1  Nuläge och bedömning av nuläget

Förvaltningsavgifter till Verket för finansiell stabilitet 

Utgifterna för verksamheten vid Verket för finansiell stabilitet täcks genom förvaltningsavgifter som tas ut hos de kreditinstitut och värdepappersföretag som är underställda verket. Bestämmelser om förvaltningsavgifter finns i lagen om förvaltningsavgift till Verket för finansiell stabilitet (1197/2014, nedan lagen om förvaltningsavgift). Det rör sig om en avgift av skattenatur som bestäms kalenderårsvis i enlighet med lagens 2 § 1 mom. som en grundavgift, som en proportionell avgift eller som en kombinerad grundavgift och proportionell avgift. Bestämmelsens ordalydelse kan anses vara inexakt, eftersom avsikten inte är att hos de avgiftsskyldiga ta ut enbart en proportionell avgift, utan en grundavgift eller en kombinerad grundavgift och proportionell avgift. 

I 4 § i lagen om förvaltningsavgift föreskrivs det om kategorierna av avgiftsskyldiga i fråga om proportionell förvaltningsavgift: inlåningsbanker enligt kreditinstitutslagen, kreditföretag enligt kreditinstitutslagen, filialer till tredjeländers kreditinstitut, värdepappersföretag enligt 6 kap. 1 § 1 mom. i lagen om investeringstjänster samt filialer till tredjeländers värdepappersföretag vars minimikapital motsvarar vad som föreskrivs i 6 kap. 1 § 1 mom. i lagen om investeringstjänster (747/2012). I 5 § i lagen om förvaltningsavgift föreskrivs det om kategorierna av avgiftsskyldiga i fråga om grundavgift: affärsbanker enligt lagen om affärsbanker och andra kreditinstitut i aktiebolagsform (1501/2001), sparbanksaktiebolag enligt sparbankslagen (1502/2001) och andelsbanksaktiebolag enligt lagen om andelsbanker och andra kreditinstitut i andelslagsform (423/2013), sparbanker enligt 1 § i sparbankslagen, andelsbanker eller kreditinstitut i andelslagsform enligt 1 § i lagen om andelsbanker och andra kreditinstitut i andelslagsform, andra kreditinstitut, centralinstitut för sammanslutningar av inlåningsbanker enligt lagen om en sammanslutning av inlåningsbanker (599/2010), holdingföretag för kreditinstitut, filialer till tredjeländers kreditinstitut, värdepappersföretag enligt 6 kap. 1 § 1 mom. i lagen om investeringstjänster samt filialer till tredjeländers värdepappersföretag vars minimikapital motsvarar vad som föreskrivs i 6 kap. 1 § 1 mom. i lagen om investeringstjänster. 

Enligt 4 § i den gällande lagen om förvaltningsavgift är den proportionella förvaltningsavgiften 0,0006 procent av balansomslutningen i fråga om kreditinstitut och filialer till tredjeländers kreditinstitut, och 0,03 procent av omsättningen i fråga om värdepappersföretag och filialer till dem. Enligt 5 § i den gällande lagen om förvaltningsavgift är grundavgiften för alla som är skyldiga att betala förvaltningsavgift till Verket för finansiell stabilitet 300 euro. Definitionen av avgiftsskyldiga i 5 § är avsedd att vara mer omfattande än definitionen av dem som är avgiftsskyldiga i fråga om proportionell förvaltningsavgift. Paragrafens rubrik och ordalydelsen i 1 mom. hänvisar emellertid till en grundavgift för avgiftsskyldiga som betalar proportionell förvaltningsavgift. Formuleringarna måste anses vara inexakta, eftersom definitionen i bestämmelsen är avsedd att omfatta alla dem som är skyldiga att betala grundavgift, oberoende av om de dessutom är skyldiga att betala proportionell förvaltningsavgift eller inte. I praktiken har den inexakta formuleringen av bestämmelsen lett till att enbart grundavgift inte har tagits ut alls. 

Avsikten är inte att ta ut mer förvaltningsavgifter än vad som motsvarar kostnaderna enligt den godkända budgeten för Verket för finansiell stabilitet. Förvaltningsavgiften kan enligt 6 § i lagen om förvaltningsavgift fastställas till ett lägre belopp i det fall att det under det föregående året uppkommit ett överskott och verkets godkända budget underskrider det belopp som uppkommer av den beräkningsgrund som föreskrivs i lagen. Verket för finansiell stabilitet ska då sänka förvaltningsavgiften för varje avgiftsskyldig i motsvarande grad. 

Kreditinstitut och värdepappersföretag i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) har rätt att bedriva i auktorisationen avsedd verksamhet i andra EES-stater genom att etablera en filial. Kreditinstitut och värdepappersföretag som bedriver verksamhet i Finland via en filial har inte i lagen om förvaltningsavgift ålagts någon som helst skyldighet att betala förvaltningsavgift, eftersom det inte är Verket för finansiell stabilitet utan resolutionsmyndigheten i den berörda hemstaten som är behörig när det gäller kreditinstitutens och värdepappersföretagens resolutionsplanering och eventuella resolution. Verket för finansiell stabilitet deltar emellertid i egenskap av medlem i resolutionskollegierna för bankgrupper där det ingår betydande filialer till EES-kreditinstitut, i vilka man bereder koncernresolutionsplaner och beslut i samband med dem. 

Sedan Verket för finansiell stabilitet inledde sin verksamhet har man kunnat konstatera att stora filialer till kreditinstitut inom EES-området medför mer arbete för verket än vad man ursprungligen bedömde när lagen stiftades. Utöver inrättandet av resolutionskollegier medför EES-kreditinstitutens filialer dessutom uppgifter för Verket för finansiell stabilitet i samband med eventuella utbetalningar av ersättning ur insättningsgarantisystemet i filialens hemstat och i samband med utvecklingen av systemen för utbetalning. Dessutom kan det bedömas att mängden arbete som resolutionskollegierna medför för verket kommer att öka i takt med att filialernas betydelse för värdlandets finansiella system ökar. 

EES-filialernas betydelse inom verksamheten vid Verket för finansiell stabilitet kommer att öka betydligt till följd av den strukturella omvandling som sker på den finländska finansmarknaden. För närvarande är två av de fyra största institut som är skyldiga att betala förvaltningsavgift till Verket för finansiell stabilitet dotterbanker till utländska banker. Den ena av dessa två dotterbanker har beslutat att lägga om merparten av sin verksamhet i Finland så att den sker via en filial. Eftersom det emellertid i den gällande lagen inte har ålagts någon som helst skyldighet för filialer till kreditinstitut i EES-området att betala förvaltningsavgift kommer beloppet av avgifter som inflyter till Verket för finansiell stabilitet i fortsättningen att minska betydligt. 

När lagen om förvaltningsavgift utarbetades bedömdes det maximala beloppet av omkostnaderna för Verket för finansiell stabilitet uppgå till cirka tre miljoner euro. I kostnadsförslaget ingick en buffert på ca 0,6 miljoner euro för hantering av krissituationer. Under det första verksamhetsåret 2015 tog verket in 2,99 miljoner euro i förvaltningsavgifter. Eftersom verksamheten inleddes först i maj var de årliga omkostnaderna något över 1,1 miljoner euro. Till år 2016 överfördes därmed 1,9 miljoner euro. Denna post som överförs minskar under det innevarande året i motsvarande grad beloppet av de förvaltningsavgifter som tas ut.  

För omkostnaderna för Verket för finansiell stabilitet har i statsbudgeten 2016 beviljats 2,4 miljoner euro. I anslaget ingår ingen separat buffert för krishantering. Verkets omkostnadsbehov bedöms förbli i stort sett oförändrat under de närmaste åren. I rambeslutet för 2017—2019, som antagits inom ramen för planen för de offentliga finanserna, beräknas omkostnaderna för Verket för finansiell stabilitet uppgå till 2,5 miljoner euro år 2017, 2,3 miljoner euro år 2018 och 2,2 miljoner euro år 2019. 

Strukturomvandlingen på finansmarknaden i Finland kommer att leda till att beloppet av förvaltningsavgifter som inflyter till Verket för finansiell stabilitet minskar betydligt samtidigt som verkets uppgifter och verksamhetskostnader i huvudsak kvarstår på den nuvarande nivån. Det bedöms att verkets verksamhetsförutsättningar kan äventyras om inte dessa förändringar beaktas i dess finansieringsbas. 

Under det första verksamhetsåret för Verket för finansiell stabilitet har det vidare blivit uppenbart att storleken på ett kreditinstitut inte nödvändigtvis korrelerar med den arbetsmängd kreditinstitutet medför för verket. Enbart beloppet av balansomslutningen innebär inte väsentligt olika slags arbete vid resolutionsplaneringen. Planeringsarbetet görs noggrant i fråga om varje kreditinstitut och kan vara arbetsdrygt i synnerhet i fråga om sådana kreditinstitut som erbjuder komplexa eller mer ovanliga finansiella tjänster. Om kreditinstitutet dessutom har gränsöverskridande verksamhet medför detta mer skyldigheter och arbete för verket. Därför behöver fördelningen av förvaltningsavgifterna mellan de avgiftsskyldiga ses över så att man höjer de grundavgifter som alla avgiftsskyldiga betalar. 

2  Målsättning och de viktigaste förslagen

3  Propositionens konsekvenser

Genom de ändringar som föreslås i lagen om förvaltningsavgift säkerställs en hållbar finansiering av omkostnaderna för Verket för finansiell stabilitet så att verket kan sköta sina lagstadgade uppgifter. De föreslagna ändringarna påverkar betalningsbördan för de avgiftsskyldiga instituten. Dessa ändringar kan granskas på tre nivåer. Eftersom utvecklingen i institutens balansräkningar och omsättning i väsentlig grad påverkar beloppet av avgifter som flyter in, bör nedanstående uppskattningar betraktas som riktgivande. 

Lagen om förvaltningsavgift fastställer avgifternas potentiella maximibelopp och hur de fördelas på olika institut. Den reella årliga betalningsbördan bestämmer däremot riksdagen när den godkänner statsbudgeten. På basis av budgeten fastställer Verket för finansiell stabilitet den eventuella minskningskoefficienten och samtidigt den reella årliga betalningsbördan för varje avgiftsskyldigt institut i förhållande till det maximala belopp för förvaltningsavgifterna som bestäms i lagen. 

Det belopp av förvaltningsavgifter som tas ut i praktiken kan vara lägre än det maximala uttaget enligt lagen. Förvaltningsavgiften tas ut till ett lägre belopp i det fall att det under det föregående året har uppkommit ett överskott, och verkets godkända budget underskrider det totala avgiftsbelopp som uppkommer på basis av den i lagen föreskrivna beräkningsgrunden. Verket för finansiell stabilitet ska då sänka förvaltningsavgiften för varje avgiftsskyldig i motsvarande grad. I budgetförslaget för Verket för finansiell stabilitet för 2017 ingår ett anslag på 2,9 miljoner euro. 

Efter de föreslagna ändringarna bedöms det totala uttag av förvaltningsavgifter som lagen möjliggör förbli på den tidigare nivån, dvs. vid cirka tre miljoner euro. Denna uppskattning grundar sig på ett antagande om att balansräkningen för kreditinstitutsektorn kommer att minska med ca 170 miljarder euro under de kommande åren på grund av strukturomvandlingarna i Finland. 

Höjningen av förvaltningsavgiftens grundavgift från 300 euro till 1 000 euro förväntas öka beloppet av de avgifter som tas ut med sammanlagt 175 000 euro. Genom de föreslagna ändringarna omfördelas betalningsbördan på de olika instituten så att betalningsbördan med ett belopp som motsvarar höjningen överförs på de institut som har en proportionellt sett stor andel grundavgift av den totala förvaltningsavgiften. 

Genom inrättandet en ny avgiftsklass för betydande filialer till EES-kreditinstitut beräknas det inflyta sammanlagt drygt 630 000 euro mer i förvaltningsavgifter. I fråga om de största kreditinstituten, som lyder under SRB, skulle de sammanlagda förvaltningsavgifterna som helhet minska med 38 procent jämfört med nuläget. Förvaltningsavgifterna för de kreditinstitut som förblir direkt underställda SRB skulle beroende på de enskilda kreditinstituten öka med ca 40–60 procent jämfört med nuläget. På motsvarande sätt skulle den sammanlagda betalningsandelen för mindre kreditinstitut som är underställda Verket för finansiell stabilitet öka med ca 150 procent, när man inkluderar det nya kreditinstitut som skapas genom strukturomvandlingen. Förvaltningsavgifterna för de nuvarande kreditinstitut som är direkt underställda Verket för finansiell stabilitet skulle som helhet öka med ca 60 procent. På grund av höjningen av grundavgifterna är förändringen mest markant bland de bankgrupperingar som består av flera separata institut. Också i fråga om värdepappersföretagen skulle de sammanlagda förvaltningsavgifterna som helhet öka med ca 30 procent jämfört med nuläget på grund av höjningen av grundavgifterna. När det gäller de ekonomiska konsekvenserna bör det beaktas att förändringarna i avgifterna räknat i euro är mycket små i förhållande till de avgiftsskyldiga företagens omsättning, trots av de relativa förändringarna i betalningsandelarna procentuellt sett är betydande. Detta beror på att det maximala uttag av förvaltningsavgifter som är möjligt enligt lagen är endast cirka tre miljoner euro med den struktur som finanssektorn har för närvarande. 

4  Beredningen av propositionen

Propositionen har beretts vid finansministeriet i samarbete med Verket för finansiell stabilitet. 

Utlåtanden om utkastet till proposition begärdes av justitieministeriet, Statens revisionsverk, Finlands Bank, Finansinspektionen, Verket för finansiell stabilitet, Statskontoret, Centralhandelskammaren, Finanssialan Keskusliitto - Finansbranschens Centralförbund ry, Finlands näringsliv rf samt av OP andelslag, S-banken Ab, Kommunfinans Abp, Finlands Hypoteksförening, Finlands Bostadshypobank Ab och Euroclear Finland Ab. Utkastet till proposition har dessutom funnits till påseende på finansministeriets webbplats. 

Utöver förslagen om ändring av förvaltningsavgifter ingick i propositionen ett förslag om att Statens revisionsverk ges i uppdrag att verkställa revision av stabilitetsfonden, som Verket för finansiell stabilitet förvaltar. Verket för finansiell stabilitet ansåg att de föreslagna ändringar som gäller förvaltningsavgiften till verket och hur stabilitetsfondens revision ordnas är motiverade. Justitieministeriet och Finansinspektionen meddelade att de inte har något att anföra om förslaget till proposition. 

Statens revisionsverk konstaterade i sitt utlåtande att det anser att det uppdrag att verkställa stabilitetsfondens revision som föreslås för revisionsverket står i strid med revisionsverkets uppgift att utöva tillsyn över finanspolitiken enligt lagen om sättande i kraft av de bestämmelser som hör till området för lagstiftningen i fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen och om tillämpning av fördraget samt om kraven på de fleråriga ramarna för de offentliga finanserna (869/2012). Revisionsverket ansåg att stabilitetsfondens verksamhet vid en eventuell akut kris kan få en sådan innebörd som begränsar skötseln av den tillsynsuppgift som avses i den ovannämnda lagen, och konstaterade att revisionsverket därför inte samtidigt kan utöva tillsyn enligt den lagen och verka som revisor för stabilitetsfonden. 

Finansbranschens Centralförbund (FC) och Finlands näringsliv EK rf (EK) uppmärksammade i sina utlåtanden att en betydande andel av de institut som omfattas av resolutionslagstiftningen inte i praktiken kan bli föremål för resolution, och att det därför inte är nödvändigt att anvisa resurser för dem vid Verket för finansiell stabilitet. Av denna orsak ansåg FC och EK att man när man ser över fördelningsprinciperna för förvaltningsavgifterna till Verket för finansiell stabilitet bör hålla det totala beloppet av förvaltningsavgifter på den nuvarande nivån och fokusera verkets resurser på att granska resolutionsplanerna för de institut som är av viktiga med tanke på det finansiella systemets stabilitet. 

OP andelslag (OP) ansåg att de ändringar i förvaltningsavgiften till Verket för finansiell stabilitet som lades fram i utkastet i sig var motiverade. OP ägnade emellertid uppmärksamhet åt beloppet av förvaltningsavgifter som fastställs med anledning av Europeiska centralbankens banktillsyn, den gemensamma resolutionsmekanismen och inrättandet av Verket för finansiell stabilitet som helhet, och åt att de totala effekterna av dessa avgifter inte bedöms i utkastet. 

Kommunfinans Abp ansåg att de särdrag som präglar bolagets verksamhet och risker inte beaktas vare sig i den gällande lagstiftningen eller i utkastet till proposition. Kommunfinans Abp ansåg att den förvaltningsavgift som fastställs för bolaget enligt lagen och enligt utkastet till proposition är hög, och menade att avgiften till skillnad från vad som är fallet i dag och från det som föreslås i utkastet borde fastställas så att den avgiftsskyldiges riskprofil beaktas i avgiften. 

Med anledning av kommentarerna från Statens revisionsverk beslutade man i den fortsatta beredningen att slopa de förslag som gäller revision av stabilitetsfonden. När det gäller förvaltningsavgifterna till Verket för finansiell stabilitet ansåg man emellertid det vara motiverat att gå vidare i enlighet med de ursprungliga alternativ för genomförandet som beskrivs i utkastet till proposition. Uppgifterna för Verket för finansiell stabilitet och hur uppgifterna fördelas på dem som är skyldiga att betala förvaltningsavgift baserar sig på den materiella resolutionslagstiftningen och kan inte ändras via de bestämmelser som gäller förvaltningsavgifter. I den fortsatta beredningen har man dessutom bedömt att det är motiverat att fastställandet av förvaltningsavgifterna också framöver baserar sig på omfattningen av de avgiftsskyldigas verksamhet och på den arbetsmängd som förvaltningsavgiften medför för Verket för finansiell stabilitet. Dessa faktorer beaktas i den fasta grundavgiften och i den proportionella avgiften, medan verksamhetens riskbenägenhet beaktas i andra sammanhang i samband med fastställandet av den stabilitetsavgift som tas ut hos de avgiftsskyldiga. 

5  Samband med andra propositioner

Samtidigt med denna proposition behandlas i riksdagen regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om värdeandelssystemet och om clearingverksamhet samt till vissa lagar som har samband med den (RP 28/2016 rd). I den propositionen föreslås också ändringar i 1 § 1 mom., 4 § 1 mom. och 5 § 1 mom. i lagen om förvaltningsavgift.