndsbeslut kan överklagas i förvaltningsdomstol på samma sätt som ett skyddsbeslut. 

Vid beredningen har man dessutom övervägt att centralisera ändringssökande till en enda regional förvaltningsdomstol med riksomfattande behörighet i ärenden enligt byggnadsarvslagen. Även om antalet ärenden enligt byggnadsarvslagen som årligen inleds vid förvaltningsdomstolarna är relativt litet, har det inte ansetts ändamålsenligt att samla specialkompetensen inom denna ärendegrupp till en enda förvaltningsdomstol. Orsaken är att byggnadsskydd ingår i helheten områdesanvändning och ärenden inom detta område, särskilt ärenden enligt markanvändnings- och bygglagen, behandlas vid alla förvaltningsdomstolar. En centraliseringslösning skulle också leda till att ärenden som gäller samma byggnad samtidigt kan vara anhängiga vid olika förvaltningsdomstolar. 

I fråga om byggnadsskyddsbrott och byggnadsskyddsförseelser har man granskat NTM-centralens och Museiverkets roll vid förundersökning, åtalsprövning och domstolsbehandling. Det har utvärderats om tillsynsmyndigheten bör ha ställningen som målsägande i processen. Vid utvärderingen beslöt man att föreslå ställningen som en som ska höras för NTM-centralen som samordnar tillsynen. Byggnadsskyddet kan genomföras antingen genom byggnadsarvslagen, varvid NTM-centralen och Museiverket har tillsynsansvaret, eller genom markanvändnings- och bygglagen, varvid den kommunala byggnadstillsynsmyndigheten har tillsynsansvaret. Tillsynsmyndighetens möjliga ställning som målsägande bör granskas som helhet så att regleringen inte till denna del differentieras utan grund. Eftersom markanvändnings- och bygglagen håller på att revideras föreslås inte i detta skede i byggnadsarvslagen några bestämmelser om tillsynsmyndigheten som målsägande. Specialbestämmelsen om hörande av tillsynsmyndigheten anses emellertid nödvändig eftersom straffrättsliga ärenden som gäller byggnadsskydd är sällsynta och behandlingen av dem kräver speciell sakkunskap. 

Dessutom har man bedömt möjligheterna att förutom NTM-centralen och Museiverket även ge museet med regionalt ansvar rätt att utföra inspektioner i byggnaden eller dess utrymmen, om det finns grundad anledning att misstänka att bestämmelser har överträtts. I brådskande situationer kan detta bidra till att inspektionen utförs i rätt tid. Vid beredningen har det dock beslutats att inspektioner ska begränsas till NTM-centralens och Museiverkets uppgifter, eftersom inspektioner särskilt i rummen kan innebära betydande utövning av offentlig makt enligt 124 § i grundlagen, som endast kan anförtros en myndighet. Hittills har relativt få inspektioner behövt utföras, och NTM-centralerna bedöms som regionala myndigheter kunna utföra även brådskande inspektioner i tillräcklig utsträckning. Museet med regionalt ansvar ska dock vid behov kunna delta i inspektionen som inbjuden sakkunnig. 

5.2  Lagstiftning och andra handlingsmodeller i utlandet

Sverige, Norge och Danmark  

I Sverige kan byggnader skyddas som byggnadsminnesmärken (byggnadsminnen). Beslut om skydd av byggnader som ägs av staten fattas av regeringen. Övriga byggnader kan skyddas som byggnadsminnen med stöd av den svenska kulturmiljölagen (1988:950). Byggnadsskyddet kan gälla en byggnad som har ett synnerligen högt kulturhistoriskt värde eller som ingår i ett bebyggelseområde med ett synnerligen högt kulturhistoriskt värde. Länsstyrelsen beslutar om förordnande av en byggnad till byggnadsminnesmärke på framställning eller på eget initiativ. Ägaren till en fastighet och innehavaren av särskild rättighet har rätt till ersättning av staten, om skyddsbestämmelserna utgör hinder för rivning av en byggnad och skadan därav är betydande i förhållande till värdet av berörd del av fastigheten, eller om skyddsbestämmelser på annat sätt innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten. Länsstyrelsen kan av särskilda skäl bevilja tillstånd att ändra en byggnad som har utsetts till byggnadsminne i strid med dess skyddsbestämmelser. Länsstyrelsens beslut att förordna en byggnad till byggnadsminnesmärke kan överklagas i allmän förvaltningsdomstol. Fortsatta besvär hos den kammarrätt som är förvaltningsdomstol i mellaninstans förutsätter besvärstillstånd. 

Norges lag om kulturminnen (lov om kulturminner) är från 1979. Syftet med lagen är att skydda kulturminnesmärken och kulturmiljöer som en del av kulturarvet och identiteten samt miljön och resurserna. Objekt som byggts före 1537 är automatiskt skyddade, liksom också samernas objekt som byggts 1917 eller tidigare. Konstruktioner som härstammar från åren 1537–1649 är automatiskt skyddade, om inte något annat beslutas. Myndigheten kan vidta behövliga åtgärder för automatiskt fridlysta objekt, varvid det enligt uppskattning kan fastställas en ersättning för ägaren eller innehavaren. Utöver det automatiska skyddet kan Riksantikvaren, en nationell myndighet för kulturminnesfrågor, skydda byggnader och anläggningar eller delar av dem av kulturhistoriskt eller arkitektoniskt värde. Beslutet får överklagas hos klimat- och miljöministeriet (Klima- og miljødepartementet). Landskapsförvaltningen (fylkeskommune) kan bevilja avvikelse från ett beslut eller bestämmelser om skydd för åtgärder som inte medför väsentliga ingrepp i det skyddade kulturminnet. Ett beslut om avvikelse kan under vissa förutsättningar leda till gottgörelse för ägaren eller innehavaren. När det är fråga om samiska objekt beviljas avvikelse av sametinget. Beslutet kan överklagas hos den myndighet som fattat beslutet. Om beslutet kvarstår, sänder den myndighet som fattat beslutet besvären vidare till den nationella förvaltningsmyndighet som sköter frågor som gäller kulturminnesmärken.  

Danmarks lag om byggnadsfredning (lov om bygningsfredning og bevaring af bygninger og bymiljøer) trädde i kraft 1980 (konsoliderad 2007). Skyddet gäller gamla byggnader av arkitektoniskt, kulturhistoriskt eller miljömässigt värde som belyser de väsentliga dragen i bostads-, arbets- och produktionsutvecklingen eller andra väsentliga drag i samhällsutvecklingen. Skyddet är primärt inriktat på byggnader som är över 50 år gamla. Byggnader kan skyddas oavsett ålder om det är motiverat med anledning av deras särskilda värden eller det finns andra särskilda skäl för skyddet. Beslut om skydd fattas av Slotts- och kulturstyrelsen (Slots- og kulturstyrelsen). Skyddsbeslut får överklagas hos kulturministern. Byggarbeten som utförs i en skyddad byggnad förutsätter i regel tillstånd, om det är fråga om någon annan åtgärd än en åtgärd som hör till sedvanligt underhåll. Statligt stöd kan beviljas för underhållet och byggnaden kan lösas in. 

Samtliga av de länder som granskats har förfaranden som möjliggör ändringar i skyddade objekt utan att hela skyddsbeslutet måste ändras. Lagarna har som helhet inte reviderats på länge, men åtminstone den norska regeringen har 2020 ställt som mål att revidera lagen om kulturminnen. Sveriges system för överklagande i byggnadsskyddsfrågor ligger närmast den besvärsväg som föreslås i detta lagförslag. Av de granskade länderna liknar domstolssystemet i Sverige mest vårt domstolssystem i den bemärkelsen att det svenska domstolssystemet i likhet med vårt är indelat i allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar. 

7.1  Lag om ändring av lagen om skyddande av byggnadsarvet

4 §. Myndigheter. Paragrafens 1–2 mom. motsvarar gällande lag. Till paragrafens 3 mom. fogas en bestämmelse om att ett museum med regionalt ansvar vid behov kan verka som sakkunnig i samarbete med Museiverket. Dessutom justeras språkdräkten i momentet. Museer med regionalt ansvar har inte motsvarande allmänna behörighet som Museiverket i ärenden som avses i denna lag, utan kan på NTM-centralens eller Museiverkets begäran till exempel ge utlåtanden och råd eller delta i en sådan inspektion i ett enskilt ärende som avses i 18 §. I praktiken kan begäran gälla ett sådant museum med regionalt ansvar vars uppgifter inbegriper sakkunniguppgifter i anslutning till kulturmiljön, inklusive den byggda miljön. Tillägget gäller också Samemuseet Siida, som inom samernas hembygdsområde är museum med regionalt ansvar men dessutom riksomfattande sakkunnig i frågor som gäller det samiska byggnadsarvet. 

5 §. Inledande av ett ärende. Paragrafens 1 mom. motsvarar gällande lag. Paragrafens 2 mom. formuleras om så att de aktörer som får göra en framställning om skyddande av en byggnad räknas upp i en förteckning. Till 2 mom. fogas museum med regionalt ansvar. Museer med regionalt ansvar kan inom sitt verksamhetsområde göra framställningar om byggnadsskydd oberoende av om deras uppgifter inbegriper sakkunniguppgifter som gäller kulturmiljön, uppgiften att främja den regionala museiverksamheten, uppgiften som regionalt konstmuseum eller alla dessa uppgifter. Dessutom utvidgas verksamhetsfältet för sådana registrerade sammanslutningar som avses i 3 punkten så att utöver sammanslutningar som värnar om kulturarvet också sammanslutningar till vars verksamhetsfält det hör att påverka den byggda miljöns kvalitet får göra en framställning om skyddande av en byggnad. Sålunda kan till exempel boendeföreningar göra framställningar om skyddande. Byggd miljö är t.ex. en by, en stadsdel eller något annat område som formats genom byggen och planteringar och finns inom sammanslutningens verksamhetsområde och som sammanslutningens verksamhet gäller. Vid tillämpningen av bestämmelsen ska man beakta den i 20 § 2 mom. i grundlagen föreskrivna skyldigheten att verka för att var och en har möjlighet att påverka beslut i frågor som gäller den egna livsmiljön. Bestämmelsen gäller emellertid också registrerade sammanslutningar med riksomfattande verksamhet vilkas verksamhetsområde omfattar värnande av kulturarvet eller t.ex. byggda miljöer inom ett visst specialområde. Förteckningens 4 och 5 punkt är nya till sitt innehåll. I 4 punkten föreskrivs det att en framställning om skyddande av en byggnad får göras av sametinget, om ärendet gäller det samiska byggnadsarvet. På motsvarande sätt föreskrivs det i 5 punkten att skoltarnas byastämma har rätt att göra en framställning om ärendet gäller det skoltsamiska byggnadsarvet. Rättigheterna att göra framställningar är inte begränsad till samernas hembygdsområde eller skoltområdet så att en framställning vid behov kan göras också om samiskt eller skoltsamiskt byggnadsarv som finns annanstans. I praktiken ska den som gör framställningen presentera de grunder enligt vilka det är fråga om samiskt eller skoltsamiskt byggnadsarv.  

I paragrafens 3 mom. föreskrivs det om framställningens form och innehåll på motsvarande sätt som i den gällande lagen. När det gäller att uppfylla den skriftliga form som avses i bestämmelsen tillämpas lagen om elektronisk kommunikation i myndigheternas verksamhet (13/2003), enligt vilken även ett elektroniskt dokument till myndigheten uppfyller kravet på skriftlig form.  

Till 4 mom. tas in ett bemyndigande att genom förordning av statsrådet utfärda närmare bestämmelser om innehållet i framställningen.  

7 §. Hörande av parterna samt utlåtanden. I 1 mom. utvidgas skyldigheten att höra parter jämfört med den gällande lagen så att den också gäller innehavare av fastigheten där den byggnad som skyddsärendet gäller finns, om den inte är i ägarens besittning, samt ägare och innehavare av fastigheter som ligger mittemot. Utöver fastigheter ska också andra områden som ligger invid eller mittemot beaktas. När det gäller grannarna överensstämmer de parter som ska höras efter tillägget med de grannar som ska höras i fråga om tillstånd enligt markanvändnings- och bygglagen. Till momentet fogas också en bestämmelse om att utlåtande utöver av sametinget också ska begäras av Samemuseet Siida inom samernas hembygdsområde och i ärenden som gäller det samiska byggnadsarvet. Inom skoltområdet och i ärenden som gäller det skoltsamiska byggnadsarvet ska ett utlåtande dessutom begäras av skoltarnas byastämma. Bestämmelsen ändras så att skyldigheten att höra dessa parter alltid gäller inom samernas hembygdsområde och skoltområdet. Då kan de som hörs i sitt svar på begäran om utlåtande ta ställning till om frågan inverkar på det samiska eller skoltsamiska byggnadsarvet. Dessutom ska utlåtande begäras utanför dessa områden i ärenden som gäller det samiska eller skoltsamiska byggnadsarvet. Till momentet fogas också en bestämmelse om att utlåtande vid behov ska begäras av andra än de sammanslutningar som nämns där. Utlåtande kan behövas till exempel av ett museum med regionalt ansvar, ett museum med riksansvar inom specialområdet i fråga, ett landskapsförbund eller någon annan sammanslutning som är förtrogen med de regionala förhållandena eller ett visst delområde inom byggnadsarvet. Också sakkunskap i fråga om användningen av byggnaden ska beaktas. I synnerhet när det är fråga om lokaler avsedda för allmänt bruk är det för att främja likabehandling ofta nödvändigt att höra aktörer som representerar personer med funktionsnedsättning, såsom till exempel råd för personer med funktionsnedsättning och andra aktörer som representerar personer som har nedsatt rörelse- eller funktionsförmåga. Vid hörandet ska bestämmelserna i förvaltningslagen iakttas. 

I paragrafens 2 mom. föreskrivs det om möjligheten att ordna en särskild sammankomst efter att skyddsärendet inletts, där olika synpunkter i anslutning till skyddandet kan behandlas. Syftet med sammankomsten är inte att ersätta det hörande som avses i 1 mom. eller den syn som avses i förvaltningslagen, utan snarare att erbjuda andra än parterna och de myndigheter och sammanslutningar som ska höras en möjlighet att delta. För att klargöra detta syfte ändras momentet så att det hänvisas till dem som enligt 1 mom. ska höras och dessutom konstateras att sammankomsten är avsedd också för andra vars förhållanden ärendet avsevärt kan påverka. En sådan här sammankomst kan ordnas till exempel när ett skyddsärende inletts i fråga om en byggnad som är allmänt känd på en ort eller i en stadsdel på grund av dess särskilda miljövärden eller lokalhistoria. 

Bestämmelsen i det gällande 3 mom. om kallelsen till en sammankomst som avses i 2 mom. flyttas till 2 mom. I stället fogas till 3 mom. en bestämmelse om att närmare bestämmelser om hur hörandet enligt 1 mom. och den sammankomst som avses i 2 mom. ska ordnas får utfärdas genom förordning av statsrådet. 

9 §. Beslut som gäller skydd av byggnad. Paragrafens rubrik justeras så att den bättre syftar på skyddsbeslut och beslut att avslå en framställning om skydd samt beslut som gäller ändring eller upphävande av ett skyddsbeslut.  

Paragrafens 1 mom. ändras så att ett beslut om skyddande av en byggnad, dvs. ett skyddsbeslut, inte längre ska tillställas miljöministeriet för fastställelse. NTM-centralens beslut vinner sålunda laga kraft om det inte söks ändring i det. Formuleringen i momentet ses också över. 

Paragrafens 2 mom. motsvarar gällande lag, men formuleringen i momentet justeras. 

Till paragrafen fogas ett 3 mom., där det föreskrivs om NTM-centralens skyldighet att delge miljöministeriet beslutet som gäller skydd av byggnad. Miljöministeriet behöver känna till beslutet bl.a. för att ministeriet representerar staten vid eventuella ersättningsyrkanden. I övrigt tillämpas förvaltningslagen vid delgivning av beslut. 

10 a §. Avvikelse från skyddsbeslut. Det föreslås att en ny 10 a § fogas till lagen, där det föreskrivs om tillstånd att avvika från ett beslut om skyddande av en byggnad. Paragrafen ska tillämpas bara på skyddsbeslut, inte på beslut om förbud mot äventyrande av byggnadsarvet eller andra beslut som meddelas med stöd av denna lag. 

I 1 mom. föreskrivs det om beviljande av och förutsättningarna för tillstånd att avvika. NTM-centralen kan på ansökan bevilja tillstånd att avvika från ett skyddsbeslut. Genom ett tillstånd att avvika kan ett objekt som skyddats sålunda repareras eller ändras i strid med skyddsföre-skrifterna. Tillstånd att avvika kan sökas av byggnadens ägare eller innehavare samt av ägaren eller innehavaren av den fastighet där byggnaden är belägen. Syftet med tillståndet att avvika är att förhindra att en byggnad långa tider inte används och målen med skyddet då äventyras. NTM-centralen kan ställa villkor för avvikelsen. Enligt 1 punkten i momentet får tillstånd att avvika från ett skyddsbeslut beviljas i situationer där en del av en skyddad byggnad skadas så mycket att den inte kan bevaras på det sätt som skyddsbeslutet förutsätter utan att det äventyrar användningen i enlighet med byggnadens användningsändamål eller bevarandet av de värden som ligger till grund för skyddet. Lagrummet tillämpas alltså när en skadad del måste avlägsnas eller ändras i strid med skyddsbeslutet. I regel är det fråga om en byggnadsdel, medan avvikelse från bevarandet av en hel byggnad eller konstruktion kräver en ändring av skyddsbeslutet. Undantagsvis kan emellertid också en del av ett omfattande skyddat objekt avlägsnas med ett tillstånd att avvika, även om delen är en självständig byggnad eller konstruktion. Vid tillämpningen av bestämmelsen är det skäl att beakta att byggnad enligt 3 § 3 mom. i denna lag också avser andra skyddsobjekt. Enligt 2 punkten i momentet får tillstånd att avvika beviljas också om det inte med iakttagande av skyddsbeslutet går att använda byggnaden för dess användningsändamål eller att ändra byggnaden för ett nytt lämpligt användningsändamål. En ändring av krav som ställts i annan lagstiftning kan leda till en sådan situation som avses i lagrummet, om det på grund av skyddet inte är tillåtet att avvika från kravet. En sådan situation kan gälla till exempel räddningssäkerhetskrav. Dessutom ska också byggnadens användares förhållanden beaktas. Exempelvis brister i fråga om tillgängligheten i en byggnad kan leda till att användningen förhindras. I 1 och 2 punkten i momentet avses med byggnadens användningsändamål det användningsändamål som byggnaden hade när skyddsbeslutet fattades eller som den fått vid iakttagandet av skyddsbeslutet. Enligt 3 punkten i momentet kan tillstånd att avvika från skyddsbeslutet beviljas om det finns någon annan särskilt tungt vägande grund som främjar användningen eller vården av byggnadsarvet. Med stöd av lagrummet kan NTM-centralen från fall till fall bevilja tillstånd att avvika från skyddsbeslut också av andra skäl en de som anges i 1 eller 2 punkten. Beviljandet av tillståndet ska dock främja användningen eller vården av byggnaden i fråga och därmed målen i denna lag.  

Enligt 2 mom. får tillstånd att avvika emellertid inte beviljas om byggnaden till följd av till-ståndet inte längre uppfyller förutsättningarna för skydd. Till exempel byggnadens nya användningsändamål och de ändringar som görs för det bör anpassas till byggnadens egenart och särdrag så att förutsättningarna för skydd också efter åtgärder enligt tillståndet att avvika är uppfyllda till väsentliga delar. Eftersom ett tillstånd att avvika från skyddsbeslut också kan basera sig på ett behov att avlägsna en skadad del, kan kravet på uppfyllande av förutsättningarna för skyddet inte gälla byggnaden till denna del. I lagrummet avses sålunda uppfyllandet av förutsättningarna för skydd betraktat som helhet så att det fortfarande är motiverat att skyddsbeslutet är i kraft. När man bedömer om förutsättningarna för skyddet uppfylls, bör man i första hand granska de grunder för skyddet som konstaterats i skyddsbeslutet. I synnerhet i äldre skyddsbeslut kan motiveringen vara knapphändig, varvid det kan vara nödvändigt att i viss mån komplettera bedömningen utifrån de förutsättningar för skydd som föreskrivs i 8 § i lagen. Om förutsättningarna till följd av en åtgärd inte längre uppfylls, är det inte möjligt att använda förfarandet för avvikelse, utan då blir det fråga om att ändra skyddsbeslutet. Genom de villkor som ställs i tillståndsbeslutet kan uppfyllandet av förutsättningarna för skyddet tryggas.  

I paragrafens 3 mom. föreskrivs det om en tidsfrist för tillstånd att avvika. I tillståndsbeslutet ska det anges en tid inom vilken ett tillstånd som förutsätts i någon annan lag för att genomföra den åtgärd som ligger till grund för avvikelsen ska sökas eller, om åtgärden inte förutsätter ett sådant tillstånd, inom vilken åtgärden ska fullföljas. För genomförandet av en åtgärd krävs oftast ett bygglov eller åtgärdstillstånd enligt markanvändnings- och bygglagen och när det beviljas ska man försäkra sig om att det till behövliga delar motsvarar tillståndet att avvika från skyddsbeslutet. Tillståndet att avvika är tidsbestämt, eftersom det är bundet till en åtgärdsplan enligt ansökan och det genom tillståndet inte tas ställning till innehållet i skyddet av byggnaden i det fallet att planen inte genomförs. Tidsfristen får vara högst två år och börjar från det att beslutet om tillstånd att avvika vinner laga kraft. NTM-centralen kan dock förlänga tidsfristen med högst två år på ansökan så att tillståndet att avvika kan gälla sammanlagt högst fyra år. Ansökan om förlängd tidsfrist får göras av den som beviljats tillstånd att avvika. 

10 b §. Förfarande vid ansökan om avvikelse från skyddsbeslut. Det föreslås att en ny 10 b § fogas till lagen. I den föreskrivs det om förfarandet vid behandlingen av avvikelseärenden enligt 10 a §. 

I paragrafens 1 mom. föreskrivs det om formen för ansökan om avvikelse och om vilka upp-gifter ansökan måste innehålla. Ansökan ska vara skriftlig. När det gäller att uppfylla kravet på skriftlig form tillämpas lagen om elektronisk kommunikation i myndigheternas verksamhet, enligt vilken också elektroniska dokument som sänts till en myndighet uppfyller kravet på skriftlig form. Ansökan ska motiveras, dvs. det ska uppges av vilken orsak det ansöks om tillstånd att avvika från skyddsbeslutet. Dessutom ska det i ansökan specificeras till vilka delar man avser att avvika från skyddsbeslutet. Till ansökan ska det också fogas en plan över den åtgärd som sökanden ämnar genomföra. Med hjälp av planen bedöms det om förutsättningarna för avvikelse enligt 10 a § uppfylls. Om sökanden inte är byggnadens ägare ska ägarens samtycke till den avvikelse som anges i ansökan fogas till ansökan. Vid ansökningen ska dessutom bestämmelserna i förvaltningslagen tillämpas. 

I 2 mom. föreskrivs det om hörande vid beredningen av ett beslut om avvikelse. Innan ett be-slut fattas ska utlåtande från Museiverket alltid begäras, så att Museiverket som sakkunnig i fråga om byggnadsarvet kan ta ställning bl.a. till om förutsättningarna för skydd uppfylls ifall tillstånd att avvika beviljas på det sätt som anges i tillståndsansökan samt till de villkor som behövs i beslutet. Ett utlåtande om saken ska också begäras av den kommun där byggnaden är belägen. Dessutom ska ett utlåtande alltid begäras av sametinget och Samemuseet Siida inom samernas hembygdsområde och i ärenden som gäller det samiska byggnadsarvet. Detta gäller på samma sätt som vid framställningar om skydd. I samband med avvikelseärenden som gäller skoltområdet och det skoltsamiska byggnadsarvet ska ett utlåtande dessutom begäras av skoltarnas byastämma. Andra sådana aktörer som med stöd av 7 § 1 mom. hörs innan ett beslut om skydd fattas ska vid behov beredas tillfälle att bli hörda. Ägaren och innehavaren av en byggnad eller fastighet behöver i regel höras om det inte är de som sökt tillstånd att avvika. Grannar behöver höras när ansökan gäller deras intressen och rättigheter på det sättet att de ska anses som parter i ärendet. Till exempel avvikelse från skydd av en byggnads utrymmen inomhus gäller inte nödvändigtvis grannarnas intressen och rättigheter på ett sådant sätt att de behöver höras, medan de i regel behöver höras i ärenden som gäller skydd av utrymmen utomhus. Behovet att höra andra aktörer ska övervägas utifrån deras verksamhetsfält och de utredningar som behövs för att avgöra ärendet. I fråga om byggnader som är avsedda för allmänheten kan i synnerhet ändringar som görs i ingångar och utrymmen inomhus ha konsekvenser för jämlik tillgänglighet. I sådana här situationer är det ofta nödvändigt att höra sakkunniga i tillgänglighetsfrågor, såsom till exempel råd för personer med funktionsnedsättning och andra aktörer som representerar personer som har nedsatt rörelse- eller funktionsförmåga. Vid hörandet ska också bestämmelserna i förvaltningslagen iakttas. 

I paragrafens 3 mom. föreskrivs det att beslutet om avvikelse ska delges byggnadstillsynsmyndigheten i den kommun i vilken byggnaden är belägen. Eftersom ett utlåtande av kommunen som avses i 2 mom. kan beredas t.ex. av planläggningsmyndigheten, behöver beslutet särskilt delges den kommunala myndighet som övervakar att bestämmelserna om byggnadstillsyn följs. I övrigt ska bestämmelserna i förvaltningslagen iakttas vid delgivningen och beslutet ska sålunda delges alla dem som hörts med stöd av 2 mom. och förvaltningslagen.  

I paragrafens 4 mom. föreskrivs det att närmare bestämmelser om innehållet i en ansökan om tillstånd att avvika från skyddsbeslut och om hur hörandet ska ordnas får utfärdas genom för-ordning av statsrådet. 

10 c §. Avgift för beslut om avvikelse. Till lagen fogas en ny 10 c § som innehåller en hän-visning till lagen om grunderna för avgifter till staten. För ett beslut om avvikelse från skyddsbeslut kan en avgift till staten tas ut, vars storlek bestäms på det sätt som anges i lagen om grunderna för avgifter till staten och en med stöd av den utfärdad förordning av statsrådet. 

14 §. Förändrade förhållanden. Paragrafen föreslås bli upphävd. Bestämmelsen i paragrafen om möjlighet att återvisa ärendet som gäller ersättning för ny behandling till följd av en väsentlig förändring i förhållandena har inte tillämpats medan byggnadsarvslagen eller den lag som föregick den lagen varit i kraft. På bestämmande av ersättning tillämpas inlösningslagen och den bedömningspraxis som etablerats vid tillämpningen av den. I 39 och 45 § i inlösningslagen föreskrivs det om ytterligare ersättning om de olägenheter eller skador som ersätts eller kostnader föranledda av dem inte till alla delar har kunnat förutses. Den reglering som upphävs var dessutom avsedd för situationer där man inte kan nyttja en byggnad på samma sätt som tidigare och skyddsföreskrifterna inte möjliggör utförande av behövliga ändringar. Det tillstånd att avvika som avses i den föreslagna 10 a § ska i fortsättningen tillämpas på dessa situationer och trygga bevarandet av byggnadsarvets användning, vilket också var syftet med den reglering som föreslås bli upphävd. Om ändringsbehovet är så stort att det äventyrar förutsättningarna för skyddet ska man överväga att ändra eller upphäva skyddsbeslutet i enlighet med det förfarande som föreskrivs i 9 § 2 mom. 

15 §. Bestämmande av ersättningen. I paragrafens 1 mom. föreskrivs det om miljöministeriets skyldighet att sträva efter att nå avtal med den som är berättigad till ersättning. Formuleringen i momentet ses över.  

I 2 mom. föreskrivs det att ersättningen kan sökas hos Lantmäteriverket om inte ett avtal om ersättningen har kunnat nås. Bestämmelsen preciseras så att tidsfristen på två år för att göra en ansökan börjar från det att det beslut som gäller skydd av byggnad och som ersättningsyrkandet grundar sig på vann laga kraft. Också tidsfristen för en ersättningsansökan som grundar sig på ett förbud mot äventyrande av byggnadsarvet räknas sålunda först från det att skyddsbeslutet eller beslutet att avslå framställningen om skydd vinner laga kraft, så att det när ansökan görs och behandlas är möjligt att i sin helhet bedöma den olägenhet eller skada som uppkommit av förbudet mot äventyrande av byggnadsarvet. 

I 3 mom. föreskrivs det att inlösningslagen ska tillämpas på bestämmande av ersättningen, om inte något annat följer av denna lag. I praktiken gäller de specialbestämmelser som tillämpas i stället för bestämmelserna i inlösningslagen förutsättningarna för att rätt till ersättning ska uppkomma, de ersättningsberättigade, myndigheternas skyldigheter samt tidsfristen för ansökan om ersättning. Språkdräkten ändras och det fogas ett tillägg till momentet om att förrättningens syfte särskilt ska beaktas vid bedömningen av om sakkunniga enligt 12 § 2 mom. i inlösningslagen ska kallas. Ersättningsärenden som gäller byggnadsskydd är jämförelsevis sällsynta i inlösningsförfarandet och i dem måste skyddsbeslutets konsekvenser för användningen och vården av egendomen bedömas. I en sådan här situation kan det vara nödvändigt att kalla sakkunniga i behövliga specialområden.  

18 §. Inspektionsrätt. I paragrafens 1 mom. föreskrivs det om de myndigheter som har rätt att komma in i en byggnad eller dess rummen för att utföra en inspektion om det finns grundad anledning att misstänka att de föreskrifter som gäller skyddande av en byggnad eller som har utfärdats i anslutning till ett förbud mot äventyrande av byggnadsarvet har överträtts. Momentet formuleras om så att det motsvarar nuvarande regleringspraxis och kompletteras med en bestämmelse om att den nämnda rätten att utföra en inspektion också gäller om det finns grundad anledning att misstänka att villkoren för tillståndet att avvika från ett skyddsbeslut har överträtts. Av de myndigheter som har rätt att utföra en inspektion stryks den museimyndighet som Museiverket förordnat. Till momentet fogas också en informativ hänvisning till en paragraf om inspektion i förvaltningslagen. Den paragraf gäller meddelande om inspektionen, partens rätt att närvara och få information vid inspektionen samt utarbetandet av en inspektionsberättelse. Paragrafen ska tillämpas i sin helhet vid inspektioner enligt denna lag. 

Till 2 mom. i paragrafen fogas en bestämmelse om att den myndighet som utför en inspektion får kalla ett museum med regionalt ansvar som sakkunnig vid inspektionen. På det sättet har till exempel NTM-centralen möjlighet att vid behov utnyttja den sakkunnighet som museet med regionalt ansvar har när Museiverkets sakkunniga på grund av att inspektionen är brådskande eller av någon annan orsak inte är tillgängliga.  

21 §. Ändringssökande. I paragrafens 1 mom. hänvisas det till lagen om rättegång i förvaltningsärenden. I enlighet med den ska ändring i ett beslut som gäller skydd av en byggnad inte längre sökas hos miljöministeriet, utan ändring i alla beslut av NTM-centralen söks genom förvaltningsbesvär hos den regionala förvaltningsdomstolen. Behörig förvaltningsdomstol är dock med undantag från de allmänna bestämmelserna den förvaltningsdomstol inom vars domkrets den byggnad som beslutet gäller är belägen. Också när ändring söks i ett beslut av den regionala förvaltningsdomstolen ska lagen om rättegång i förvaltningsärenden iakttas. Sålunda får beslutet överklagas om högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd. 

Paragrafens 2 mom. ändras så att det föreskrivs om besvärsrätt i fråga om beslut som gäller skydd enligt 9 § samt beslut som gäller avvikelse enligt den nya 10 a §. Till övriga delar be-stäms besvärsrätten i frågor enligt byggnadsarvslagen i enlighet med lagen om rättegång i förvaltningsärenden. Besvärsrätt i fråga om beslut som gäller skydd eller avvikelse från skyddsbeslut har en part, den som har gjort framställningen om skyddande, den kommun där byggnaden är belägen, Museiverket och andra myndigheter som bevakar allmänt intresse i saken. Med stöd av det föreslagna 5 § 2 mom. får en framställning om skyddande av en byggnad bl.a. göras inom det egna verksamhetsområdet av en sådan registrerad sammanslutning till vars verksamhetsfält det hör att värna om kulturarvet eller påverka den byggda miljöns kvalitet. Besvärsrätten är motiverad för att sammanslutningen på ett effektivt sätt ska kunna genomföra sina uppgifter och övervaka behandlingen av de framställningar om skydd som den gjort. Besvärsrätten för den kommun där byggnaden är belägen baserar sig på kommunens uppgifter när det gäller att planera markanvändningen och följa kulturmiljöns skick och utveckling. För Museiverkets del behövs besvärsrätten för att verket effektivt ska kunna sköta sin uppgift att främja och övervaka bevarandet av byggnadsarvet. I bestämmelsen nämns för tydlighetens skull också besvärsrätt för en part och en myndighet som bevakar allmänt intresse i saken, om vilket en allmän bestämmelse finns i lagen om rättegång i förvaltningsärenden. Dessutom har också sametinget besvärsrätt i beslut som gäller skydd och avvikelse från skydd av byggnader som representerar det samiska byggnadsarvet. I fråga om beslut som gäller det skoltsamiska byggnadsarvet har skoltarnas byastämma motsvarande rätt. Sametinget och skoltarnas byastämma kan i ärenden som hör till deras behörighet anföra besvär också i fråga om andra beslut som gäller samernas hembygdsområde eller skoltområdet. Besvärsrätt behövs så att de effektivt kan övervaka beaktandet av den samiska kulturen i bedömningen av skyddsvärden för objekt som representerar deras byggnadsarv eller när det är fråga om andra beslut som inverkar på tillgodoseendet av samernas rättigheter.  

I 3 mom. föreskrivs det om skyldighet att iaktta skyddsbeslutet trots ändringssökande. Med skyddsbeslut avses ett beslut genom vilket NTM-centralen helt eller delvis har godkänt en framställning om skydd eller på eget initiativ skyddat en byggnad. Det är nödvändigt att skyddsbeslutet följs trots att ändring har sökts så att den kulturhistoriska betydelsen som beslutet grundar sig på bevaras tills ett beslut i ärendet har vunnit laga kraft. Ofta är bevarandet av betydelsen tryggad genom det förbud mot äventyrande av byggnadsarvet som avses i 6 §, men eftersom förbudet utfärdas efter prövning är det inte alltid så. Fullföljdsdomstolen har emellertid alltid rätt att meddela förordnanden om verkställigheten av beslut med stöd av lagen om rättegång i förvaltningsärenden. 

Paragrafens 4 mom. innehåller en informativ bestämmelse om att statsunderstödslagens bestämmelser om ändringssökande dessutom ska tillämpas i ärenden som gäller bidrag som avses i 16 §. Ändringssökande kan gälla beviljande och utbetalning av understöd, avbrytande av utbetalning eller återkrav av understöd. Statsunderstödslagen ska iakttas vid behandlingen av bidrag som beviljas av såväl NTM-centralerna som Museiverket. 

Paragrafens 5 mom. innehåller också en informativ bestämmelse om att inlösningslagen ska tillämpas på ändringssökande i ärenden som gäller bestämmande av ersättning i enlighet med 15 § 2 mom. På Lantmäteriverkets beslut i fråga om en förrättning som gäller ersättning tillämpas inte förvaltningsbesvär, utan ändring söks hos jorddomstolen såsom vid inlösningsförrättningar. 

23 §. Byggnadsskyddsförseelse. I paragrafen föreskrivs det om byggnadsskyddsförseelser. Formuleringen i 2 punkten i paragrafen ändras och det görs ett tillägg i den, enligt vilket rekvisitet för byggnadsskyddsförseelse uppfylls om det brutits mot en föreskrift om skyddande av en byggnad utan ett sådant tillstånd som förutsätts i denna lag. Till paragrafen fogas också en 4 punkt där det föreskrivs att den som bryter mot ett villkor i ett sådant tillstånd att avvika som avses i den föreslagna 10 a § ska dömas för byggnadsskyddsförseelse. Syftet med tillägget är att beakta förfarandet med tillstånd att avvika och göra det möjligt att övervaka att villkoren för tillståndet att avvika följs och att förutsättningarna för tillståndet att avvika verkligen uppfylls. Tillämpningsområdet för byggnadsskyddsförseelse kompletterar bestämmelserna om byggnadsskyddsbrott i strafflagen, eftersom det som förseelse är straffbart att av oaktsamhet bryta mot föreskrifterna eller tillståndsvillkoren eller om formen av handlingen är en annan än sådant rivande, förstörande, skadande eller täckande som avses i strafflagen. Till exempel en gärning i strid med föreskrifterna eller villkoren som är lindrigare än förstöring eller ett brott mot föreskrifter eller tillståndsvillkor som gäller förfarandet kan uppfylla rekvisitet för byggnadsskyddsförseelse. I enlighet med principen i högsta domstolens prejudikat HD 2019:102 grundar sig prövningen av förutsättningarna för beviljande av tillstånd i miljörätten i hög grad på de uppgifter som tillståndssökanden lämnat. Att tillståndsbeslutet baseras på dessa uppgifter kan rimligen förutses av sökanden. Därför kan verksamhet i strid med den åtgärdsplan som i 10 b § krävs som bilaga till tillståndsansökan eller med någon annan ansökningshandling uppfylla rekvisitet för byggnadsskyddsförseelse, om tillstånd hade beviljats för en åtgärd enligt ansökan. 

23 a §. Förfarande i brottmål. Till lagen fogas en ny 23 a § där det föreskrivs om NTM-centralens befogenhet och skyldigheter i brottmål. I fråga om byggnadsskyddsbrott som avses i 48 kap. 6 § i strafflagen tillämpas paragrafen endast på gärningar som strider mot byggnadsarvslagen. 

I paragrafens 1 mom. föreskrivs det om NTM-centralens skyldighet att anmäla saken till polisen för förundersökning om det finns anledning att misstänka en sådan gärning eller försummelse som strider mot byggnadsarvslagen och som uppfyller rekvisitet för byggnadsskyddsbrott som är straffbart enligt 48 kap. 6 § i strafflagen. 

I paragrafens 2 mom. föreskrivs det om NTM-centralens skyldighet att göra polisanmälan om den har skäl att misstänka byggnadsskyddsförseelse enligt 23 § i denna lag. Gärningar eller försummelser som avses i detta moment behöver emellertid inte anmälas, om gärningen eller försummelsen med beaktande av omständigheterna kan betraktas som ringa och det allmänna intresset inte kräver att en anmälan görs. Gärningar och försummelser som inte kan betraktas som ringa ska anmälas också när det allmänna intresset inte kräver det. Syftet med bestämmelsen är att klargöra NTM-centralens ställning som den myndighet som har det primära ansvaret för tillsynen över efterlevnaden av lagen. Anmälan till polisen i fall som avses i 1 och 2 mom. kan emellertid också göras av någon annan myndighet eller aktör. 

I paragrafens 3 mom. föreskrivs det att när en gärning eller försummelse som är straffbar enligt 48 kap. 6 § i strafflagen och som strider mot byggnadsarvslagen och en gärning eller försummelse som avses i 23 § i denna lag behandlas vid förundersökning och åtalsprövning, ska NTM-centralen ges tillfälle att bli hörd. Det är förundersöknings- och åklagarmyndigheterna som ska ordna med hörandet. Dessutom ska domstolen ge NTM-centralen tillfälle att bli hörd när ett sådant här ärende behandlas vid domstol. Ett tillfälle att bli hörd behövs för att NTM-centralen ska kunna ta ställning till gärningens betydelse med avseende på hur gärningen inverkar på möjligheterna att verkställa förbudet mot äventyrande av byggnadsarvet, skyddsbeslutet eller beslutet om avvikelse.  

23 b §. Rätt att få uppgifter. Till lagen fogas en ny 23 b § som gäller myndigheternas rätt att trots sekretessbestämmelserna avgiftsfritt av andra myndigheter få personuppgifter som är nödvändiga för behandlingen av ett ärende. Denna rätt har NTM-centralen, Museiverket, utvecklings- och förvaltningscentret och Lantmäteriverket för att utföra de uppgifter som föreskrivs för dem i lag. Rätten att få uppgifter gäller uppgifter som Skatteförvaltningen innehar om den avliden persons och dödsbodelägarnas namn, hemvist och personbeteckning eller födelsedag och dödsdag samt uppgifter om boutredningsmannen eller testamentsexekutorn enligt 19 kap. i ärvdabalken och om skiftesmannen enligt 23 kap i samma lag. Bestämmelsen gäller således en situation där ett dödsbo är part i ett förvaltningsärende enligt byggnadsarvslagen och den myndighet som behandlar förvaltningsärendet för att få kontakt med dödsboet ska utreda vilka som är delägare i dödsboet eller hur förvaltningen av dödsboet har ordnats. Till övriga delar tryggas rätten att få nödvändiga personuppgifter i den allmänna lagstiftningen på det sätt som beskrivs i 2 kap. 

7.2  Lag om ändring av 48 kap. 6 § i strafflagen

6 §. Byggnadsskyddsbrott. Till paragrafens 1 mom. fogas ett omnämnande om att också verksamhet som strider mot tillståndsvillkoren eller andra bestämmelser om skydd kan uppfylla rekvisitet för byggnadsskyddsbrott. Genom tillägget omfattar straffansvaret i strafflagen brott mot villkoren i ett tillstånd att avvika från skyddsbeslutet. Tillägget omfattar brott mot tillståndsvillkor som ställts både med stöd av byggnadsarvslagen och med stöd av markanvändnings- och bygglagen. Om den verksamhet som avses i bestämmelsen utöver eller i stället för tillstånd att avvika från skyddsbeslutet förutsätter något annat tillstånd, t.ex. rivningslov, kan också verksamhet i strid med villkoren för det tillståndet uppfylla rekvisitet för byggnadsskyddsbrott. I enlighet med principen i högsta domstolens prejudikat HD 2019:102 grundar sig prövningen av förutsättningarna för beviljande av tillstånd i miljörätten i hög grad på de uppgifter som tillståndssökanden lämnat. Att tillståndsbeslutet baseras på dessa uppgifter kan rimligen förutses av sökanden. Därför kan verksamhet i strid med den åtgärdsplan som i 10 b § krävs som bilaga till tillståndsansökan eller med någon annan ansökningshandling uppfylla rekvisitet för byggnadsskyddsbrott, om tillstånd hade beviljats för en åtgärd enligt ansökan. Tillägget till bestämmelsen gällande andra bestämmelser om skydd behövs eftersom innehållet i skyddet vanligen framgår som bestämmelser som ingår i beslutet. Efter tillägget täcker brottsrekvisitet den verksamhet som beskrivs där utan tillstånd, i strid med tillståndsvillkoren och i strid med bestämmelser som gäller skyddet. På motsvarande sätt omfattar gällande rekvisit för byggnadsskyddsförseelse och byggnadsförseelse verksamhet i strid med bestämmelserna på annat sätt än det som beskrivs i rekvisitet för byggnadsskyddsbrott. 

11.1  Samband med andra propositioner

I propositionen föreslås att till 15 § 3 mom. i byggnadsarvslagen fogas hänvisning till 12 § 2 mom. i inlösningslagen. Om i propositionen som gäller ändring av inlösningslagen och som är i beredning föreslås ändringar i nämnda bestämmelsen, ska det som föreslås i denna proposition beaktas.