2.2.1  Myndighetsfältet för den nationella säkerheten

Många olika statliga myndigheters verksamhet är av betydelse när det gäller att förutse och förbereda sig på förändringar i säkerhetsmiljön. Trots att det i det föregående har konstaterats att militära och civila hot allt mer flyter in i varandra, kan det alltjämt anses vara ändamålsenligt med en grundläggande indelning av dem. Försvarsmakten ansvarar för beredskapen inför och avvärjningen av militära hot. Försvarsmaktens uppgifter och befogenheter och den militära underrättelseverksamhetens uppgifter och befogenheter som en del av den behandlas i försvarsministeriet proposition om militär underrättelseverksamhet, vilken har samband med denna proposition. 

Fältet av behöriga myndigheter är mera mångfasetterat när det gäller att förbereda sig på icke-militära hot. Det är inte ändamålsenligt eller ens möjligt att här behandla alla myndigheter vilkas uppgifter har betydelse för eller tangerar arbetet för att skydda den nationella säkerheten.  

Polisen är den viktigaste ansvariga myndigheten med tanke på den inre säkerheten. Polisens uppgift är att trygga rätts- och samhällsskicket, upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt förebygga, avslöja och utreda brott och föra brott till åtalsprövning. Inom polisorganisationen, som leds av Polisstyrelsen, har både centralkriminalpolisen som en riksomfattande enhet och de lokala polisinrättningarna uppgifter som anknyter till den nationella säkerheten.  

Enligt 9 § i polisförvaltningslagen ska centralkriminalpolisen bekämpa internationell, organiserad, yrkesmässig, ekonomisk och annan allvarlig brottslighet. Centralkriminalpolisen ska bl.a. i regel utföra förundersökning av terroristbrott. Centralkriminalpolisen utför också undersökning av andra brott av relevans för den nationella säkerheten än sådana lands- och högförräderibrott som särskilt ålagts skyddspolisen. Vid centralkriminalpolisen finns den s.k. PTG-centralen, där polisen, gränsbevakningsväsendet och Tullen bedriver gemensam kriminalunderrättelse- och analysverksamhet. Syftet med verksamheten är att upprätthålla en lägesbild över brottsligheten, förbereda bekämpningsobjekt inom allvarlig gränsöverskridande och organiserad brottslighet, sammanlänka brott samt bereda kriminalunderrättelsepromemorior och hotbildsbedömningar. I anslutning till centralkriminalpolisen finns också Centralen för bekämpning av cyberbrott, som inrättades 2015. 

I den lokala polisens uppgifter ingår utöver att förebygga, avslöja och utreda brott och föra brott till åtalsprövning också att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Den sistnämnda uppgiften omfattar bl.a. insatser för att på det lokala planet samordna verksamheten för förebyggande av och tidigt ingripande i våldsinriktad radikalisering.  

Den riksomfattande enheten skyddspolisen separerades från den övriga polisorganisationen den 1 januari 2016. Denna proposition berör i väsentlig grad utvecklandet av skyddspolisens befogenheter, och därför behandlas skyddspolisens uppgifter närmare längre fram. 

Övervakningen av Finlands yttre gränser och gränssäkerheten har betydelse för den nationella säkerheten och statssuveräniteten. Gränsbevakningsväsendet ansvarar för upprätthållandet av dessa, och bestämmelser om dess uppgifter finns i gränsbevakningslagen (578/2005). Även Tullen är behörig myndighet vid gränsövergångsställen, och enligt lagen om Tullens organisation (960/2012) ansvarar Tullen för bl.a. tullövervakningen av utlandstrafiken. Både gränsbevakningsväsendet och Tullen ska förhindra, avslöja och utreda brott i anslutning till sina egna uppgifter. 

Migrationsverket (Migri) behandlar och avgör ärenden som gäller inresa, vistelse i landet, flyktingskap och finskt medborgarskap. För bedömningen av förutsättningarna för utlänningars inresa och vistelse i landet är det av betydelse att utlänningarnas verksamhet inte äventyrar den nationella säkerheten.  

När den nationella säkerhetsmiljön förändras i snabb takt accentueras betydelsen av tidsenlig lägesinformation. Vid statsrådets kansli finns statsrådets lägescentral, som tar fram information om säkerhetsincidenter i realtid och sammanställer en lägesbild på basis av uppgifterna från de behöriga myndigheterna. Lägescentralen sammanför uppgifterna från de olika myndigheterna och från öppna källor och lämnar utifrån dessa en rapport till statsledningen och de olika myndigheterna. Lägescentralen är också Finlands nationella kontaktpunkt bl.a. gentemot Europeiska unionen på det sätt som anges särskilt. Bestämmelser om statsrådets lägescentrals uppgifter finns i lagen om statsrådets lägescentral (300/2017). 

I och med internationaliseringen av den säkerhetspolitiska omgivningen har det blivit allt viktigare att erhålla information om utländska förhållanden. Enligt 13 § i reglementet för statsrådet (262/2003) hör utrikes- och säkerhetspolitiken, utrikespolitiskt betydelsefulla internationella ärenden samt de internationella relationerna i allmänhet till utrikesministeriets ansvarsområde. De beskickningar som hör till utrikesrepresentationen är verksamma under ledning och övervakning av utrikesministeriet. I beskickningarnas uppgifter enligt lagen om utrikesförvaltningen (204/2000) ingår att representera finska staten och bevaka Finlands politiska och övriga intressen. För fullgörandet av sina uppgifter samlar beskickningarna inom utrikesrepresentationen in uppgifter om stationeringsländerna och förhållanden i dem. Utöver andra uppgifter samlar utrikesförvaltningen in uppgifter om säkerhetsläget i främmande länder för det system för resemeddelanden som utrikesförvaltningen förvaltar. Det finns inte några nationella bestämmelser om beskickningarnas metoder för att fullgöra informationsinsamlingsuppgifterna. Den rättsliga ramen för verksamheten utgörs av internationella avtal som är bindande för Finland (Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser (FördrS 3–5/1970) och Wienkonventionen om konsulära förbindelser (FördrS 49 och 50/1980)). 

Inom kommunikationsministeriets förvaltningsområde finns Kommunikationsverket, vars uppgifter anges i lagen om kommunikationsförvaltningen (625/2001). Genom ett principbeslut av statsrådet inrättades ett cybersäkerhetscenter vid Kommunikationsverket vid ingången av 2014. Via Cybersäkerhetscentret producerar Kommunikationsverket informationssäkerhetstjänster för hela samhället och främjar Finlands beredskap inför cyberhot och hanteringen av de störningssituationer som de förorsakar. I Cybersäkerhetscentrets uppgifter ingår att upptäcka och utreda hot mot och kränkningar av informationssäkerheten samt att upprätthålla en lägesbild över cybersäkerheten. HAVARO är ett system som riktar sig till aktörer som är kritiska med tanke på försörjningsberedskapen och till statsförvaltningen och vars syfte är att upptäcka och varna för kränkningar av informationssäkerheten. Avsikten är att systemet ska producera information om kränkningar av informationssäkerheten för att organisationerna ska kunna skydda sig mot kränkningarna och i förekommande fall begränsa de skador som kränkningarna orsakar. Kommunikationsverket svarar för HAVARO-systemet. Systemet har utformats i samarbete med Försörjningsberedskapscentralen. För aktörer inom statsförvaltningen tillhandahåller Kommunikationsverket också tjänsten GovHAVARO. 

Uppgifterna för de myndigheter som behandlats i det föregående omfattas i vid bemärkelse av området för den nationella säkerheten. Upprätthållande av den nationella säkerheten eller inhämtande av information om hot mot den nationella säkerheten kan dock inte anses utgöra kärnan i deras uppgifter. Betänkandet av arbetsgruppen för en informationsanskaffningslag fastställde skyddspolisen som civil myndighet för den nationella säkerheten. Skyddande av den nationella säkerheten utgör kärnan i skyddspolisens lagstadgade uppgifter. Ett centralt mål med denna proposition är att för skyddande av den nationella säkerheten skapa en rättsgrund för skyddspolisens befogenheter för underrättelseinhämtning. 

2.2.2  Skyddspolisens uppgifter

Skyddspolisen är en riksomfattande polisenhet under inrikesministeriet, och enligt 10 § (860/2015) 1 mom. i polisförvaltningslagen har skyddspolisen till uppgift att i enlighet med inrikesministeriets styrning bekämpa förehavanden och brott som kan äventyra stats- och samhällsskicket eller rikets inre eller yttre säkerhet samt att utföra undersökning av sådana brott. Skyddspolisen ska även upprätthålla och utveckla en allmän beredskap för att förebygga verksamhet som äventyrar rikets säkerhet. I 2 mom. sägs att efter att ha hört Polisstyrelsen bestämmer inrikesministeriet närmare vilka kategorier av ärenden som ska undersökas av skyddspolisen och att efter att ha hört Polisstyrelsen bestämmer inrikesministeriet vid behov om samverkan och samarbetet mellan skyddspolisen och övriga polisenheter och om undersökningsarrangemangen i förhållandet mellan dem. Skyddspolisens verksamhetsområde fastställs i 10 § i polisförvaltningslagen genom en uppräkning av de skyddsobjekt – den inre säkerheten, den yttre säkerheten, statsskicket och samhällsskicket – som skyddspolisen ska skydda. I lagen nämns inga konkreta företeelser eller säkerhetshot som skyddspolisen ska bekämpa. Genom att definiera uppgifterna med utgångspunkt i skyddsobjekt har man uppenbarligen velat säkerställa att skyddspolisens verksamhet för att skydda statens centrala säkerhetsintressen kan anpassas till förändrade förhållanden samt att ämbetsverkets verksamhetsområde gällande bekämpningen är generellt. Den viktigaste uppgiften för skyddspolisen är att producera analyserad information om hot mot statens centrala säkerhetsintressen. För att fullgöra uppgiften producerar skyddspolisen strategisk information om olika fenomen och om omvärlden för säkerhetsmyndigheterna och som underlag för den högsta statsledningens säkerhetspolitiska beslutsfattande.  

För att avvärja och avslöja hot mot den nationella säkerheten bedriver skyddspolisen informationsinhämtning, där den inhämtar behövlig information, ordnar den så att den blir användbar, analyserar den och rapporterar om den eller vidtar andra nödvändiga åtgärder. Informationen fås från öppna källor, genom egen operativ verksamhet, av nationella samarbetspartner och av utländska säkerhets- och underrättelsemyndigheter. För fullgörandet av de uppgifter som ämbetsverket har krävs det att skyddspolisen aktivt och på bred basis ger akt på Finlands säkerhetspolitiska omvärld och inhämtar information proaktivt. 

Skyddspolisen har också uppgifter som anges i andra lagar, exempelvis i säkerhetsutredningslagen (726/2014) och i utlänningslagen (301/2004). 

Enligt inrikesministeriets gällande föreskrift (SMDno-2015-2080) har skyddspolisen bl.a. följande uppgifter:  

- Skyddspolisen producerar för säkerhetsmyndigheterna och den högsta statsledningens beslutsfattande strategisk information om Finlands säkerhetspolitiska omgivning och fenomen som är förknippade med den. Uppgiften fullgörs genom säkerhetsunderrättelseverksamhet och upprätthållande av en aktuell nationell och internationell lägesbild samt analyser av och rapporter till säkerhetsmyndigheterna om väsentliga observationer inom verksamhetsområdet. Uppgiften har karaktär av underrättelseinhämtning, och för fullgörandet krävs det att skyddspolisen aktivt och på bred basis ger akt på Finlands säkerhetspolitiska omvärld och inhämtar information proaktivt. Skyddspolisen producerar analyserad information som är nödvändig för förebyggande av hot mot statens centrala säkerhetsintressen.  

- Skyddspolisen lämnar årligen inrikesministeriet ett förslag till prioriteter för skyddspolisens informationsinhämtning och vid behov ett förslag till ändringar i prioriteterna.  

- Skyddspolisens operativa huvuduppgifter går ut på att bekämpa terrorism samt följa främmande makters underrättelseverksamhet och bekämpa, förebygga och avslöja för Finland skadliga konsekvenser av den. 

- Skyddspolisen samarbetar med olika myndigheter för att förhindra spridning av massförstörelsevapen.  

- Skyddspolisen bekämpar, förebygger och avslöjar våldsinriktad radikalisering och illegal extremism som hänför sig till statens inre säkerhet samt ger akt på de hot som organiserad brottslighet medför för den nationella säkerheten och tar för sitt verksamhetsområde del i den riksomfattande lägesbild som Centralkriminalpolisen upprätthåller över helhetsbrottsligheten och den allvarliga brottsligheten samt bekämpningsläget. 

- Skyddspolisen gör i förekommande fall hotbildsbedömningar i anslutning till statsbesök och storskaliga möten och deltar i säkerhetsplaneringen inför besöken och mötena.  

- Skyddspolisen ansvarar för analys av statens säkerhetspolitiska omgivning inom sitt verksamhetsområde samt upprätthåller verksamhetsområdets nationella och internationella lägesbild och ser till att lägesbilder med hotbildsbedömningar förmedlas till inrikesministeriet, Polisstyrelsen, polisenheterna och övriga berörda myndigheter.  

- Skyddspolisen rapporterar till statsledningen om centrala angelägenheter inom sitt verksamhetsområde. Skyddspolisen tar också del i utformningen av statsledningens säkerhetslägesbild. 

- Skyddspolisen utför förebyggande säkerhetsarbete som hänför sig till dess verksamhetsområde genom styrning och rådgivning för myndigheter och privata sammanslutningar samt genom säkerhetsutredningar av personer och säkerhetsutredningar av företag.  

- Skyddspolisen ger utlåtanden om i synnerhet utlänningars inresa, deras vistelse i landet och beviljande av medborgarskap samt om andra ärenden som hänför sig till dess verksamhetsområde. 

- Inom polisförvaltningen svarar skyddspolisen för förhindrande, avslöjande och även utredning av brott som avses i 12 kap. (landsförräderibrott) och 13 kap. (högförräderibrott) i strafflagen. Skyddspolisen svarar för förundersökningen också när brott som avses i strafflagens 17 kap. 1 § (offentlig uppmaning till brott), 15 kap. 10 § 1 mom. (underlåtenhet att anmäla grovt brott) eller 15 kap. 11 § (skyddande av brottsling) anknyter till landsförräderibrott eller högförräderibrott. 

- När det gäller terroristbrott som avses i 34 a kap. i strafflagen går skyddspolisens uppgift ut på att förhindra och avslöja sådana brott. Förundersökning av terroristbrott utförs vid en polisenhet under Polisstyrelsen, och skyddspolisen samarbetar med enheten och bistår vid förundersökningen när det behövs. Av särskilda skäl som hänför sig till statens säkerhet kan skyddspolisen utföra förundersökning av brott som gäller terrorism på det sätt som överenskommits med skyddspolisen och Polisstyrelsen. 

- Skyddspolisen bistår och samarbetar med förundersökningsenheten också vid förundersökning av andra brott av betydelse för Finlands inre och yttre säkerhet än sådana brott som nämns ovan. Gärningar som nämns i 11 och 14 kap. i strafflagen är exempel på sådana brott.  

Enligt 4 a § i polisförvaltningslagen ska skyddspolisen underrätta inrikesministern om sådana angelägenheter i skyddspolisens uppgifter som är av samhällelig betydelse, och dessutom underrätta polisöverdirektören om dessa angelägenheter, om de har betydande inverkan på det övriga polisväsendet. Enligt motiveringen till bestämmelsen är skyddspolisen skyldig att informera även republikens president, statsministern och utrikesministern med beaktande av de utrikes- och säkerhetspolitiska uppgifter som föreskrivits för dem. Dessutom informerar skyddspolisen riksdagens grundlags-, förvaltnings- och utrikesutskott om utvecklingen av säkerhetsläget i Finland. 

För skötseln av skyddspolisens förebyggande uppgift preciseras anmälningsskyldigheten i polisförvaltningsförordningen (158/1996). Enligt 8 § i förordningen ska skyddspolisen, för att fullgöra sin lagstadgade uppgift, meddela myndigheter och sammanslutningar sådana anvisningar, råd och upplysningar som behövs för upprätthållande av den nationella säkerheten eller för att förhindra att den kränks. 

2.2.3  Skyddspolisens informationsinhämtning

Skyddspolisens viktigaste uppgift är att förebygga och avslöja brott och förehavanden som är kopplade till terrorism, olaglig underrättelseverksamhet, spridning av massförstörelsevapen och extremiströrelser. En förutsättning för att uppgiften ska kunna fullgöras är att skyddspolisen kan inhämta information om brott och förehavanden av detta slag.  

För inhämtande av offentligt tillgänglig information krävs det inte någon särskilt föreskriven myndighetsbehörighet som grund. Eftersom strävan är att de förehavanden och brott som skyddspolisen ska bekämpa förbereds i hemlighet, kan man i praktiken inte grunda informationsinhämtningen på den information som finns att tillgå offentligt. Därför måste skyddspolisen till centrala delar få information om verksamhet som bedrivs i hemlighet. För att vara effektivt måste inhämtandet av information dessutom utföras i hemlighet för dem som åtgärden riktas mot.  

Det finns inte några bestämmelser om särskilda befogenheter för skyddspolisen att inhämta information om hot mot statens säkerhet. Skyddspolisen är en polismyndighet som i sin verksamhet använder sig av de brottsbekämpningsrelaterade befogenheter för informationsinhämtning och andra befogenheter som har föreskrivits för polisen.  

De hemliga metoder för inhämtande av information för att förhindra och avslöja brott som föreskrivs i polislagen är viktiga i skyddspolisens praktiska verksamhet. För skyddspolisens del begränsas brottsutredningsuppgifterna i praktiken främst till undersökning av spioneribrott. Skyddspolisen utför endast sällan förundersökning. 

2.2.4  Polisrättsliga principer

I 1 kap. i polislagen finns bestämmelser om s.k. polisrättsliga principer: respekt för de grundläggande rättigheterna och de mänskliga rättigheterna (2 §), proportionalitetsprincipen (3 §), principen om minsta olägenhet (4 §) och principen om ändamålsbundenhet (5 §) samt åtgärdseftergift och åtgärdsfördröjning (9 §). Principerna för verksamheten har angetts på ett allmänt plan och gäller skötseln av alla polisuppgifter och all utövning av polisbefogenheter. Principerna är generella, men framgår indirekt på nytt också av ordalydelsen i flera enskilda bestämmelser i polislagen. Vikten av att följa principerna framhävs i samband med användning av maktmedel och i samband med hemliga metoder för inhämtande av information samt även allmänt i samband med att polisåtgärder innebär väsentligt ingripande i medborgarnas rättssfär. 

Enligt bestämmelsen om respekt för de grundläggande rättigheterna och de mänskliga rättigheterna i 1 kap. 2 § i polislagen gäller att när polisen utövar sina befogenheter ska den välja det alternativ som bäst och med minsta olägenhet tillgodoser dessa rättigheter. 

Med proportionalitetsprincipen avses att de medel som tillämpas och de olägenheter som de medför ska stå i rimlig proportion till det mål som eftersträvas. Proportionalitetsprincipen uttrycks i 1 kap. 3 § i polislagen, och paragrafen lyder som följer: ”Polisens åtgärder ska kunna försvaras i förhållande till hur viktigt, farligt och brådskande dess uppdrag är, det mål som eftersträvas samt uppträdande, ålder, hälsa och andra motsvarande omständigheter som gäller den person som är föremål för åtgärden och övriga omständigheter som inverkar på helhetsbedömningen av situationen.” 

En specialbestämmelse som uttrycker tankegången i proportionalitetsprincipen finns också i 1 kap. 9 § i polislagen med rubriken ”Åtgärdseftergift och åtgärdsfördröjning”. Enligt bestämmelsen har polisen rätt att avstå från en åtgärd om slutförandet av den kunde leda till ett oskäligt slutresultat i förhållande till det mål som eftersträvas. Det är meningen att bestämmelsen ska förhindra uppkomsten av sådana situationer där utövandet av polisbefogenheter kan orsaka den som saken gäller eller utomstående personer större olägenhet än den rättskränkning eller den störning som man avser att avvärja. 

Principen om minsta olägenhet uttrycker vikten av att uppfylla kravet på att åtgärderna ska vara nödvändiga. Tidigare talades det allmänt om principen om nödvändighet. Polisens åtgärder ska genomföras så att de inte ingriper i någons rättigheter i större utsträckning och inte orsakar någon större skada eller olägenhet än vad som är nödvändigt för att utföra uppdraget. När polisen bedömer om åtgärderna behövs är utgångspunkten att den får göra bedömningen bara i förhållande till möjligheten att nå de mål som polisen eftersträvar. När det gäller tillämpning av behörighetssystemet är det således inte möjligt att tänka på samhällets ”allmänna fördel” vid utförandet av polisuppgifter. 

I polisarbetet får inte utövas makt i större utsträckning än situationen nödvändigt kräver. I samband med polisuppgifter är det ofta möjligt att överväga olika åtgärder för att lösa situationen. Valet styrs av kravet på nödvändighet. Det gäller att välja den metod som innebär att olägenheten blir så liten som möjligt. Det kan i praktiken betyda att polisen inte kan välja det tillvägagångssätt som passar den bäst eller som är det behändigaste och billigaste. Principens praktiska betydelse framgår kanske tydligast i de situationer där polisen är tvungen att överväga att använda olika typer av maktmedel eller hemliga metoder för inhämtande av information. 

Kravet på nödvändighet framgår också på så vis att endast sådan utövning av makt är berättigad som bidrar till det resultat som polisen eftersträvar. Exempelvis telefonavlyssning får inte riktas mot en person trots att det till synes finns förutsättningar för teleavlyssning, om det med tanke på situationen är känt att det faktiska målet ändå inte kommer att nås genom teleavlyssning. Det att principen om nödvändighet blir bortglömd innebär då att polisåtgärden omvandlas till ogrundat ingripande i de grundläggande rättigheterna och de mänskliga rättigheterna. 

Polisen kan i sin verksamhet bli tvungen att ingripa kraftfullt och till och med mycket konkret i den rättsliga ställningen för den person som är föremål för åtgärden. Det här understryker vikten av att kravet på ovillkorlig lagenlighet uppfylls i alla polisuppgifter. De högsta laglighetsövervakarna har i sin avgörandepraxis ibland varit tvungna att fästa uppmärksamhet vid att i samband med varje uppgift som polisen har gäller att polisen får utöva sina befogenheter endast för ändamål som explicit gäller den aktuella uppgiften. Det är således inte tillåtet att utöva makt för att till synes utföra en uppgift för vilken maktutövning i sig kan vara lämplig, om det faktiska målet trots allt är att skapa behörighet för en helt annan åtgärd till vilken det inte alls finns någon rätt att koppla de aktuella befogenheterna. Enligt 1 kap. 5 § i polislagen får polisen utöva sina befogenheter endast i föreskrivna syften. 

Förutsättningar för användning av hemliga metoder för inhämtande av information 

Med förhindrande av brott avses enligt 5 kap. 1 § 2 mom. i polislagen åtgärder som syftar till att förhindra brott, försök till brott och förberedelse till brott, när det utifrån iakttagelser av en persons verksamhet eller utifrån annan information om en persons verksamhet finns grundad anledning att anta att personen i fråga kommer att göra sig skyldig till brott, samt åtgärder som syftar till att avbryta ett redan påbörjat brott eller begränsa den direkta skada eller fara som brottet medför. Med uttrycket ”utifrån iakttagelser av en persons verksamhet eller utifrån annan information om en persons verksamhet” avses direkta iakttagelser av en persons egen verksamhet och av en utomstående person, t.ex. tips från en informationskälla, och annan indirekt utredning. Information som fåtts genom iakttagelser och annan information omfattar också bl.a. information som fåtts genom förfrågningar, observationer och antydningar/tips samt slutsatser på basis av brottsanalyser. En förutsättning för användning av en föreskriven metod för inhämtande av information för förhindrande av brott är att det på basis av denna information med fog kan antas att en person gjort sig skyldig till brott (RP 224/2010 rd, s. 93). 

Förhindrande av brott enligt polislagen är förebyggande myndighetsverksamhet i en tidig fas. Enligt 5 kap. 1 § 2 mom. i polislagen omfattar förhindrande av brott åtgärder som syftar till att förhindra försök till brott och förberedelse till brott. Med förhindrande av förberedelse avses förhindrande av förberedelse till en straffbar gärning även då själva förberedelsen inte har kriminaliserats. 

Med avslöjande av brott avses enligt 5 kap. 1 § 3 mom. i polislagen åtgärder som syftar till att klarlägga om det för inledande av förundersökning finns en i 3 kap. 3 § 1 mom. i förundersökningslagen avsedd grund, när det utifrån iakttagelser av en persons verksamhet eller utifrån annan information om en persons verksamhet kan antas att ett brott har begåtts. Begreppet avslöjande av brott avser gråzonen mellan förhindrande respektive utredning av brott. Det är inte fråga om brottsutredning eftersom förutsättningar för inledande av förundersökning saknas, men inte heller förhindrande av brott, eftersom brottet redan antas ha blivit begånget. Som exempel kan nämnas en situation där man fått tips om att ett brott redan har begåtts men där det inte finns någon konkret grund för misstanken och inte heller någon sådan orsak att misstänka brott som avses i förundersökningslagen. (RP 224/2010 rd, s. 93). 

I 5 kap. i polislagen ingår bestämmelser om sådana hemliga metoder för inhämtande av information som skyddspolisen får använda för att inhämta information i hemlighet för dem som de riktas mot. Hemliga metoder för inhämtande av information är teleavlyssning, inhämtande av information i stället för teleavlyssning, teleövervakning, teleövervakning med samtycke av den som innehar teleadress eller teleterminalutrustning, inhämtande av basstationsuppgifter, systematisk observation, förtäckt inhämtande av information, teknisk avlyssning, optisk observation, teknisk spårning, teknisk observation av utrustning, inhämtande av identifieringsuppgifter för teleadresser eller teleterminalutrustning, täckoperationer, bevisprovokation genom köp, användning av informationskällor och styrd användning av informationskällor samt kontrollerade leveranser. 

De hemliga metoderna för inhämtande av information kan grupperas på olika sätt enligt användningssätt och syfte. Teleavlyssning, inhämtande av information i stället för teleavlyssning, teleövervakning, teleövervakning med samtycke av den som innehar teleadress eller teleterminalutrustning samt teknisk avlyssning är tekniska metoder för inhämtande av information som riktas mot målpersonens kommunikation. Användning av informationskällor och styrd användning av informationskällor som hänför sig till den betraktas som traditionella metoder för inhämtande av information om en person. Vid användning av informationskällor inhämtas information om målpersonen via mellanhänder. Förtäckt inhämtande av information, täckoperationer och bevisprovokation genom köp är sådana metoder för inhämtande av information om en person som genomförs i växelverkan mellan den som använder metoden å ena sidan och en mellanhand eller målpersonen direkt å andra sidan och som innebär att målpersonen förs bakom ljuset. Teknisk avlyssning, optisk observation, teknisk spårning och teknisk observation av utrustning är metoder för tekniska iakttagelser av målpersonens beteende. Systematisk observation baserar sig i sin tur på iakttagelser av målpersonens beteende utgående från sinnesintryck.  

En allmän förutsättning för användning av en hemlig metod för inhämtande av information är enligt 5 kap. 2 § 1 mom. i polislagen att man med den metoden kan antas få information som behövs för förhindrande, avslöjande eller avvärjande av risk för brott. I fråga om teleavlyssning, inhämtande av information i stället för teleavlyssning, systematisk observation, teknisk avlyssning, teknisk spårning av personer, teknisk observation av utrustning, täckoperationer, bevisprovokation genom köp, styrd användning av informationskällor och kontrollerade leveranser innehåller 2 mom. i samma paragraf en tilläggsförutsättning enligt vilken metoderna får användas bara om de kan antas vara av synnerlig vikt för förhindrande eller avslöjande av ett brott. För täckoperationer och bevisprovokation genom köp förutsätts dessutom att metoden är nödvändig för att ett brott ska kunna förhindras eller avslöjas. 

För användningen av olika metoder för inhämtande av information har i polislagen ställts s.k. allmänna förutsättningar och särskilda förutsättningar. Särskilda förutsättningar för användningen av hemliga metoder för inhämtande av information är framför allt de specificerade brott, för vilkas förhindrande varje metod kan användas. I bestämmelserna om de olika metoderna för inhämtande av information kan det också ställas andra särskilda förutsättningar. Sammanfattande kan konstateras att skyddspolisen på ett heltäckande sätt kan använda de hemliga metoder för inhämtande av information som anges i 5 kap. i polislagen för att förhindra terroristbrott som är straffbara enligt 34 a kap. i strafflagen och för att förhindra landsförräderibrott som är straffbara enligt 12 kap. i strafflagen.  

De hemliga metoder för inhämtande av information som nämns ovan får användas för avslöjande av brott endast om det är fråga om landsförräderibrott eller terroristbrott.  

Valet och användningen av hemliga metoder för inhämtande av information styrs av de polisrättsliga principer som nämns ovan och som har en viktig betydelse vid hemligt inhämtande av information. 

Ett gemensamt drag hos användningsgrunderna för de hemliga metoderna för inhämtande av information är att de har definierats utgående från person och brott. De kan endast riktas mot en sådan person eller användas för inhämtande av information endast om en sådan persons verksamhet som av grundad anledning kan antas i framtiden göra sig skyldig till eller redan ha gjort sig skyldig till ett brott som är förenat med ett visst hot om straff eller till förberedelse av ett sådant brott. Om det inte finns någon brottsavvärjande grund i anknytning till en viss person, är det inte möjligt att använda en hemlig metod för inhämtande av information i enlighet med polislagen. Inhämtande av annan underrättelseinformation måste således grunda sig på bevakning av öppna källor, polisens s.k. allmänna övervakning samt på information som skyddspolisen får av andra myndigheter och av privata aktörer via sitt samarbetsnätverk. 

Enligt 10 § i polisförvaltningslagen ska skyddspolisen bekämpa inte bara brott som äventyrar rikets säkerhet utan också förehavanden som äventyrar rikets säkerhet. Begreppet förehavanden preciseras inte i polisförvaltningslagen eller i förarbetena till den. Det att skyddspolisens hemliga metoder för inhämtande av information ska grunda sig på brott medför att de inte kan användas för att inhämta information om sådana förehavanden som äventyrar statens säkerhet. 

Den arbetsgrupp som utredde skyddspolisens administrativa ställning och resultatstyrning samt utvecklande av övervakningen behandlade frågan om huruvida skyddspolisens befogenheter att inhämta information kunde utsträckas till att också gälla avvärjande av förehavanden. Enligt arbetsgruppens slutrapport bör nya underrättelsebefogenheter övervägas för skyddspolisen för att den ska kunna bemöta förändringarna i sin omvärld. Det skulle handla om att av personer som agerar informationskällor och från datanät inhämta information som behövs för att bekämpa förehavanden som äventyrar rikets säkerhet, även om förehavandena inte har framskridit till det stadiet att de utgör brott som ska förhindras, avslöjas eller utredas. 

Metoder för inhämtande av teleinformation 

Teleavlyssning, inhämtande av information i stället för teleavlyssning, teleövervakning, samtyckesbaserad teleövervakning och inhämtande av basstationsuppgifter är metoder för inhämtande av teleinformation.  

Med teleavlyssning avses enligt 5 kap. 5 § 1 mom. i polislagen att ett meddelande som tas emot av eller sänds från en viss teleadress eller teleterminalutrustning genom ett sådant allmänt kommunikationsnät eller ett sådant därtill anslutet kommunikationsnät som avses i kommunikationsmarknadslagen (393/2003) avlyssnas, upptas eller behandlas på något annat sätt för utredning av innehållet i meddelandet och de identifieringsuppgifter i anslutning till det som avses i 5 kap. 8 § i polislagen. Teleavlyssning får riktas endast mot meddelanden från eller meddelanden avsedda för en sådan person som med fog kan antas göra sig skyldig till ett brott som avses i 5 kap. 5 § 2 mom. Eftersom personen ska nämnas i yrkandet om och tillståndet till teleavlyssning kan teleavlyssningen riktas endast mot den personen. I 2 mom. nämns de brott för vilkas förhindrande polisen får använda teleavlyssning. Brotten är 1) äventyrande av Finlands suveränitet, 2) krigsanstiftan, 3) landsförräderi, grovt landsförräderi, 4) spioneri, grovt spioneri, 5) röjande av statshemlighet, 6) olovlig underrättelseverksamhet, 7) brott som begåtts i terroristiskt syfte enligt 34 a kap. 1 § 1 mom. 2–7 punkten eller 2 mom. i strafflagen, 8) förberedelse till brott som begås i terroristiskt syfte, 9) ledande av terroristgrupp, 10) främjande av en terroristgrupps verksamhet, 11) meddelande av utbildning för ett terroristbrott, 12) deltagande i utbildning för ett terroristbrott, om gärningen är så allvarlig att den förutsätter fängelsestraff, 13) rekrytering för ett terroristbrott, 14) finansiering av terrorism, 15) finansiering av terroristgrupp, om gärningen är så allvarlig att den förutsätter fängelsestraff, eller 16) resa i syfte att begå ett terroristbrott, om gärningen är så allvarlig att den förutsätter fängelsestraff. 

I 5 kap. 5 § 1 mom. i polislagen föreskrivs explicit att teleavlyssning får riktas endast mot meddelanden från eller meddelanden avsedda för en viss person. Lagen möjliggör också avlyssning som gäller okända personers kommunikation, om en person med fog kan antas göra sig skyldig till ett brott som nämns ovan. För att förhindra brott kan polisen enligt 2 mom. ges tillstånd att rikta teleavlyssning mot en teleadress eller teleterminalutrustning som innehas eller sannolikt används av en person. Teleadressen eller teleterminalutrustningen behöver inte vara i personens ägo eller besittning, utan det räcker med att det finns ett samband mellan personen och den teleadress eller teleterminalutrustning som han eller hon använder eller sannolikt använder. Beviströskeln är inte hög till denna del. I praktiken ska ett nytt tillstånd till teleavlyssning sökas hos domstolen för varje ny teleadress eller teleterminalutrustning som en person använder eller sannolikt använder. Enligt 3 mom. kan polisen dessutom beviljas tillstånd till teleavlyssning, om det är nödvändigt för att avvärja en allvarlig fara som omedelbart hotar liv eller hälsa. 

I 5 kap. 6 § i polislagen finns bestämmelser om inhämtande av information i stället för teleavlyssning. Bestämmelserna om teleavlyssning gällde ursprungligen telefonnät. När bestämmelserna om den nuvarande teleavlyssningen utfärdades avhjälptes vissa begränsningar som teknologibundenheten hade medfört. I 1 mom. sägs att om det är sannolikt att meddelanden som avses i 5 § och deras identifieringsuppgifter inte längre är tillgängliga genom teleavlyssning, kan polisen för att förhindra brott beviljas tillstånd att inhämta informationen hos ett teleföretag eller en sammanslutningsabonnent, under de förutsättningar som anges i 5 §. Det är fråga om beslag utifrån förutsättningarna för teleavlyssning, om åtgärden riktas mot ett teleföretag eller en sammanslutningsabonnent. Inhämtande av information i stället för teleavlyssning lämpar sig exempelvis för sådana fall där ett meddelande som åtkommits med stöd av en befogenhet till teleavlyssning har försvunnit eller förstörts men fortfarande tekniskt kan fås av ett teleföretag eller en sammanslutningsabonnent. Syftet med regleringen har varit att förhindra att förutsättningarna för användning av teleavlyssning kringgås genom att data beslagtas från ett teleföretag eller en sammanslutningsabonnent längs den väg data förmedlas. 

I 5 kap. 6 § 2 mom. i polislagen sägs att om inhämtandet av information för utredning av innehållet i ett meddelande riktas mot en personlig teknisk anordning som lämpar sig för att sända och ta emot meddelanden och finns i direkt anslutning till en teleterminalutrustning eller mot förbindelsen mellan en sådan anordning och en teleterminalutrustning, kan polisen för att förhindra brott beviljas tillstånd till inhämtande av information i stället för teleavlyssning, om de förutsättningar som anges i 5 § finns. Utan bestämmelsen skulle information kunna inhämtas exempelvis som teknisk avlyssning, eftersom ett meddelande som passerat teleadressens gränssnitt och som vidareförmedlas till en personlig teknisk anordning av detta slag inte längre omfattas av befogenheten till teleavlyssning. Bluetooth-hörlurar är exempel på personliga anordningar som avses i momentet. Avlyssning av ett högtalarsamtal eller annat högljutt telefonsamtal är inte sådant inhämtande av information i stället för teleavlyssning som avses i momentet. 

I 5 kap. 7 § 1 mom. i polislagen sägs att på yrkande av en polisman som avses i 2 kap. 9 § 1 mom. 1 punkten i tvångsmedelslagen (anhållningsberättigad polisman) beslutar domstolen om teleavlyssning och inhämtande av information i stället för teleavlyssning. Enligt 2 mom. kan tillstånd till teleavlyssning och till inhämtande av sådan information som avses i 6 § 2 mom. ges för högst en månad åt gången. Enligt 3 mom. ska följande nämnas i ett yrkande och i ett beslut om teleavlyssning och inhämtande av information i stället för teleavlyssning: 1) det brott som ligger till grund för åtgärden och den förmodade brottstidpunkten eller den fara som ligger till grund för åtgärden, 2) den person som med fog kan antas göra sig skyldig till det brott som avses i 1 punkten, 3) de fakta som misstanken mot personen och förutsättningarna för teleavlyssningen eller för inhämtandet av information i stället för teleavlyssning grundar sig på, 4) giltighetstiden med angivande av klockslag för tillståndet till teleavlyssning eller inhämtande av information enligt 6 § 2 mom., 5) den teleadress eller teleterminalutrustning som åtgärden riktas mot, 6) den anhållningsberättigade polisman som leder och övervakar utförandet av teleavlyssningen eller inhämtandet av information i stället för teleavlyssning, 7) eventuella begränsningar och villkor för teleavlyssningen eller inhämtandet av information i stället för teleavlyssning. 

I yrkandet och beslutet ska detaljerade uppgifter läggas fram. I reformen av polislagen och tvångsmedelslagen (RP 224/2010 rd och RP 222/2010 rd) betonades skyldigheten att föra fram och motivera omständigheter som domstolen kan lägga till grund för sina egna slutsatser när det gäller förutsättningarna för användning av hemliga metoder för inhämtande av information. Förutsättningarna handlar om dels de allmänna förutsättningar som beskrivits ovan, dels de egentliga förutsättningarna enligt 5 kap. 5 och 6 § i polislagen.  

Med teleövervakning avses enligt 5 kap. 8 § 1 mom. i polislagen att identifieringsuppgifter inhämtas om ett meddelande som har sänts från en teleadress eller teleterminalutrustning som är kopplad till ett kommunikationsnät som avses i 5 § eller som har mottagits till en sådan adress eller utrustning samt att uppgifter om en teleadress eller teleterminalutrustnings läge inhämtas eller att användningen av adressen eller utrustningen tillfälligt förhindras. Med identifieringsuppgifter avses i 2 § 8 punkten i lagen om dataskydd vid elektronisk kommunikation (516/2004) avsedda uppgifter om ett meddelande vilka kan förknippas med en abonnent eller användare och behandlas i kommunikationsnäten för att överföra, distribuera eller tillhandahålla meddelanden. I den gällande regleringen används en sådan definition av identifieringsuppgifter som härstammar från definitionen i 2 § 8 punkten i lagen om dataskydd vid elektronisk kommunikation. Det är omöjligt att definiera begreppet identifieringsuppgifter på ett uttömmande och entydigt sätt. Begränsningen av definitionen till uppgifter om ett meddelande innebär dock att sådan styrningstrafik mellan datorer som inte har samband med ett meddelande inte omfattas av skyddet för förtrolig kommunikation. För att förhindra brott kan polisen enligt 2 mom. ges tillstånd att rikta teleövervakning mot en teleadress eller teleterminalutrustning som innehas eller sannolikt används av en person som på grund av sina yttranden eller hotelser, sitt uppträdande eller i övrigt med fog kan antas göra sig skyldig till 1) ett brott för vilket det föreskrivna strängaste straffet är fängelse i minst fyra år, 2) ett brott som begåtts med användning av en teleadress eller teleterminalutrustning och för vilket det föreskrivna strängaste straffet är fängelse i minst två år, 3) utnyttjande av en person som är föremål för sexhandel, eller koppleri, 4) narkotikabrott, 5) förberedelse till brott som begås i terroristiskt syfte, eller 6) grovt tullredovisningsbrott. 

I 5 kap. 9 § i polislagen finns bestämmelser om samtyckesbaserad teleövervakning. Med stöd av paragrafen gäller att med samtycke av den som innehar en teleterminalutrustning eller teleadress får polisen för att förhindra brott rikta teleövervakning mot teleadressen eller teleterminalutrustningen, om någon på grund av sina yttranden eller sitt uppträdande i övrigt med fog kan antas göra sig skyldig till 1) ett brott för vilket det föreskrivna strängaste straffet är fängelse i minst två år, 2) ett brott som medför att teleadressen eller teleterminalutrustningen obehörigen innehas av någon annan, 3) brott mot besöksförbud, ofog som avses i 17 kap. 13 § 2 punkten i strafflagen eller hemfridsbrott som avses i 24 kap. 1 § 3 punkten i den lagen, om brottet begås genom användning av teleadressen eller teleterminalutrustningen, 4) något annat än ett i 3 punkten avsett brott som begås genom användning av teleadressen eller teleterminalutrustningen, eller 5) utnyttjande av person som är föremål för sexhandel. Att teleövervakningen gäller en teleadress eller teleterminalutrustning som innehas av den som ger samtycket avser faktisk besittning. Således kan exempelvis en arbetsgivare inte ge samtycke till teleövervakning av en mobiltelefon som är i en arbetstagares användning. 

Enligt 5 kap. 10 § i polislagen ska domstolen på yrkande av en anhållningsberättigad tjänsteman besluta om teleövervakning för att förhindra eller avslöja brott samt om samtyckesbaserad teleövervakning som föreskrivs i 9 §. Tillstånd kan ges för högst en månad åt gången. Tillstånd kan beviljas också för en bestämd tidsperiod som föregått beslutet. Tidsperioden kan vara längre än en månad. 

Med inhämtande av basstationsuppgifter avses enligt 5 kap. 11 § 1 mom. i polislagen inhämtande av information om teleterminalutrustningar och teleadresser som redan är eller kommer att bli registrerade i ett telesystem via en viss basstation. Inhämtandet av basstationsuppgifter kan således gälla även teleadresser och teleterminalutrustningar som registreras i framtiden. Bestämmelsen i 2 mom. gäller förutsättningarna för inhämtande av basstationsuppgifter. Momentet innebär att polisen för att förhindra brott kan beviljas tillstånd att inhämta basstationsuppgifter när det är fråga om en basstation som vid en förmodad brottstidpunkt är belägen i närheten av en förmodad brottsplats och när det är fråga om en person som på grund av sina yttranden eller hotelser, sitt uppträdande eller annars med fog kan antas göra sig skyldig till ett brott som nämns i 8 § 2 mom., som gäller förutsättningarna för teleövervakning. 

I 5 kap. 12 § i polislagen finns bestämmelser om förfarandet för beslut om inhämtande av basstationsuppgifter. Enligt 1 mom. ska beslut om inhämtande av basstationsuppgifter fattas av domstolen på yrkande av en anhållningsberättigad polisman. Om ärendet inte tål uppskov, får en anhållningsberättigad polisman besluta om inhämtande av basstationsuppgifter till dess att domstolen har avgjort yrkandet om beviljande av tillstånd. Ärendet ska föras till domstol så snart som möjligt, dock senast 24 timmar efter det att metoden började användas. Enligt 2 mom. beviljas tillstånd för en viss tidsperiod. Tillståndet kan gälla även information som hänför sig till tiden före beslutsfattandet, eftersom också information som hänför sig till tidpunkten före beslutet kan ha betydelse för förhindrande av ett brott. Det väsentliga är att informationens relevans kan motiveras. 

Metoder av observationstyp 

Metoder av observationstyp omfattar systematisk observation, förtäckt inhämtande av information, teknisk avlyssning, optisk observation, teknisk spårning (teknisk spårning av en person), teknisk observation av utrustning och inhämtande av identifieringsuppgifter för teleadresser eller teleterminalutrustning samt sådan installation och avinstallation av anordningar, metoder eller programvara som stöder dessa metoder.  

I 5 kap. 13 § i polislagen finns bestämmelser om systematisk observation. I 1 mom. ingår en allmän definition, enligt vilken med observation avses iakttagande av en viss person i hemlighet i syfte att inhämta information. Med systematisk observation avses enligt 2 mom. annan än kortvarig observation av en person som med fog kan antas göra sig skyldig till ett brott. På samma sätt som i enlighet med definitionen av begreppet observation används även systematisk observation i hemlighet, vilket också innebär att interaktion undviks. För att förhindra brott får polisen enligt 3 mom. systematiskt observera en person som avses i 2 mom., om det finns grundad anledning att misstänka att denne gör sig skyldig till ett brott för vilket det föreskrivna strängaste straffet är fängelse i minst två år eller till stöld eller häleribrott. Enligt 4 mom. får observation enligt den aktuella paragrafen inte riktas mot utrymmen som används för stadigvarande boende. Observation genom sinnesiakttagelser i syfte att förhindra och avslöja brott får emellertid riktas också mot en person som befinner sig inom hemfridssfären.  

I 5 kap. 14 § i polislagen finns bestämmelser om förfarandet för beslut om systematisk observation. Enligt 1 mom. ska beslut om systematisk observation fattas av en anhållningsberättigad polisman, och enligt 2 mom. får beslut fattas för högst sex månader åt gången. Bestämmelser om innehållet i beslut om systematisk observation finns i 3 mom. 

Med förtäckt inhämtande av information avses enligt 5 kap. 15 § 1 mom. i polislagen inhämtande av information genom kortvarig interaktion med en viss person där falska, vilseledande eller förtäckta uppgifter används för att hemlighålla polismannens uppdrag. Till skillnad från observation och systematisk observation kännetecknas utövandet av befogenheten uttryckligen av strävan att personligen träffa eller inleda någon motsvarande interaktion med den som det förtäckta inhämtandet av information riktas mot. Till skillnad från täckoperation handlar förtäckt inhämtande av information inte om infiltration, där strävan är att bygga upp ett långvarigt förtroendeförhållande. För att förhindra att informationsinhämtningen avslöjas får falska, vilseledande eller förtäckta uppgifter användas vid förtäckt inhämtande av information. För att förhindra brott får polisen enligt 2 mom. använda förtäckt inhämtande av information, om det på grund av en persons yttranden eller uppträdande i övrigt med fog finns anledning att anta att personen kommer att göra sig skyldig till 1) ett brott för vilket det föreskrivna strängaste straffet är fängelse i minst fyra år, 2) utnyttjande av en person som är föremål för sexhandel, eller koppleri, 3) narkotikabrott, 4) förberedelse till brott som begås i terroristiskt syfte, 5) grovt tullredovisningsbrott, eller 6) stöld eller häleri som hänför sig till planmässig, organiserad, yrkesmässig, fortsatt eller upprepad brottslig verksamhet. Förtäckt inhämtande av information kan dock riktas även mot någon annan person än den som med fog kan antas komma att göra sig skyldig till brott.  

Enligt 5 kap. 16 § 1 mom. i polislagen ska beslut om förtäckt inhämtande av information fattas av chefen för centralkriminalpolisen, chefen för skyddspolisen, chefen för en polisinrättning eller en för uppdraget förordnad anhållningsberättigad polisman som särskilt utbildats för hemligt inhämtande av information. I 2 mom. finns bestämmelser om innehållet i beslut om förtäckt inhämtande av information. Beslutet ska fattas skriftligen. När det gäller utövning av befogenheten förutsätts det att det särskilt utses en polisman som ansvarar bl.a. för att åtgärden inte de facto är en täckoperation. I 3 mom. sägs att vid förändrade omständigheter ska beslutet vid behov ses över. Momentet ålägger den polisman som ansvarar för åtgärden att kontrollera att förutsättningarna för förtäckt inhämtande av information finns. Förtäckt inhämtande av information kan inte utföras i en bostad, inte ens i det fallet att polisen går in i bostaden med bostadsinnehavarens medverkan. Det anses emellertid inte ännu vara fråga om förtäckt inhämtande av information i en bostad då försändelsens mottagare ber den polisman som uppträder som bud vänta t.ex. i bostadens tambur medan mottagaren kvitterar försändelsen.  

Med teknisk avlyssning avses enligt 5 kap. 17 § 1 mom. i polislagen att en viss persons samtal eller meddelande som inte är avsett för utomstående och i vilket avlyssnaren inte deltar avlyssnas, upptas eller behandlas på något annat sätt med hjälp av en teknisk anordning, metod eller programvara i syfte att ta reda på innehållet i samtalet eller meddelandet eller utreda deltagarna eller en i 4 mom. avsedd persons verksamhet. Sådan tangentbordsavlyssning som utförs med programvara eller en anordning i ett informationssystem omfattas också av definitionen av begreppet teknisk avlyssning enligt momentet. Skillnaden jämfört med sådan teknisk observation av utrustning som avses i 5 kap. 23 § är att teknisk observation av utrustning kan användas för att inhämta information om annan information som upptagits med eller behandlas på anordningen än information som innehåller kommunikation. Enligt 2 mom. får teknisk avlyssning inte riktas mot utrymmen som används för stadigvarande boende. Enligt 3 mom. har polisen rätt att för att förhindra brott utföra teknisk avlyssning utanför ett utrymme som används för stadigvarande boende i utrymmen eller platser där det kan antas att den person som inhämtandet av information gäller sannolikt befinner sig eller besöker. Med stöd av momentet kan teknisk avlyssning riktas mot en person som befinner sig i ett sådant hemfridsskyddat utrymme som avses i 24 kap. 11 § i strafflagen, förutsatt att utrymmet inte används för stadigvarande boende. Polisen kan också beviljas tillstånd att rikta teknisk avlyssning mot en person som befinner sig i en myndighetslokal och som berövats sin frihet på grund av brott. Enligt 4 mom. får teknisk avlyssning riktas mot en person som på grund av sina yttranden eller hotelser, sitt uppträdande eller i övrigt med fog kan antas göra sig skyldig till 1) ett brott för vilket det föreskrivna strängaste straffet är fängelse i minst fyra år, 2) narkotikabrott, 3) förberedelse till brott som begås i terroristiskt syfte, eller 4) grovt tullredovisningsbrott. En förutsättning för teknisk avlyssning är enligt 2 § 2 mom. dessutom att användningen av metoden kan antas vara av synnerlig vikt för förhindrande eller avslöjande av ett brott. Enligt 17 § 5 mom. har polisen trots 2 mom. i den paragrafen alltid rätt att utföra teknisk avlyssning, om det är nödvändigt för att en polisåtgärd tryggt ska kunna vidtas eller sådan överhängande fara avvärjas som hotar den persons liv eller hälsa som vidtar åtgärden eller den persons liv eller hälsa som ska gripas eller skyddas (stormningsavlyssning). Närmare bestämmelser om granskning och undersökning av upptagningar vid teknisk avlyssning och om avbrytande av teknisk avlyssning finns i 5 kap. 51, 52 och 56 § i polislagen. Även i dessa fall kan bestämmelserna om överskottsinformation i 5 kap. 53–55 § i polislagen bli tillämpliga. I fråga om teknisk avlyssning bör det nämnas att teleavlyssning och teleövervakning har planerats med tanke på telefonnät, medan informationsinhämtning som riktas mot krypterad kommunikation i datanät måste utföras delvis genom befogenheter av observationstyp, uttryckligen genom teknisk avlyssning. 

Enligt 5 kap. 18 § 1 mom. i polislagen ska beslut om teknisk avlyssning som riktas mot en person som berövats sin frihet på grund av brott fattas av domstolen på yrkande av en anhållningsberättigad polisman. Beslut om annan än i 1 mom. avsedd teknisk avlyssning och alltid beslut om i 17 § 5 mom. avsedd stormningsavlyssning ska enligt 2 mom. fattas av en anhållningsberättigad polisman. Enligt 3 mom. kan tillstånd till teknisk avlyssning ges och beslut om teknisk avlyssning fattas för högst en månad åt gången. I 4 mom. finns bestämmelser om innehållet i ett yrkande och i ett beslut. Det har uppställts en särskild resultatförväntning för teknisk avlyssning. I yrkandet och beslutet bör därför nämnas fakta som tyder på att ett visst utrymme eller en annan plats är av en sådan beskaffenhet att den person som är föremål för inhämtandet av information sannolikt kan antas vistas där eller besöka utrymmet eller platsen. När teknisk avlyssning riktas mot ett utrymme behöver utrymmet dock inte specificeras lika exakt som den misstänkta personens bostad, om inte utrymmet är exakt känt när beslutet fattas. 

Med optisk observation avses enligt 5 kap. 19 § 1 mom. i polislagen att man trots 24 kap. 6 § i strafflagen iakttar eller gör upptagningar av en viss person eller av ett utrymme eller någon annan plats med en kamera eller andra utplacerade tekniska anordningar, metoder eller programvaror. I likhet med teknisk avlyssning kan optisk observation riktas förutom mot ett utrymme eller en plats också mot en viss person. Optisk observation skiljer sig från observation och systematisk observation på så vis att man vid optisk observation använder utplacerade tekniska anordningar, metoder eller programvaror.  

Enligt 2 mom. får optisk observation inte riktas mot ett utrymme som används för stadigvarande boende. Förbudet mot observation av bostäder gäller dock inte optisk observation i syfte att avvärja en fara, dvs. så kallad stormningsobservation. För att förhindra brott har polisen enligt 3 mom. rätt att rikta optisk observation mot personer utanför utrymmen som används för stadigvarande boende. Polisen kan ges tillstånd att rikta optisk observation också mot personer som befinner sig i en myndighetslokal och som berövats sin frihet på grund av brott. Optisk observation får riktas mot utrymmen eller platser som det på sannolika grunder kan antas att den person som inhämtandet av information gäller befinner sig i eller på eller besöker. En förutsättning för optisk observation av hemfridsskyddade utrymmen och andra platser som avses i 24 kap. 11 § i strafflagen och av personer som berövats sin frihet på grund av brott är enligt 4 mom. att personen i fråga på grund av sina yttranden eller hotelser, sitt uppträdande eller annars med fog kan antas göra sig skyldig till ett brott som avses i 17 § 4 mom., dvs. brott som ligger till grund för teknisk avlyssning. En förutsättning för annan optisk observation är att personen med fog kan antas göra sig skyldig till ett brott för vilket det föreskrivna strängaste straffet än fängelse i minst ett år. Enligt 5 mom. har polisen trots 2 mom. alltid rätt att utföra optisk observation, om det är nödvändigt för att en polisåtgärd tryggt ska kunna vidtas eller sådan överhängande fara avvärjas som hotar den persons liv eller hälsa som vidtar åtgärden eller den persons liv eller hälsa som ska gripas eller skyddas. 

Enligt 5 kap. 20 § 1 mom. i polislagen ska beslut om optisk observation fattas av domstolen på yrkande av en anhållningsberättigad polisman, om observationen riktas mot ett hemfridsskyddat utrymme eller en annan plats som avses i 24 kap. 11 § i strafflagen eller mot en person som berövats sin frihet på grund av brott. Enligt 2 mom. ska beslut om stormningsobservation som avses i 19 § 5 mom. och om annan än i 1 mom. avsedd optisk observation fattas av en anhållningsberättigad polisman. Enligt 3 mom. kan tillstånd till optisk observation ges och beslut om optisk observation fattas för högst en månad åt gången. I 4 mom. finns bestämmelser om innehållet i ett yrkande och i ett beslut om optisk observation. 

Teknisk spårning definieras i 5 kap. 21 § 1 mom. i polislagen, och enligt momentet avses med teknisk spårning att förflyttning av föremål, ämnen eller egendom spåras med hjälp av radiosändare som fästs eller som redan finns på objektet eller med hjälp av någon annan liknande teknisk anordning, metod eller programvara. Enligt 2 mom. får polisen för att förhindra brott rikta teknisk spårning mot föremål, ämnen eller egendom som är föremål för ett brott eller som en person antas inneha eller använda, om det på grund av dennes yttranden eller hotelser, uppträdande eller annars med fog kan antas att personen i fråga kommer att göra sig skyldig till ett brott för vilket det föreskrivna strängaste straffet är fängelse i minst ett år. I 3 mom. föreskrivs det om teknisk spårning av en person. Om syftet med teknisk spårning är att följa hur en person förflyttar sig genom att en spårningsanordning fästs i de kläder som han eller hon bär eller i ett föremål som han eller hon bär med sig (teknisk spårning av en person), får åtgärden genomföras bara om personen i fråga med fog kan antas begå ett brott som avses i 17 § 4 mom., dvs. när även teknisk avlyssning är möjlig. Enligt 4 mom. har polisen dessutom rätt att utföra teknisk spårning om det är nödvändigt för att en polisåtgärd tryggt ska kunna vidtas eller sådan överhängande fara avvärjas som hotar den persons liv eller hälsa som vidtar åtgärden eller en persons liv eller hälsa som ska gripas eller skyddas (stormningsspårning). 

Enligt 5 kap. 22 § 1 mom. i polislagen ska beslut om teknisk spårning av en person fattas av domstolen på yrkande av en anhållningsberättigad polisman. Om ärendet inte tål uppskov, får en anhållningsberättigad polisman besluta om sådan spårning till dess att domstolen har avgjort yrkandet om beviljande av tillstånd. Ärendet ska föras till domstol så snart som möjligt, dock senast 24 timmar efter det att metoden började användas. Enligt 2 mom. ska en anhållningsberättigad polisman besluta om spårning som avses i 21 § 4 mom. och om annan än i 1 mom. avsedd teknisk spårning. Enligt 3 mom. kan tillstånd ges och beslut fattas för högst sex månader åt gången. I 4 mom. anges vad som ska nämnas i ett yrkande och i ett beslut om teknisk spårning. 

I 5 kap. 23 § 1 mom. i polislagen definieras teknisk observation av utrustning. Med teknisk observation av utrustning avses att en funktion, informationsinnehållet eller identifieringsuppgifterna i en dator eller i en liknande teknisk anordning eller i dess programvara på något annat sätt än enbart genom sinnesförnimmelser observeras, upptas eller behandlas på något annat sätt för att utreda omständigheter som är av betydelse för förebyggande av ett brott. Teknisk observation av utrustning kan riktas mot tekniska anordningar och över huvud taget mot information som en misstänkt person lagrat i en anordning. Sådan information kan ingå i dokument som lagrats i en anordning. Teknisk observation av utrustning kan användas för att följa interaktionen mellan en person och en teknisk anordning. Det är meningen att 2 mom. ska dra upp en gräns i förhållande till teletvångsmedel. Genom teknisk observation av utrustning får enligt momentet inte inhämtas information om innehållet i ett meddelande eller om identifieringsuppgifter som avses i 8 §. Polisen får rikta teknisk observation av utrustning mot en dator eller en annan liknande teknisk anordning som personen i fråga sannolikt använder, eller mot en funktion i dess programvara. Av lagen och motiveringen till den framgår åtminstone indirekt att med innehållet i ett meddelande avses uttryckligen innehållit i ett meddelande visavi teleavlyssning och teknisk avlyssning exempelvis när kommunikationen sker i realtid mellan två människor via exempelvis dator eller smarttelefon. Dokument som redan upptagits eller lagrats på anordningen och som inte i realtid står i kontakt med den tekniska avlyssningen eller teleavlyssningen omfattas således av teknisk observation av utrustning. Teknisk observation av utrustning kan användas för s.k. tangentbordsavlyssning bara till den del den som använder anordningen inte skriver ett meddelande. För tangentbordsavlyssning som gäller kommunikation ska polisen utöva befogenheten för teknisk avlyssning enligt 17 § för vilken de brott som berättigar åtgärden är desamma som för observation av utrustning. Enligt 3 mom. kan polisen för förhindrande av brott ges tillstånd till att utföra teknisk observation av utrustning, om det på grund av en persons yttranden, hotelser, uppträdande eller annars med fog kan antas att denne kommer att göra sig skyldig till ett brott som avses i 17 § 4 mom. 

Enligt 5 kap. 24 § 1 mom. i polislagen ska beslut om teknisk observation av utrustning fattas av domstolen på yrkande av en anhållningsberättigad polisman. Om ärendet inte tål uppskov, får en anhållningsberättigad polisman besluta om teknisk observation av utrustning till dess att domstolen har avgjort yrkandet om beviljande av tillstånd. Ärendet ska föras till domstol så snart som möjligt, dock senast 24 timmar efter det att metoden började användas. Enligt 2 mom. kan tillstånd meddelas för högst en månad åt gången. I 3 mom. anges vad som ska nämnas i ett yrkande och i ett beslut om teknisk observation av utrustning.  

För att förhindra brott får polisen enligt 5 kap. 25 § 1 mom. i polislagen med en teknisk anordning inhämta identifieringsuppgifter för teleadresser eller teleterminalutrustning, när det är fråga om brott för vilket det föreskrivna strängaste straffet är fängelse i minst ett år. För inhämtande av de uppgifter som avses i 1 mom. får polisen enligt 2 mom. bara använda sådana tekniska anordningar som endast kan användas för identifiering av teleadresser och teleterminalutrustningar. Kommunikationsverket ska kontrollera att de tekniska anordningarna uppfyller kraven enligt det momentet och att de inte på grund av sina egenskaper orsakar skadliga störningar i ett allmänt kommunikationsnäts anordningar eller tjänster. Beslut om inhämtande av identifieringsuppgifter för teleadresser och teleterminalutrustning fattas enligt 3 mom. av en anhållningsberättigad polisman.  

Enligt 5 kap. 26 § 1 mom. i polislagen har en polisman rätt att fästa en anordning, metod eller programvara som används för teknisk observation på föremål, ämnen, egendom, i utrymmen och andra platser eller informationssystem som åtgärden riktas mot, om det behövs för observationen. För att installera, ta i bruk och avinstallera anordningen, metoden eller programvaran har polismannen då rätt att i hemlighet ta sig in i ett ovan nämnt utrymme eller på en ovan nämnd plats eller i ett ovan nämnt informationssystem samt att kringgå, låsa upp eller på något annat motsvarande sätt tillfälligt passera eller störa objektens eller informationssystemens säkerhetssystem. Det föreskrivs särskilt om husrannsakan. Enligt 2 mom. får anordningar, metoder och programvara som används för teknisk observation installeras i utrymmen som används för stadigvarande boende endast om domstolen har gett tillstånd till det på yrkande av en anhållningsberättigad polisman eller om installationen är nödvändig i sådana fall som avses i 17 § 5 mom., 19 § 5 mom. eller 21 § 4 mom. En anordning, metod eller programvara får utan domstolstillstånd installeras i ett utrymme som används för stadigvarande boende för att avvärja en fara i sådana fall som avses i momentet, dvs. i situationer där det är fråga om s.k. stormningsobservation.  

Täckoperationer och bevisprovokation genom köp 

Bestämmelserna om förutsättningarna för täckoperationer och bevisprovokation genom köp är speciellt strikta på grund av att metoderna har en karaktär som inte är typisk för hemligt inhämtande av information. 

Med täckoperation avses enligt 5 kap. 28 § 1 mom. i polislagen planmässigt inhämtande av information om en viss person eller dennes verksamhet genom infiltration, där falska, vilseledande eller förtäckta uppgifter eller registeranteckningar används eller falska handlingar framställs eller används för att förvärva förtroende som behövs för inhämtandet av information eller för att förhindra att inhämtandet av information avslöjas. Enligt 2 mom. får polisen rikta en täckoperation mot en person som är misstänkt för brott, om han eller hon med fog kan misstänkas för något annat i 10 kap. 3 § i tvångsmedelslagen avsett brott än grovt ordnande av olaglig inresa eller grovt tullredovisningsbrott eller ett brott som avses i 17 kap. 18 § 1 mom. 1 punkten i strafflagen. En förutsättning är dessutom att inhämtandet av information måste anses vara behövligt på grund av att den brottsliga verksamheten är planmässig, organiserad eller yrkesmässig eller på grund av att det kan antas att den fortsätter eller upprepas. I 3 mom. föreskrivs det om datanätsbaserade täckoperationer. Enligt momentet får polisen rikta en datanätsbaserad täckoperation mot en person som är misstänkt för brott för vilket det föreskrivna strängaste straffet är fängelse i minst två år eller om det är fråga om ett brott som avses i 17 kap. 19 § i strafflagen.  

Bestämmelserna om husrannsakan får inte kringgås genom täckoperationer. Därför är täckoperationer tillåtna i en bostad bara om tillträdet till eller vistelsen i bostaden sker under aktiv medverkan av den som använder bostaden. Det föreskrivs särskilt om husrannsakan. 

I 5 kap. 29 § i polislagen finns bestämmelser om brottsförbud och i 30 § finns bestämmelser om deltagande i en organiserad kriminell sammanslutnings verksamhet och i kontrollerade leveranser. I 31 och 32 § föreskrivs det om framställning om och plan för en täckoperation och om beslut om en täckoperation. I 34 och 33 § föreskrivs det om utvidgad täckoperation och om beslut om förutsättningarna för täckoperation. 

Innan ett beslut om en täckoperation kan fattas måste det finnas en framställning om och en plan för täckoperationen. Enligt 5 kap. 31 § 1 mom. i polislagen ska följande nämnas i en framställning om täckoperation: 1) den som föreslagit åtgärden, 2) den person, tillräckligt specificerad, som är föremål för inhämtandet av information, 3) det brott, tillräckligt specificerat, som ligger till grund för åtgärden, 4) syftet med täckoperationen, 5) behovet av täckoperationen, 6) övriga uppgifter som behövs för att bedöma förutsättningarna för täckoperationen. Över genomförandet av en täckoperation ska enligt 2 mom. en sådan skriftlig plan göras upp som innehåller väsentlig och tillräckligt detaljerad information för beslutsfattandet om och genomförandet av täckoperationen. Vid förändrade omständigheter ska planen vid behov ses över. 

I 5 kap. 32 § i polislagen finns bestämmelser om beslut om en täckoperation. Beslut om en täckoperation ska fattas av chefen för centralkriminalpolisen eller chefen för skyddspolisen. Chefen för centralkriminalpolisen, chefen för skyddspolisen, chefen för polisinrättningen eller en för uppdraget förordnad anhållningsberättigad polisman som särskilt utbildats för hemligt inhämtande av information ska besluta om täckoperationer som genomförs uteslutande i datanät (1 mom.). Beslut om en täckoperation kan meddelas för högst sex månader åt gången (2 mom.). Enligt 3 mom. ska beslut om en täckoperation fattas skriftligen. I beslutet ska följande nämnas: 1) den som föreslagit åtgärden, 2) den polisenhet som genomför täckoperationen och den polisman som ansvarar för genomförandet av täckoperationen, 3) identifikationsuppgifterna för de polismän som genomför täckoperationen, 4) det brott som ligger till grund för inhämtandet av information, 5) den som är föremål för täckoperationen och som med fog kan antas begå det brott som avses i 4 punkten, 6) de fakta som brottsmisstanken och förutsättningarna för täckoperationen grundar sig på, 7) täckoperationens syfte och genomförandeplan, 8) beslutets giltighetstid, 9) huruvida åtgärder enligt 30 § får utföras inom ramen för täckoperationen, de fakta som åtgärderna grundar sig på samt eventuella begränsningar och villkor för täckoperationen. Vid förändrade förhållanden ska beslutet vid behov ses över. Beslut om avslutande av en täckoperation ska fattas skriftligen (4 mom.). 

I 5 kap. 33 § i polislagen föreskrivs det om domstolens avgörande om huruvida det finns förutsättningar för en täckoperation. Om avsikten är att information som fåtts genom en täckoperation ska användas i rättegång såsom en utredning till stöd för att någon är skyldig, ska enligt paragrafen den polisman som fattat beslut om täckoperationen låta domstolen avgöra om det fanns sådana förutsättningar för en täckoperation som avses i 28 § 2 mom. eller om det var fråga om en täckoperation i sådana fall som avses i 3 §. 

Med bevisprovokation genom köp avses enligt 5 kap. 35 § 1 mom. i polislagen ett köpeanbud eller ett köp av ett föremål, ett ämne, egendom eller en tjänst som polisen för att förhindra ett brott gör i syfte att ta om hans eller påträffa ett föremål, ett ämne eller egendom som har samband med det brott som ska förhindras. En förutsättning för köp av annat än ett provparti är att köpet är nödvändigt för genomförandet av bevisprovokation genom köp. Enligt 2 mom. får polisen i syfte att förhindra brott genomföra bevisprovokation genom köp, om det är fråga om ett brott för vilket det föreskrivna strängaste straffet är fängelse i minst två år eller stöld eller häleribrott och det är sannolikt att något av de mål som nämns i 1 mom. kan uppnås genom bevisprovokationen. Enligt 3 mom. får den som genomför bevisprovokation genom köp utföra bara sådant inhämtande av information som är nödvändigt för att genomföra bevisprovokationen. Bevisprovokationen genom köp ska genomföras så att den inte får den person som är föremål för åtgärden eller någon annan att begå ett brott som han eller hon inte annars skulle begå. Bestämmelserna om husrannsakan får inte heller kringgås genom bevisprovokation genom köp. Enligt 4 mom. gäller därför att bevisprovokation genom köp är tillåten i en bostad bara om tillträdet till eller vistelsen i bostaden sker under aktiv medverkan av den som använder bostaden. Det föreskrivs särskilt om husrannsakan. 

Bestämmelser om beslut om bevisprovokation genom köp, plan för genomförande av bevisprovokation genom köp och beslut om genomförande av bevisprovokation genom köp finns i 5 kap. 35–38 § i polislagen. 

I 5 kap. 39 § i polislagen finns bestämmelser om säkerheten för en polisman vid förtäckt inhämtande av information, vid en täckoperation och vid bevisprovokation genom köp. En anhållningsberättigad polisman får besluta att en polisman som ska genomföra förtäckt inhämtande av information, en täckoperation eller bevisprovokation genom köp ska förses med en teknisk anordning som möjliggör avlyssning och observation, om utrustningen är motiverad för att polismannens säkerhet ska kunna tryggas (1 mom.). Avlyssningen och observationen får upptas. Upptagningarna ska utplånas så snart de inte behövs för att trygga polismannens säkerhet. Om upptagningarna trots allt behöver bevaras av orsaker som har samband med rättsskyddet för någon som har del i saken, får upptagningarna bevaras och användas i detta syfte. De ska i så fall utplånas när saken har avgjorts genom ett lagakraftvunnet beslut eller lämnats därhän (2 mom.). 

Styrd användning av informationskällor samt kontrollerade leveranser 

I 5 kap. 40–43 § i polislagen finns bestämmelser om användning av informationskällor samt kontrollerade leveranser. Med användning av informationskällor avses enligt 40 § 1 mom. annat än sporadiskt konfidentiellt mottagande av information av betydelse för skötseln av i 1 kap. 1 § avsedda uppgifter av personer som inte hör till polisen eller till någon annan förundersökningsmyndighet (informationskälla). Enligt 2 mom. får polisen be att en för ändamålet godkänd informationskälla som har lämpliga personliga egenskaper och är registrerad och har samtyckt till inhämtandet av information inhämtar den information som avses i 1 mom. (styrd användning av informationskällor). I 3 mom. sägs att vid styrd användning av informationskällor får en informationskälla inte ombes att inhämta information på ett sådant sätt som förutsätter utövande av myndighetsbefogenheter eller som äventyrar informationskällans eller någon annans liv eller hälsa. Innan styrd användning av informationskällor inleds ska informationskällan upplysas om sina rättigheter och skyldigheter och i synnerhet om vad som är tillåten och förbjuden verksamhet enligt lag. Informationskällans säkerhet ska vid behov tryggas under och efter inhämtandet av information. 

I 5 kap. 41 § i polislagen finns bestämmelser om behandling av uppgifter om en informationskälla och betalning av arvode. Enligt 1 mom. får uppgifter om en informationskälla registreras i ett personregister. På behandlingen av uppgifterna tillämpas lagen om behandling av personuppgifter i polisens verksamhet (761/2003). Till en registrerad informationskälla kan enligt 2 mom. betalas arvode. Av grundad anledning kan arvode betalas även till en oregistrerad informationskälla. Särskilda bestämmelser gäller om skatteplikt för arvodet. 

I 5 kap. 42 § i polislagen finns bestämmelser om beslut om styrd användning av informationskällor. Enligt 1 mom. ska beslut om styrd användning av informationskällor fattas av chefen för centralkriminalpolisen, chefen för skyddspolisen, chefen för en polisinrättning eller av en för uppdraget förordnad anhållningsberättigad polisman som särskilt utbildats för hemligt inhämtande av information. Enligt 2 mom. kan beslut om styrd användning av informationskällor meddelas för högst sex månader åt gången. I 3 mom. anges vad som ska nämnas i beslutet samt att beslutet ska fattas skriftligen. I beslutet ska följande nämnas: 1) den som föreslagit åtgärden, 2) den polisenhet som genomför inhämtandet av information och den polisman som ansvarar för genomförandet av detta, 3) identifikationsuppgifterna för informationskällan, 4) grunden för åtgärden, 5) syftet med inhämtandet av information och planen för genomförandet av detta, 6) beslutets giltighetstid, 7) eventuella begränsningar och villkor för den styrda användningen. När omständigheterna förändras ska beslutet vid behov ses över. Beslut om att styrd användning ska avslutas ska fattas skriftligen (4 mom.). 

I 5 kap. 43 § i polislagen finns bestämmelser om kontrollerade leveranser och förutsättningar för sådana. Enligt 1 mom. får polisen avstå från att ingripa i transporten eller någon annan leverans av föremål, ämnen eller egendom eller dröja med att ingripa, om det behövs för identifiering av personer som medverkar i ett brott som håller på att begås eller för att förhindra ett brott som är allvarligare eller en brottslig verksamhet som är mera omfattande än det brott som håller på att begås (kontrollerad leverans). Enligt 2 mom. får polisen använda kontrollerade leveranser för att förhindra brott för vilket det föreskrivna strängaste straffet är fängelse i minst fyra år. Det förutsätts dessutom att de kontrollerade leveranserna kan övervakas och att det går att ingripa i dem vid behov. Åtgärden får inte heller orsaka betydande fara för någons liv, hälsa eller frihet eller avsevärd risk för betydande miljö-, egendoms- eller förmögenhetsskada. Det föreskrivs särskilt om myndighetssamarbete för att genomföra kontrollerade leveranser. I fråga om internationella kontrollerade leveranser som hör samman med internationella avtal eller andra förpliktelser som är bindande för Finland gäller enligt 3 mom. dessutom vad som särskilt föreskrivs i lag. I 5 kap. 44 § finns bestämmelser om beslut om kontrollerade leveranser. 

Förundersökningsbefogenheter och tvångsmedel 

Skyddspolisen är en förundersökningsmyndighet som avses i förundersökningslagen (805/2011). I 2 kap. 1 § i förundersökningslagen finns bestämmelser om myndigheterna vid förundersökning. Enligt 1 mom. görs förundersökning av polisen. Förundersökningsmyndigheter är enligt 2 mom. förutom polisen även gränsbevaknings-, tull- och militärmyndigheterna, enligt vad som föreskrivs om deras förundersökningsbefogenheter i gränsbevakningslagen (578/2005), lagen om brottsbekämpning inom Tullen (623/2015) och lagen om militär disciplin och brottsbekämpning inom försvarsmakten (255/2014).  

I 2 kap. 9 § 1 mom. 1 punkten i tvångsmedelslagen (806/2011) nämns några anhållningsberättigade polistjänstemän. Enligt 1 mom. beslutar en anhållningsberättigad tjänsteman om anhållande. Anhållningsberättigade tjänstemän är 1) polisöverdirektören, vid Polisstyrelsen polisdirektör, polisöverinspektör och polisinspektör, polischef, biträdande polischef, vid centralkriminalpolisen chefen för centralkriminalpolisen och biträdande chef, vid skyddspolisen chefen för skyddspolisen, biträdande chef som förordnats att sköta förundersökningsuppgifter, avdelningschef som förordnats att sköta förundersökningsuppgifter, överinspektör och inspektör som förordnats att sköta förundersökningsuppgifter, kriminalöverinspektör, kriminalinspektör, kriminalöverkommissarie, överkommissarie, kriminalkommissarie och kommissarie. 

Skyddspolisen kan således i enlighet med sitt uppdrag exempelvis för att utreda ett brott använda hemliga tvångsmedel enligt 10 kap. i tvångsmedelslagen och utöva befogenheterna för beslag samt kopiering av handlingar enligt 7 kap. i tvångsmedelslagen. Eftersom skyddspolisen bara sällan utför förundersökning, blir tvångsmedelslagen bara relativt sällan tillämplig inom skyddspolisens verksamhet.  

I slutrapporten av den arbetsgrupp som utredde skyddspolisens administrativa ställning och resultatstyrning samt utvecklande av övervakningen nämndes att om skyddspolisens befogenheter för underrättelseinhämtning utvidgas, bör man i syfte att säkerställa en rättvis rättegång överväga en begränsning av skyddspolisens förundersökningsuppgifter och förundersökningsbefogenheter. Skyddspolisen ska fortsättningsvis enligt behov kunna delta i förundersökningar i egenskap av expertmyndighet. 

Samarbete mellan skyddspolisen och andra myndigheter som har betydelse för den nationella säkerheten 

De myndigheter som nämns ovan bedriver ett nära samarbete med varandra på det sätt som varje myndighets uppgift kräver med avseende på myndighetens ansvarsområde.  

Mellan skyddspolisens och polisinrättningarnas verksamhet finns centrala beröringspunkter som gäller upprätthållande av säkerheten. Skyddspolisen och polisinrättningarna utbyter information om den allmänna ordningen och säkerheten samt brottsbekämpningen och samarbetar även i övrigt. Skyddspolisen har ett nära samarbete med centralkriminalpolisen i synnerhet när det gäller att bekämpa terrorism och är sakkunnig i terroristbrottsutredningar. Dessutom samarbetar skyddspolisen med centralkriminalpolisen när det gäller hemligt inhämtande av information.  

För att skydda den nationella säkerheten samarbetar skyddspolisen med den militära underrättelseinhämtningen. Samarbetet med den militära underrättelseinhämtningen behandlas närmare i andra delar av betänkandet. 

Samarbetet med Migrationsverket hänför sig framför allt till att utreda förutsättningarna för inresa. För detta ger skyddspolisen utlåtanden till stöd för Migrationsverkets beslutsfattande. Skyddspolisen ger också utlåtanden i medborgarskapsärenden och i andra ärenden där uppgifter behöver lämnas till stöd för Migrationsverkets beslutsfattande. Vidare samarbetar skyddspolisen med Migrationsverkets informationstjänst när det gäller utbyte av information och även i övrigt. Landinformationen vid Migrationsverket producerar landinformation på strategisk nivå om utreseländer för asylsökande, kvotflyktingar och invandrare. Informationen gäller bl.a. utreseländernas politiska och sociala förhållanden, människorätts- och säkerhetssituation, lagstiftning och omständigheter i det dagliga livet. Migrationsverkets informationsproduktion gäller delvis samma länder som skyddspolisens, och därför utbyter dessa myndigheter strategisk information om omvärlden och bedriver exempelvis ömsesidigt utbildningssamarbete. 

Skyddspolisens och gränsbevakningsväsendets samarbete hänför sig närmast till uppgifter inom gränsbevakning, in- och utresekontroller samt brottsbekämpning. De huvudsakliga samarbetsformerna utgörs av informationsutbyte och handräckning mellan myndigheterna. 

Dessutom föreskrivs det särskilt om samarbetet mellan polis-, tull- och gränsbevakningsväsendet. För att skydda den nationella säkerheten bedriver skyddspolisen nära samarbete med alla PTG-myndigheter. Skyddspolisen är inte någon egentlig PTG-myndighet, men deltar i PTG-myndigheternas samarbete i ärenden som berör skyddspolisens verksamhetsområde. 

Skyddspolisen är kund hos den lägesbildsverksamhet som Cybersäkerhetscentret vid Kommunikationsverket ansvarar för, och enligt behov producerar skyddspolisen information för lägesbilden. Skyddspolisen samarbetar med Cybersäkerhetscentrets lägescentral när det gäller att förutse hot mot informationssäkerheten som riktas mot den nationella säkerheten och att utreda sådana kränkningar av informationssäkerheten. 

2.2.5  Bekämpning av hot mot informationssäkerheten

Den elektroniska kommunikationens samt datanätens och informationssystemens funktion och frihet från störningar skyddas med hjälp av informationssäkerhet. Med informationssäkerhet avses administrativa och tekniska åtgärder genom vilka det säkerställs att information är tillgänglig endast för dem som har rätt att använda den (konfidentialitet), att informationen inte kan ändras av andra än dem som har rätt till detta (integritet) samt att informationen och informationssystemen kan utnyttjas av dem som har rätt att använda informationen och systemen (tillgänglighet).  

De aktörer som använder elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster sörjer för sin informationssäkerhet med olika metoder. Informationssäkerheten kan upprätthållas med exempelvis informationsförvaltningsmetoder och genom att uppställa tekniska begränsningar för användningen av ett kommunikationsnät eller en tjänst. Statsförvaltningens enhetliga karaktär innebär att förvaltningens informationssäkerhet kan styras centraliserat och med stöd av enhetliga principer. Finansministeriet styr och leder det allmänna utvecklandet av informationssäkerheten inom den offentliga förvaltningen och informationssäkerheten inom statsförvaltningen samt IKT-beredskapen. Finansministeriets styrande uppgift grundar sig på bl.a. lagen om styrning av informationsförvaltningen inom den offentliga förvaltningen (634/2011) och lagen om anordnande av statens gemensamma informations- och kommunikationstekniska tjänster (1226/2013).  

Syftet med lagen om verksamheten i den offentliga förvaltningens säkerhetsnät (10/2015) är att under normala förhållanden och vid störningar under normala förhållanden samt under undantagsförhållanden säkerställa att den kommunikation som samarbetet mellan den högsta statsledningen och de myndigheter och andra aktörer som är viktiga med tanke på säkerheten i samhället förutsätter är störningsfri och obruten samt att säkerställa att den information som behövs vid beslutsfattandet och ledningen är lättillgänglig, integrerad och konfidentiell. I lagen finns bestämmelser om ett säkerhetsnät (TUVE), som förenar statsledningen, ministerierna, försvarsmakten, gränsbevakningsväsendet, polisen och räddningsväsendet i samma datakommunikationsnät.  

Centraliserad styrning av informationssäkerheten är inte möjlig inom den privata sektorn, utan nivån på informationssäkerheten och de lösningar som valts för att upprätthålla informationssäkerheten varierar enligt varje organisations egna behov och prioriteringar. Såväl inom förvaltningen som inom den privata sektorn grundar sig upptäckten av och skyddandet mot hot mot informationssäkerheten i praktiken på kommersiella informationssäkerhetsprogram och informationssäkerhetstjänster. En del av statsförvaltningen och av de företag som är kritiska med tanke på försörjningsberedskapen använder i sitt skyddande också Kommunikationsverkets system för att upptäcka och varna för allvarliga kränkningar av informationssäkerheten (HAVARO), som behandlas längre fram. 

Bestämmelserna i 272 § i lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation (917/2014) ger sådana företag, sammanslutningar och myndigheter som använder sig av elektroniska kommunikationstjänster rätt att för att sörja för sin informationssäkerhet analysera innehållet i meddelanden till och från sitt nät bl.a. i syfte att upptäcka, förhindra och utreda störningar som kan inverka menligt på informationssäkerheten och göra störningarna föremål för förundersökning. 

Automatisk analys av innehållet i kommunikationen gäller innehållet i alla de meddelanden som kommer in till och som skickas ut från datanät eller informationssystem hos den som använder sig av automatisk analys. Det huvudsakliga syftet med analysen är att upptäcka sabotageprogrammens försök att tränga in i informationssystemet samt den kommunikation som sabotageprogram som eventuellt redan trängt in i systemet för med sina värdar.  

De skadliga programmen och kommandona identifieras i en första fas vid automatisk analys av innehållet utgående från på förhand fastställda attribut, och innehållet i meddelandet kommer då inte till den fysiska personens kännedom. Om det är uppenbart att ett meddelande som kommit fram vid automatisk filtrering innehåller ett sabotageprogram och informationssäkerheten inte kan säkerställas med automatiska medel, tillåter 272 § i lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation att företaget, sammanslutningen eller myndigheten tar innehållet i meddelandet till manuell behandling. 

Cybersäkerhetscentret vid Kommunikationsverket är en nationell informationssäkerhetsmyndighet vars uppgifter omfattar att förebygga, samla information om och utreda sådana kränkningar av informationssäkerheten som anknyter till de allmänna kommunikationsnäten och via dem är riktade mot finländska aktörer samt att informera om betydande hot mot informationssäkerheten. Enligt cybersäkerhetsstrategin har Cybersäkerhetscentret också till uppgift att producera och upprätthålla en sammanställd lägesbild över cybersäkerheten. Cybersäkerhetscentret samlar in uppgifter om händelser i datanäten och förmedlar dem till olika aktörer samt utformar och delar cybersäkerhetens sammanställda lägesbild. Cybersäkerhetscentrets kunder kan utnyttja lägesbildsuppgifterna när de organiserar och prioriterar sin beredskap. 

Vid formandet av lägesbilden utnyttjas utöver nationella källor också Cybersäkerhetscentrets internationella samarbetsnätverk, som bygger på frivillighet och ömsesidigt förtroende. Moderorganisationerna för de GovCERT-grupper som ingår i samarbetsnätverket är placerade i olika segment inom statsförvaltningen i sina respektive länder. Exempelvis Sveriges CERT-SE är en del av ett civilt beredskapsverk medan Tysklands CERT-BUND finns inom inrikesministeriets förvaltningsområde. I en del stater har CERT-grupperna placerats inom försvarsministeriets förvaltningsområde och i en del är CERT-grupperna verksamma som en del av underrättelsemyndigheten, exempelvis i Förenade kungariket (Government Communications Headquarters, GCHQ).  

HAVARO är ett system för att upptäcka och varna för kränkningar av informationssäkerheten vilket Cybersäkerhetscentret vid Kommunikationsverket erbjuder företag som är kritiska med tanke på försörjningsberedskapen och aktörer inom statsförvaltningen. Verksamheten grundar sig på 272 § i lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation. Ett syfte med HAVARO är att med olika identifierare identifiera skadlig nättrafik och avancerade nätattacker som äventyrar informationssäkerheten (Advanced Persistent Threat, APT). Ett annat syfte med systemet är att stödja möjligheterna att utforma en bättre lägesbild över de hot mot informationssäkerheten som riktas mot finländska datanät. De tekniska identifierare av sabotageprogram som utnyttjas i systemet grundar sig huvudsakligen på information som Cybersäkerhetscentret fått av inhemska och utländska samarbetspartner.  

2.2.6  Skyddspolisens informationsinhämtning utomlands

Enligt 10 § i polisförvaltningslagen har skyddspolisen till uppgift att avvärja hot av utländskt ursprung som riktas mot statens säkerhet. Internationell terrorism, spionage som främmande stater riktar mot Finland och landets intressen samt planering, tillverkning, spridning och användning av massförstörelsevapen är exempel på hot av utländskt ursprung. Enligt skyddspolisens gällande uppgiftsförordnande har ämbetsverket också till uppgift att analysera statens säkerhetspolitiska omgivning och upprätthålla en internationell lägesbild inom sitt verksamhetsområde. Skyddspolisen rapporterar till andra säkerhetsmyndigheter och till Finlands högsta statsledning om hur den internationella säkerhetspolitiska omgivningen utvecklar sig.  

Den parlamentariska poliskommitténs betänkande (kommittébetänkande 1986:16) som låg till grund för stiftandet av polisförvaltningslagen betonar att av statens självständighet följer som ett värde att staten måste ha beredskap att hela tiden skydda sin yttre säkerhet. Enligt betänkandet kan den yttre säkerheten äventyras av alla sådana strävanden som har en skadlig inverkan på rikets rättigheter och intressen eller på relationerna mellan Finland och främmande stater. Enligt den parlamentariska poliskommittén är det uttryckligen skyddspolisen som har en central roll vid avvärjandet av sådana faror och olägenheter.  

Finlands säkerhetspolitiska omgivning har internationaliserats kraftigt efter det att den parlamentariska poliskommitténs betänkande publicerades. Information om andra länder har en allt större betydelse när det gäller att skydda de säkerhetsintressen som skyddspolisen ansvarar för.  

Det finns inga bestämmelser om skyddspolisens inhämtande av information utomlands. Skyddspolisens inhämtande av information grundar sig på utövning av de befogenheter som enligt polislagen gäller i fråga om förhindrande och avslöjande av brott. Dessa befogenheter kan utövas endast på finländskt territorium.  

Skyddspolisens möjligheter att få information om utländska förhållanden stöder sig i praktiken på det internationella underrättelsesamarbete som skyddspolisen bedriver, på bevakningen av öppna källor samt på skyddspolisens verksamhet med egna kontaktpersoner. 

Skyddspolisen och dess föregångare har sedan Finland blev självständigt bedrivit ett omfattande bilateralt och multilateralt samarbete med utländska underrättelse- och säkerhetstjänster. Med hjälp av samarbetet säkerställs det att den underrättelseinformation om utländska förhållanden som behövs för att upprätthålla statens säkerhet kan fås. Till följd av säkerhetsfrågornas allmänna globaliseringsutveckling och den ökade betydelse av underrättelseinformation om utländska förhållanden som blivit följden av detta har skyddspolisen under de senaste åren planenligt breddat sitt internationella samarbetsnätverk så att det för närvarande anses omfatta underrättelse- och säkerhetsmyndigheterna i alla länder som är viktiga med tanke på Finlands säkerhet. 

De internationella samarbetsförfaranden som betjänar brottsbekämpningen måste hållas isär från det internationella underrättelsesamarbetet. Inom skyddspolisens verksamhetsområde är betydelsen av dessa samarbetsförfaranden liten. Ett viktigt skäl till detta är att de personer som skyddspolisens brottsbekämpning riktas mot i allmänhet agerar för en främmande stats räkning och ofta även som denna stats tjänstemän agerar mot Finlands intressen. En stat som drar nytta av en brottslig gärning ger i praktiken inte den stat som brottet riktas mot – exempelvis Finland – någon sådan hjälp som behövs för att förhindra, avslöja eller utreda brottet.  

Skyddspolisens bevakning av öppna källor gällande främmande länder täcker hela ämbetsverkets verksamhetsområde. Den information som inhämtas från öppna källor sammanställs med information från andra källor för att åstadkomma en analyserad säkerhetslägesbild över Finlands internationella säkerhetspolitiska omgivning. 

Under de senaste åren har skyddspolisen haft kontaktpersoner kortvarigt och långvarigt placerade vid de finska ambassaderna i vissa länder utanför Europa. Skyddspolisens kontaktpersoner deltar i avvärjningen av utländska hot mot statens säkerhet, bl.a. genom att upprätthålla kontakter till myndigheterna i stationeringslandet och i andra länder som är representerade där. Kontaktpersonernas verksamhet grundar sig på tillämpningen av bestämmelserna om polisens internationella informationsutbyte i lagen om behandling av personuppgifter i polisens verksamhet. 

Den arbetsgrupp som utredde skyddspolisens administrativa ställning och resultatstyrning samt utvecklande av övervakningen framförde i sin slutrapport att det bör övervägas om skyddspolisens befogenheter för underrättelseinhämtning borde utvecklas. Av arbetsgruppens slutrapport framgår att den förändring i omvärlden som ligger till grund för behoven av befogenheter gäller framför allt Finlands yttre säkerhetspolitiska omgivning. Arbetsgruppens förslag, enligt vilket skyddspolisen för att bekämpa förehavanden som äventyrar rikets säkerhet bör kunna inhämta information med hjälp av verksamhet som gäller informationskällor, gäller också verksamhet utomlands. 

2.2.7  Styrning av skyddspolisens verksamhet

I enlighet med 68 § 1 mom. i grundlagen, lagen om statsrådet (175/2003) och reglementet för statsrådet ska inrikesministeriet ansvara för de ministerieuppgifter som gäller polisen. Genom en ändring (860/2015) av polisförvaltningslagen överfördes skyddspolisen den 1 januari 2016 från att lyda under Polisstyrelsen till att bli en riksomfattande polisenhet under inrikesministeriet.  

Skyddspolisens nya administrativa ställning framgår av 1 § 3 mom. i polisförvaltningslagen. Av det momentet och av 1 mom. i samma paragraf följer att inrikesministeriet ansvarar för styrningen och övervakningen av skyddspolisen och för sådana uppgifter inom skyddspolisens verksamhetsområde som enligt vad som föreskrivs särskilt ankommer på ministeriet. Enligt 5 § i statsrådets förordning om inrikesministeriet (1056/2013) bestäms i ministeriets arbetsordning förutom om ministeriets uppgifter och utövande av beslutanderätten också om styrning av ministeriets förvaltningsområde. Enligt 13 § (1562/2015) i den aktuella arbetsordningen behandlar polisavdelningen ärenden som gäller skyddspolisens verksamhet och resultatstyrningen av den. 

I 10 § 1 mom. i polisförvaltningslagen anges förutom skyddspolisens uppgifter också att skyddspolisen omfattas av inrikesministeriets styrning. Med stöd av momentet fastställer inrikesministeriet exempelvis prioriteterna för inhämtande av information vid skyddspolisen (RP 346/2014 rd, s. 15). Genom att årligen fastställa prioriteterna styr inrikesministeriet skyddspolisens verksamhet genom att inrikta dess inhämtande av information. Fastställandet av prioriteterna för inhämtande av information vid skyddspolisen föregås av en förberedande behandling i utrikes- och säkerhetspolitiska ministerutskottet. I ett helhetsperspektiv handlar det således om en styr- och samordningsmekanism på statsrådsnivå. Det har inte utfärdats några lagbestämmelser om mekanismen.  

Förutom för styrningen av skyddspolisens verksamhet ansvarar inrikesministeriet också för skyddspolisens resultatstyrning och tilldelningen av skyddspolisens resurser. Skyddspolisen har uppgifter som avviker från uppgifterna för polisen i övrigt, och därför behövs det för skyddspolisen en uppsättning resultatmätare och en resursfördelningsmodell som avviker från det som gäller för polisen i övrigt; omkostnaderna för skyddspolisen har fått ett eget moment separat från omkostnadsmomentet för polisen. Dessutom skriver inrikesministeriet in preliminära resultatmål för skyddspolisen i statsbudgeten. 

Inrikesministern bär politiskt ansvar för skyddspolisens verksamhet, och därför måste ministern känna till de centrala angelägenheterna inom ämbetsverkets verksamhetsområde. Följaktligen ska skyddspolisen underrätta inrikesministern om sådana angelägenheter i skyddspolisens uppgifter som är av samhällelig betydelse, och dessutom underrätta polisöverdirektören när angelägenheterna har betydande inverkan på det övriga polisväsendet. Skyddspolisens chef ska också hålla inrikesministeriet, närmare bestämt inrikesministern, kanslichefen och polisavdelningens överdirektör, informerat om angelägenheter som gäller skyddspolisen (RP 346/2014 rd, s. 15). Utöver att fullgöra anmälningsskyldigheten enligt 4 a § 2 mom. i polisförvaltningslagen ska skyddspolisen också med stöd av 10 § 3 mom. underrätta inrikesministeriet om sådana av skyddspolisen planerade förvaltningsinterna avgöranden eller förändringar i omständigheterna som på grund av sin beskaffenhet eller omfattning kan ha stor inverkan på realiseringen av de av inrikesministeriet godkända resultatmålen och riktlinjerna för skyddspolisen. Skyddspolisen informerar även republikens president, statsministern och utrikesministern samt riksdagens grundlags-, förvaltnings- och utrikesutskott för att de ska hålla sig à jour när det gäller utrikes- och säkerhetspolitiska angelägenheter och säkerhetsläget (RP 58/2009 rd, s. 20). 

Enligt 10 § 4 mom. i polisförvaltningslagen kan inrikesministeriet i enskilda fall överta avgörandet av vissa av skyddspolisens förvaltningsinterna ärenden. Rätten att förbehålla sig beslutanderätten gäller för det första de resultatmål och riktlinjer som ministeriet har godkänt eller ärenden som inverkar på dem. Prioriteterna för inhämtande av information är riktlinjer som inrikesministeriet anvisat skyddspolisen, och därför kan förbehållandet av beslutanderätten gälla exempelvis prioriteterna eller ärenden som inverkar på dem. Till denna del handlar det om ett slags strategisk styrning i förhållandet mellan inrikesministeriet och skyddspolisen. För det andra inrymmer devolutionsrätten ärenden som gäller samarbetet eller arbetsfördelningen mellan skyddspolisen och de övriga polisenheterna. Med tanke på förvaltningsområdets interna problem har det för inrikesministeriet föreskrivits beslutanderätt i fråga om ärenden där skyddspolisen och Polisstyrelsen inte kan komma överens om ett avgörande. Ministern och i enskilda fall kanslichefen, chefen för en avdelning, chefen för en fristående enhet och chefen för en resultatenhet kan förbehålla sig beslutanderätten i ett ärende som en tjänsteman vid ministeriet annars skulle få avgöra (40 § i inrikesministeriets arbetsordning).  

2.2.8  Laglighetsövervakning av skyddspolisens verksamhet

Rättslig grund för laglighetsövervakningen av skyddspolisen 

Rättslig övervakning av civil underrättelseinhämtning behandlas i denna proposition till den del det finns bestämmelser om den i lagstiftningen om polisen. Övervakningen av underrättelseverksamheten samt laglighetsövervakningen av skyddspolisen granskas närmare i den proposition med förslag till lag om övervakning av underrättelseverksamheten som har samband med denna proposition.  

Det finns inte något separat övervakningssystem för övervakning av skyddspolisens underrättelseverksamhet, utan underrättelseverksamheten övervakas på samma sätt som skyddspolisens övriga verksamhet. Skyddspolisen är en polisenhet som utövar polisens befogenheter, och laglighetsövervakningen av den har ordnats på samma sätt som laglighetsövervakningen av polisen i övrigt. Den 1 januari 2016 ändrades skyddspolisens administrativa ställning genom att skyddspolisen överfördes från att lyda under Polisstyrelsen till att bli en riksomfattande polisenhet under inrikesministeriet. Polisstyrelsens ansvar för laglighetsövervakningen av skyddspolisen övertogs då av inrikesministeriet. 

Laglighetsövervakning som inrikesministeriet genomför 

Enligt 2 § 3 mom. i grundlagen ska all utövning av offentlig makt bygga på lag och ska lag iakttas noggrant i all offentlig verksamhet. Enligt 21§ i grundlagen har var och en rätt att på behörigt sätt och utan ogrundat dröjsmål få sin sak behandlad av en domstol eller någon annan myndighet som är behörig enligt lag samt att få ett beslut som gäller hans eller hennes rättigheter och skyldigheter behandlat vid domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan. Offentligheten vid handläggningen, rätten att bli hörd, rätten att få motiverade beslut och rätten att söka ändring samt andra garantier för en rättvis rättegång och god förvaltning ska tryggas genom lag. Enligt 22 § i grundlagen ska det allmänna se till att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses. Enligt 68 § 1 mom. i grundlagen svarar varje ministerium inom sitt ansvarsområde för att förvaltningen fungerar som sig bör. Enligt 118 § 1 mom. i grundlagen svarar en tjänsteman för att hans eller hennes ämbetsåtgärder är lagliga. Enligt 2 mom. svarar en föredragande som inte har reserverat sig mot beslutet för det som har beslutats på föredragningen.  

Enligt 14 § i statstjänstemannalagen (750/1994) ska en tjänsteman utföra sina uppgifter på behörigt sätt och utan dröjsmål. En tjänsteman ska också iaktta bestämmelserna om arbetsledning och övervakning. En tjänsteman ska uppträda så som hans eller hennes ställning och uppgifter förutsätter. 

Enligt 4 § i polisförvaltningslagen ska Polisstyrelsen planera, utveckla, leda och övervaka polisverksamheten och dess stödfunktioner i fråga om polisenheterna under den. Enligt den ändring av 1 § i polisförvaltningslagen som trädde i kraft den 1 januari 2016 är skyddspolisen en riksomfattande enhet under inrikesministeriet. 

I 5 kap. 63 § i polislagen finns bestämmelser om tillsyn över hemligt inhämtande av information. Enligt 1 mom. ska inhämtande av information enligt kapitlet övervakas av cheferna för de enheter som använder hemliga metoder för inhämtande av information, samt dessutom av inrikesministeriet när det är fråga om skyddspolisen och av Polisstyrelsen när det är fråga om en enhet som är underställd Polisstyrelsen. Enligt 2 mom. ska inrikesministeriet årligen till riksdagens justitieombudsman lämna en berättelse om hur hemliga metoder för inhämtande av information och skyddandet av dem har använts och övervakats. I 10 kap. 65 § 1 och 2 mom. finns motsvarande bestämmelser om hemliga tvångsmedel. 

Inrikesministeriet riktar laglighetsövervakning särskilt till sådan verksamhet som det är svårast att nå med hjälp av extern kontroll och till ärenden som anknyter till de grundläggande fri- och rättigheterna samt de mänskliga rättigheterna. De centrala verksamhetsformerna för laglighetsövervakningen är att behandla förvaltningsklagan, medborgarbrev och egna initiativ, granskningar av laglighetsövervakningen och övervakning av behandlingen av personuppgifter. 

Syftet med den interna laglighetsövervakningen är att övervaka att myndighetsverksamheten är lagenlig, att tjänsteåliggandena fullgörs och att anvisningarna följs. Laglighetsövervakningen tar fram korrekt samt så aktuell och tillräcklig information som möjligt om myndighetsverksamhetens lagenlighet för myndighetens ledning till stöd för beslutsfattandet. Laglighetsövervakningen bör sträva efter att förebygga eventuella fel samt avslöja felaktig eller lagstridig verksamhet i ett så tidigt skede som möjligt och underkasta den ändamålsenliga förfaranden. 

Inrikesministeriets polisavdelning svarar vid inrikesministeriet för en ändamålsenlig organisering av laglighetsövervakningen av skyddspolisen. Chefen för skyddspolisen svarar för organiseringen av laglighetsövervakningen, tilldelningen av laglighetsövervakningens resurser och utvecklandet av laglighetsövervakningen vid skyddspolisen. Chefen för skyddspolisen ska se till att följande åtgärder vidtas vid skyddspolisen: regelbundna laglighetsgranskningar och övrig laglighetsövervakning enligt inrikesministeriets anvisning och skyddspolisens anvisningar. Den registeransvarige svarar för att personuppgifter behandlas lagenligt och att användningen övervakas. 

Skyddspolisen utför regelbundna laglighetsgranskningar vid skyddspolisen baserade på en årlig plan. Skyddspolisen utarbetar årligen före utgången av februari en granskningsplan som fastställs av chefen för skyddspolisen och lämnas in till inrikesministeriets polisavdelning för kännedom. 

Inrikesministeriets polisavdelning utför två granskningar av laglighetsövervakningen vid skyddspolisen baserade på den årliga planen. Granskningsberättelserna från inrikesministeriets polisavdelning och i synnerhet observationerna och åtgärdsrekommendationerna i dem behandlas av avdelningens ledningsgrupp. Chefen för polisavdelningen ska omedelbart informeras om betydande fel och brister samt lagstridig verksamhet. Behandlingen av granskningsobservationerna, åtgärderna och uppföljningen av åtgärderna ska dokumenteras. 

Inrikesministeriets polisavdelning genomför sin laglighetsövervakning i enlighet med inrikesministeriets anvisning om intern laglighetsövervakning (SMDno-2016-329). Inrikesministeriets polisavdelning svarar för laglighetsövervakningen av skyddspolisen vid ministeriet. I inrikesministeriets anvisning om laglighetsövervakningen finns ett separat avsnitt om skyddspolisen. Inrikesministeriets polisavdelning utför årligen två granskningar vid skyddspolisen baserade på den årliga planen. I fråga om hemliga tvångsmedel och hemligt inhämtande av information iakttas, med vissa undantag, Polisstyrelsens föreskrift som gäller användning av i polislagen och tvångsmedelslagen avsedda hemliga metoder för inhämtande av information. Granskningsberättelserna lämnas in till riksdagens justitieombudsmans kansli för kännedom. 

Intern laglighetsövervakning 

Övervakningen vid skyddspolisen består av intern laglighetsövervakning, kvalitetskontroll och intern revision. Chefen för skyddspolisen svarar för organiseringen av laglighetsövervakningen, tilldelningen av laglighetsövervakningens resurser och utvecklandet av laglighetsövervakningen vid skyddspolisen. Chefen för skyddspolisen ska övervaka att följande åtgärder vidtas vid skyddspolisen: regelbundna laglighetsgranskningar och övrig laglighetsövervakning enligt inrikesministeriets anvisning om laglighetsövervakning och skyddspolisens egna anvisningar. Varje tjänsteman vid skyddspolisen, närcheferna och cheferna för resultatenheterna svarar för att verksamheten är lagenlig. Biträdande chefen, som leder den strategiska verksamheten, svarar för styrningen av laglighetsövervakningen. Den tjänsteman som förordnats för uppgiften svarar för de praktiska arrangemangen för laglighetsövervakningen. 

Skyddspolisen utför regelbundna laglighetsgranskningar vid skyddspolisen baserade på en årlig plan. Det upprättas alltid en granskningsberättelse om granskningarna av laglighetsövervakningen. Inom skyddspolisens interna laglighetsövervakning fäster man särskild uppmärksamhet vid utövandet av befogenheter som kraftfullt ingriper i de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna, dvs. i synnerhet vid hemliga tvångsmedel och hemliga metoder för inhämtande av information (att formkraven iakttas, att lagstadgade anmälningar görs, att tidsfrister iakttas och att det görs dokumenteringar) samt behandlingen av personuppgifter och handlingar. 

Tillsyn över hemliga tvångsmedel och över hemligt inhämtande av information 

Det finns särskilda bestämmelser om tillsyn över polisens användning av hemliga tvångsmedel och hemligt inhämtande av information. Enligt 10 kap. 65 § i tvångsmedelslagen ska användningen av hemliga tvångsmedel vid polisen övervakas av cheferna för de enheter som använder sådana tvångsmedel och av Polisstyrelsen när det är fråga om en enhet som är underställd Polisstyrelsen. När det är fråga om skyddspolisen övervakar inrikesministeriet användningen av hemliga tvångsmedel. I 5 kap. 63 § i polislagen finns bestämmelser om tillsyn över hemligt inhämtande av information Enligt paragrafen ska inhämtande av information enligt 5 kap. i polislagen övervakas av cheferna för de enheter som använder hemliga metoder för inhämtande av information samt av Polisstyrelsen när det är fråga om en enhet som är underställd Polisstyrelsen. När det är fråga om skyddspolisen övervakar inrikesministeriet verksamheten. Inrikesministeriet ska årligen lämna riksdagens justitieombudsman en berättelse om hur hemliga tvångsmedel och skyddandet av dem har använts och övervakats samt om hur hemliga metoder för inhämtande av information och skyddandet av dem har använts och övervakats. I polislagen föreskrivs det om de berättelser om hemligt inhämtande av information för att förhindra och avslöja brott som ska lämnas till justitieombudsmannen. 

Bestämmelser om övervakning av hemligt inhämtande av information finns dessutom i 3 kap. 21 § i statsrådets förordning om förundersökning, tvångsmedel och hemligt inhämtande av information (122/2014). Enligt paragrafen ska Polisstyrelsen tillsätta en grupp för övervakning av användningen av hemliga tvångsmedel och hemliga metoder för inhämtande av information. Till medlemmar i gruppen kan förordnas företrädare för Polisstyrelsen, centralkriminalpolisen, skyddspolisen och polisinrättningen. Till medlemmar i gruppen kallas en representant för inrikesministeriet, en av staben för gränsbevakningsväsendet utsedd representant för gränsbevakningsväsendet, en av huvudstaben utsedd representant för försvarsmakten och en representant för Tullen. Enligt 2 mom. har gruppen till uppgift att övervaka verksamhet, samarbete och utbildning, behandla omständigheter som framkommit i verksamheten och samarbetet eller som är viktiga för laglighetsövervakningen samt att rapportera dessa omständigheter till Polisstyrelsen, lägga fram förslag om hur verksamheten ska utvecklas, samt samordna beredningen av de berättelser som ska lämnas till riksdagens justitieombudsman. 

Skyddspolisen iakttar Polisstyrelsens föreskrift om organisering, nyttjande och övervakning av hemligt inhämtande av information (POL-2014-3305) med vissa preciseringar. Vid skyddspolisen har man bl.a. bildat ett system med ansvariga personer i enlighet med föreskriften. De ansvariga personerna övervakar med framförhållning och i realtid hemliga tvångsmedel och hemligt inhämtande av information. De tvångsmedelsdokumenteringar som görs i systemen inom ramen för de arrangemang som utformats och deras rättsliga grund granskas i realtid. Dessutom granskar skyddspolisens laglighetsövervakare hemliga tvångsmedel och hemliga metoder för inhämtande av information på ett övergripande sätt en gång i halvåret. 

2.3.1  Allmänt

I avsnittet med den internationella jämförelsen behandlas lagstiftningen om civil och militär underrättelseinhämtning i Norge, Danmark och Tyskland ämnesvis. I försvarsministeriets proposition som gäller lagstiftningen om militär underrättelseverksamhet och som har samband med den här propositionen behandlas på motsvarande sätt lagstiftningen i Sverige, Holland och Schweiz. Den rättsliga och parlamentariska övervakningen av jämförelsestaternas underrättelseinhämtning behandlas i justitieministeriets proposition om övervakning av underrättelseverksamheten som har samband med den här propositionen. 

Genom underrättelseinhämtningen skyddas den nationella säkerheten. Den nationella säkerheten har av tradition ansetts vara en del av kärnan i staternas suveränitet. Trots detta begränsar internationella människorättskonventioner hur staterna i sin nationella lagstiftning får reglera den nationella säkerheten och underrättelseinhämtningen. 

Under de senaste åren har de ekonomiska satsningarna på underrättelsetjänsternas verksamhet ökat betydligt i de jämförelseländer som behandlas härnäst i och med att säkerhetsförhållandena har förändrats. I till exempel Danmark ökade budgeten för polisens säkerhetstjänst PET (Politiets Efterretningstjeneste), som ansvarar för avvärjande av inre säkerhetshot, med 43 procent mellan 2013 och 2017 och uppgick under 2017 till 107 miljoner euro, medan budgeten för försvarets underrättelsetjänst FE (Forsvarets Efterretningstjeneste), som ansvarar för informationsinhämtning som avser utländska förhållanden, under samma tidsperiod steg med 42 procent till 118 miljoner euro. Under detta år lägger Danmark således sammanlagt 225 miljoner euro på sina säkerhets- och underrättelsetjänsters verksamhet. Enligt offentliga uppgifter ökade budgeten för Tysklands civila säkerhetstjänst på förbundsstatsnivå, Bundesverfassungsschutz (BfV), med cirka 60 procent till 349 miljoner euro mellan 2014 och 2017 och budgeten för underrättelsetjänsten som avser utländska förhållanden, Bundesnachrichtendienst (BND), ökade med 35 procent till 833 miljoner euro och budgeten för Militärischer Abschirmsdienst (MAD) till 3,8 miljoner euro under samma tid. År 2017 finansierar Tyskland säkerhets- och underrättelsetjänsternas verksamhet på förbundsstatsnivå med sammanlagt 1,4 miljarder euro. I denna summa ingår inte utgifterna för delstaternas säkerhetstjänster. I Tyskland har också var och en av de sexton delstaterna en egen säkerhetstjänst. 

2.3.2  Norge

I Norge är det Etterretningstjenesten (E-tjenesten) som är den underrättelsetjänst som avser utländska förhållanden och dess uppgifter och befogenheter regleras i en lag och en förordning om underrättelsetjänsten (Lag om Etterreningstjenesten, Instruks om Etterretningstjenesten). Norge har ingen säkerhetstjänst inom landet, utan för landets inre, nationella säkerhet svarar säkerhetspolisen Politiets sikkerhetstjeneste (PST). Samarbetet mellan E-tjenesten och PST regleras i en egen förordning (Instruks om samarbejdet mellom Etteretningstjenesten og Politiets sikkerhetstjeneste). 

Styrning 

Underrättelsetjänsten är en del av det norska försvaret. Chefen för underrättelsetjänsten står direkt under chefen för försvarsmakten. Chefen för underrättelsetjänsten är rådgivare för chefen för försvarsmakten i ärenden som gäller underrättelseverksamhet. 

För den politiska styrningen av underrättelsetjänsten och övervakningen av verksamheten svarar försvarsministeriet. Underrättelsetjänsten informerar ministeriet om sin verksamhet och får uppdrag av ministeriet. Styrningen, övervakningen och rapporteringen sker via chefen för försvarsmakten. 

Underrättelsetjänsten är skyldig att lägga fram vissa viktiga ärenden för försvarsministeriet för beslut. Sådana ärenden som ministeriet fattar beslut om är etablering av samarbete med nya internationella samarbetspartner, organisering av ockupationsberedskap, inledande av politiskt känsliga så kallade särskilda underrättelseoperationer samt andra ärenden som är särskilt viktiga eller av principiell karaktär. 

De andra ministerierna och myndigheter får med tillstånd av försvarsministeriet ge underrättelsetjänsten uppdrag. 

Underrättelsetjänstens uppgift 

Underrättelsetjänstens allmänna uppgift är att inhämta, bearbeta och analysera information om norska intressen i förhållande till främmande stater, organisationer och individer och utarbeta hotbilds- och underrättelsebedömningar för att trygga viktiga nationella intressen. Lagen innehåller en förteckning över nationella intressen som ska tryggas. Till dem hör bland annat utformningen av norsk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik, beredskapsplaneringen och strukturutvecklingen av försvaret samt tillhandahållandet av information om internationell terrorism, gränsöverskridande miljöproblem och massförstörelsevapen. Förteckningen är inte uttömmande och de nationella intressen som underrättelsetjänsten skyddar vid varje tidpunkt är beroende av förändringar som sker i de norska säkerhetsförhållandena. Enligt förordningen om underrättelsetjänsten är huvuduppgiften dock att inhämta sådan information om andra länders politiska och samhälleliga utveckling, intentioner och militära styrka som kan utgöra ett hot för Norges säkerhet. Enligt förordningen är en prioriterad uppgift att ge underrättelsestöd till norska enheter som deltar i internationella militära operationer. Om den centrala prioriteringen vid civila mål för underrättelseinhämtningsuppgifter beslutar försvarsministeriet efter att ha förhandlat om detta med underrättelsetjänsten och andra myndigheter som behöver underrättelseinformation.  

Metoder för informationsinhämtning och beslut om att de ska användas 

Det finns inga bestämmelser om metoderna för underrättelsetjänstens informationsinhämtning eller om de metoder som den använder för personbaserad underrättelseinhämtning och teknisk underrättelseinhämtning. Av lagstiftningen kan man endast indirekt dra slutsatsen att underrättelsetjänsten över huvud taget kan använda sig av hemliga metoder för informationsinhämtning. Förordningen om underrättelsetjänsten kompletterades 2013 med bestämmelser om förutsättningarna för insamling av information om norska personer i utlandet. Bestämmelserna i sig preciserar inte metoderna för insamling av information, utan de sätter gränser för i vilket syfte och under hurdana förhållanden som information om norska medborgare i utlandet får samlas in. Enligt definitionen av insamling av information i de kompletterande bestämmelserna avses med insamling av information ”övervakning och annan hemlig informationsinhämtning”. Det går också att dra slutsatsen att hemlig informationsinhämtning förekommer utifrån bestämmelserna i förordningen om samarbete mellan underrättelsetjänsten och polisens säkerhetstjänst. Enligt dessa ska parterna utbyta information om utvecklingen av teknologier och metoder samt ge varandra stöd i fråga om utrustning och teknik i konkreta operationer för informationsinhämtning. För användningen av hemliga metoder för informationsinhämtning talar också det att underrättelsetjänsten är förpliktad att överlåta beslutsfattandet om politiskt känsliga särskilda operationer för underrättelseinhämtning till ministeriet. 

Rapportering 

Underrättelsetjänsten ska informera försvarsministeriet och efter beslut av försvarsministeriet andra berörda ministerier om ändringar i de norska yttre säkerhetsförhållandena. För direktrapportering till uppdragsgivare utanför försvarsförvaltningen krävs tillstånd av försvarsministeriet. 

Samarbete med brottsbekämpande myndigheter 

Det finns inga konkreta bestämmelser om utlämnande av den information som underrättelsetjänsten inhämtat för att förebygga, avslöja eller utreda brott. Det har dock utfärdats en egen förordning om samarbetet mellan underrättelsetjänsten och polisens säkerhetstjänst. Polisens säkerhetstjänst har till uppgift att förebygga, avslöja och utreda vissa brott som är riktade mot den nationella säkerheten. 

I förordningen anges att prioriterade samarbetsområden för ömsesidigt informationsutbyte och annat samarbete utgörs av bekämpning av terrorism, spridning av massförstörelsevapen och olaglig underrättelseverksamhet och andra prioriterade förhållanden som gäller viktiga norska intressen. Parterna ska också bistå varandra såväl i konkreta operationer för informationsinhämtning och i utbyte av operativ information som i analyseringen av strategisk information och hotbildsbedömningar. Samarbetsformerna omfattar också ömsesidigt tekniskt stöd och utbildningsstöd mellan parterna, tjänstemannautbyte och internationell kontaktpersonsverksamhet. En förutsättning för samarbetet är att parterna följer bestämmelserna om de egna befogenheterna. Normalt är det cheferna för tjänsterna som fattar beslut om begäran om och beviljande av stöd vid operationer för informationsinhämtning. I särskilt viktiga ärenden är det dock ministerierna som styr tjänsternas verksamhet. 

Samarbetsförordningen förpliktar parterna att utbyta så kallad överskottsinformation. Med överskottsinformation avses information som inte gäller ifrågavarande tjänsts ansvarsområde, men som tjänsten fått i samband med informationsinhämtningen. Överskottsinformationen kan utgöras av personuppgifter till exempel om personer i utlandet som äventyrar norska intressen. Den part som lämnar ut överskottsinformationen kan kräva att mottagaren inte lämnar informationen vidare utan samtycke från den som lämnat ut den. Enligt förordningen om underrättelsetjänsten får underrättelsetjänsten lämna ut överskottsinformation om personer som den fått i samband med sin informationsinhämtning också till andra norska myndigheter än polisens säkerhetstjänst.  

Underrättelsetjänsten får inte på norskt territorium förtäckt inhämta information om norska medborgare eller norska juridiska personer. Som ett undantag från detta får underrättelsetjänsten dock förtäckt inhämta information om sådana norska personer som vistas i Norge som deltar i olaglig underrättelseverksamhet för en främmande stats räkning. I detta fall ska underrättelsetjänstens informationsinhämtning ske via polisens säkerhetstjänst eller med dess tillstånd. 

Det finns inga bestämmelser om samarbete mellan underrättelsetjänsten och öppna polisen. Av samarbetsförordningen framgår dock indirekt att sådant samarbete förekommer, eftersom förordningen enligt bestämmelserna om förordningens tillämpningsområde inte ska tillämpas på underrättelsetjänstens stöd eller utlämnande av uppgifter till tullmyndigheterna eller öppna polisen. Enligt förordningen får sådant utlämnande av information dock kanaliseras via polisens säkerhetstjänst. Underrättelsetjänsten kan genom polisens säkerhetstjänst ställa villkor för vad den polisenhet som är den slutliga mottagaren får använda uppgifterna till samt kräva att polisens säkerhetstjänst inte avslöjar att uppgifterna kommer från underrättelsetjänsten. 

Internationellt samarbete  

Enligt lagen om underrättelsetjänsten får underrättelsetjänsten etablera och upprätthålla underrättelsesamarbete med andra länder. Försvarsministeriet beslutar om att samarbetsrelationer ska inledas med nya samarbetspartner på förslag av underrättelsetjänsten. Underrättelsetjänsten och polisens säkerhetstjänst ska koordinera sina internationella samarbetsrelationer. 

År 2013 fogades kompletterande bestämmelser till förordningen om underrättelsetjänsten och de gäller under vilka förutsättningar underrättelsetjänsten får lämna ut personuppgifter om norska medborgare till utländska underrättelsetjänster. Uppgifterna får lämnas ut om detta sker i enlighet med underrättelsetjänstens lagstadgade uppgifter och underrättelsetjänsten har rätt att lagra uppgifterna i sitt personregister. Dessutom krävs att utlämnandet sker i norskt intresse, att det bedöms vara nödvändigt efter övervägande av förhållandet mellan att skydda viktiga nationella intressen och konsekvenserna för personen som det lämnas ut uppgifter om och att utlämnandet är försvarligt med beaktande av uppgifternas karaktär, vem de handlar om och vem som tar emot dem. För utlämnandet av uppgifterna ställs villkoret att uppgifterna inte får användas som grund för hemlig informationsinhämtning riktad mot personer som vistas på norskt territorium. De här kraven tillämpas endast vid utlämnandet av personuppgifter om norska medborgare. Det har inte ställts några villkor för utlämnande av uppgifter om utländska medborgare.  

Ett lagstiftningsprojekt om underrättelseinhämtning som avser datatrafik 

I februari 2016 tillsatte Norges försvarsminister en kommitté för bedömning av behovet av lagstiftning om underrättelseinhämtning som avser datatrafik. Kommittén överlämnade sitt betänkande (Digitalt grenseforsvar (DGF). Lysne II-utvalget. 26 August 2016) till försvarsministern i september samma år. 

I betänkandet föreslog kommittén att det ska lagstiftas om underrättelseinhämtning som avser datatrafik, eftersom det enligt den handlar om nödvändiga befogenheter för att skydda det demokratiska samhället och den nationella säkerheten. Enligt kommittén borde befogenheten ges till E-tjeneste för informationsinhämtning om bland annat allvarliga cyberhot, terrorism och spionage riktat mot Norge. Användningsändamålen borde vara bundna till E-tjenestens uppgifter och också motsvara de underrättelseprioriteringar som regeringen årligen anvisar underrättelsetjänsten. Prioriteringarna inom underrättelseinhämtningen är inte offentliga och därmed är det inte känt om informationsinhämtningen till sin karaktär är baserad endast på hot eller mer omfattande än detta. 

Kommittén föreslog att den underrättelseinhämtning som avser datatrafik ska gälla filtrering av datatrafik i kablar som korsar Norges gränser med hjälp av sökbegrepp. Det ska vara tillåtet att använda både innehållsbeskrivande sökbegrepp och andra sökbegrepp i verksamheten, men krävas förhandstillstånd av en domstol. Enligt kommitténs inställning ska all eventuell så kallad överskottsinformation som kommer fram i verksamheten utplånas. Därmed kan endast sådan information bevaras som direkt hör samman med E-tjenestens uppgifter och de underrättelseprioriteringar som regeringen anvisat E-tjenesten. Kommittén tog inte ställning till utlämnande av sådan information till polismyndigheterna, men konstaterade att användning av information från underrättelseinhämtning som avser datatrafik som bevis i rättegångar under inga omständigheter får tillåtas.  

Enligt kommittén kan sådan underrättelseinhämtning som avser datatrafik som det föreskrivs tillräckligt noggrant om på lagnivå bidra till att förbättra verksamhetsförutsättningarna för näringslivet i Norge. Kommittén förkastade uppfattningen att Norge borde kvarstå som en ”övervakningsfri zon” för att locka till internationella investeringar. En tillräckligt exakt och öppen lagstiftning i kombination med en klar förmåga från underrättelsemyndigheternas sida till att skydda Norge mot yttre cyberangrepp kan tvärtom stärka Norges internationella konkurrensförmåga och attraktionskraft som investeringsobjekt.  

Kommittén bedömde också att det är möjligt att föreskriva om underrättelseinhämtning som avser datatrafik på ett sätt som är förenligt med de internationella människorättsförpliktelser som Norge är bundet till genom den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) och tolkningspraxisen inom EU-rätten. Detta förutsätter att det i en eventuell lag om underrättelseinhämtning som avser datatrafik tillräckligt tydligt föreskrivs om användningsgrunderna för underrättelseinhämtningen som avser datatrafik och om hanteringen av de uppgifter som inhämtats med hjälp av den samt om rättsskyddsmekanismerna. Kommittén föreslog att rättsskyddsarrangemangen kring underrättelseinhämtning som avser datatrafik ska fungera både på förhand och i efterhand. Rättsskyddet genomförs på förhand genom lagstiftning om att en domstol ska fatta beslut om att underrättelseinhämtning som avser datatrafik får användas. Det krävs att en domstol godkänner användningen av sådana sökbegrepp som beskriver innehållet i ett meddelande vid filtreringen. De metadata som samlas in i samband med underrättelseinhämtningen som avser datatrafik lagras i ett datalager som skapas för just detta ändamål och domstolen godkänner att sökningar görs i det. Enligt kommittén är det önskvärt att domstolen är insatt i underrättelseverksamhetens verksamhetsmiljö, E-tjenestens verksamhet och tekniska frågor och att antalet ledamöter är tillräckligt begränsat av sekretesskäl. Detta kan motivera att en specialdomstol inrättas. 

För att säkerställa rättsskyddet i efterhand bedömde kommittén att det är behövligt att stärka både laglighetsövervakningen och delvis också den parlamentariska övervakningen. Enligt kommittén bör ett nytt organ för laglighetsövervakningen av underrättelseinhämtningen som avser datatrafik inrättas (”DGF-tilsynet”), och det ska få uppgifter bland annat om alla sökningar som gjorts i metadatalagret, de tillstånd som beviljats av domstol för underrättelseinhämtning som avser datatrafik och verkställandet av dem samt om konfigurationen av de filter som används inom underrättelseinhämtningen som avser datatrafik. Utskottet EOS-utvalget som i enlighet med vad som konstaterats ovan inte kan ses som ett rent parlamentariskt kontrollorgan ska kunna övervaka underrättelseinhämtningen som avser datatrafik på samma sätt som det övervakar E-tjenestens övriga verksamhet. DGF-tilsynet ska åläggas att lämna sin rapport till utskottet och utskottet ska ha begränsad tillgång till de informationssystem som gäller underrättelseinhämtningen som avser datatrafik. EOS-utvalget ska rapportera till Stortinget om användningen av underrättelseinhämtning som avser datatrafik liksom om den styrning som försvarsministeriet riktar mot denna underrättelseinhämtning.  

I betänkandet finns en detaljerad analys av EU-domstolens senaste rättsfall. Enligt riktlinjerna ovan bedöms den genomförda underrättelseinhämtningen som avser datatrafik vara förenlig med de rättsnormer som ingår i de avgöranden som getts i de fall som också behandlas i denna proposition Digital Rights Ireland m.fl. (C-293/12) och Schrems (C-362/14). Avgörandena anses i alla fall vara tillämpliga endast delvis på underrättelseinhämtning som avser datatrafik. 

I betänkandet finns en nationell jämförelse som är mer omfattande om också mer generell än den som ingår i denna regeringsproposition. Jämförelsestaterna utgörs av Sverige, Frankrike, Förenade kungariket, Kanada, Tyskland, Nederländerna, Schweiz och Finland. Kommittén konstaterar att den utgår från att många sådana länder som inte har någon lagstiftning om underrättelseinhämtning som avser datatrafik använder sig av sådan trots avsaknaden av rättsgrunden för detta. Enligt kommittén utgör såväl iakttagande av de mänskliga rättigheterna som förutsägbarhet inom de ekonomiska förhållandena motiv för en öppen och exakt lagstiftning i ärendet.  

Av betänkandet framgår att den norska nationella säkerhetsmyndigheten kontrollerar ett nationellt observationssystem för kränkningar av informationssäkerheten som är baserat på filtrering. Av beskrivningen av observationssystemet i betänkandet kan man dra slutsatsen att systemet till sina verksamhetsprinciper motsvarar Kommunikationsverkets så kallade HAVARO-system, som behandlas senare i den här propositionen. Enligt betänkandet är observationssystemets möjligheter att identifiera allvarligare cyberhot mot Norge otillräckliga, varför lagstiftning om underrättelseinhämtning som avser datatrafik är nödvändig för att skydda sig mot hoten. 

2.3.3  Danmark

Styrning 

Försvarets underrättelsetjänst FE är trots sitt namn inte en del av försvaret utan en civil myndighet, som lyder under och styrs av Danmarks försvarsministerium. Försvarsministern kan anvisa sådana uppgifter till underrättelsetjänsten som har samband med dess lagstadgade ansvarsområde.  

Underrättelsetjänstens uppgift  

I lagen föreskrivs att FE:s uppgifter är att tillhandahålla den underrättelsemässiga grunden för dansk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik, medverka till att förebygga och motverka hot mot Danmark och danska intressen och i samband med detta inhämta, analysera och rapportera uppgifter om sådana förhållanden i utlandet som är av betydelse för Danmark och danska intressen i utlandet. FE är också Danmarks så kallade nationella säkerhetsmyndighet och nationella myndighet för informationssäkerhet. 

Metoder för informationsinhämtning och beslut om att de ska användas 

Det finns ingen egentlig reglering av de konkreta metoder för informationsinhämtning som underrättelsetjänsten använder eller av villkoren för att metoderna ska få användas. Enligt lagen om försvarets underrättelsetjänst kan FE samla in och inhämta information som är av betydelse för dess underrättelseverksamhet. Enligt förarbetena till lagen har tröskeln för informationsinhämtning medvetet satts lågt. Det är en ytterst viktig uppgift för underrättelsetjänsten att upptäcka nya okända säkerhetshot. I sådana fall är det inte möjligt att specificera föremålet för informationsinhämtningen i det skede när denna verksamhet inleds. Bestämmelsen om informationsinhämtning är enligt förarbetena formulerad så att den gör det möjligt att inhämta ytterst stora mängder information.  

I lagen anges inte underrättelsetjänstens olika metoder för underrättelseinhämtning. Enligt offentliga källor inhämtas information såväl som inhämtning av personuppgifter med hjälp av signalspaning elektroniskt från satelliter och datatrafikkablar som via öppna källor.  

På samma sätt som i Norge har man i Danmark också nyligen föreskrivit om förutsättningarna för att få inhämta information om sådana medborgare i det egna landet som vistas utomlands. Information om i Danmark hemmahörande fysiska och juridiska personer som vistas utomlands får inhämtas om det finns grundad anledning att anta att personen deltar i verksamhet som utgör ett terrorhot mot Danmark eller danska intressen. Om informationsinhämtningen förutsätter ingripande i skyddet av förtroliga meddelanden måste tillstånd sökas hos domstol. I ansökan om tillstånd ska det ingå uppgifter om den person eller de personer som är föremål för informationsinhämtningen samt om de förhållanden utifrån vilka det finns fog att anta att personerna i fråga deltar i verksamhet som utgör ett terrorhot mot Danmark eller danska intressen.  

Tillståndsförfarandet tillämpas endast då informationsinhämtningen riktas mot en dansk medborgare. Ingripande i konfidentiell kommunikation i fråga om utländska fysiska eller juridiska personer kräver inget tillstånd av domstol. 

Rapportering 

Underrättelsetjänsten ska inom ramen för sitt ansvarsområde hålla försvarsministeriet kontinuerligt underrättat om förhållanden som är av betydelse för Danmark och danska intressen och förhållanden som är av väsentlig betydelse för underrättelsetjänstens egen verksamhet. Dessutom ska den informera ministeriet om de mest betydande enskilda ärendena som det hanterar. Det finns inga andra bestämmelser som gäller rapportering.  

Samarbete med brottsbekämpande myndigheter 

Polisens säkerhetstjänst PET ansvarar för förebyggande, avslöjande och utredande av brott som äventyrar den nationella säkerheten, bland annat terrorbrott samt högförräderi- och landsförräderibrott.  

Underrättelsetjänsten och polisens säkerhetstjänst får lämna ut personuppgifter och annan information till varandra om detta kan vara av betydelse för skötseln av någonderas uppgifter. Syftet är att parterna inte i varje enskilt fall särskilt ska behöva bedöma om utlämnandet av information är nödvändigt. Enligt ett statligt betänkande med förslag till lagar om FE och PET är tjänsternas uppgifter så nära knutna till varandra att utlämnande av information mellan dem i hög grad kan jämställas med internt utlämnande av information inom en myndighet. 

Underrättelsetjänsten får lämna ut information om danska medborgare till andra polisenheter än polisens säkerhetstjänst om detta kan vara av betydelse för skötseln av underrättelsetjänstens egna lagstadgade uppgifter. På samma grunder kan den lämna ut sådan information till andra danska myndigheter. 

Internationellt samarbete 

I lagen finns inga bestämmelser om underrättelsetjänstens internationella samarbete. I förarbetena till lagen konstateras att Danmark är ett litet land som är helt beroende av information från utländska samarbetspartner, varför underrättelsetjänsten måste arbeta i nära operativt samarbete med säkerhets- och underrättelsetjänster i andra stater. Underrättelsetjänstens rätt att lämna ut information om danska medborgare till andra stater och internationella organisationer är begränsad genom att utlämnandet av information ska vara av betydelse för skötseln av underrättelsetjänstens egna lagstadgade uppgifter. Information kan således lämnas ut till utlandet på samma villkor som till danska myndigheter.  

2.3.4  Tyskland

I Tyskland är Bundesnachrichtendienst (BND) den underrättelsetjänst som avser utländska förhållanden och den svarar för den externa informationsinhämtningen som gäller både civila och militära hot. Säkerhetstjänsten inom landet är indelad så att Bundesverfassungsschutz (BfV) är förbundsstatens civila säkerhetstjänst och Militärischer Abschirmsdienst (MAD) den militära säkerhetstjänsten. Alla de här aktörernas uppgifter och befogenheter regleras i egna lagar, även om de lagar som gäller BND:s och MAD:s verksamhet i fråga om befogenheterna i stor utsträckning hänvisar till lagen om BfV:s verksamhet. Med tanke på regleringen av befogenheterna är också lagen om begränsande av post- och telehemligheten (G10-lagen, Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses), av stor betydelse och i den finns bestämmelser om alla sådana metoder för underrättelseinhämtning som säkerhets- och underrättelsetjänsterna får använda för att ingripa i innehållet i förtroliga meddelanden i sin informationsinhämtning. 

Tyskland är en förbundsstat och förbundsstaten och delstaterna har delad befogenhet i ärenden som gäller inrikesfrågor. Av detta följer att det i Tyskland vid sidan av förbundsstatens civila säkerhetstjänst BfV finns en egen civil säkerhetstjänst (Landesverfassungsschutz) i varje delstat. Emedan utrikes- och försvarsärenden hör uteslutande till förbundsstatens befogenhet, har delstaterna inga egna underrättelsetjänster som avser utländska förhållanden eller militära säkerhetstjänster. 

Styrning 

Underrättelsetjänsten som avser utländska förhållanden, BND, lyder under och styrs av förbundskanslersämbetet. För styrningen svarar en underrättelsekoordinator vid förbundskanslersämbetet. På motsvarande sätt lyder förbundsstatens civila säkerhetstjänst BfV under och styrs av förbundsstatens inrikesministerium och den militära säkerhetstjänsten MAD lyder under och styrs av förbundsstatens försvarsministerium. Delstaternas säkerhetstjänster är inte underställda förbundsstatens säkerhetstjänst, utan var och en lyder under den egna delstatens inrikesministerium. Till följd av den delade befogenheten föreskrivs det separat om samarbetet mellan förbundsstatens säkerhetstjänst och delstaternas säkerhetstjänster. 

Det finns inga närmare bestämmelser i lagen om ministeriernas styrningsbehörigheter. I lagen föreskrivs det inte om förutsättningarna för och beslutsförfarandena kring användningen av andra hemliga metoder för informationsinhämtning än dem som ingriper i skyddet för förtroliga meddelanden. Om dem finns i stället bestämmelser i underrättelse- och säkerhetstjänsternas reglementen som utfärdas av de ministerier som ansvarar för verksamheten. Utfärdandet av reglementena, som är sekretessbelagda, kan i sig anses vara en viktig form av styrningsbehörighet. Dessutom kan man anta att reglementena innehåller närmare bestämmelser för hur säkerhets- och underrättelsetjänsterna styrs rent konkret. 

Observera att en form av styrning innebär att de ministerier som svarar för säkerhets- och underrättelsetjänsternas verksamhet deltar i beslutsfattandet om användningen av hemliga metoder för informationsinhämtning som ingriper i skyddet för förtroliga meddelanden. Det styrande ministeriet godkänner till exempel på förhand ansökningarna om teleavlyssning och underrättelseinhämtning som avser datatrafik innan de – beroende på metoden för informationsinhämtning – styrs vidare till tillståndsförfarandet vid myndigheten för laglighetsövervakning eller myndigheten för parlamentarisk övervakning. 

Underrättelsetjänstens uppgift 

BND:s uppgift är enligt lagen att inhämta och analysera underrättelseinformation som är av betydelse för Tysklands utrikes- och säkerhetspolitik. En allmän förutsättning för inhämtande av information om händelser i utlandet av utrikes- och säkerhetspolitisk betydelse är att den inte kan inhämtas på något annat sätt och att ingen annan myndighet ansvarar för att inhämta den. 

BfV:s och delstaternas säkerhetstjänsters lagstadgade uppgift är att inhämta och analysera underrättelseinformation om verksamhet som strider mot den demokratiska samhällsordningen och grundlagsordningen liksom om verksamhet som äventyrar förbundsstatens och delstaternas existens och säkerhet. Dessutom ska de inhämta och analysera information om underrättelseverksamhet och annan verksamhet som hotar Tysklands säkerhet och som utövas för en främmande makt, våldsamma försök att äventyra tyska externa säkerhetsintressen samt försök att motarbeta det internationella samförståndet eller den fredliga samexistensen mellan olika folk. Sammanslutningar som främjar sådana försök är förbjudna i den tyska grundlagen som stiftades efter slutet av det andra världskriget. 

Den militära säkerhetstjänsten MAD inhämtar och analyserar underrättelseinformation om likartade hot som BfV, dock under förutsättning att hoten är riktade mot personal, enheter och inrättningar inom försvarsministeriets förvaltningsområde och att en anställd inom försvarsministeriets förvaltningsområde ligger bakom hotet. Dessutom är det MAD:s uppgift att inhämta och analysera information om personal inom försvarsministeriets förvaltningsområde som eventuellt deltar i försök att motarbeta det internationella samförståndet eller den fredliga samexistensen mellan olika folk. MAD:s primära uppgift är således att upptäcka och avvärja hot som uppkommer inom Tysklands försvarsförvaltning. Dessutom är dess uppgift att bedöma säkerhetsläget för enheter och baser som är underställda försvarsförvaltningen liksom Natos baser som är placerade i Tyskland, oberoende av varifrån hotet kommer. För den sistnämnda uppgiften finns inga särskilda befogenheter för informationsinhämtning, utan det är fråga om analysering av uppgifter som kommit från andra aktörer. 

Metoder för informationsinhämtning och beslut om att de ska användas 

I den tyska lagstiftningen är underrättelse- och säkerhetstjänsternas hemliga underrättelseinhämtningsmetoder indelade i sådana som inte ingriper i innehållet i förtroliga meddelanden, som är särskilt skyddat i Tysklands grundlag, och sådana som gör det. Det föreskrivs om de så kallade allmänna underrättelseinhämtningsmetoderna, som hör till den förstnämnda gruppen, i speciallagar som gäller underrättelse- och säkerhetstjänsternas verksamhet och i de reglementen som de styrande ministerierna har utfärdat för de tjänster som lyder under dem. Om den senare gruppen, det vill säga de underrättelseinhämtningsmetoder som ingriper i innehållet i förtroliga meddelanden, föreskrivs det gemensamt för alla tjänster i den så kallade G10-lagen. 

I 8 § i BfV-lagen finns en grundläggande bestämmelse som gäller användningen av allmänna underrättelseinhämtningsmetoder. Enligt den får säkerhetstjänsten dra nytta av sådana hemliga metoder för informationsinhämtning som användning av medhjälpare som handleds av säkerhetstjänsten, infiltrering, teknisk observation och avlyssning, användning av falska dokument och registreringsskyltar, om de behövliga uppgifterna inte kan inhämtas på något mindre integritetsingripande sätt. Den förteckning över hemliga informationsinhämtningsmetoder som finns i bestämmelsen utgör endast exempel. Konkretare bestämmelser om metoderna för informationsinhämtning samt förutsättningarna för och beslutsfattandet kring användningen av metoderna finns i BfV:s reglemente, som förbundsstatens inrikesminister godkänner och lämnar för kännedom till det parlamentariska kontrollorganet. BfV:s reglemente är inte en offentlig handling. 

I 8a § och 9 § i BfV-lagen finns några specialbestämmelser om säkerhetstjänstens rätt att få information och tekniska metoder för informationsinhämtning. Den första bestämmelsen gäller BfV:s rätt att få kunduppgifter av flygbolag, banker och andra finansinstitut, företag som tillhandahåller posttjänster och teletjänstleverantörer oberoende av de sekretessbestämmelser som dessa är bundna av. Även så kallade retroaktiva teleövervakningsuppgifter omfattas av rätten att få information. För begäran av uppgifter av post- och teleföretag krävs ett beslut av chefen för BfV eller dennes vikarie, medan beslut om begäran av resenärs- och bankuppgifter fattas på lägre nivå. Enligt 9 § i BfV-lagen får säkerhetstjänsten rikta hemlig avlyssning och observation mot ett utrymme som används för boende endast om detta är nödvändigt för att avvärja en omedelbar fara och när polisen inte hinner vidta åtgärder i tid. Beslutet om avlyssning eller observation av en bostad fattas av chefen för säkerhetstjänsten eller dennes vikarie och det rättsliga avgörandet träffas av tingsrätten. I 9 § i BfV-lagen finns också reglering som gäller positionsbestämning av mobiltelefoner. 

I lagarna om BND:s och MAD:s verksamhet hänvisas i bestämmelserna om de allmänna metoderna för underrättelseinhämtning till den reglering i BfV-lagen som beskrivs ovan. BND har rätt att inom sitt eget ansvarsområde använda sådana metoder för underrättelseinhämtning som anges i 8, 8a och 9 § i BfV-lagen och som det föreskrivs om närmare i BND:s eget reglemente. MAD har en likartad rättighet inom sitt ansvarsområde, även om den inte är lika omfattande. 

Enligt 10 § i den tyska grundlagen är skyddet för förtroliga meddelanden okränkbart och inskränkningar i detta får endast föreskrivas genom lag. På grund av detta har regleringen av metoder för underrättelseinhämtning som är riktade mot innehållet i förtroliga meddelanden samlats i en egen speciallag, G10-lagen, och i den får alla tjänster sina befogenheter. 

I G10-lagen föreskrivs det om förutsättningarna för att säkerhets- och underrättelsetjänsterna ska få granska förtroliga meddelanden som förmedlas av posten samt avlyssna och spela in konfidentiell telekommunikation. Utövandet av dessa befogenheter kräver skriftligt tillstånd av det ministerium som ansvarar för verksamheten och ett skriftligt förhandsgodkännande av laglighetsövervakningsorganet (den så kallade G10-kommissionen). Säkerhetstjänsterna inom landet får granska postförsändelser och utföra teleavlyssning endast om det finns skäl att anta att en person planerar att begå en viss typ av brott eller har begått ett sådant brott. I lagen finns en mycket omfattande förteckning över brott som ger befogenhet att inhämta information. Gemensamt för dessa brott är att de kan anses vara riktade mot den nationella säkerheten. Säkerhetstjänsterna inom landet får utöva sina befogenheter också om det med fog kan antas att en person är medlem i en sammanslutning som har för avsikt att begå brott mot den nationella säkerheten. Föremål för utövandet av befogenheterna kan förutom den förmodade gärningsmannen också vara en person som det finns skäl att anta att står i kommunikationsförbindelse med denne. Befogenheterna får endast utövas om det är omöjligt eller väsentligt svårare att inhämta informationen med hjälp av andra metoder. Genom öppnande av postförsändelser eller teleavlyssning får information inte inhämtas om sådana omständigheter som en person får vägra att vittna om med stöd av lagen om straffprocess. Även det så kallade privatlivets kärnområde åtnjuter extra skydd mot myndigheternas informationsinhämtning. Om det finns skäl att anta att en åtgärd endast kommer att frambringa information om privatlivets kärnområde får denna åtgärd inte vidtas. Privatlivets kärnområde utgörs av en persons intima privatliv. Till exempel hör en persons familjeliv inte i sig till privatlivets kärnområde. 

Underrättelsetjänsten som avser utländska förhållanden BND får öppna postförsändelser och utföra teleavlyssning, förutom för att upptäcka vissa brott och brottsplaner mot den nationella säkerheten, även när det är nödvändigt för skötseln av de uppgifter som underrättelsetjänsten ålagts i BND-lagen eller för att inhämta information om hot mot liv eller hälsa i fråga om en person som befinner sig i utlandet. 

G10-lagens 5 § gäller så kallade strategiska inskränkningar av kommunikationshemligheten (strategische Beschränkungen), det vill säga underrättelseinhämtning som avser datatrafik. Enligt bestämmelsen får underrättelsetjänsten som avser utländska förhållanden BND med tillstånd av det parlamentariska kontrollutskottet, som finns i anslutning till förbundskanslersämbetet och förbundsdagen, utföra underrättelseinhämtning som avser datatrafik, om detta är nödvändigt för att upptäcka och förebygga vissa hot i god tid innan de verkställs. Hot som berättigar till användningen av underrättelseinhämtning som avser datatrafik utgörs bland annat av en beväpnad attack mot Tyskland, internationell terrorism, internationell spridning av krigs- och massförstörelsevapen, yrkesmässig import av narkotika, pengaförfalskning i utlandet som hotar stabiliteten i eurozonen, omfattande organiserad människosmuggling och hot mot liv eller hälsa i fråga om en person som befinner sig i utlandet. Underrättelseinhämtningen som avser datatrafik är baserad på automatiska sökbegrepp och de kan gälla antingen kommunikationsinnehållet eller kommunikationens identifieringsuppgifter. Högst 20 procent av Tysklands internationella datatrafik får övervakas samtidigt genom gallring baserad på sökbegrepp. Sökbegreppen ska anges både i BND:s skriftliga ansökan om tillstånd och i det skriftliga tillståndet av förbundskanslersämbetet och kontrollutskottet, vilket är i kraft i högst tre månader. Sökbegreppen får inte specificera enskilda teleanslutningar och de får inte gälla privatlivets kärnområde. Information om privatlivets kärnområde som eventuellt kommer fram i samband med underrättelseinhämtning som avser datatrafik ska utplånas. Alla uppgifter som inhämtats genom underrättelseinhämtning som avser datatrafik ska bedömas var sjätte månad med avseende på nödvändigheten. Om uppgifterna inte är nödvändiga med tanke på insamlingssyftet och det inte är motiverat att lämna ut dem till någon annan myndighet, ska de utplånas. Uppgifterna får lämnas ut till säkerhetstjänsterna inom landet om det finns konkret anledning att anta att de är nödvändiga för skötseln av tjänsternas lagstadgade uppgifter. Dessutom får uppgifter under vissa förutsättningar lämnas ut till myndigheten för exportkontroll. Utlämnande av uppgifter till polis- och åklagarmyndigheterna och till utländska myndigheter behandlas senare under särskilda rubriker. 

Den som är föremål för teleavlyssning och underrättelseinhämtning som avser datatrafik ska underrättas om dessa åtgärder när användningen av metoden för informationsinhämtning har avslutats. Säkerhets- och underrättelsetjänsterna kan dock skjuta upp denna underrättelse om det skulle äventyra syftet med informationsinhämtningen eller det bedöms att det kan vara till skada för förbundsstatens eller en delstats allmänna intressen. Om underrättelsen inte skett inom 12 månader från det att metoden för informationsinhämtning slutade användas, ska förutsättningarna för underrättelsen föras till laglighetsövervakningsmyndigheten (G10-kommissionen) för bedömning. Kommissionen beslutar därefter om hur länge underrättelsen får skjutas upp. Om underrättelsen inte skett inom fem år från det att metoden för informationsinhämtning slutade användas och grunderna för att underrättelsen inte skett kvarstår och med stor sannolikhet kommer att kvarstå även i framtiden, kan G10-kommissionen enhälligt besluta att underrättelsen får utebli.  

Rapportering 

Varje säkerhets- och underrättelsetjänst rapporterar om sin verksamhet till det styrande ministeriet. Närmare bestämmelser om hur rapporteringsplikten ska uppfyllas finns i säkerhets- och underrättelsetjänsternas sekretessbelagda reglementen. I fråga om rapporteringen är det dock skäl att observera att såväl de styrande ministerierna som det parlamentariska kontrollorganet och laglighetsövervakningsorganet är delaktiga i beslutsfattandet kring användningen av hemliga underrättelseinhämtningsmetoder. På detta sätt får de också förhandsinformation om vissa enskilda operationer som säkerhets- och underrättelsetjänsterna genomför.  

Samarbete med brottsbekämpande myndigheter 

I vissa av lagarna om underrättelse- och säkerhetstjänsternas verksamhet konstateras det uttryckligen att tjänsterna inte har polisbefogenheter och att de inte har rätt att be polisen utföra sådana åtgärder för dem som de själva inte har rätt att utföra. Däremot föreskrivs det detaljerat om informationsflödet mellan säkerhets- och underrättelsetjänsterna och brottsbekämpningsmyndigheterna. 

Säkerhets- och underrättelsetjänsternas skyldighet att meddela om brott till åklagar- och polismyndigheterna anges i 20 § i BfV-lagen och det finns också direkta hänvisningar till denna bestämmelse i lagarna om verksamheten för den militära underrättelsetjänsten MAD och underrättelsetjänsten som avser utländska förhållanden BND. Enligt bestämmelsen ska säkerhets- och underrättelsetjänsterna på eget initiativ till åklagaren och polismyndigheterna lämna ut alla sådana uppgifter som med fog kan antas behövas för förhindrande och utredande av och åtal för brott mot staten. Brott mot staten utgörs inte enbart av brott som anges separat i vissa lagar, utan också av alla sådana straffbara gärningar som kan antas vara riktade mot förbundsstatens eller delstaternas grundlagsenliga samhällsordning, existens eller säkerhet eller Tysklands yttre säkerhet. Anmälningsskyldigheten gäller således sådana brott som i stor utsträckning kan anses höra samman med säkerhets- och underrättelsetjänsternas egna lagstadgade ansvarsområden. Polismyndigheterna har också rätt att av säkerhets- och underrättelsetjänsterna begära och få uppgifter som behövs för att förhindra sådana brott. Säkerhets- och underrättelsetjänsterna behöver dock inte på eget initiativ eller ens på begäran lämna ut uppgifter som behövs för förhindrande eller utredande av brott eller åtal, om till exempel avsevärda säkerhetsintressen motiverar att de inte lämnas ut. 

Skyldigheten att lämna ut uppgifter är inte ensidig, eftersom åklagar-, polis- och tullmyndigheterna, liksom förbundsstatens myndigheter, rent allmänt är skyldiga att på eget initiativ informera säkerhets- och underrättelsetjänsterna om hot som hör till deras ansvarsområde. Säkerhets- och underrättelsetjänsterna har också rätt att begära och få uppgifter om hot av brottsbekämpningsmyndigheterna och förbundsstatens myndigheter.  

Utöver ömsesidigt utlämnande av information kan säkerhetsmyndigheterna och brottsbekämpningsmyndigheterna inrätta gemensamma projektbaserade personregister när den information som registreras i dem hör till båda parternas uppgifter. Projektbaserade personregister kan endast inrättas för en viss tid. 

Om utlämnande av uppgifter som inhämtats med hjälp av metoder för underrättelseinhämtning av innehållet i förtroliga meddelanden till brottsbekämpningsmyndigheter föreskrivs det särskilt i G10-lagen. Information som inhämtats med hjälp av teleavlyssning eller underrättelseinhämtning som avser datatrafik får lämnas ut till åklagar- eller polismyndigheten endast för förhindrande eller utredning av eller åtal för sådana brott som anges uttömmande i förteckningar i lagen. Förteckningarna i G10-lagen över de brott som motiverar utlämnande av uppgifter är i sig mycket omfattande. Den förteckning över brottsbenämningar som finns i anslutning till bestämmelsen om underrättelseinhämtning som avser datatrafik är i viss mån knappare än den förteckning som finns i anslutning till bestämmelsen om teleavlyssning. Brotten i båda förteckningarna kan anses vara riktade mot den nationella säkerheten.  

Internationellt samarbete  

I lagarna om säkerhets- och underrättelsetjänsternas verksamhet finns inga allmänna bestämmelser om internationellt samarbete. Däremot föreskrivs det i lagarna om de förutsättningar under vilka tjänsterna kan lämna ut personuppgifter till utländska samarbetsmyndigheter. 

Enligt 19 § i BfV-lagen och de bestämmelser i MAD- och BND-lagarna som hänvisar till den får säkerhets- och underrättelsetjänsterna lämna ut personuppgifter till utländska myndigheter eller internationella organisationer om det är nödvändigt för att den som lämnar ut uppgifterna ska kunna uppfylla sina lagstadgade uppgifter eller för att skydda mottagarens betydande säkerhetsintressen. Uppgifterna får dock inte lämnas ut om det strider mot Tysklands utrikespolitiska intressen eller övervägande intressen hos den person som är föremål för utlämnandet av information. Utlämnandet ska dokumenteras och mottagaren ska meddelas om att uppgifterna endast får användas i det syfte för vilket de lämnades ut.  

Ny lagstiftning om signalspaning som avser utländska förhållanden 

BND:s signalspaningsbefogenheter som avser utländska förhållanden kodifieras för första gången i en lag (Gesetz zur Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung des Bundesnachrichtendienstes) som trädde i kraft vid ingången av 2017. 

I den nya lagen ställs kravet att signalspaning som avser utländska förhållanden ska vara nödvändig för att i ett tidigt skede upptäcka hot mot förbundsstatens inre eller yttre säkerhet, för att skydda förbundsrepublikens funktionsförmåga eller för att inhämta information som ministerierna i fråga klassificerar som betydelsefulla för utrikes- och säkerhetspolitiken. Signalspaningen som avser utländska förhållanden ska vara baserad på användningen av sökbegrepp. Sökbegreppen kan beskriva såväl personer och organisationer som ämnen. Lagen tillåter under vissa särskilda förutsättningar att underrättelseinhämtning riktas mot Europeiska unionens organ eller unionens medlemsstater. Underrättelseinhämtningen får inte kränka privatlivets kärnområde. Med privatlivets kärnområde avses inte en persons familjeliv eller sociala relationer, utan sådant som hör till intimitetens kärna, såsom sexuellt beteende. I lagen finns också ett uttryckligt förbud mot ekonomisk underrättelseverksamhet för att främja det tyska näringslivets intressen (Wirtschaftsspionage), men däremot är det tillåtet att inhämta information av finanspolitisk betydelse.  

Till skillnad från tidigare är det inte underrättelsetjänsten själv som fattar beslut om användningen av signalspaning som avser utländska förhållanden, utan detta gör förbundskanslersämbetet. Dessutom ska beslutet om användningen av signalspaning som avser utländska förhållanden på förhand godkännas av ett oberoende kontrollorgan (Unabhängiges Kontrollgremium) som inrättades i och med lagen. Det oberoende kontrollorganet består av en ordförande och två ledamöter. Ordföranden och en av ledamöterna ska vara domare i Förbundsrepubliken Tysklands högsta domstol (Bundesgerichtshof) och en ledamot ska vara åklagare i högsta domstolen. Utöver att godkänna beslut om signalspaning utövar organet också tillsyn över verksamheten i efterhand bland annat i form av laglighetsgranskningar. Det undersöker också klagomål som gäller signalspaningen som avser utländska förhållanden. Det oberoende kontrollorganet informerar förbundsdagens kontrollutskott om sin verksamhet med intervaller på högst sex månader. 

I lagen finns bestämmelser om internationellt samarbete som utförs inom ramen för signalspaningen som avser utländska förhållanden. BND har tillåtelse att samarbeta med utländska underrättelsemyndigheter om det är nödvändigt för att uppnå syftet med signalspaningen som avser utländska förhållanden och det inte är möjligt att inhämta information på annat sätt. Detaljerna kring samarbetet ska antecknas i ett samförståndsavtal som upprättas mellan parterna. Samförståndsavtalet kan endast gälla informationsinhämtning om internationell terrorism, spridning av massförstörelse- och krigsvapen, utveckling av kriser i utlandet, sådana politiska, ekonomiska eller militära förhållanden i utlandet som kan vara av betydelse för den tyska utrikes- eller säkerhetspolitiken eller andra fall som är jämförbara med dem som nämnts ovan. Dessutom kan samförståndsavtalet gälla signalspaning som behövs för att stödja den tyska försvarsmakten eller allierade stater eller för att bedöma säkerhetsläget för tyska medborgare och allierade staters medborgare i utlandet.  

2.4.1  Allmänt

När det gäller sådana befogenheter som utövas i hemlighet för dem som är föremål för befogenheterna ställs fokus på de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna, eftersom sådana befogenheter ofta ingriper i fundamentala rättigheter, till och med i deras kärnområde. Civil underrättelseverksamhet ingriper särskilt i skyddet för privatlivet och skyddet för förtroliga meddelanden samt rättsskyddet.  

I detta avsnitt behandlas de väsentliga bestämmelserna i FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och den avgörandepraxis som förtydligar dem. I avsnittet behandlas sådana avgöranden som särskilt gäller skyddet för privatlivet och hemligheten i fråga om förtroliga meddelanden. 

2.4.2  MP-konventionen

Den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (MP-konventionen, FördrS 8/1976) godkändes i FN:s generalförsamling 1966 och trädde i kraft i Finland 1976. 

Med tanke på integritetsskyddet och skyddet för konfidentiell kommunikation är artikel 17 i konventionen central. Enligt den får ingen utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- och familjeliv, sitt hem eller sin korrespondens, inte heller för olagliga angrepp på sin heder och sitt anseende. Vidare har var och en rätt till lagens skydd mot sådana ingripanden och angrepp. Man får avvika från skyldigheten i artikeln endast vid ett allmänt nödläge som hotar nationens fortbestånd och som officiellt kungjorts som sådant. 

Förbudet i artikel 17 mot ingripande i privatlivet och korrespondensen är inte absolut, utan förbudet gäller ”godtyckliga” och ”olagliga” ingripanden i rättigheterna. Konventionsstaterna kan i sin nationella lagstiftning föreskriva om sådana situationer som berättigar till ingripande och om de metoder som ska användas vid ett ingripande. Alla konventionsstater har föreskrivit om ingripande i rättigheterna i brottsbekämpande syfte och många även om ingripande i rättigheterna i syfte att upprätthålla den nationella säkerheten. 

Verkställandet av MP-konventionen övervakas av FN:s människorättskommitté som kontinuerligt utvecklar tolkningen av bestämmelserna i konventionen. I människorättskommitténs allmänna kommentar nr 16 från år 1988 (A/43/20) tolkas innehållet i artikel 17 bland annat med tanke på elektronisk kommunikation. Enligt kommentaren är det inte tillräckligt att det i lag har föreskrivits om ingripande i skyddet för privatlivet. Den lagstiftning som berättigar till ingripande får inte vara godtycklig till sitt innehåll och tillämpningen av den får inte heller vara godtycklig. Lagstiftningen måste stå i överensstämmelse med bestämmelserna i och målen med MP-konventionen och i den ska de förhållanden där det är tillåtet att ingripa specificeras noggrant. Ett beslut om en åtgärd som ingriper i integritetsskyddet ska kunna fattas endast för ett specifikt fall och på åtgärd av en myndighet som fastslås i lag och den information som samlas med hjälp av ingripandet ska vara nödvändig med tanke på samhällets intressen (”essential in the interests of society”). Information som anknyter till en persons privatliv får inte användas i syften som står i strid med MP-konventionen. 

Flera besvär om kränkning av artikel 17 som gäller integritetsskyddet har anförts med stöd av MP-konventionens fakultativa protokoll, men kommittén har hittills inte behandlat frågor med anknytning till datanätssäkerheten och elektronisk kommunikation. Det kan anses sannolikt att frågor med anknytning till den elektroniska kommunikationens konfidentialitet kommer att bli mera synliga i människorättskommitténs arbete. 

2.4.3  Europakonventionen

Skydd för privatlivet 

Allmänt 

När man bedömer om det ska tillåtas att en lag stiftas om metoder för ingripande i skyddet för privatlivet och skyddet för förtroliga meddelanden är Europakonventionen (FördrS 63/1999), som ingicks inom Europarådet 1950, och till vilken Finland anslöt sig 1989 av större praktisk betydelse än MP-konventionen. Att Europakonventionen följs övervakas av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen), som i detta syfte behandlar och avgör besvär som gäller konventionsbrott. Europadomstolen har i många av sina avgöranden tagit ställning till hur rätten till skydd för förtroliga meddelanden enligt Europakonventionen bör tolkas. Flera av dessa avgöranden gäller elektronisk kommunikation och några gäller underrättelseinhämtning som avser datatrafik eller former av myndighetsverksamhet som är nära jämförbara med denna.  

Enligt artikel 8.1 i Europakonventionen har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Enligt artikel 8.2 i Europakonventionen är rätten dock inte obegränsad, eftersom myndigheterna får ingripa i denna rättighet med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter.  

Enligt etablerad avgörandepraxis i Europadomstolen inbegriper begreppen privatliv och korrespondens, som nämns i artikel 8.1 i Europakonventionen, både telefonkommunikation, e-postkommunikation och annan elektronisk kommunikation som ska anses konfidentiell (bl.a. Klass m.fl. mot Tyskland, 6.9.1978, Kopp mot Schweiz, 25.3.1998, Copland mot Förenade kungariket, 3.4.2007, Liberty m.fl. mot Förenade kungariket, 1.7.2008). Skyddet omfattar både kommunikationens innehåll och kommunikationens identifieringsuppgifter (bl.a. Malone mot Förenade kungariket, 2.8.1984, Weber och Saravia mot Tyskland, 29.6.2006, P.G. och J.H. mot Förenade kungariket, 25.9.2001). I fråga om identifieringsuppgifterna har domstolen särskilt konstaterat att uppgifter till exempel om de telefonnummer som en person har kommunicerat till utgör en organisk del av kommunikationen. Utlämnandet av sådana uppgifter till en myndighet utan samtycke av personen i fråga utgör ett ingripande i dennes privatliv (Malone mot Förenade kungariket).  

Myndigheten behöver i själva verket inte behandla uppgifterna för att det ska vara fråga om ingripande i privatlivet, utan som ingripande ska anses det att myndigheten samlar in och sparar dem för senare användning (Marper mot Förenade kungariket, 4.12.2008). Enbart det att sådan lagstiftning existerar, som gör det möjligt att hemligt observera kommunikationsförbindelser, ingriper i de rättigheter som artikel 8 i Europakonventionen garanterar kommunikationsparterna och även potentiella parter (Klass mot Tyskland, Liberty m.fl. mot Förenade kungariket). De potentiella föremålen för övervakningen måste då ha rätt till ett effektivt rättsmedel inför den nationella myndigheten, vilket garanteras i artikel 13 i Europakonventionen. Enligt artikeln ska var och en, vars i denna konvention angivna fri- och rättigheter kränkts, ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet och detta även om kränkningen förövats av en person som har handlat i egenskap av offentlig myndighet.  

Av detta följer att en person, för att få sitt påstående om att rättigheterna enligt artikel 8 har blivit kränkta prövat av Europadomstolen, inte nödvändigtvis konkret måste visa att myndigheterna har ingripit i hans eller hennes privatliv eller kommunikation. Det räcker med att han eller hon tillhör en sådan människogrupp som rimligtvis kan antas bli föremål för hemliga övervakningsåtgärder på basis av bestämmelser i nationell lag. Om den nationella lagstiftningen till sin karaktär är sådan att det är möjligt att vem som helst blir föremål för kommunikationsobservation, krävs inte ens att personen hör till en sådan människogrupp. Även om sannolikheten för hemlig observation av en person är liten, måste han eller hon i Europadomstolen kunna låta pröva sitt påstående om att rättigheterna enligt artikel 8 i Europakonventionen har blivit kränkta, om effektiva nationella rättsmedel saknas (Klass mot Tyskland, Kennedy mot Förenade kungariket, 18.5.2010, Zakharov mot Ryssland, 4.12.2015, Szabo & Vissy mot Ungern, 12.1.2016). På möjligheterna att få rättsskydd genom Europadomstolen inverkar således såväl ändringssökandens bakgrund och den nationella lagstiftningens karaktär som tillräckligheten i de nationella rättsmedlen. 

Tillåtet ingripande i rättigheter enligt artikel 8.1 i Europakonventionen 

Att kommunikationens innehåll och identifieringsuppgifter omfattas av skydd enligt artikel 8 i Europakonventionen betyder inte att myndigheterna inte kan ingripa i dem. Ingripandet i privatlivet kan till och med vara jämförelsevis omfattande när det sker inom ramen för artikel 8.2 i Europakonventionen. I artikel 8.2 ställs tre villkor för att man i myndighetsverksamhet ska kunna ingripa i de rättigheter som artikeln garanterar: 1) ingripandet ska tillåtas i nationell lag, 2) det ska göras för att trygga vissa intressen som särskilt räknas upp i artikeln och 3) det ska vara nödvändigt i ett demokratiskt samhälle. Den nationella säkerheten är ett av de intressen som gör det möjligt att ingripa i skyddet för privatlivet och därmed också i skyddet för konfidentiell kommunikation. 

Kravet på att ingripandet ska grunda sig på lag 

Ingripande i de rättigheter som garanteras i artikel 8 i Europakonventionen ska grunda sig på nationell lag. Betydelsen av detta krav framträder i synnerhet då man ingriper i rättigheter i hemlighet för den som är föremål för ingripandet. Gränserna för en myndighets prövningsrätt och sätten att använda prövningsrätten ska fastställas tillräckligt tydligt i lag för att möjligheten till godtycklighet vid hemligt användande av verkställande makt ska kunna avvärjas (Malone mot Förenade kungariket, Amann mot Schweiz, 16.2.2000, Telegraaf Media Nederland Landelijke Media B.V. m.fl. mot Nederländerna, 22.11.2012, Rotaru mot Rumänien, 4.5.2000).  

I sina avgöranden har Europadomstolen upprepade gånger betonat att en lag som möjliggör att hemliga myndighetsåtgärder ingriper i skyddet för privatlivet måste vara förenlig med rättsstatsprinciperna, tillgänglig för medborgarna samt till sin art sådan att medborgarna kan förutse vilka följder tillämpningen av den har för dem själva (bl.a. Kruslin mot Frankrike, Huvig mot Frankrike, 24.4.1990 Lambert m.fl. mot Frankrike, 5.6.2015). Den ska vara tillräckligt tydlig [”sufficiently clear in its terms”] för att ge en adekvat indikation [”an adequate indication”] om under vilka omständigheter och förutsättningar medborgarna kan bli föremål för hemliga myndighetsåtgärder (Kopp mot Tyskland, Kruslin mot Frankrike, 24.4.1990, Huvig mot Frankrike). Lagen får inte vara sådan att den möjliggör att hemlig observation riktas slumpmässigt mot vem som helst (Amann mot Schweiz). Att det i lagen till exempel enbart nämns att hemliga befogenheter får användas för att skydda den nationella säkerheten, är inte tillräckligt för att uppfylla kravet på förutsebarhet (Zakharov mot Ryssland). Man kan inte heller kräva att den nationella lagstiftningen på ett exakt och uttömmande sätt ska ange alla de situationer där myndigheterna får använda hemliga befogenheter. En bestämmelse i lagen om att terrorhot är en grund för utövande av hemliga befogenheter kan till exempel anses uppfylla kravet på förutsebarhet som ställs i Europakonventionen (Szabo & Vissy mot Ungern).  

Vid bedömningen av om kravet på förutsebarhet uppfylls ska också förordningar och myndighetsföreskrifter beaktas vid sidan av den egentliga lagen som stiftas av parlamentet. De bestämmelser på mycket allmän nivå som finns i den egentliga lagen kan preciseras med hjälp av instrument på lägre nivå. Dessa ska dock vara offentliggjorda – sådana interna myndighetsföreskrifter som inte är tillgängliga för medborgarna uppfyller inte kravet på förutsebarhet (t.ex. Silver m.fl. mot Förenade kungariket, 25.3.1983, Malone mot Förenade kungariket). I en lag som är allmänt tillgänglig ska åtminstone karaktären på och omfattningen av de observationsbefogenheter som utövas i hemlighet, de personkategorier som riskerar att bli föremål för befogenheterna, karaktären av sådan verksamhet som motiverar användningen av befogenheterna, de förfaranden som används när de uppgifter som inhämtats med hjälp av befogenheterna undersöks, används, lagras, lämnas ut eller raderas, bestämmelser om övervakningen av befogenheterna och de rättsmedel som gäller dem definieras (Amann mot Schweiz, Valenzuela Contreras mot Spanien, 30.7.1998, Prado Bugallo mot Spanien, 18.2.2003 Shimovolos mot Ryssland). Kraven på förutsebarhet i lagstiftningen ska ställas oberoende av om det är fråga om observation av enskilda personers kommunikationsförbindelser på grund av brottsmisstankar eller storskalig allmän övervakning av kommunikationsförbindelser på grund av misstankar om hot (Weber och Saravia mot Tyskland, Liberty m.fl. mot Förenade kungariket). 

Europadomstolen har i fyra viktiga avgöranden som den träffat under de senaste åren bedömt om underrättelseinhämtning som avser datatrafik och förfaranden som är nära jämförbara med den är förenliga med Europakonventionen. I fallet Liberty m.fl. mot Förenade kungariket ansåg den att den nationella lagstiftning som möjliggjorde underrättelseinhämtning som avser datatrafik till sin art var sådan att den inte uppfyllde kravet i artikel 8.2 i Europakonventionen om att hemlig observation ska ske med stöd av lag. I fallet Weber och Saravia mot Tyskland kom domstolen till motsatt resultat – den nationella lagstiftningen uppfyllde de krav som ställs på lagens kvalitet och var därmed förenlig med Europakonventionen. I avgörandet Zakharov mot Ryssland i slutet av 2015 ansåg domstolen att den ryska lagstiftningen stod i strid med Europakonventionen för att den inte uppfyllde kvalitetskraven i artikel 8, då sådant ingripande som möjliggjordes i lagstiftningen inte var nödvändigt i ett demokratiskt samhälle på det sätt som avses i artikeln. I avgörandet Szabo & Vissy mot Ungern från början av 2016 konstaterade domstolen att den ungerska lagen stred mot Europakonventionen framför allt för att den bröt mot kravet på att ett ingripande ska vara nödvändigt i ett demokratiskt samhälle. För att underlätta läsbarheten behandlas alla dessa fyra centrala avgöranden om underrättelseinhämtning som avser datatrafik i sin helhet under denna rubrik. Några av de synpunkter som framkommer presenteras senare då kravet på att ett ingripande ska vara nödvändigt i ett demokratiskt samhälle i artikel 8 i Europakonventionen behandlas.  

I fallet Liberty m.fl. mot Förenade kungariket var det frågan om en storskalig övervakning av telefontrafiken till utlandet som Storbritanniens signalspaningsverk, som lyder under försvarsministeriet, hade utfört. Inom ramen för denna övervakning kunde man samtidigt avlyssna till och med 10 000 telefonlinjer. I sig var frågan obestridlig, eftersom verksamheten grundade sig på en nationell lag. Enligt denna lag kunde inrikesministern ge olika säkerhetsmyndigheter tillstånd [”warrant”] att rikta informationsinhämtning mot kommunikationsförbindelser mellan Storbritannien och utlandet. I tillstånden definierades de kommunikationsförbindelser som informationsinhämtningen kunde riktas mot på en mycket allmän nivå (t.ex. ”alla meddelanden som förmedlas i sjökablar mellan Storbritannien och det övriga Europa”). I samband med att tillstånd beviljades skulle inrikesministern definiera det material som informationsinhämtningen skulle gälla. Enligt lagen räckte det emellertid som definition att den information som skulle inhämtas enligt inrikesministerns uppfattning behövdes antingen för att upprätthålla den nationella säkerheten, förebygga eller avslöja allvarlig brottslighet eller för att trygga landets ekonomiska intressen. När tillstånd beviljades skulle inrikesministern också meddela sådana hemliga förelägganden som han eller hon ansåg nödvändiga för att säkerställa att sådana meddelanden som inte omfattades av tillståndet inte skulle bli granskade och att de meddelanden som skulle granskas avslöjades eller kopierades endast i behövlig omfattning. I lagen fanns inga närmare bestämmelser om dessa föreläggandens innehåll eller område. Efter att ha fått tillstånd av inrikesministern skapade säkerhetsmyndigheterna självständigt de automatiska sökbegrepp med hjälp av vilka den information som gällde den nationella säkerheten eller andra i lagen nämnda intressen filtrerades ur all kommunikation. Säkerhetsmyndigheterna hade sina egna interna bestämmelser om på vilka grunder de uppgifter som var resultatet av filtreringen behandlades, sparades, delades och raderades, men dessa bestämmelser var inte offentliga eller allmänt tillgängliga.  

I sitt avgörande i ärendet konstaterade Europadomstolen att enligt lagen kunde inrikesministerns tillståndsbeslut omfatta vilket meddelande som helst, vilket gjorde att vilket som helst meddelande som vem som helst skickade till utlandet eller fick därifrån kunde fångas upp. Följaktligen hade den verkställande makten i fråga om att fånga upp utländska meddelanden beviljats en i praktiken obegränsad prövningsrätt. Lagen tillät också en bred prövningsmarginal i fråga om vilka meddelanden som faktiskt granskades. I detta hänseende var det tillräckligt att inrikesministern ansåg granskningen nödvändig med tanke på den nationella säkerheten eller andra i lagen nämnda och allmänt formulerade intressen. I lagen fanns inga närmare bestämmelser om behandlingen av meddelanden som inte omfattades av tillståndet och de förelägganden som inrikesministern utfärdat i saken var inte offentliga. I sammandrag konstaterade Europadomstolen att gränserna för den mycket vida prövningsrätten som beviljats för uppfångandet och granskandet av meddelanden inte genom den nationella lagen hade anvisats tillräckligt klart för den verkställande makten. I synnerhet hade det inte angetts offentligt hur gallringen, användningen, förvaringen och utplåningen av uppfångat material skulle genomföras. Således uppfyllde Storbritanniens signalspaningslagstiftning inte de kvalitetskrav som ställs i artikel 8.2 i Europakonventionen och ett brott mot Europakonventionen hade begåtts.  

I fallet Weber och Saravia mot Tyskland var det frågan om storskalig så kallad strategisk övervakning som Tysklands underrättelsetjänst BND hade bedrivit i fråga om mobiltelefontrafiken mellan Tyskland och utlandet och som det föreskrevs om i nationell lag. Enligt denna lag fick strategisk övervakning av mobiltelefontrafiken bedrivas för att avvärja vissa särskilt angivna hot som riktade sig mot den nationella säkerheten. Sådana i lagen angivna hot var en militärattack mot Tyskland, terrordåd som skulle genomföras i Tyskland och till sin art var internationella, internationell smuggling av vapen, storskalig import av droger, penningförfalskning utomlands och penningtvätt med anknytning till ovannämnda fenomen. En minister i förbundsstaten beviljade tillstånd för varje enskild strategisk övervakningsuppgift efter att först ha hört det parlamentariska kontrollorganet med anledning av tillståndsansökan. De automatiska sökbegrepp med hjälp av vilka avsikten var att filtrera mobiltelefontrafiken skulle framgå både av BND:s tillståndsansökan och av det tillstånd som ministern beviljade. I lagen fanns bestämmelser om hur det material som hade filtrerats skulle behandlas och i vilka fall personuppgifter, som dykt upp genom filtreringen, fick användas för att förhindra, avslöja och utreda brott. I lagen fanns också bestämmelser om när den filtrerade informationen skulle anses vara irrelevant och hur man skulle hantera sådan information. Vidare föreskrevs det i lagen om giltighetstiderna för övervakningstillstånden, om hur länge filtrerade uppgifter skulle bevaras, om utplåning av uppgifter samt om grunder och förutsättningar för att uppgifterna skulle kunna lämnas ut till andra myndigheter. 

Europadomstolen ansåg att den tyska lagstiftningen uppfyllde de krav på kvalitet och förutsebarhet som ställdes på lagen med stöd av artikel 8.2 i Europakonventionen. Viktigt i detta hänseende var bland annat att de hot som skulle avvärjas med hjälp av övervakning angavs i lagen. Lagen ansågs också erbjuda en tillräcklig anvisning om vilka personkategorier övervakningen enligt lagen kunde riktas mot. De automatiska sökbegrepp som användes för att inrikta övervakningen skulle direkt med stöd av lagen framgå av de tillstånd som beviljades för övervakningen och då hade den myndighet som bedrev övervakningen inte obegränsad prövningsrätt för att definiera dem. Med tanke på att kravet på förutsebarhet skulle uppfyllas var det också av betydelse att det i lagen angavs maximitider för tillståndens giltighet och bestämmelser om de förfaranden som skulle följas när uppgifterna granskades och utnyttjades. Likaså var det enligt Europadomstolen av betydelse att det i lagen föreskrevs om de begränsningar och villkor som skulle följas då uppgifter lämnades vidare samt om de förhållanden under vilka uppgifterna skulle utplånas. I sitt avgörande i fallet Weber och Saravia konstaterade Europadomstolen även särskilt att den allmänna övervakningen av kommunikationsförbindelser som bedrivs på tyskt territorium i princip inte kan kränka andra länders statssuveränitet fastän den ena parten i kommunikationen skulle befinna sig i ett sådant annat land. 

Det nya avgörandet Zakharov mot Ryssland är anmärkningsvärt, eftersom Europadomstolen i detta fall inte enbart tog ställning till det formella innehållet i den ryska lagen, utan även i hög grad till den praktiska tillämpningen av den. Avgörandet gällde den övervakning av post-, tele- och kommunikationstrafiken som den ryska interna säkerhetstjänsten FSB bedrev för egen del och på uppdrag av andra myndigheter och som det föreskrevs om i nationell lag. Enligt lagen var det i Ryssland tillåtet att ingripa i skyddet för förtroliga meddelanden, som är en grundläggande rättighet, för att 1) förhindra, avslöja och undersöka brott av en viss allvarlighetsgrad samt identifiera personer som begår eller som har begått sådana brott, 2) spåra efterlysta personer samt försvunna personer och 3) skaffa fram information om händelser eller verksamhet som hotar Rysslands nationella, militära, ekonomiska eller ekologiska säkerhet. Beslutet om ingripande i konfidentiell kommunikation fattades av en domstol och i nationell lag fanns bestämmelser om hur den inhämtade informationen skulle sparas, användas, utplånas och utlämnas samt hur den person som var föremål för informationsinhämtningen skulle underrättas om detta. 

Domstolen ansåg att den ryska lagstiftningen stred mot artikel 8 i Europakonventionen framför allt på följande grunder: 

- I den nationella lagen varken preciserades eller beskrevs hurdana händelser eller hurdan verksamhet som skulle anses kunna äventyra Rysslands nationella, militära, ekonomiska eller ekologiska säkerhet, varför lagen inte uppfyllde kravet på förutsebarhet som följer av artikel 8 i Europakonventionen. Den makt som säkerhetsmyndigheterna fått för att pröva hurdana och hur allvarliga händelser eller åtgärder som gav rätt till hemlig övervakning var i det närmaste obegränsad. Fastän det i Ryssland föreskrevs om det rättsliga tillståndsförfarandet och ett sådant förfarande normalt är en viktig garanti mot godtycklighet i myndigheternas verksamhet, var förfarandet i det här fallet inte tillräckligt effektivt på grund av att de kriterier i lagen som styrde domstolens tillståndsprövning var alltför vaga. 

- I den nationella lagen fanns inga bestämmelser om i vilka situationer som användningen av hemlig observation skulle avslutas. I lagen angavs den maximala längden för observationsåtgärder till sex månader, vilket domstolen i sig ansåg vara lämpligt. I lagen föreskrevs dock inte att utövandet av befogenheterna skulle avlutas innan tidsfristen löpt ut, om förutsättningarna för utövandet av befogenheterna inte längre var uppfyllda. Regleringen innehöll således inte heller till denna del tillräckliga garantier mot godtyckligt utövande av befogenheterna. 

- Enligt den nationella lagen skulle den information som inhämtats genom observationsåtgärder utplånas efter sex månader om åtal inte väckts mot den person som varit föremål för åtgärderna. Domstolen ansåg att de bestämmelser som gällde förvaringstiden i sig var ändamålsenliga, men ansåg att bevarandet av information som var klart oväsentlig stred mot Europakonventionen. Med andra ord förpliktade lagen inte myndigheterna till att omedelbart utplåna information som den konstaterat vara irrelevant.  

- Europadomstolen ansåg det vara en viktig principiell rättsskyddsgaranti att en domstol i enlighet med rysk lag fattar beslut om ingripande i skyddet för förtroliga meddelanden efter en motiverad ansökan av en myndighet. I lagen fanns dock inte tillräckliga kriterier som styrde domstolens rättsliga prövning. De hot som kunde ge fog för hemlig observation hade definierats så brett i lagen att beslutsfattandet i själva verket snarare kunde anses utföras av den säkerhetsmyndighet som lämnade in ansökan än den domstol som formellt godkände den. I lagen ställdes inte heller krav på att användningen av den metod för informationsinhämtning som ansökan gällde skulle vara nödvändig (necessary, se diskussionen kring begreppets betydelseinnehåll under rubriken ”Nödvändigheten av ingripande i ett demokratiskt samhälle”) och proportionerlig för att ansökan skulle godkännas. Dessutom konstaterade Europadomstolen att de ryska domstolarna i själva verket vanligen inte förutsatte att ansökningarna motiverades eller att skriftligt material som understödde dem lades fram, utan för att ansökningarna skulle godkännas räckte det i praktiken med att säkerhetsmyndigheten framförde ett ospecificerat påstående om att den nationella, militära, ekonomiska eller ekologiska säkerheten var hotad. 

- Europadomstolen hänvisade till sin tidigare avgörandepraxis (bl.a. Klass mot Tyskland, Liberty m.fl. mot Förenade kungariket och Kennedy mot Förenade kungariket) enligt vilken det av beslutet om informationsinhämtningsmetoden för ingripande i skyddet för förtroliga meddelanden tydligt ska framgå vem som är föremål för åtgärden eller någon annan specificerande faktor (”a specific person to be placed under surveillance or a single set of premises as the premises in respect of which the authorization is ordered”). Som exempel på sådana specificerande faktorer nämnde domstolen namn, adresser, telefonnummer eller ”annan relevant information”. (Enligt avgörandet Weber & Saravia mot Tyskland kan sådan ”annan relevant information” betyda tillräckligt specificerade sökbegrepp.) I rysk lag fastställdes inga kriterier för hur åtgärder som ingriper i skyddet för förtroliga meddelanden skulle riktas mot en person eller på något annat sätt. Därmed hade domstolarna till exempel beviljat tillstånd som tillät att alla personers telefonanslutningar i ett visst område avlyssnades. I några fall innehöll tillstånden ingen information om giltighetstiden. Således hade myndigheterna en särdeles omfattande prövningsrätt i fråga om vilka personers telefonanslutningar som avlyssnades och hur länge detta kunde pågå. 

- I den nationella lagen föreskrevs det om beslutsförfarandet i brådskande situationer att myndigheterna fick avlyssna konfidentiell kommunikation under 48 timmar utan tillstånd av domstol. Myndigheten måste informera domstolen om sitt brådskande beslut inom 24 timmar och om domstolen inte hade beviljat tillståndet inom 48 timmar efter att avlyssningen hade inletts måste den stoppas. Europadomstolen har i sin tidigare avgörandepraxis konstaterat att särskilda bestämmelser om beslutsförfarandet i brådskande situationer kan vara godtagbara, om det av den nationella lagen tydligt framgår att sådant beslutsförfarande kan tillämpas endast i undantagsfall och när det finns nödvändiga skäl för detta (Association for European Integration and Human Rights och Ekimdzhiev mot Bulgarien). Den ryska lagen uppfyllde dock inte de här villkoren, eftersom den inte innehöll några kriterier som begränsade när beslutsförfarandet i brådskande situationer fick användas. På så sätt gav lagen i själva verket myndigheterna fri prövningsrätt att besluta i vilka situationer det var befogat att använda förfarandet. I lagen föreskrevs det inte heller om någon möjlighet för domstolen att i efterhand utvärdera om användningen av förfarandet hade varit befogat eller att den information som samlats in med stöd av ett myndighetsbeslut som saknade grund skulle utplånas. 

- Rysslands kommunikationsministerium hade genom en föreskrift ålagt alla leverantörer av kommunikationstjänster att installera sådan utrustning i sina utrymmen att detta gav säkerhetsmyndigheterna direkt tillgång till alla mobiltelefonanslutningar för samtliga användare. Dessutom hade kommunikationsministeriet ålagt tjänsteleverantörerna att skapa databaser för att i tre år lagra information om samtliga abonnenters kommunikationsförbindelser. Enligt ministeriets föreskrift skulle säkerhetsmyndigheterna ha direkt fjärråtkomst till databaserna. Den ryska lagen förpliktade däremot inte säkerhetsmyndigheterna att för tjänsteleverantörerna uppvisa ett domstolstillstånd för hemliga observationsåtgärder innan åtgärden utfördes. Enligt Europadomstolen är ett system som gör det tekniskt möjligt för myndigheterna att fånga upp kommunikation av vilken person som helst direkt, utan hänsyn till om det finns tillstånd för åtgärden eller inte, särskilt mottagligt för missbruk. 

- Europadomstolen har i sin tidigare avgörandepraxis (bl.a. Kennedy mot Förenade kungariket) betonat att myndighetsåtgärder som ingriper i skyddet för förtroliga meddelanden noggrant ska dokumenteras för laglighetsövervakningen. Den ryska lagen förutsatte dock ingen dokumentation, utan rent av förbjöd den. I och med att de ryska myndigheterna hade fått direkt anslutning till uppgifter om medborgarnas kommunikationsförbindelser och det inte dokumenterades något om de myndighetsåtgärder som utfördes med hjälp av dessa anslutningar, ledde detta till att laglighetsövervakaren saknade reell möjlighet att få information om myndigheternas lagstridiga åtgärder. 

- De domstolar som ansvarade för att bevilja tillstånden hade ingen lagstadgad behörighet att övervaka att tillstånden verkställdes i enlighet med lagen. I den nationella lagen hade i stället åklagarväsendet fått till uppgift att genomföra laglighetsövervakningen. På basis av sin tidigare avgörandepraxis ansåg Europadomstolen att åklagarna inte hade en tillräckligt självständig ställning i Ryssland i förhållande till det som skulle övervakas. Redan i sitt avgörande Iordachi m.fl. mot Moldavien konstaterade Europadomstolen att anvisande av uppgifterna om laglighetsövervakning till riksåklagarämbetet och det åklagarväsende som lyder under det inte uppfyller kravet på oberoende i laglighetsövervakningen. I fråga om Ryssland konstaterade Europadomstolen att det faktum att åklagarna utsågs och avsattes från sina tjänster av riksåklagaren efter överläggningar med de regionala verkställande myndigheterna var tillräckligt för att ifrågasätta åklagarväsendets oberoende av den verkställande makten. Det att laglighetsövervakningen hörde till åklagarnas uppgifter kunde också ge upphov till situationer med intressekonflikter, eftersom det var åklagarna som i Ryssland beviljade tillstånd för sådana åtgärder som ingriper i skyddet för förtroliga meddelanden som utförs under förundersökningar.  

- Utöver att Europadomstolen ifrågasatte laglighetsövervakarens oberoende ansåg den också att åklagarnas lagstadgade befogenheter för laglighetsövervakningen var otillräckliga för att de skulle kunna utöva denna effektivt och kontinuerligt. I den ryska lagen föreskrevs om åklagarnas rätt att inspektera säkerhetsmyndigheternas verksamhet i och med laglighetsövervakningen och inom ramen för detta hade åklagarna tillgång till sekretessbelagt material. Enligt Europadomstolen var tillgången till de sekretessbelagda uppgifterna trots allt begränsad på ett sätt som ifrågasatte laglighetsövervakningens effektivitet, eftersom åklagarna inte hade rätt att bekanta sig med uppgifter om täckoperationer. Laglighetsövervakarnas rätt att bekanta sig med åtgärder som ingrep i skyddet för konfidentiell kommunikation i anslutning till säkerhetstjänstens kontraspionage var begränsad till fall där den som var föremål för åtgärden hade anfört klagan om åtgärden. Eftersom säkerhetsmyndigheterna inte var skyldiga att underrätta den som var föremål för en åtgärd om åtgärden, var möjligheten att anföra klagan obefintlig, vilket i sin tur ledde till att säkerhetstjänstens kontraspionageverksamhet i själva verket stod utanför laglighetsövervakningen.  

- Enligt de nationella bestämmelserna hade den åklagare som utförde laglighetsövervakningen rätt att beordra säkerhetsmyndigheterna att avsluta lagstridig informationsinhämtning liksom att vidta åtgärder för att de ansvariga skulle ställas till svars. Europadomstolen konstaterade att bestämmelserna inte var tillräckliga, eftersom det i lagen inte förutsattes att den information som inhämtats på ett lagstridigt sätt skulle utplånas. 

- Europadomstolen ansåg att regleringen av laglighetsövervakningen också var bristfällig till de delar som den inte förutsatte tillräckligt transparent rapportering om de iakttagelser som gjorts vid laglighetsövervakningen. Enligt nationell lag skulle åklagarna lämna in rapporter om sina iakttagelser vid inspektionerna halvårsvis till riksåklagarämbetet, men i rapporterna skilde man inte mellan metoder för informationsinhämtning som ingrep i skyddet för förtroliga meddelanden och övrig informationsinhämtning. Dessutom var rapporterna rent statistiska – i dem presenterades antalet informationsinhämtningsåtgärder och antalet upptäckta överträdelser vid inspektionerna, men inga uppgifter om karaktären på dessa överträdelser eller vilka åtgärder som eventuellt hade vidtagits för att gottgöra dessa. Eftersom rapporterna också var sekretessbelagda i sin helhet, var laglighetsövervakningen inte underkastad någon offentlig granskning. 

- Europadomstolen konstaterade att den ryska regeringen inte hade framfört ett enda praktiskt exempel på fall där en laglighetsövervakare uppmanat den som var föremål för laglighetsövervakningen att upphöra med eller gottgöra för de lagstridiga åtgärderna. Regeringen hade därmed inte heller i praktiken lyckats visa att övervakningsarrangemangen fungerade och var effektiva. 

- Europadomstolen har i flera tidigare avgöranden tagit ställning till om den som är föremål för informationsinhämtning ska ha rätt att och i så fall i vilka situationer få information av myndigheten om de åtgärder för informationsinhämtning som han eller hon har varit föremål för. I fallen Klass mot Tyskland och Weber & Saravia mot Tyskland ansåg Europadomstolen att bestämmelser om att den som varit föremål för informationsinhämtning ska underrättas genast när detta inte längre äventyrar syftet med informationsinhämtningen var godtagbara med tanke på Europakonventionen. Europadomstolen påpekade också att enligt det tyska systemet svarade ett oberoende organ (G10-kommissionen) och inte säkerhetsmyndigheten för bedömningen av förutsättningarna för att underrätta eller inte underrätta. I fallen Association for European Integration and Human Rights och Ekimdzhiev mot Bulgarien och Dumitru Popescu mot Rumänien konstaterade Europadomstolen att nationell reglering som innebär att den som är föremål för informationsinhämtningen inte alls behöver underrättas vanligen strider mot Europakonventionen. När Europadomstolen nu bedömde den ryska lagstiftningen konstaterade den att lagstiftningen inte förutsatte att den som var föremål för informationsinhämtningen vid något tillfälle skulle underrättas. För en sådan person var det möjligt att få reda på att han eller hon hade varit föremål för informationsinhämtning endast i sådana fall då åtal väcktes mot honom eller henne. När merparten av dem som varit föremål för informationsinhämtning aldrig fick reda på att de hade varit det, kunde de inte heller söka rättsskydd mot lagstridig myndighetsverksamhet. För att den ryska lagen skulle tillåta möjligheten att anföra klagan krävdes att klaganden exakt kunde specificera det beslut som var föremål för klagomålet, vilket naturligtvis inte var möjligt om han eller hon inte alls var medveten om att ett sådant beslut existerade. På grund av detta ansåg Europadomstolen att det i den ryska lagen inte fanns bestämmelser om effektiva rättsmedel, vilket krävs i artikel 13 i Europakonventionen. 

Med anledning av de många brister som presenterats ovan bedömde Europadomstolen att den ryska lagstiftningen inte uppfyllde de krav på kvalitet och förutsebarhet som ställs på nationella lagar i artikel 8 i Europakonventionen. Samtidigt konstaterade den att den ryska lagstiftningen inte förmådde avgränsa ingripandet i de mänskliga rättigheterna enligt artikel 8 i Europakonventionen till en nivå som var nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Även om fallet Zakharov också var nära sammankopplat med frågan om förekomsten av effektiva nationella rättsmedel i enlighet med artikel 13 i Europakonventionen, tog Europadomstolen i sitt avgörande inte särskilt ställning till påståendet om att artikeln hade kränkts.  

I det för tillfället nyaste fallet som gäller underrättelseinhämtning som avser datatrafik, Szabo & Vissy mot Ungern, utförde Ungerns säkerhetstjänst mot terrorism underrättelseinhämtning riktad mot elektronisk kommunikation. Enligt den nationella lagen var en legitim grund för sådan underrättelseinhämtning för det första att förhindra terrordåd och för det andra att rädda ungerska medborgare i nöd i utlandet. Tillstånd för underrättelseinhämtningen beviljades av justitieministern på begäran av säkerhetstjänsten mot terrorism. Säkerhetstjänsten måste i sin ansökan om tillstånd nämna den person eller de grupper av personer i vilkas elektroniska kommunikation det var meningen att ingripandet skulle ske eller åtminstone nämna uppgifter som skulle göra det möjligt att identifiera de här personerna eller grupperna. Ansökan om tillstånd måste dessutom innehålla en redogörelse för den underrättelseinhämtningsuppgift som var grund för informationsinsamlingen samt för nödvändigheten av den. 

Europadomstolen konstaterade att det var obestridligt att grunden för ingripandet var att skydda den nationella säkerheten och ansåg vidare att specificeringen på lagnivå av de hot som var föremål för underrättelseverksamheten var tillräcklig för att uppfylla kravet på förutsebarhet i artikel 8. Trots detta ansåg Europadomstolen att Ungerns lagstiftning efter en helhetsbedömning stod i strid med Europakonventionen. Fyra faktorer inverkade på domstolens helhetsbedömning. För det första förutsattes det inte i lagen att säkerhetstjänsten i sin ansökan om tillstånd på något sätt skulle visa att de personer eller grupper av personer som var föremål för ansökan hade ett verkligt eller förmodat samband med det hot som det skulle samlas information om genom underrättelseverksamheten. Även om säkerhetstjänsten i sin ansökan om tillstånd skulle motivera att underrättelseverksamheten var nödvändig, behövde den inte presentera fakta som stöd för sin ansökan. Domstolen konstaterade att ett krav på presentation av fakta skulle göra det möjligt att bedöma om åtgärden för underrättelseinhämtning var nödvändig utifrån individuella misstankar om de personer eller grupper av personer som var föremål för åtgärden. För det andra konstaterade domstolen att bestämmelsen i den nationella lagen om längden för åtgärderna för informationsinhämtning var alltför vag. Utifrån den förblev det oklart om tillståndet för underrättelseinhämtning kunde förnyas endast en gång eller upprepade gånger efter att tillståndets giltighetstid hade löpt ut. För det tredje ansåg domstolen att det lagstadgade tillståndsförfarandet inte var korrekt. Enligt domstolen fanns det inte tillräckliga garantier mot missbruk i fråga om förfarandet, då den som avgjorde om tillstånd skulle beviljas var en representant för den verkställande makten som utsetts till sin tjänst på politiska grunder. För det fjärde konstaterade domstolen att den ungerska lagstiftningen i praktiken inte erbjöd några rättsmedel för dem som eventuellt fått sina rättigheter kränkta. Eftersom det i den ungerska lagstiftningen inte alls förutsattes att de som varit föremål för hemliga övervakningsåtgärder skulle underrättas om detta, hade de här personerna inga möjligheter att ifrågasätta om åtgärderna hade varit lagenliga. 

Den nationella säkerheten som ett intresse som berättigar till ingripande 

Den nationella säkerheten är ett av de intressen som enligt artikel 8.2 i Europakonventionen kan berättiga till ingripande i skyddet för privatlivet. Europadomstolen har i sin rättspraxis sällan ifrågasatt de svarande staternas invändningar om att ett ingripande har skett på grund av den nationella säkerheten. Det verkar som att staterna har en bred prövningsmarginal för hurdan verksamhet som de anser hota den nationella säkerheten och därmed kan berättiga till ett ingripande i de rättigheter som garanteras i artikel 8 i Europakonventionen. Bakgrunden till detta är att den nationella säkerheten av hävd hör till statssuveräniteten (Bucur och Toma mot Rumänien). Utifrån domstolens avgörandepraxis står det klart att åtminstone militärt försvar, bekämpande av terrorism och avvärjande av olaglig underrättelseverksamhet hör till den nationella säkerheten (bl.a. Klass mot Tyskland, Weber och Saravia mot Tyskland). Många olika typer av hot kan riktas mot den nationella säkerheten och de kan vara svåra att förutse eller definiera på förhand. Av detta följer att begreppet i första hand ska förtydligas genom nationell praxis (Kennedy mot Förenade kungariket). Det att gränsen mellan den nationella säkerheten och andra tillåtna grunder (såsom den allmänna säkerheten och förebyggande av oordning eller brott) att ingripa i de rättigheter som garanteras i artikel 8 i Europakonventionen kan tyckas vackla från fall till fall kan i sig öka staternas prövningsrätt. Av Zakharov-avgörandet framgår det däremot att sådana händelser och situationer som utgör ett hot mot den nationella säkerheten och som därför berättigar till ingripande i de rättigheter som garanteras i artikel 8 med en viss precision måste beskrivas och specificeras i de nationella lagarna. Med andra ord får begreppet nationell säkerhet inte lämnas helt öppet i de nationella lagstiftningarna, eftersom detta inte uppfyller kravet på förutsebarhet i lagstiftningen som ställs i artikel 8 i Europakonventionen. Enligt avgörandet Szabo och Vissy innebär kravet på förutsebarhet dock inte att hotsituationerna måste definieras helt exakt och uttömmande på lagnivå.  

Nödvändigheten av ingripande i ett demokratiskt samhälle 

Det tredje och sista villkoret för att myndigheterna ska få ingripa i utövandet av de rättigheter som garanteras i artikel 8 i Europakonventionen är att ingripandet ska vara nödvändigt i ett demokratiskt samhälle. Ordet ”nödvändig” som används i den svenskspråkiga versionen av artikeln måste i någon mån anses omöjligt att avgränsa, eftersom Europadomstolen gett följande utlåtande om betydelseinnehållet för den engelskspråkiga motsvarigheten: ”the adjective ”necessary” is not synonymous with ”indispensable”, neither has it the flexibility of such expressions as ”admissible”, ”ordinary”, ”useful”, ”reasonable” or ”desirable” (Handyside mot Förenade kungariket). Detta torde innebära att den nödvändighet som avses i artikeln placerar sig någonstans mellan oumbärlig och behövlig. Härnäst framgår dock att Europadomstolen i sina senaste avgöranden skärpt tolkningen av kravet på nödvändighet speciellt i kontexter som gäller underrättelseinhämtning som avser datatrafik.  

Kravet på nödvändighet i ett demokratiskt samhälle innefattar att ingripandet i rättigheterna ska svara mot ett trängande samhällsbehov (correspond to a pressing social need). Av kravet följer också att ingripandet ska ske i enlighet med proportionalitetsprincipen: ingripandet ska stå i förnuftig proportion till det syfte som tillåts enligt artikel 8.2 i Europakonventionen och som åberopas som legitim grund för ingripandet (bl.a. Gillow mot Förenade kungariket, Silver m.fl. mot Förenade kungariket, Handyside mot Förenade kungariket). 

I första hand eller åtminstone i det första skedet är det den nationella lagstiftaren och de nationella myndigheterna som ska bedöma om ett ingripande har varit nödvändigt med avseende såväl på att samhällsbehoven krävt detta som på proportionaliteten (Silver m.fl. mot Förenade kungariket, Handyside mot Förenade kungariket). När de nationella aktörerna genomför denna bedömning finns det en viss prövningsmarginal och hur bred den är avgörs bland annat av vilken av rättigheterna enligt Europakonventionen som ingripandet gäller, hur djupt ingripande det är fråga om och om det syfte som artikel 8.2 i Europakonventionen tillåter är den legitima grunden för ingripandet. Prövningsmarginalen är bredare än vanligt när den legitima grunden är den nationella säkerheten (Klass m.fl. mot Tyskland, Leander mot Sverige). Statens rätt omfattande prövningsrätt gäller också de konkreta medel och metoder som den använder sig av för att skydda den nationella säkerheten. I sitt avgörande Weber och Saravia mot Tyskland ansåg Europadomstolen att staten inom ramen för sin prövningsrätt kunde ha lagstiftat om omfattande övervakning av kommunikationsförbindelser som metod för att skydda den nationella säkerheten. Det var fråga om ett i ett demokratiskt samhälle nödvändigt ingripande i de rättigheter som artikel 8 i Europakonventionen garanterar enskilda rättssubjekt. 

I sina nya avgöranden Zakharov samt Szabo och Vissy, som på samma sätt som avgörandet Weber och Saravia gällde underrättelseinhämtning som avser datatrafik, preciserade dock Europadomstolen nödvändighetskriteriet på ett sätt som till viss del verkar reducera statens ovannämnda prövningsrätt. När det är fråga om användningen av sådan övervakningsteknik som hör till det allra senaste inom underrättelseinhämtning som avser datatrafik ska domstolen tolka förutsättningen ”nödvändig i ett demokratiskt samhälle” som att det förutsätts ”absolut nödvändighet” (strict necessity) i två avseenden. För det första ska den hemliga observationsåtgärden rent allmänt vara absolut nödvändig för att skydda de demokratiska institutionerna. För det andra ska åtgärden vara absolut nödvändig för att få fram vital information i samband med en enskild underrättelseinhämtningsoperation.  

Europadomstolen har av hävd framhållit att sådana hemliga observations- och övervakningsbefogenheter som myndigheterna använder för att skydda den nationella säkerheten kan utgöra en fara för den demokratiska samhällsordningen (bl.a. Antunes Rocha mot Portugal). Av detta skäl ska staten ordna en oberoende övervakning av hur de används och effektiva rättsmedel. Oberoende övervakning kan lika väl utföras av ett organ bestående av parlamentsledamöter (åtminstone om både regeringspartierna och oppositionen är representerade) som av ett organ bestående av personer som är behöriga att inneha domartjänster, antingen utsedda av parlamentet eller av premiärministern (Klass mot Tyskland, Weber och Saravia mot Tyskland, Leander mot Sverige, L. mot Norge, Kennedy mot Förenade kungariket). I de senaste avgörandena har man framhållit betydelsen av rättslig övervakning som är yrkesmässigt utförd (Szabo och Vissy mot Ungern). Däremot uppfyller en aktör som har alltför nära relationer till den verkställande makten inte kravet på oberoende för övervakaren. Således kan ett system som innebär att en minister utför övervakningen anses strida mot kravet på oberoende – i synnerhet om ministern deltar i beslutsfattandet om användningen av metoderna för informationsinhämtning (Association for European Integration and Human Rights och Ekimdzhiev mot Bulgarien).  

De avgöranden som träffas av den aktör som utför övervakningen måste ha en rättsligt bindande verkan på de aktörer som övervakas – med tanke på skyddet för demokratin är det inte tillräckligt att laglighetsövervakarna kan handleda de aktörer som de övervakar med hjälp av rekommendationer (Segerstedt-Wiberg m.fl. mot Sverige). Den rättsliga regleringen av de hemliga befogenheterna ska vara offentlig och så pass exakt att laglighetsövervakningen kan utföras på ett trovärdigt sätt (Liberty m.fl. mot Förenade kungariket), dock utan att äventyra syftet med den hemliga informationsinhämtningen (Segerstedt-Wiberg m.fl. mot Sverige). Samtidigt bör resultaten av laglighetsövervakningen vara så pass offentliga att medborgarna kan försäkra sig om att systemet för laglighetsövervakning fungerar och är effektivt (Zakharov mot Ryssland). Med tanke på skyddandet av demokratin är det av betydelse att parlamentet deltar i övervakningen av de hemliga observationsbefogenheterna (Campbell mot Förenade kungariket, Leander mot Sverige).  

Till kravet på nödvändighet i ett demokratiskt samhälle hör också ett krav på att rättsskydd ska vara tillgängligt nationellt. En domstol i konventionsstaten eller ett motsvarande organ ska åtminstone i efterhand kunna säkerställa att ingripandet i rättigheterna enligt 8 artikeln i Europakonventionen i det enskilda fallet var proportionerligt och nödvändigt. Detta innebär att den som är föremål för informationsinhämtningen ska kunna anföra besvär eller klagan över den åtgärd för informationsinhämtning som riktats mot honom eller henne. En förutsättning för möjligheten till besvär eller klagan är vanligen att personen i fråga får information av myndigheten om den informationsinhämtning som riktats mot honom eller henne när användningen av metoden för informationsinhämtning avslutats (se ovan Zakharov mot Ryssland). Av detta följer dock inte att personen måste underrättas direkt efter att informationsinhämtningen avslutats. Det hot som det inhämtats uppgifter om med hjälp av metoder för informationsinhämtning kan kvarstå i åratal, till och med årtionden, och då är det nödvändigt att på motsvarande sätt skjuta upp denna underrättelse för att skydda säkerhetsmyndigheternas verksamhet. För att göra det möjligt att använda rättsmedel ska underrättelsen ske när det inte längre finns någon specificerad grund för att inte underrätta om saken (Klass mot Tyskland, Zakharov mot Ryssland). Även ett system som inte alls förutsätter att föremålet för åtgärden underrättas kan vara förenligt med Europakonventionen. Då måste det ha föreskrivits så allmänt om rätten att anföra klagan i den nationella lagstiftningen att vem som helst får anföra klagan endast på grund av att han eller hon misstänker att myndigheterna har ingripit i det skydd som han eller hon åtnjuter för sin konfidentiella kommunikation (Kennedy mot Förenade kungariket). 

Rätt till ett effektivt rättsmedel 

Enligt artikel 13 i Europakonventionen ska var och en, vars i Europakonventionen angivna fri- och rättigheter kränkts, ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet och detta även om kränkningen förövats av en person som har handlat i egenskap av offentlig myndighet.  

Artikel 13 skiljer sig till sin karaktär från artikel 8 som beskrivits ovan. Artikel 8 gäller självständiga rättigheter, medan artikel 13 endast granskas i förhållande till en sådan bestämmelse i konventionen som anger någon annan rättighet. Artikel 13 kompletterar de andra artiklarna som anger de materiella mänskliga rättigheter som tryggas i konventionen genom att förutsätta effektiva nationella rättsmedel om de här rättigheterna kränks. Bestämmelsen i konventionen kan anses vara ett uttryck för att också de mänskliga rättigheter som skyddas genom internationella konventioner på processuell nivå i första hand ska tryggas inom ramarna för det nationella rättssystemet. 

Att artikel 13 som gäller rättsmedel i regel inte kan tillämpas med avseende på de artiklar som gäller rättegångsförfarande har att göra med att det i den, i motsats till artikel 5 (rätt till frihet och säkerhet) och artikel 6 (rätt till en rättvis rättegång), inte nödvändigtvis krävs att det effektiva rättsmedel som avses är en domstol. Vilket nationellt rättsmedel som krävs enligt artikel 13 är snarare beroende av den berörda rättighetens natur och omständigheterna kring varje enskilt fall. Bestämmelsen i artikel 13 förutsätter rättsmedel, men garanterar inte en positiv utgång i själva sakfrågan för den ändringssökande. 

Europadomstolen har betonat att det vid tolkningen av artikel 13 måste finnas en viss flexibilitet från fall till fall och att överdriven formalitet ska undvikas. Omständigheterna kring varje enskilt fall har betydelse för domstolens helhetsbedömning, då de formella förutsättningarna i den nationella lagstiftningen och realiteterna i den berörda statens juridiska och politiska system samt ändringssökandens specificerade omständigheter beaktas. Artikel 13 innebär inte heller att ett nationellt organ för ändringssökande uttryckligen ska kunna pröva ett påstående om kränkning av någon annan bestämmelse i Europakonventionen. Det är tillräckligt att ett sådant rättsmedel finns som det i sak varit möjligt att vända sig till för att få frågan om det handlar om ett brott mot konventionen prövad. 

I avgörandet Klass m.fl. mot Tyskland som gällde telefonavlyssning konstaterade domstolen att det i sådana fall med effective remedy avses ett så effektivt rättsmedel som möjligt med beaktande av de begränsningar som uppstår naturligt vid hemlig övervakning. Att den som känner sig övervakad under sådana omständigheter i praktiken har en begränsad möjlighet att vända sig till en särskild kommission som övervakar verkställigheten av lagen samt författningsdomstolen har i ljuset av artikel 13 ansetts tillräckligt. 

I avgörandet Leander mot Sverige hade den svenska säkerhetspolisen upprättat ett register och utifrån uppgifterna i detta kunde personer som klassificerats som en säkerhetsrisk nekas förordnande till vissa statliga tjänster eller uppdrag. Enligt den svenska regeringen hade en sådan person fyra rättsmedel: 1) möjlighet att söka tjänsten och överklaga beslutet hos regeringen, 2) möjlighet att begära tillstånd av polisstyrelsen för att fördjupa sig i de egna uppgifterna och i samband med detta i sista hand föra det negativa beslutet till Regeringsrätten för prövning, 3) möjlighet att anföra klagan hos justitieombudsmannen; 4) möjlighet att anföra klagan hos justitiekanslern. Domstolen ansåg med rösterna 4-3, att inget av dessa var ett effektivt rättsmedel i enlighet med artikel 13, men att de var att anse som tillräckliga med beaktande av ärendets natur tillsammans med ändringssökandens möjlighet att anföra klagan hos regeringen om polisstyrelsens åtgärder. Efter att domstolen kommit fram till denna slutsats betonade den också den parlamentariska övervakning som hör samman med systemet i fråga i Sverige. Däremot fastställdes att artikel 13 kränkts i fallet Segerstedt-Wiberg m.fl. mot Sverige. Trots att domen inte upphäver de principer som utvecklades vid Leander-avgörandet, visar den ett mer kritiskt förhållningssätt gentemot synsättet att rättsmedlen som en helhet betraktade tillsammans kan vara tillräckligt effektiva, även om inget av dem enskilt eller i sig självt utgör ett effektivt rättsmedel. 

Fallet Al-Nashif mot Bulgarien, 20.6.2002 gällde en utvisning av en utlänning av skäl som hade samband med den nationella säkerheten. Ändringssökanden åberopade skäl för att artikel 13 skulle granskas med avseende på skyddet för familjelivet i artikel 8. Även om partens rätt att få kännedom om allt bakgrundsmaterial i sitt fall kan begränsas på grund av statliga säkerhetsintressen, måste en oberoende aktör i sådana fall bedöma ändamålsenligheten i grunderna för förfarandet och säkerställa att kravet på ett kontradiktoriskt förfarande uppfylls i tillräcklig grad. Eftersom den behöriga domstolen inte alls kunde pröva grunderna för myndighetens beslut, ansågs artikel 13 ha kränkts. En liknande situation framkom också i avgörandet C.G. m.fl. mot Bulgarien, 24.4.2008. Där grundade sig en utvisning ur landet på en hemlig rapport av inrikesministeriet enligt vilken ändringssökanden enligt underrättelseinformation deltagit i narkotikabrott. De domstolar som senare behandlade ärendet hade fått kännedom om den hemliga rapporten, men de nöjde sig med uppgifterna i rapporten utan vidare åtgärder för att kontrollera fakta i ärendet och utan att erbjuda ändringssökanden möjligheten att bestrida innehållets riktighet i den hemliga rapporten eller möjligheten att argumentera för grunder som gäller skydd för familjelivet. Även i det här fallet ansågs rättsmedlet stå i strid med artikel 13. 

Högsta förvaltningsdomstolen i Finland hänvisade bland annat till Al-Nashif-domen i flera av de beslut som den fattade under sommaren 2017, när det var fråga om partsoffentligheten i utlåtanden med säkerhetsriskbedömningar av skyddspolisen i ärenden som gällde familjeåterföreningar och ansökningar om medborgarskap i enlighet med utlänningslagen. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att utlåtandena kunde hållas hemliga för parterna, men som garanti för ett rättvist förfarande krävdes att domstolen fick uppgifter om grunderna för det negativa utlåtandet som parten fått och att domstolen tog ställning till hur korrekta de här grunderna var. 

Ett rättsmedels effektivitet i enlighet med artikel 13 är inte beroende av om det varit framgångsrikt. I avgörandet Vereinigung Demokratischer Soldaten Österreichs och Gubi mot Österrike, 19.12.1994 var det fråga om förbud mot spridning av en dagstidning på ett kasernområde, vilket rörde artikel 10. Regeringen kunde inte visa att den ändringssökande föreningen hade haft tillgång till ett effektivt rättsmedel, varför artikel 13 ansågs ha kränkts. Den andra ändringssökanden som var värnpliktig kunde däremot anföra besvär om kränkning av yttrandefriheten hos författningsdomstolen, vilket han också gjorde. Det att överklagandet var resultatlöst hade ingen betydelse med avseende på artikel 13, varför det till denna del inte skedde någon kränkning. 

Europadomstolen har i sin senare rättspraxis krävt effektiva rättsmedel också i fråga om laglighetskontrollen av tvångsmedel som ingriper i hemfriden. I avgörandet Stefanov mot Bulgarien, 22.5.2008 bedömdes rättsskyddgarantierna i samband med husrannsakan utifrån kraven i artikel 13. I det här fallet tillät den nationella lagstiftningen inte att domstolen kontrollerade grunderna och tillvägagångssätten för husrannsakan. I artikel 13 i Europakonventionen förutsätts inte att rättsmedlet ska vara tillgängligt före husrannsakan. Kränkningen av artikel 13 orsakades av att det i det nationella rättssystemet inte fanns något annat rättsligt förfarande där den som var föremål för genomsökningen skulle ha kunnat bestrida lagligheten i genomsökningen och beslaget och få skälig kompensation i det fall att beslutet om genomsökningen och beslaget fattats eller verkställts olagligt.  

Rättsmedlets effektivitet kräver att beslutet verkställs. Ett framgångsrikt ändringssökande är som sådant inte tillräckligt för att ett rättsmedel ska vara förenligt med artikel 13 om domstolsavgörandet eller beslutet inte får några konkreta följder. Då det för vissa länder upprepade gånger kommit fram att det förekommer avsevärda fördröjningar i verkställandet av domstolarnas domar och beslut, har Europadomstolen i sin rättspraxis betonat att det i det nationella rättssystemet måste finnas tillräckliga rättsskyddsgarantier mot den här typen av fördröjningar. 

2.5.1  Europeiska unionens domstols avgörandepraxis

Anknytning till och tillämpning av EU-rätten 

Bestämmelserna i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (EUT C 326, 26.10.2012) riktar sig enligt artikel 51.1 i stadgan, med beaktande av subsidiaritetsprincipen, till unionens institutioner, organ och byråer samt till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. Stadgan tillämpas alltså inte i situationer där det är fråga om tillämpning av enbart nationell lagstiftning och som inte regleras i EU-rätten. Även i situationer som inte omfattas av EU-rätten kan stadgan emellertid erbjuda tolkningshjälp, till exempel om Europadomstolen inte har behandlat en viss rättighet eller fråga som ansluter sig till en rättighet, men det finns rättspraxis om saken hos EU-domstolen. 

För att EU-rätten ska vara tillämplig i ett visst ärende krävs det att ärendet har ”tillräcklig anknytning” till EU-rätten (beslut Burzio, C-497/14, punkterna 28–31; beslut Văraru, C-496/14, punkt 21; beslut Petrus, C‑451/14, punkterna 18–20). Enbart existensen av EU:s behörighet räcker inte för att ett ärende ska omfattas av tillämpningsområdet för EU-rätten, utan det som har betydelse är om unionen har använt sin behörighet till att utfärda bestämmelser som gäller ärendet. EU:s grundläggande rättigheter eller allmänna rättsprinciper som sådana, utan någon konkret anknytning till EU-rätten, utgör inte någon sådan tillräcklig anknytning som avses här och gör då inte heller att ett ärende ska omfattas av EU-rätten (beslut Pondiche, C-608/14, punkt 21; dom Torralbo Marcos, C-265/13, punkt 30; dom Pelckmans Turnhout, C-483/12, punkt 20; beslut Balázs och Papp, C-45/14, punkt 23; dom Åkerberg Fransson, C-617/10, punkt 22; beslut Nagy m.fl., C-488/12–C-491/12 och C-526/12, punkt 17; beslut Cholakova, C-14/13, punkt 30). 

Av betydelse vid bedömningen av huruvida EU-rätten ska tillämpas i anslutning till lagstiftningen om underrättelseinhämtning är de undantag som finns i EU-lagstiftningen och med stöd av vilka tillämpningen av EU-rätten har begränsats i flera rättsakter så att den inte omfattar ärenden som gäller nationell säkerhet. Undantagen grundar sig på den bestämmelse som finns i artikel 3.2 i fördraget om Europeiska unionen och enligt vilken den nationella säkerheten också i fortsättningen ska vara varje medlemsstats eget ansvar. Unionen har således åtminstone ingen direkt behörighet när det gäller nationell säkerhet. Artikeln i fråga innehåller emellertid ingen definition av var exakt gränsen mellan EU:s behörighet och den nationella behörigheten går. EU-rätten omfattar ett stort antal områden som har direkt eller indirekt betydelse inom den nationella säkerhetens och den allmänna ordningens område. Samtidigt erkänns den nationella dimensionen av dessa intressen i och med att de nämns i flera artiklar i EU-fördragen och i flera EU-rättsakter såsom grunder för undantag eller legitima grunder när det gäller EU:s samarbetsområden. I praktiken är det alltså inte alltid entydigt att utesluta tillämpningsområdet för EU-rätten på grundval av undantaget i fråga om nationell säkerhet. En medlemsstat som åberopar nationell säkerhet som grund måste också påvisa ett verkligt behov av att ty sig till en sådan grund (dom ZZ, C-300/11; dom Insinööritoimisto InsTiimi Oy, C-615/10, punkt 35; dom kommissionen mot Finland, C-284/05, punkterna 45 och 47). 

Skydd för hemligheten i fråga om förtroliga meddelanden 

En bestämmelse om skydd för hemligheten i fråga om förtroliga meddelanden finns i artikel 7 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. Enligt artikeln har var och en rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sina kommunikationer. Enligt artikel 8 i stadgan har var och en också rätt till skydd av de personuppgifter som rör honom eller henne. 

Betydelsen av de grundläggande rättigheter som gäller respekten för privatlivet och skyddet av personuppgifter betonas i EU-domstolens rättspraxis, i synnerhet i samband med elektronisk kommunikation (bl.a. dom Tele2 Sverige AB och Secretary of State for the Home Department, förenade målen C-203/15 och C-698/15, punkt 93, Schrems, C-362/14, punkt 39; dom Rijkeboer, C-553/07, punkt 47; dom Digital Rights Ireland m.fl., punkt 53 och dom Google Spain och Google, C-131/12, punkterna 53, 66 och 74 och där angiven rättspraxis).  

De förklaringar som gäller stadgan om de grundläggande rättigheterna ska enligt artikel 6.1 tredje stycket i fördraget om Europeiska unionen och artikel 52.7 i stadgan beaktas vid tolkningen av stadgan. Enligt de förklaringar som gäller stadgan (EUT C 303, 14.12.2007, s. 17–35) motsvarar de rättigheter som garanteras i artikel 7 i stadgan de rättigheter som garanteras i artikel 8 i Europakonventionen och de har samma innebörd och räckvidd. Med hänsyn till den tekniska utvecklingen har ordet ”kommunikationer” i Europakonventionen ersatts med ”korrespondens” i artikel 7 i stadgan.  

I artikel 52.3 i stadgan fastställs det att i den mån som stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras i Europakonventionen ska de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen. Denna bestämmelse hindrar inte unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd.  

Bestämmelsen i artikel 52.3 i stadgan som gäller skydd som är mer långtgående än i Europakonventionen innebär att nivån på det skydd som fastställs i stadgan aldrig får vara lägre än motsvarande nivå i konventionen, men den får vara högre. Vid tolkningen av innehållet i och nivån på skyddet för de grundläggande rättigheter som erkänns i EU:s rättsordning ska man först och främst stödja sig på EU-domstolens rättspraxis i fråga om en viss rättighet (yttrande om EU:s anslutning till Europakonventionen, 2/13, EU:C:2014:2454, punkt 170; dom Kadi och Al Barakaat, C-402/05 och C-415/04 P, punkterna 281–285; dom Internationale Handelsgesellschaft, C-11/70, punkt 4).  

De rättigheter och friheter som erkänns i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna är i regel inte ovillkorliga, utan utövandet av dem kan begränsas. Enligt artikel 52.1 i stadgan ska varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter. 

Enligt EU-domstolens rättspraxis ska den rättsliga grunden för en begränsning, i enlighet med kravet på bestämmelser i lag, bland annat vara tillräckligt klar och precis och den måste ge ett visst skydd mot eventuella ingrepp (dom WebMind, C-419/14, punkt 81). Detta kriterium påminner nära om det som på motsvarande sätt fastställs i Europakonventionen om att villkoren för en begränsning av rättigheter ska vara föreskrivna i lag. Därför kan Europadomstolens rättspraxis erbjuda tolkningshjälp för detta kriterium i synnerhet när det gäller sådana bestämmelser i stadgan som motsvarar rättigheter som ingår i Europakonventionen.  

Av EU-domstolens rättspraxis framgår bland annat att ”bekämpandet av grov brottslighet i syfte att garantera allmän säkerhet” (dom Tsakouridis, C-145/09, punkterna 46 och 47) och ”bekämpandet av internationell terrorism i syfte att upprätthålla internationell fred och säkerhet” (dom WebMind, C-419/14, punkt 76; dom Kadi och Al Barakaat, C-402/05 P och C-415/05 P, punkt 363 och dom Al-Aqsa mot rådet, C-539/10 P och C-550/10 P, punkt 130) är mål som är förenliga med unionens allmänna samhällsintresse. Dessutom nämns ”nationell säkerhet” uttryckligen i artikel 4.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och har av tradition godtagits i EU-domstolens rättspraxis som ett mål som berättigar till begränsningar av de grundläggande rättigheterna (t.ex. dom kommissionen mot Finland, C-284/05, punkterna 45, 47 och 49).  

I EU-domstolens praxis har bedömningen av huruvida begränsningar av de grundläggande rättigheterna följer proportionalitetsprincipen ofta visat sig vara det avgörande steget i bedömningen. Den proportionalitetsprincip som nämns i artikel 52.1 i stadgan hör till EU-rättens allmänna principer och kräver enligt EU-domstolens etablerade rättspraxis att de berättigade målen för den åtgärd eller författning som ska bedömas kan genomföras med hjälp av de medel som föreskrivits av unionen och att de inte överskrider vad som är behövligt och nödvändigt för att målen ska nås samt vad som är lämpligt (appropriate and necessary, t.ex. dom Schaible, C-101/12, punkt 29; dom Sky Österreich, C-283/11, punkt 50; dom Nelson m.fl. C-581/10 och C-629/10, punkt 71; dom Volker und Markus Schecke, C-92/09 och C-93/09, punkt 74 och dom Afton Chemical, C-343/09, punkt 45). 

I praktiken handlar det om att hitta en godtagbar balans mellan olika intressen. Undantag och begränsningar som gäller en grundläggande rättighet ska vara nödvändiga så att åtgärderna innebär ett så litet ingrepp som möjligt i rättigheten samtidigt som man effektivt bidrar till att målen med den aktuella EU-regleringen nås (dom WebMind, punkt 82; dom Schecke, punkterna 87 och 88; dom R., C-285/09, punkt 45). 

När EU-domstolen har gjort bedömningar enligt proportionalitetsprincipen i ärenden som gällt integritetsskydd har domstolen ägnat uppmärksamhet åt bland annat tillsynen över det arrangemang som ska bedömas (Tele2 Sverige AB och Secretary of State for the Home Department, punkt 123 och Schrems, punkt 40), att det finns tillräckliga rättsmedel (bl.a. Schrems, punkt 95 och UGT-Rioja m.fl., C-428/06–C-434/06, punkt 80), uppgiftslämning och informationssäkerhet samt villkoren i fråga om de personer som berörs, förhandstillstånd (dom WebMind, punkterna 77 och 78), tillgång till uppgifter, uppgifternas förvaringstid och förstöring av uppgifter (Tele2 Sverige AB och Secretary of State for the Home Department, punkt 122 och dom Digital Rights Ireland, punkterna 56–67).  

Riksdagens grundlagsutskott framförde i sitt utlåtande GrUU 18/2014 rd vissa observationer i fråga om EU-domstolens dom i målet Digital Rights Ireland m.fl., dvs. den så kallade data retention-domen. Enligt utskottet ger domen inget direkt svar på hur den nationella lagstiftningen ska utformas för att uppfylla kraven på proportionalitet när det gäller privatlivet och personuppgifter. Man måste enligt utskottet dock utgå från att åtminstone sådana bestämmelser strider mot proportionalitetskravet som innebär omfattande, ospecificerad, långvarig och obegränsad förvaring av uppgifter i kombination med att myndigheter har ospecificerad och obegränsad tillgång till dessa uppgifter. Grundlagsutskottet konstaterade också att det på basis av domen förblir öppet huruvida det att skyldigheten att lagra uppgifter för myndigheternas behov i praktiken utsträcker sig till uppgifter om alla personer som använder elektroniska kommunikationsmedel i sig innebär en kränkning av proportionalitetskravet.  

I sin dom konstaterade EU-domstolen att direktivet hade behövt innehålla objektiva gränser i anslutning till dess mål i fråga om vilka personers identifieringsuppgifter som får lagras. Dessutom borde det i direktivet närmare ha definierats vilka brott som skulle bekämpas med hjälp av skyldigheten att lagra uppgifter. Till denna del är det viktigt att vara medveten om att EU-domstolens dom egentligen inte skapar någon ny rätt. Den motsvarar Europadomstolens etablerade avgörandepraxis. Europadomstolen har meddelat ett ganska stort antal avgöranden där den på ett sätt som motsvarar EU-domstolens dom, men mera detaljerat, har behandlat de element som en lag som ingriper i skyddet för privatlivet ska innehålla för att vara förenlig med proportionalitetsprincipen och förutsägbar. Bland de viktigaste avgörandena i detta sammanhang är de av Europadomstolens avgöranden som direkt har gällt underrättelseinhämtning som avser datatrafik eller närliggande fenomen, såsom Klass mot Tyskland (1978), Weber och Saravia mot Tyskland (2006) och Liberty m.fl. mot Förenade kungariket (2008). 

EU-domstolen har behandlat kravet på respekt för det väsentliga innehållet i grundläggande rättigheter i sitt avgörande Schrems. Enligt domstolen måste en lagstiftning som tillåter myndigheterna generell åtkomst till innehållet i elektroniska kommunikationer i synnerhet anses kränka det väsentliga innehållet i den grundläggande rätten till respekt för privatlivet (punkt 94). Dessutom konstaterade domstolen att en lagstiftning i vilken det inte föreskrivs någon möjlighet för enskilda att använda rättsmedel för att erhålla tillgång till, rätta eller radera uppgifter som rör dem inte respekterar det väsentliga innehållet i den grundläggande rätten till effektivt domstolsskydd (punkt 95). 

2.6.1  Allmänt

De myndigheter som ansvarar för den nationella säkerheten ska förutse och inhämta information om sådan verksamhet som kan äventyra eller hota sådana nationella intressen som uppfattas som särskilt viktiga. Dessa myndigheter bedriver sådan underrättelseinhämtning som krävs för skötseln av deras lagstadgade uppgifter. Lagstiftningen innehåller emellertid inga befogenheter som gäller underrättelseinhämtning.  

Ett gemensamt drag för de uppgifter som sköts av de myndigheter som ansvarar för den nationella säkerheten är att de gäller avvärjande av hot. Avvärjandet av hot förutsätter att hoten kan upptäckas och att man får information om dem i ett tillräckligt tidigt skede. Förutom att förhindra, avslöja och i mindre utsträckning utreda brott har skyddspolisen till uppgift att bekämpa förehavanden som kan äventyra stats- och samhällsskicket eller rikets inre eller yttre säkerhet. Begreppet förehavanden preciseras inte i polisförvaltningslagen eller i förarbetet till den. När det gäller förehavanden kan man inte anse att det är fråga om brott, vilket betyder att myndighetens uppdrag till denna del gäller underrättelseinhämtning och inte brottsbekämpning.  

Det finns inte heller några bestämmelser om befogenheter för underrättelseinhämtning för de myndigheter som avvärjer hot mot den nationella säkerheten och hur sådana befogenheter ska fördela sig mellan de civila och militära myndigheterna. I den gällande lagstiftningen grundar sig myndigheternas befogenheter i fråga om informationsinhämtning inte på underrättelseinhämtning utan enbart på brottsbekämpning. Osäkerhetsfaktorerna i anslutning till den förändrade säkerhetsmiljön framhäver behovet av att ta fram objektiv, bekräftad och analyserad information om de säkerhetshot som riktar sig mot Finland till stöd för både det politiska beslutsfattandet och säkerhetsmyndigheternas beslutsfattande. Endast sådan information om avsikterna och planerna hos de aktörer som ligger bakom hoten som är sann och som fås i ett så tidigt skede som möjligt garanterar att det finns tillräcklig förmåga att kunna varna om hoten i förväg. Tidig information förbättrar det finländska samhällets möjligheter att förbereda sig på hot och utvidgar det urval av medel med vars hjälp en realisering av hoten kan förhindras.  

Den nuvarande situationen kan anses vara otillfredsställande med beaktande av de förändringar som har skett i säkerhetsmiljön. Det finländska samhällets funktionsduglighet måste skyddas mot särskilt allvarliga yttre hot och gärningar som riktar sig mot kritisk infrastruktur. Ur den nationella säkerhetens perspektiv är det väsentligt att man i ett tillräckligt tidigt skede får information om förändringar som sker i Finlands säkerhetsmiljö. Det är av största vikt att man får in information om den situation som råder och analyserar dess betydelse för den nationella säkerheten i Finland. 

I alla de stater som ingår i den internationella jämförelsen föreskrivs det om underrättelseinhämtning på samma sätt som i de flesta av de suveräna stater med västerländsk demokrati som inte ingår i jämförelsen. Lagstiftningen om underrättelseinhämtning kan innehålla bestämmelser om informationsinhämtning via datanätsmiljöer. Bestämmelsernas exakthet varierar från land till land. Därför är det inte möjligt att dra några direkta slutsatser av lagstiftningen i alla de stater som ingick i jämförelsen när det gäller enskilda metoder för informationsinhämtning som används. Det finns också skillnader i hur exakt de hot som man vill avvärja med hjälp av informationsinhämtningen har definierats i lag.  

För underrättelseverksamheten i de stater som ingick i jämförelsen ansvarar antingen en underrättelsemyndighet eller så delas behörigheten mellan civila och militära underrättelsetjänster. Uppdelningen av befogenheterna för underrättelseinhämtning mellan civila och militära myndigheter grundar sig i regel på om hotet är av civil eller militär art. Underrättelsetjänsterna leds och styrs i allmänhet av försvarsministeriet, inrikesministeriet eller bägge två. De uppdrag som gäller informationsinhämtning kan komma från statsledningen, de styrande ministerierna eller till exempel ledningen för försvarsmakten. 

2.6.2  Skyddspolisens uppgifter

Skyddspolisen är en riksomfattande polisenhet som lyder under inrikesministeriet och som enligt 10 § 1 mom. i polisförvaltningslagen har till uppgift att i enlighet med inrikesministeriets styrning bekämpa förehavanden och brott som kan äventyra stats- och samhällsskicket eller rikets inre eller yttre säkerhet samt att utföra undersökning av sådana brott. Skyddspolisen ska även upprätthålla och utveckla en allmän beredskap för att förebygga verksamhet som äventyrar rikets säkerhet. 

När det gäller 10 § i polisförvaltningslagen var avsikten enligt regeringens proposition RP 155/1991 rd att man genom det sätt på vilket bestämmelsen är skriven skulle beakta den accentuerade betydelsen av förebyggande verksamhet inom skyddspolisens uppgiftsområde. Enligt förarbetet har förebyggandet av handlingar som äventyrar rikets säkerhet en mycket central ställning i skyddspolisens arbete, medan om en redan inträffad kränkning av säkerhetsintressena är föremål för undersökning är detta i allmänhet ett bevis för att den förebyggande verksamheten misslyckats i en viss utsträckning. Genom det sätt på vilket bestämmelsen är skriven var avsikten att beakta den accentuerade betydelsen av förebyggande verksamhet inom skyddspolisens uppgiftsområde. 

I denna proposition föreslås det att de befogenheter som kan användas i den operativa verksamheten ändras samt föreslås det bestämmelser om informationsinhämtning som avser utländska förhållanden. Till följd av detta kommer alltså ett verksamhetssätt som baserar sig på informationsinhämtning och underrättelseinhämtning att accentueras ytterligare i skyddspolisens verksamhet. Skyddspolisens uppdrag behöver ses över och preciseras så att dess uppgift när det gäller underrättelseinhämtning och informationsinhämtning framgår tydligare, med beaktande av de befogenheter som föreslås i lagstiftningen och det att skyddspolisen själv aktivt ska börja inhämta information som avser utländska förhållanden. Karaktären av underrättelseinhämtning kan beskrivas genom att man i skyddspolisens uppdrag betonar karaktären av informationsinhämtning när det gäller att skydda den nationella säkerheten samt genom att varsebli sådana aktiviteter, förehavanden eller brott som kan hota samhällsordningen eller rikets inre eller yttre säkerhet. Skyddet av den nationella säkerheten behöver också nämnas i den bestämmelse om polisens uppgifter som finns i 1 kap. 1 § 1 mom. i polislagen eftersom det i fråga om skyddet av den nationella säkerheten också kommer att finnas en uppgift som mera allmänt hör till polisen, även om skyddspolisen kommer att vara den enda polisenheten som kan använda sig av underrättelseinhämtningsmetoder för att inhämta information om verksamhet som utgör ett allvarligt hot mot den nationella säkerheten. 

Nationell säkerhet nämns uttryckligen i artikel 4.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och har av tradition godtagits i EU-domstolens rättspraxis som ett mål som berättigar till begränsningar av de grundläggande rättigheterna. Det är en av de grunder som enligt artikel 8 i Europakonventionen kan berättiga till ett ingripande i skyddet för privatlivet. Detta behandlas närmare i avsnitt 2.4 och 2.5 i propositionen. 

I de högsta laglighetsövervakarnas avgörandepraxis (t.ex. riksdagens biträdande justitieombudsmans beslut 29.11.2013, dnr 1870/2013 och 18.12.2003, dnr 1634/4/01) konstateras det att bestämmelserna om uppgiftsdefinitionen ändå inte är bestämmelser om befogenheter. Bestämmelsen om uppgifterna ger alltså inte polisen befogenheter att vidta vilka åtgärder som helst när uppgifterna i fråga ska utföras och polisen får alltså inte enbart med stöd av bestämmelsen ingripa i människors i lag skyddade rättigheter. När polisen ingriper i en persons rättsområde ska befogenheten alltid grunda sig på en uttrycklig bestämmelse. På så sätt påvisar inte skyddet av den nationella säkerheten i sig något annat än att skyddspolisen har ett lagenligt och samhälleligt önskvärt motiv för sitt förfarande. Detta berättigar alltså ännu i sig inte att man ingriper i människors grundläggande rättigheter, utan i så fall krävs det en behörighetsregel i lag. 

Å andra sidan är det också skäl att beakta grundlagens 22 §, enligt vilken det allmänna ska se till att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses. Denna paragraf innebär också skyldighet för polisen att utöva sina befogenheter. Denna synpunkt understryks också i Europadomstolens avgörandepraxis. Till exempel i avgörandet Kontrova mot Slovakien 31.5.2007 var det fråga om myndigheternas positiva skyldighet att vidta konkreta förebyggande åtgärder för att skydda en person vars liv var i fara på grund av en annan persons brottsliga handlingar. Inom ramen för befogenheterna ska sådana åtgärder vidtas som på ett rationellt sätt är ägnade att avvärja sådan fara. Frågan om polisens skyldighet att trygga de grundläggande fri- och rättigheterna och mänskliga rättigheterna samt om metoderna för detta behandlas också i till exempel avgörandena Surugiu mot Rumänien 20.4.2004, Ouranio Toxo m.fl. mot Grekland 20.10.2005 och Babylonova mot Slovakien 20.6.2006 (RP 224/2010 rd, s. 75). 

2.6.3  Skyddspolisens befogenheter

Hemliga metoder för inhämtande av information 

I sitt uppdrag använder sig skyddspolisen av sådana hemliga metoder för inhämtande av information som det föreskrivs om i 5 kap. i polislagen: teleavlyssning, inhämtande av information i stället för teleavlyssning, teleövervakning, inhämtande av basstationsuppgifter, systematisk observation, förtäckt inhämtande av information, teknisk observation (teknisk avlyssning, optisk observation, teknisk spårning och teknisk observation av utrustning), inhämtande av identifieringsuppgifter för teleadresser eller teleterminalutrustning, täckoperationer, bevisprovokation genom köp, användning av informationskällor och kontrollerade leveranser i syfte att förhindra, avslöja eller avvärja risk för brott. 

De hemliga metoder för inhämtade av information som nämns i polislagens 5 kap. kan antas vara användbara och effektiva även vid underrättelseinhämtning och de utgör en god utgångspunkt för befogenheterna för underrättelseinhämtning. Kännetecknande för de hemliga metoderna är att de används utan att målpersonen vet om det. Bestämmelserna i polislagens 5 kap. beaktar även aspekter i fråga om grundläggande och mänskliga rättigheter, vilket bland annat inbegriper att en domstol deltar i beslutsfattandet.  

Det är motiverat att polislagens nya 5 a kap. om hemlig informationsinhämtning med avseende på metoderna baseras på bestämmelserna i 5 kap. om hemliga metoder för inhämtande av information. Förutom det som redan har nämnts beror detta på att de metoder som det ska föreskrivas om är desamma, vilket betyder att aspekterna vad gäller konsekvens och ändamålsenlighet talar för att definitionerna och förfaringssätten när det gäller underrättelseinhämtningsmetoder, såsom bestämmelserna om beslutsfattande, så långt som möjligt bör vara desamma. Detta innebär att man när det gäller polislagens 5 a kap. bör avvika från bestämmelserna i 5 kap. endast då det finns grundad anledning till det med tanke på underrättelseverksamhetens särdrag. 

Med förhindrande av brott avses enligt 5 kap. 1 § 2 mom. i polislagen åtgärder som syftar till att förhindra brott, försök till brott och förberedelse till brott, när det utifrån iakttagelser av en persons verksamhet eller utifrån annan information om en persons verksamhet finns grundad anledning att anta att personen i fråga kommer att göra sig skyldig till brott, samt åtgärder som syftar till att avbryta ett redan påbörjat brott eller begränsa den direkta skada eller fara som brottet medför. Med iakttagelser av en persons verksamhet eller annan information om en persons verksamhet avses direkta iakttagelser av en persons egen verksamhet och tips från utomstående, såsom informationskällor, samt andra indirekta utredningar. Till iakttagelser och annan information räknas också bland annat information som fåtts genom kriminalunderrättelseverksamhet, iakttagelser i samband med observation, andra former av tips och slutsatser som dras på basis av brottsanalyser. Villkoret för att en metod för informationsinhämtning som föreskrivits i syfte att förhindra brott ska få användas är att det på basis av sådan här information med fog kan antas att en person har gjort sig skyldig till brott (RP 224/2010 rd, s. 93). Med avslöjande av brott avses åtgärder som syftar till att klarlägga om det för inledande av förundersökning finns en i 3 kap. 3 § 1 mom. i förundersökningslagen avsedd grund, när det utifrån iakttagelser av en persons verksamhet eller utifrån annan information om en persons verksamhet kan antas att ett brott har begåtts. 

Med avslöjande av brott avses enligt 5 kap. 1 § 3 mom. i polislagen åtgärder som syftar till att klarlägga om det för inledande av förundersökning finns en i 3 kap. 3 § 1 mom. i förundersökningslagen avsedd grund, när det utifrån iakttagelser av en persons verksamhet eller utifrån annan information om en persons verksamhet kan antas att ett brott har begåtts. Begreppet avslöjande av brott syftar till den gråzon som finns mellan förhindrandet och utredningen av brott. Det är inte fråga om brottsutredning eftersom förutsättningar för att inleda en förundersökning saknas, och inte heller förhindrande av brott eftersom brottet antas redan ha blivit begånget. Vid avslöjande av brott är det fråga om till exempel en situation där man har fått tips om att ett brott redan har begåtts, men där det ännu inte finns någon konkret grund för misstanke, det vill säga att tröskeln ”skäl att misstänka” enligt förundersökningslagen ännu inte har överskridits (RP 224/2010 rd, s. 93). 

De hemliga metoderna för inhämtande av information ger inte möjlighet att tillräckligt effektivt och i ett tillräckligt tidigt skede upptäcka hot eller vidta de åtgärder som krävs eftersom användningen av sådana metoder är knuten till begreppet brott i lagstiftningen (förhindrande eller avslöjande av brott). För att man ska kunna identifiera och avvärja hot som eventuellt riktar sig mot Finland och dess befolkning är det nödvändigt att man med stöd av egna befogenheter för skyddspolisen kan inhämta information om verksamhet som allvarligt hotar den nationella säkerheten samt skydda och upprätthålla den nationella säkerheten. Den verksamhet som är föremål för informationsinhämtningen är i många fall inte kriminaliserad eller har inte gått så långt att man kan rikta en konkret och individualiserad brottsmisstanke mot den. Informationsbehovet gäller till exempel säkerhetsmiljöns utveckling och verksamhet som allvarligt hotar statsordningen eller samhällets grundfunktioner, såsom verksamhet som är kopplad till terrorism, våldsam radikalisering och utländska underrättelsetjänsters verksamhet. 

Den nationella säkerheten är en av de grunder som enligt artikel 8 i Europakonventionen kan berättiga till ett ingripande i skyddet för privatlivet. Staterna har en ganska bred marginal för skönsmässig bedömning när det gäller vilken typ av verksamhet som de anser äventyrar den nationella säkerheten. På basis av Europadomstolens avgörandepraxis inbegrips åtminstone det militära försvaret, bekämpningen av terrorism och bekämpningen av olaglig underrättelseverksamhet i den nationella säkerheten. Den nationella säkerheten kan emellertid hotas på många olika sätt, och hoten kan vara svåra att förutse eller definiera i förväg. Av detta följer enligt domstolen att klargörandet av begrepp i första hand ska överlåtas till nationell praxis (Kennedy mot Förenade kungariket, 18.5.2010). 

Enligt den arbetsgrupp för en informationsanskaffningslag som har bedömt riktlinjerna för underrättelselagstiftningen är det nödvändigt att det för underrättelseverksamheten införs bestämmelser om personbaserad underrättelseinhämtning som avser utländska förhållanden, underrättelseinhämtning som avser utländska datasystem och underrättelseinhämtning som avser datatrafik. Underrättelseinhämtning som avser utländska förhållanden används som gemensam benämning på de första två typerna av underrättelseinhämtning.  

Det skulle vara motiverat att användningen av sådana underrättelseinhämtningsmetoder som avser utländska förhållanden skulle vara möjlig även vid underrättelseinhämtning inom landet. Ju närmare en verksamhet som allvarligt hotar den nationella säkerheten pågår, desto nödvändigare är det att få information om den och att sträva efter att förhindra den från att gå vidare till en icke-önskvärd fas. Någon annan lösning skulle vara absurd eftersom bestämmelser om enbart underrättelseinhämtning som avser utländska förhållanden skulle leda till en situation där den finländska underrättelsemyndigheten måste sluta använda sig av sina befogenheter för underrättelseinhämtning utanför Finlands gränser och låta det objekt som man följer komma in i landet, där objektet inte skulle kunna följas på grund av att det saknas befogenheter. När begreppen personbaserad underrättelseinhämtning och underrättelseinhämtning som avser datasystem används i fortsättningen syftar de följaktligen på både underrättelseinhämtning inom landet och underrättelseinhämtning som avser utländska förhållanden.  

Med personbaserad underrättelseinhämtning avses sådan underrättelseinhämtning som grundar sig på personlig interaktion eller personliga iakttagelser av en person eller något annat objekt. Med beaktande av kravet på exakthet och noggrann avgränsning i bestämmelserna om befogenheter skulle det vara svårt att lagstifta om så här omfattande befogenheter. Därför måste bestämmelserna om metoder för personbaserad underrättelseinhämtning formuleras med beaktande av de gällande ramarna för befogenhetsbestämmelser. Området för personbaserad underrättelseinhämtning ska åtminstone omfatta teleavlyssning, inhämtande av information i stället för teleavlyssning, teleövervakning, inhämtande av basstationsuppgifter, systematisk observation, förtäckt inhämtande av information, delvis teknisk avlyssning, optisk observation, teknisk spårning, inhämtande av identifieringsuppgifter för teleadresser eller teleterminalutrustning, täckoperationer, bevisprovokation genom köp och användning av informationskällor.  

Med underrättelseinhämtning som avser datasystem avses sådan underrättelseinhämtning som sker med datatekniska metoder och som gäller uppgifter som behandlas i datasystem. Detta motsvaras såsom teknisk observation av teknisk observation av utrustning och delvis teknisk avlyssning. 

Bestämmelser om befogenheter för underrättelseinhämtning kunde ingå i det nya 5 a kap. i polislagen. Befogenheterna kunde benämnas underrättelseinhämtningsmetoder, och dessa metoder ska metodmässigt och definitionsmässigt vara samma metoder för inhämtande av information som de som det föreskrivs om i polislagens 5 kap. Förutsättningarna för att sådana här underrättelseinhämtningsmetoder ska få användas ska inte vara desamma som för hemliga metoder för inhämtande av information. På så sätt ska det inte ske någon sammanblandning med begreppen hemliga metoder för inhämtande av information och hemliga tvångsmedel. 

Förutsättningarna för användning av hemliga metoder för inhämtande av information  

Allmänna och särskilda förutsättningar 

En allmän förutsättning för användning av hemliga metoder för inhämtande av information är enligt 5 kap. 2 § 1 mom. i polislagen att man med metoden kan antas få sådan information som behövs för förhindrande, avslöjande eller avvärjande av risk för brott. Utöver vad som i övrigt föreskrivs om särskilda förutsättningar för användning av hemliga metoder för inhämtande av information anges det i 2 mom. i samma paragraf som en ytterligare allmän förutsättning för att teleavlyssning, inhämtande av information i stället för teleavlyssning, systematisk observation, teknisk avlyssning, teknisk spårning av personer, teknisk observation av utrustning, täckoperationer, bevisprovokation genom köp, styrd användning av informationskällor och kontrollerade leveranser ska få användas att dessa metoder kan antas vara av synnerlig vikt för förhindrande eller avslöjande av ett brott. För täckoperationer och bevisprovokation genom köp förutsätts det dessutom att användningen av metoden är nödvändig för att ett brott ska kunna förhindras eller avslöjas. 

Polislagen innehåller så kallade allmänna och särskilda förutsättningar för användningen av olika metoder för inhämtning av information. Särskilda förutsättningar för användningen av hemliga metoder för inhämtande av information är framför allt de specificerade brott som man strävar efter att förhindra med hjälp av de olika metoderna. I bestämmelserna om olika metoder för informationsinhämtning kan det också ingå andra särskilda förutsättningar. Sammanfattningsvis kan det konstateras att skyddspolisen på ett nästan heltäckande sätt kan använda de hemliga metoder för inhämtande av information som det föreskrivs om i 5 kap. i polislagen för att förhindra sådana terroristbrott som är straffbara enligt 34 a kap. i strafflagen och sådana brott i anslutning till olaglig underrättelseverksamhet som är straffbara enligt 12 kap. i strafflagen. När det gäller förhindrande av brott som syftar till att sprida massförstörelsevapen och produkter med dubbel användning, liksom brott som är kopplade till organiserad brottslighet och som äventyrar statens säkerhet, är situationen mera mångfasetterad och svårtolkad. 

De ovan nämnda hemliga metoderna för inhämtande av information får användas för avslöjande av brott endast då det är fråga om ett sådant landsförräderibrott eller terroristbrott som det föreskrivs närmare om i lagen. I fråga om avslöjande av brott tillämpas inte de särskilda förutsättningar som anges i de metodrelaterade bestämmelserna om hemliga metoder för inhämtande av information (RP 224/2010 rd, s. 95). 

Det bör tas in motsvarande bestämmelser i polislagens 5 a kap., där användningen av metoder för underrättelseinhämtning graderas i enlighet med hur kännbart de ingriper i de grundläggande rättigheterna och mänskliga rättigheterna för objektet. I detta sammanhang kan även de förväntningar på resultatet och formuleringarna ”av synnerlig vikt” och ”nödvändig” som redan ingår i det nuvarande 5 kap. få gälla. Syftet med användningen av underrättelseinhämtningsmetoder är inte att förhindra, avslöja eller utreda brott utan att inhämta information om verksamhet som allvarligt hotar den nationella säkerheten. Sådan verksamhet ska definieras så detaljerat som över huvud taget är möjligt. Vad gäller enskilda åtgärder bör bestämmelserna om andra förutsättningar för att använda metoderna även här vara så exakta och noggrant avgränsade som möjligt. Detta gäller till exempel i fråga om vem som användningen av befogenheter får riktas mot eller giltigheten för ett tillstånd eller beslut.  

Målet med användningen av de metoder för underrättelseinhämtning som föreslås i polislagens 5 a kap. är att få information om verksamhet som allvarligt hotar den nationella säkerheten. I polislagen bör det ingå en definition av vad som avses med verksamhet som allvarligt hotar den nationella säkerheten. Eftersom verksamhet som äventyrar den nationella säkerheten inte utgör förhindrande, avslöjande eller utredning av brott och verksamheten kan vara sådan att den om den konkretiseras aldrig kommer att utgöra ett brott, bör underrättelsemyndigheten ha möjlighet att med låg tröskel kunna börja inhämta information om sådan verksamhet som allvarligt hotar den nationella säkerheten. I så fall kan det med fog fastslås att förutsättningen för att metoder för underrättelseinhämtning ska få användas är att informationsinhämtningen ska gälla de allra största hoten ur samhällets perspektiv. Hot mot den nationella säkerheten (objekt för civil underrättelseinhämtning) behandlas närmare i detaljmotiveringen till 5 a kap. 3 § i förslaget till polislag. 

Samhällsfunktionernas sårbarhet och konsekvenserna av skador accentueras i det moderna informationssamhället. Tillgången till riktig information och en tillförlitlig lägesbild över de hot som riktas mot Finlands nationella säkerhet skapar förutsättningar för kontroll av hoten och beslut vid rätt tidpunkt. Den behöriga myndigheten bör ha det operativa ansvaret vid inhämtningen av information. 

Brottet och en angiven person 

Enligt 5 kap. 3 § i polislagen har skyddspolisen rätt att använda hemliga metoder för inhämtande av information inte bara för att förhindra brott utan även för att avslöja följande brott: 1) äventyrande av Finlands suveränitet, 2) krigsanstiftan, 3) landsförräderi, grovt landsförräderi, 4) spioneri, grovt spioneri, 5) röjande av statshemlighet, 6) olovlig underrättelseverksamhet, 7) brott som begåtts i terroristiskt syfte enligt 34 a kap. 1 § 1 mom. 2–7 punkten eller 2 mom. i strafflagen, 8) förberedelse till brott som begås i terroristiskt syfte, 9) ledande av terroristgrupp, 10) främjande av en terroristgrupps verksamhet, 11) meddelande av utbildning för ett terroristbrott, 12) deltagande i utbildning för ett terroristbrott, om gärningen är så allvarlig att den förutsätter fängelsestraff, 13) rekrytering för ett terroristbrott, 14) finansiering av terrorism, 15) finansiering av terroristgrupp, om gärningen är så allvarlig att den förutsätter fängelsestraff, 16) resa i syfte att begå ett terroristbrott, om gärningen är så allvarlig att den förutsätter fängelsestraff. Det är fråga om avslöjande av brott i fall som hör till skyddspolisen (RP 224/2010 rd, s. 95). 

Det gemensamma draget för de befogenheter som skyddspolisen använder sig av (hemliga metoder för inhämtande av information) är att de har definierats utgående från person och brott. De får riktas in enbart på en sådan person eller användas för att inhämta information om verksamhet som bedrivs av enbart en sådan person som det finns grundad anledning att anta att i framtiden kommer att göra sig skyldig till, eller som redan har gjort sig skyldig till, ett brott av en viss allvarlighetsgrad, eller förberedelser till ett sådant brott.  

Den person som är föremål för informationsinhämtningen ska kunna identifieras genom åtminstone sin roll eller uppgift, även om hens identitet ännu är okänd för polisen. Teleavlyssning eller teleövervakning kan riktas in även på en okänd person, till exempel på basis av en IP-adress eller ett IMEI-nummer. Om det inte finns någon sådan här grund för brottsbekämpning i anslutning till en viss person är användningen av hemliga metoder för inhämtande av information enligt polislagen inte möjlig. Annat inhämtande av underrättelseuppgifter måste alltså basera sig på uppföljning av öppna källor, polisens så kallade allmänna övervakning och uppgifter som skyddspolisen får av andra myndigheter och privata sammanslutningar via sitt samarbetsnätverk. 

Underrättelseverksamhet kännetecknas av att man inte alltid känner till en viss person, och det är ett viktigt mål för underrättelseinhämtningen att hitta personer vars verksamhet allvarligt hotar den nationella säkerheten. När det gäller grunderna för när befogenheter får användas bör befogenheterna för underrättelseinhämtning därför frigöras från den regel om att befogenheterna ska utgå från ett visst brott eller en viss person som gäller för närvarande. 

Eftersom de särskilda förutsättningarna för användning av de nuvarande befogenheterna för informationsinhämtning har definierats utgående från brott och hur allvarliga de är, bör de särskilda förutsättningarna vad gäller befogenheterna för underrättelseinhämtning definieras utifrån hoten. Hemlig informationsinhämtning bör bli möjlig när det gäller sådan verksamhet som antingen direkt eller indirekt allvarligt hotar Finlands nationella säkerhet. Verksamhet som allvarligt hotar den nationella säkerheten kan vara sådan verksamhet som om den konkretiseras utgör ett brott, men som det ännu inte är möjligt att rikta någon konkret och specifik brottsmisstanke mot. Likaså kan det vara fråga om verksamhet som enligt finländsk lag inte är ett brott och som inte heller kan bli det.  

Informationsinhämtningen bör också inbegripa kartläggning av externa hot mot Finland. Det kan då vara fråga om till exempel att följa utvecklingen i säkerhetsmiljön för att få fram en lägesbild vad gäller den nationella säkerheten. Framställningen ska också täcka in kontinuerlig informationsinhämtning om verksamhet som allvarligt hotar den nationella säkerheten. Informationsinhämtningen ska alltså inte vara tidsmässigt begränsad eftersom underrättelseverksamhet ofta behöver följas långsiktigt och systematiskt utan att den verksamhet som följs nödvändigtvis behöver vara direkt hotande medan uppföljningen pågår (Justitieministeriets betänkanden och utlåtanden 41/2016, s. 49, på finska). Verksamhet som allvarligt hotar den nationella säkerheten behandlas i detaljmotiveringen till 5 a kap. 3 § i förslaget till polislag. 

Även om informationsinhämtningen är av långvarig art ska det för varje metod för underrättelseinhämtning föreskrivas särskilt om ett tillstånds eller besluts varaktighet. Varaktigheten ska kunna vara högst sex månader. Då ett tillstånd eller beslut har upphört att gälla ska ett nytt beslut fattas om användningen av underrättelseinhämtningsmetoden eller så ska användningen av metoden avslutas. Dessutom ska metodens nödvändighet och grunderna för den övervägas hela tiden medan den används, och användningen av metoden ska upphöra innan den tidsfrist som anges i beslutet har löpt ut ifall syftet med användningen har uppnåtts, eller om det inte längre finns förutsättningar för metoden. 

Metoder för inhämtande av information ur telenät 

Verksamhet som allvarligt hotar den nationella säkerheten är nästan undantagslöst förknippad med kommunikation. Eftersom sådan verksamhet till sin natur nästan alltid är organiserad, har de som deltar i den behov av att kommunicera med varandra. Detta gäller allt från terrorism, underrättelseinhämtning som riktas mot Finland av främmande makter, spridning av massförstörelsevapen och verksamhet som hotar kritisk infrastruktur i samhället till verksamhet som syftar till en våldsam omstörtning eller ändring av stats- och samhällsordningen. Beroende på arten av hotande verksamhet kan kommunikationen gälla till exempel uppdrag mellan dem som deltar i verksamheten, rapportering om hur olika uppgifter har utförts, planering av verksamheten, informationsinhämtning om mål för hotet, motivering och radikalisering av de delaktiga eller rekrytering av nya deltagare i verksamheten. Nuförtiden är kommunikationen i allmänhet elektronisk och den sker i datanät.  

Informationsinhämtning som gäller elektronisk kommunikation mellan personer är i en nyckelposition när det behövs sådan information om hot som riktar sig mot den nationella säkerheten som gör det möjligt att få en tillräckligt klar lägesbild och att avvärja hot. Det är viktigt att få information om såväl innehållet i den elektroniska kommunikationen som andra uppgifter som ansluter sig till kommunikationen, såsom identifieringsuppgifter. På basis av innehållet i kommunikationen kan man skapa sig en mera konkret bild av vilken typ av verksamhet som hotar den nationella säkerheten samt av detaljerna i verksamheten. Identifieringsuppgifter kan vara nödvändiga för att identifiera de teleadresser eller den teleterminalutrustning som innehas av dem som deltar i verksamheten.  

Sådana hemliga metoder för inhämtande av information ur telenät som ingriper i skyddet för hemligheten i fråga om förtroliga meddelanden som skyddspolisen har till sitt förfogande och som syftar till att förhindra eller avslöja brott är teleavlyssning enligt 5 §, inhämtande av information i stället för teleavlyssning enligt 6 §, teleövervakning enligt 8 § och teleövervakning med samtycke av den som innehar teleadress eller teleterminalutrustning enligt 9 § i polislagens 5 kap. I tvångsmedelslagen föreskrivs det om användningen av samma metoder för utredning av brott.  

Vad som är gemensamt för de ovan nämnda hemliga metoderna för informationsinhämtning är att det krävs en noggrann identifiering av den teleadress eller teleterminalutrustning som metoden ska riktas mot för att sådana här metoder ska få användas. I fråga om teleavlyssning och inhämtande av information i stället för teleavlyssning finns det bestämmelser om kravet på identifiering i 5 kap. 7 § 3 mom. 5 punkten i polislagen. Enligt bestämmelsen ska den teleadress eller teleterminalutrustning som åtgärden riktas mot nämnas i ett yrkande eller beslut om användning av en metod för inhämtande av information. Enligt 5 kap. 5 § 2 mom. och 6 § 1 mom. i polislagen får teleavlyssning och inhämtande av information i stället för teleavlyssning riktas enbart mot en sådan teleadress eller teleterminalutrustning som ägs eller som sannolikt används av en person som med fog kan antas göra sig skyldig till något av de allvarliga brott som nämns särskilt i 5 § 2 mom.  

I fråga om teleövervakning liksom teleövervakning med samtycke av den som innehar teleadress eller teleterminalutrustning finns det i 5 kap. 10 § 6 mom. 6 punkten i polislagen en bestämmelse om att den teleadress eller teleterminalutrustning som åtgärden riktas mot ska nämnas i ett yrkande eller beslut om användning av en metod för inhämtande av information. Enligt 5 kap. 8 § 2 mom. i polislagen får teleövervakning riktas enbart mot en teleadress eller teleterminalutrustning som ägs eller sannolikt används av en person som med fog kan antas göra sig skyldig till ett brott av en viss allvarlighetsgrad eller något av de brott som nämns särskilt i bestämmelsen. Så kallad teleövervakning med samtycke får enligt polislagens 9 § riktas enbart mot en teleadress eller teleterminalutrustning som innehas av den som gett sitt samtycke.  

Det att den teleadress eller teleterminalutrustning som en åtgärd ska riktas mot ska nämnas i ett yrkande om tillstånd att använda en metod för inhämtande av information ur telenät och i ett beslut som meddelas med anledning av ett sådant yrkande betyder inte att polisen måste känna till namnet på den som äger eller som annars använder teleadressen eller teleterminalutrustningen. Hen kan också vara en person som ännu är okänd för polisen, men som med fog kan misstänkas till exempel vara delaktig i en straffbar gärning. Personen kan då i ett yrkande som gäller användning av en metod för inhämtande av information ur telenät och i ett domstolsbeslut som meddelas med anledning av yrkandet individualiseras med hjälp av en teleadress eller teleterminalutrustning som hen innehar eller annars kan antas använda och med hjälp av hens delaktighet (RP 224/2010 rd, s. 98). 

Teleavlyssning och teleövervakning får riktas enbart mot en teleadress eller teleterminalutrustning som med en viss säkerhet innehas eller används av en viss person. I beslutet om teleavlyssning eller teleövervakning ska också personen i fråga nämnas, men hen får vara okänd. Ingendera av dessa informationsinhämtningsmetoder får riktas mot enbart en person, utan identifiering av en teleadress eller teleterminalutrustning. Ett särskilt tillstånd ska sökas för varje teleadress och teleterminalutrustning. Detta är problematiskt i och med att man, när det gäller professionella och organiserade personer som utgör hot, på grund av verksamhetens särdrag måste kunna agera utifrån vidare kriterier för inriktningen av det hemliga inhämtandet av information.  

Det är mycket enkelt att skaffa sig ett förhandsbetalt (prepaid) abonnemang och andra anonyma abonnemang, och de har i takt med den tekniska utvecklingen blivit förmånliga att både skaffa sig och använda. En person kan förfoga över flera tiotal anonyma abonnemang och teleterminalutrustningar (mobiltelefoner). Detta gör att teleavlyssning och teleövervakning i många fall blir mycket arbetskrävande och att effekten av åtgärderna som hemliga informationsinhämtningsmetoder minskar. Dessutom ger det upphov till onödiga personalkostnader för förundersökningsmyndigheterna, domstolsväsendet och teleföretagen. Det är skäl att utvidga bestämmelserna om sådan inriktning av teleavlyssning och teleövervakning som görs i syfte att inhämta underrättelser så att de också gäller personer. På det viset kommer teleavlyssning att gälla kommunikation som kommer från eller som är ämnad för bara en viss person, och om man hittar nya teleabonnemang och teleterminalutrustningar i personens innehav behöver man inte ansöka om flera nya tillstånd under den tid det personspecifika tillståndet gäller. På så sätt behövs det inte flera tillståndsbeslut som gäller samma person, vilket bidrar till att minska arbetsbördan för de aktörer som är involverade i tillståndsprocessen. Till exempel terroristceller försöker skydda sin verksamhet och sina kontakter genom att använda flera olika identiteter och vilseleda underrättelsemyndigheterna bland annat genom att använda flera olika telefonabonnemang och telefoner.  

Tekniska villkor för metoder för inhämtande av information ur telenät 

Den ovan beskrivna regleringen av metoderna för inhämtande av information ur telenät påverkar hur teleavlyssningen och teleövervakningen utförs rent tekniskt. Teleavlyssning och teleövervakning utförs i så nära anslutning som möjligt till den teleadress eller teleterminalutrustning som är föremål för informationsinhämtningen, det vill säga på ett ställe där det inte rör sig någon annan kommunikation än den som går ut från eller kommer in till den adress eller terminalutrustning som är föremål för informationsinhämtningen. Nätverkstopologiskt, det vill säga med avseende på den logiska uppbyggnaden av kommunikationsnätet, sker teleavlyssning och teleövervakning på kanten av kommunikationsnätet. 

Metoder för inhämtande av information ur telenät kan inte användas om polisen inte känner till de enskilda teleadresser och teleterminalutrustningar som används i kommunikationen inom den verksamhet som är föremål för polisens informationsinhämtning. Dessa metoder kan då inte heller användas i fall där det i sig finns uppgifter eller misstankar om ett sådant brott som utgör grund för teleavlyssning eller teleövervakning, eller om fakta som gäller ett sådant brott. Metoderna för inhämtande av information ur telenät möjliggör inte informationsinhämtning om vilka medier eller kanaler som används i den verksamhet som är föremål för informationsinhämtningen eftersom existensen av uppgifter om medier eller kanaler är en lagstadgad förutsättning för användningen av dessa metoder och likaså en förutsättning för att de ska kunna genomföras tekniskt.  

Om polisen känner till en person som med fog kan antas göra sig skyldig till ett sådant brott som utgör grund för teleavlyssning eller teleövervakning, men inte enskilda teleadresser eller teleterminalutrustningar som används av personen i fråga, kan identifieringsuppgifter för teleadresser eller teleterminalutrustning till exempel inhämtas med stöd av de befogenheter som det föreskrivs om i 5 kap. 25 § i polislagen. För att förhindra brott får polisen enligt den paragrafen med en teknisk anordning inhämta identifieringsuppgifter för teleadresser eller teleterminalutrustning, när det är fråga om brott för vilket det föreskrivna strängaste straffet är fängelse i minst ett år. Den tekniska anordning som används i verksamheten ska vara sådan att den inte kan användas för något annat ändamål än för identifiering av teleadresser eller teleterminalutrustningar. Inhämtning av identifieringsuppgifter för teleadresser eller teleterminalutrustningar med stöd av de befogenheter som avses i 5 kap. 25 § i polislagen gör det möjligt att i ett senare skede rikta in teleavlyssning eller teleövervakning mot en adress eller terminalutrustning då de förutsättningar som föreskrivits för dessa informationsinhämtningsmetoder uppfylls. 

På det sätt som konstateras i regeringens proposition RP 266/2004 rd (s. 37) inhämtas identifieringsuppgifter för teleadresser eller teleterminalutrustning med hjälp av ett slags falsk basstation utan att man behöver koppla in privata teleföretag i myndigheternas informationsinhämtning. Den tekniska anordningen måste användas i fysisk närhet till den person som använder den teleadress eller teleterminalutrustning som man vill få fram identifieringsuppgifter för. För att en befogenhet ska kunna användas krävs det alltså i praktiken att polisen känner till såväl den person som är föremål för åtgärden som hens uppehållsplats. Personens uppehållsplats måste naturligtvis vara i Finland vid den tidpunkt då anordningen används. 

Polisens nuvarande metoder för inhämtande av information ur telenät lämpar sig för informationsinhämtning endast då det är fråga om sådana brott som man redan med viss säkerhet känner till, som uppfyller vissa brottsrekvisit och som är under planering eller antas ha blivit begångna, och där polisen känner till vilka personer som är delaktiga och de individuella teleadresser och teleterminalutrustningar som personerna använder då informationsinhämtningen inleds. Med avseende på underrättelseverksamhet lämpar sig inte de hemliga metoder för inhämtande av information ur telenät som anges i polislagen för upptäckande och identifiering av hot. Detta beror på förutsättningarna för inriktningen av hemliga metoder för inhämtande av information ur telenät samt de särskilda förutsättningarna för användningen av informationsinhämtningsmetoderna.  

Teleavlyssning har sina brister när det gäller upptäckt och identifiering av hot i det allmänna kommunikationsnätet. Med tanke på det har det ingen avgörande betydelse om till exempel grunden för teleavlyssning och teleövervakning på samma sätt som nu är att förhindra brott eller om dessa informationsinhämtningsmetoder också kunde användas som metoder för underrättelseinhämtning för att få fram information om verksamhet som hotar den nationella säkerheten. Den uttryckliga förutsättningen för att metoderna ska få användas även med underrättelseinhämtning som grund är kännedomen om ett hot, personerna bakom hotet och de konkreta kommunikationsmedier som dessa personer använder vid den tidpunkt då man inleder teleavlyssningen eller teleövervakningen. Bestämmelser om teleavlyssning och teleövervakning som grundar sig på underrättelseinhämtning ökar följaktligen inte i betydande grad det finländska samhällets förmåga att i det allmänna kommunikationsnätet upptäcka och identifiera okända hot som riktar sig mot dess viktigaste säkerhetsintressen och de personer som ligger bakom hoten. En separat aspekt är att man kan beräkna att bestämmelser om teleavlyssning och teleövervakning som grundar sig på underrättelseinhämtning på ett betydelsefullt sätt kan förbättra tillgången till information om sådan verksamhet som allvarligt hotar den nationella säkerheten där det inte är fråga om ett brott eller där man inte har nått nivån för en konkret och specifik brottsmisstanke. Till denna del är det fråga om en utvidgning av det materiella tillämpningsområdet för metoderna för inhämtande av information ur telenät, som ändå inte kommer att förändra metodernas grundkaraktär. Samma observation gäller i fråga om ett utvidgade av det materiella tillämpningsområdet för dessa metoder där man kriminaliserar sådana verksamhetsformer som allvarligt hotar den nationella säkerheten som för närvarande inte är straffbara. En utvidgning av de brott som utgör särskilda förutsättningar för användningen av dessa metoder kommer inte att förändra metodernas grundkaraktär.  

Ett allt vanligare drag hos de allvarliga säkerhetshot som omfattas av skyddspolisens ansvarsområde är att de personer som är delaktiga befinner sig utanför Finlands gränser, vilket betyder att den elektroniska kommunikationen mellan dem överskrider gränserna mellan olika stater. Bristerna i de metoder för inhämtande av information ur telenät som det föreskrivs om i polislagens 5 kap. accentueras ofta då man behöver få information om kommunikation som sker mellan Finland och något annat land. Det är ofta fråga om situationer där den kommunikationspart som befinner sig i utlandet med en viss exakthet är känd, till exempel till följd av internationellt informationsutbyte mellan underrättelse- och säkerhetstjänster, medan den part som befinner sig i Finland är okänd. Det kan till exempel vara fråga om situationer där man vet eller misstänker att ett terroristnätverk i utlandet radikaliserar eller värvar personer i Finland eller styr medlemmar som sänts hit eller som annars uppehåller sig här, eller där man har fått kännedom om att en främmande stats underrättelsetjänst har sänt underrättelseofficerare till Finland under täckmantel. Om man inte känner till de personer som deltar i verksamheten i Finland och de kommunikationsmedier som de använder, kan man inte rikta in informationsinhämtning ur telenät mot gränsöverskridande kommunikation även om man kände till den kommunikationspart som befinner sig i utlandet. De nuvarande metoderna för inhämtande av information ur telenät kan med andra ord inte användas för att upptäcka eller identifiera personer i Finland som är delaktiga i gränsöverskridande hot mot den nationella säkerheten, även om en upptäckt och identifiering av dem är en förutsättning för en mera exakt informationsinhämtning om hot och i sista hand för avvärjning av hot. Detta är en betydande brist i en situation där Finlands säkerhetsmiljö har försämrats på ett avgörande sätt inom så gott som alla sektorer och sannolikt också kommer att fortsätta att försämras. 

Finlands säkerhetsmiljö har utvecklats och kommer uppenbarligen att fortsätta att utvecklas i en riktning där det blir allt svårare att i tid upptäcka och identifiera allvarliga hot mot den nationella säkerheten. Den bakomliggande och allt mera skiftande hotmiljön har behandlats i bland annat statsrådets redogörelse för den inre säkerheten (SRR 5/2016 rd) och statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska redogörelse (SRR 6/2016 rd). En tidig upptäckt och identifiering av hot och förmåga att kunna förutse förändringar i hotmiljön har samtidigt blivit ännu viktigare än förut i och med att teknikens utveckling har gjort det möjligt att utföra handlingar som äventyrar den nationella säkerheten med kortare förberedelsetid och allvarligare följder än förut. 

Det är tekniskt möjligt att ordna det så att hot mot den nationella säkerheten kan upptäckas och identifieras i den elektroniska kommunikationsmiljön. För att förmågan att upptäcka och identifiera hot ska utvecklas krävs det emellertid en lösning som till sina grundläggande egenskaper avviker från polisens nuvarande metoder för inhämtande av information ur telenät, som innebär att informationsinhämtningen sker med hjälp av ett system som filtrerar strömmen av meddelande- och datatrafik. Nätverkstopologiskt innebär detta att informationsinhämtningen sker i mitten av kommunikationsnätet, vilket är tvärtemot jämfört med när man använder de metoder för inhämtande av information ur telenät som det föreskrivs om i den gällande lagstiftningen. Genom att placera det filter som används vid informationsinhämtningen i mitten av kommunikationsnätet strävar man efter att säkerställa att det med så stor sannolikhet som möjligt strömmar sådan meddelande- eller datatrafik genom filtersystemet som kan antas ha att göra med verksamhet som allvarligt hotar den nationella säkerheten. Vid filtreringen skiljs sådan kommunikation som är väsentlig med tanke på hot ur från annan datatrafik med hjälp av vissa förinställda kriterier eller filtreringsparametrar. Som filtreringsparametrar kan man använda till exempel sådana uttryck som används i kommunikationen, särskilda kommunikationsvanor, IP-adressrymder eller uppgifter om tiden och platsen för kommunikationen som man vet eller förmodar har koppling till den verksamhet som är föremål för informationsinhämtningen.  

Ett tillvägagångssätt som baserar sig på filtrering torde till viss del kunna jämföras med sådan profilering som används i annan verksamhet som bedrivs av säkerhetsmyndigheterna med vars hjälp man i en större målgrupp söker avvikelser som är väsentliga med tanke på säkerheten. Funktionsmässigt är filtrering av meddelandetrafiken jämförbar med till exempel sådan gräns- och tullövervakning som grundar sig på profilering och riskbedömning. Inom gräns- och tullövervakningen kan en del av de personer som passerar gränsen väljas ut för närmare granskning på basis av att de uppfyller vissa sållningsparametrar som bestämts i förväg, till exempel vad gäller resesättet. Förutom på allmänna uppgifter om mänskligt beteende eller verksamhetssätt kan filtreringen av meddelandetrafiken emellertid också grunda sig på konkreta uppgifter som beskriver det hot som är föremål för informationsinhämtningen. Som ett exempel på sådana uppgifter kan nämnas uppgifter om att man i den kommunikation som ansluter sig till det hot som är föremål för informationsinhämtningen använder sådan programkod som enbart används av personer som deltar i hotkommunikationen.  

Av avsnitt 2.3 i propositionen framgår det att man i majoriteten av jämförelseländerna använder eller planerar att införa informationsinhämtningsmetoder som grundar sig på filtrering av meddelande- och datatrafiken. Dessa metoder kan, trots deras inbördes skillnader, gå under den gemensamma benämningen underrättelseinhämtning som avser datatrafik. Syftet med den underrättelseinhämtning som avser datatrafik som man använder sig av eller planerar i jämförelseländerna är att upptäcka hot mot den nationella säkerheten, identifiera de personer som ligger bakom dem, identifiera teleadresser och teleterminalutrustning som används i den hotfulla verksamheten i syfte att möjliggöra teleavlyssning och teleövervakning samt att inhämta närmare information om hoten.  

I jämförelseländerna används underrättelseinhämtning som avser datatrafik i huvudsak som en underrättelseinhämtningsmetod även om den i vissa länder också kan användas för bekämpning av allvarliga brott. Syftet med underrättelseinhämtning är att upptäcka och identifiera hot mot de viktigaste nationella säkerhetsintressena och att dela analyserad information om hoten med de aktörer som behöver denna information. Syftet är alltså inte att man med tanke på en framtida straffprocess ska skaffa fram information om en person som redan är känd och som med fog kan antas göra sig skyldig till eller misstänkas ha gjort sig skyldig till ett brott av en viss allvarlighetsgrad. Underrättelseinhämtning som avser datatrafik skiljer sig från polisens traditionella metoder för inhämtande av information ur telenät och andra informationsinhämtningsmetoder och även från de flesta av de metoder som används av underrättelsetjänsterna just av den orsaken att den på grund av sina tekniska särdrag gör det möjligt att upptäcka och identifiera hot som tidigare varit okända.  

Med hjälp av underrättelseinhämtning som avser datatrafik inhämtas det i jämförelseländerna inte bara sådan information som betjänar statsledningens utrikes- och säkerhetspolitiska beslutsfattande utan också sådan information som behövs för att avvärja hot i ett så tidigt skede som möjligt. För att hot ska kunna avvärjas kan information som inhämtats genom underrättelseinhämtning som avser datatrafik i allmänhet under vissa förutsättningar överlämnas till polisen, som på basis av informationen kan ingripa i till exempel förberedelser för terroristisk verksamhet. Beroende på landet och genom olika förfaranden kan information överlämnas även till andra förvaltningsmyndigheter, såsom de myndigheter vars ansvarsområde omfattar inresor och övervakning av inresor, och i så fall kan hotfull verksamhet avvärjas med administrativa åtgärder redan vid den yttre gränsen. Överlämnandet av information till polisen och andra myndigheter är i allmänhet ändå begränsat på något sätt, eftersom det inte har ansetts vara lämpligt att en metod såsom underrättelseinhämtning som avser datatrafik, som är synnerligen effektiv och som till sin karaktär skiljer sig från andra informationsinhämtningsmetoder, ska kunna användas för att inhämta information om vilka brott, hot eller risker som helst. 

De filtreringsparametrar som används inom underrättelseinhämtning som avser datatrafik och som kan benämnas sökbegrepp kan filtrera innehållet eller andra uppgifter i den meddelande- och datatrafik som strömmar igenom underrättelsesystemet. Andra uppgifter är till exempel sådana uppgifter som behövs för att styra enskilda meddelanden i strömmen av datatrafik från avsändaren till mottagaren samt uppgifter om tid och plats för kommunikationen.  

Effektiviteten i sådan här underrättelseinhämtning, men även dess konsekvenser för de grundläggande rättigheterna, beror på om man som sökbegrepp använder uppgifter som beskriver innehållet i ett meddelande eller enbart andra uppgifter i anslutning till kommunikationen. Effektiviteten blir större om man kan använda uppgifter som beskriver innehållet i ett meddelande som sökbegrepp. I så fall behöver underrättelsemyndigheten inte i förväg känna till exempelvis i vilken adressrymd parterna skickar sina meddelanden, utan i alla meddelanden som ingår i strömmen av datatrafik kan det sökas till exempel sådana ovanliga namn eller kodade uttryck som man vet eller kan anta att används i samband med till exempel terroristisk verksamhet eller spionage som bedrivs av en främmande stat som ska utredas. Sökbegrepp som beskriver innehållet i ett meddelande behövs alltså framför allt då man inte känner till eller då man bara har mycket allmän kunskap om vilka kommunikationskanaler som används i den verksamhet som är föremål för informationsinhämtningen. Å andra sidan utgör användningen av sökbegrepp som gäller innehållet ett större ingripande i förtrolig kommunikation än andra sökbegrepp, i och med att det förutsätter att all kommunikation som strömmar igenom, det vill säga även kommunikationen mellan alla personer som med avseende på hotet är utomstående, öppnas och att sökbegreppen jämförs med innehållet i meddelandena. 

Användningen av sökbegrepp som beskriver innehållet i kommunikationen är tillåten eller planeras bli tillåten i alla de jämförelseländer som har infört bestämmelser om underrättelseinhämtning som avser datatrafik eller som bereder sådan lagstiftning. Användningen av sökbegrepp som gäller innehållet har emellertid begränsats antingen i lag eller i motiven till lagarna så att sökbegreppen enbart får vara andra uttryck än sådana vanliga uttryck som ingår i allmänspråket. Tillåtna sökbegrepp kan alltså vara närmast sådana ovanliga personnamn och uttryck som inte är allmänt kända eller använda och som man på så sätt inte kan anta förekommer i kommunikationen mellan utomstående. 

I fråga om de sökbegrepp som gäller innehållet begränsas användbarheten och effektiviteten av att krypteringsteknikerna har utvecklats och att det har blivit vanligare att sådana används. Andra uppgifter som är kopplade till kommunikationen kan inte döljas på samma sätt som meddelandenas innehåll eftersom de behövs för att styra meddelandena från avsändaren till mottagaren i kommunikationsnätet. Uppgifterna för styrning och förmedling av kommunikationen har alltså stor betydelse som sökbegrepp vid underrättelseinhämtning som avser datatrafik. I betänkandet från arbetsgruppen för en informationsanskaffningslag är bedömningen (s. 72, på finska) att man genom underrättelseinhämtning som avser datatrafik trots kryptering kan få fram information som är viktig med tanke på den nationella säkerheten till exempel med hjälp av identifieringsuppgifter.  

Underrättelseinhämtning som avser datatrafik kan användas för att upptäcka, identifiera och utreda sådana hot mot det land som bedriver underrättelseinhämtningen som kommer både utifrån och inifrån själva landet. I jämförelsestaterna används sådan här underrättelseinhämtning enbart för att upptäcka, identifiera och utreda externa hot, det vill säga som en metod för underrättelseinhämtning som avser utländska förhållanden. Därför har underrättelseinhämtning som avser datatrafik i jämförelsestaterna ordnats så att den gäller den gränsöverskridande meddelande- och datatrafiken i den stat som bedriver underrättelseinhämtningen.  

Av jämförelsestaternas lagstiftning och motivdokumenten till lagstiftningen kan man sluta sig till att underrättelseinhämtning som avser datatrafik i dessa stater har ordnats eller kommer att ordnas som en verksamhet som sker i flera steg. Trots skillnader i de olika ländernas lagstiftning kan verksamheten generellt beskrivas så att man först väljer ut de delar av de gränsöverskridande datatrafikförbindelserna genom vilka det kan antas strömma sådan kommunikation eller annan datatrafik som är kopplad till den verksamhet som är föremål för underrättelseinhämtningen. Den kommunikation eller annan datatrafik som löper genom de utvalda datatrafikförbindelserna styrs antingen över så att den går igenom det datasystem som används vid underrättelseinhämtningen eller så skapas det en kopia av informationen som kan sparas. I det förstnämnda fallet jämför datasystemet i realtid den kommunikation och datatrafik som strömmar igenom det med de förhandsinställda sökbegreppen. Kommunikation och annan datatrafik som motsvarar sökbegreppen styrs över till en analysdatabas för fortsatt behandling. Annan kommunikation och datatrafik än sådan som motsvarar sökbegreppen går igenom underrättelsesystemet och kan inte återfås senare för granskning. I det senare nämnda fallet används inte sökbegreppen i realtid utan den trafik som kopierats styrs i sin helhet över till en analysdatabas, där man senare kan utföra sökningar i materialet.  

I avsnitt 2.4 och 2.5 i propositionen beskrivs den rättspraxis hos Europadomstolen och EU-domstolen som är relevant med tanke på hur underrättelseinhämtning som avser datatrafik ska ordnas. Av beskrivningen framgår att Europadomstolen har ansett att underrättelseinhämtning som avser datatrafik som har ordnats med vissa förhållandevis stränga villkor är förenlig med artikel 8 i Europakonventionen.  

Då godtagbarheten av underrättelseinhämtning som avser datatrafik ska bedömas ur Europakonventionens och EU-rättens perspektiv är det med avseende på den internationella domstolspraxisen av särskild betydelse att den nationella lagstiftningen överensstämmer med proportionalitetsprincipen. Europadomstolens uppfattning av vilka minimikrav som följer av proportionalitetsprincipen framgår av det test som domstolen skapade i sina avgöranden i fallen Huvig mot Frankrike 24.4.1990 och Kruslin mot Frankrike 24.4.1990, och som den i sina senare avgöranden upprepade gånger har tillämpat och i viss mån även vidareutvecklat. Också i EU-domstolens avgörande i fallet Digital Rights Ireland var det i mångt och mycket fråga om en tillämpning av det ovannämnda så kallade Huvig/Kruslin-testet. Enligt detta test ska nationell lagstiftning som tillåter ingripanden i kommunikationshemligheten innehålla: 1) en definition av de personer vars kommunikationshemlighet man vill ingripa i, 2) en definition av vilka gärningar eller hot som berättigar till ett ingripande i kommunikationshemligheten, 3) bestämmelser om hur man beslutar om ett ingripande, 4) bestämmelser om hur uppgifter får behandlas, användas och förvaras, 5) bestämmelser om hur länge ett ingripande i kommunikationshemligheten får pågå och om förvaringstiderna för uppgifter som samlats in med hjälp av åtgärderna, 6) bestämmelser om säkerhetsåtgärder då uppgifter överlämnas åt andra samt 7) bestämmelser om de förfaranden som ska iakttas då uppgifter avlägsnas eller utplånas. 

I betänkandet från arbetsgruppen för en informationsanskaffningslag gjordes det en preliminär bedömning av hurdan lagstiftning om underrättelseinhämtning som avser datatrafik som skulle kunna stiftas i Finland så att bestämmelserna uppfyller de krav som följer av de ovannämnda kriterierna som konkretiserar proportionalitetsprincipen och även mera generellt av den internationella rättspraxisen.  

De internationella människorättsavtal som är förpliktande för Finland tillåter på vissa villkor underrättelseinhämtning som riktar sig mot såväl intern som gränsöverskridande datatrafik. Eftersom de allvarligaste hoten mot Finlands nationella säkerhet i första hand är externa, ansluter sig Finlands behov uttryckligen till underrättelseinhämtning om gränsöverskridande datatrafik. De hot som informationsinhämtningen inom den underrättelseinhämtning som avser datatrafik skulle få gälla måste å sin sida definieras i lag på ett så klart och kortfattat sätt som möjligt. Hoten måste vara tillräckligt allvarliga och rikta sig mot viktiga säkerhetsintressen med tanke på den nationella säkerheten. Vad som är klart är att underrättelseinhämtning som avser datatrafik inte kan vara en metod för att undersöka sådan nätkriminalitet eller annan masskriminalitet som bör betraktas som vanlig. Arbetsgruppen för en informationsanskaffningslag går emellertid längre än så och rekommenderar att man när man överväger bestämmelser om underrättelseinhämtning som avser datatrafik ska utgå från att det inte ska vara tillåtet att använda metoden som brottsutredningsmetod (s. 62–63 i betänkandet, på finska). 

Underrättelseinhämtning som avser datatrafik som överskrider Finlands gränser bör genomföras på ett sådant sätt att man i flödet av datatrafik så effektivt som möjligt kan sålla ut den trafik som är relevant med tanke på de allvarliga hot som ligger till grund för verksamheten och förhindra att trafik som inte hör till uppdragen blir föremål för analys. Vid sållningen ska man därför använda tillräckligt exakta och på förhand bestämda sökbegrepp eller sådana verbala beskrivningar av verksamhet som äventyrar den nationella säkerheten som så konkret som möjligt beskriver föremålet för informationsinhämtningen. Objekt för beskrivningen blir sådana kommunikationsmodeller och andra verksamhetsmodeller som man vet eller kan anta att ansluter sig till verksamhet som äventyrar den nationella säkerheten. En tillståndsmyndighet som är separat från underrättelsemyndigheten ska godkänna sökbegreppen och de muntliga beskrivningarna, och användningen av dem vid underrättelseinhämtning ska dokumenteras ingående med tanke på efterhandstillsyn. Arbetsgruppen för en informationsanskaffningslag föreslår att en domstol ska vara tillståndsmyndighet, och när det gäller efterhandstillsynen föreslår arbetsgruppen att man överväger att inrätta ett nytt oberoende organ för laglighetsövervakning (s. 67–69 i betänkandet, på finska). 

Arbetsgruppen rekommenderar att de sökbegrepp som ska vara tillåtna vid underrättelseinhämtning som avser datatrafik ska begränsas så att enbart identifieringsuppgifter får användas. Som exempel på sådana sökbegrepp nämns identifieringsuppgifter för adaptrar och nätadresser samt uppgifter som beskriver tiden och platsen för kommunikationen. Följaktligen intog arbetsgruppen en ståndpunkt som avvek från och som var strängare än lagstiftningen i de jämförelseländer som behandlats ovan när det gäller användningen av sökbegrepp som gäller innehållet. Ifall syftet med underrättelseinhämtning som avser datatrafik är att upptäcka spionage i datanät som genomförs med hjälp av skadeprogram skulle emellertid även sökbegrepp som beskriver innehållet i meddelanden kunna användas i undantagsfall. Det sökbegrepp som beskriver innehållet skulle i så fall vara den tekniska identifikationen för skadeprogrammet (s. 64 i betänkandet, på finska). 

Det är motiverat att den filtrering av meddelande- och datatrafiken som sker med hjälp av sökbegrepp utförs maskinellt. De meddelanden som har separerats från den övriga datatrafiken med hjälp av sökbegrepp och som man i princip kan anta är relevanta för utredningen av det hot som är föremål för informationsinhämtningen ska få bli föremål för manuell behandling, och då får också deras innehåll klarläggas. De meddelanden som på basis av klarläggandet av innehållet konstateras vara kopplade till det hot som är föremål för underrättelseinhämtningen ska också få sparas. Också sådana meddelanden ska få sparas som ansluter sig till något annat hot mot den nationella säkerheten som nämns i lagen än det som tillståndet för underrättelseinhämtning som avser datatrafik har beviljats för. Däremot ska överflödig information som inte har med nationell säkerhet att göra omedelbart förstöras då det har konstaterats att så är fallet. Om syftet med underrättelseinhämtning som avser datatrafik är att inhämta information om externa hot i den datatrafik som överskrider Finlands gräns är det motiverat att sådan datatrafik mellan parter som befinner sig i Finland som av tekniska skäl fångas in vid underrättelseinhämtningen förstörs (s. 68 i betänkandet, på finska).  

När det mera allmänt gäller behandlingen av uppgifter som inhämtats genom underrättelseinhämtning som avser datatrafik konstateras det i betänkandet att Europadomstolens avgörandepraxis förutsätter att det införs tillräckligt exakta bestämmelser i lag om granskning och användning av uppgifter, om uppgifternas förvaringstider och om utlämnande och utplåning av uppgifter. Till exempel när det gäller utlämnande av uppgifter till en utländsk myndighet rekommenderas det att man har som utgångspunkt att utlämnandet av uppgifterna ska främja den nationella säkerheten och att det inte äventyrar Finlands intressen, inbegripet nationalekonomiska intressen. 

Arbetsgruppen för en informationsanskaffningslag konstaterar att om det införs bestämmelser om underrättelseinhämtning som avser datatrafik på det sätt som den föreslår leder det inte till sådan omfattande, ospecificerad, långvarig och obegränsad registrering av identifieringsuppgifter som de internationella domstolarna i sin rättspraxis har ansett strida mot proportionalitetsprincipen. Detta konstaterande gäller uttryckligen identifieringsuppgifter, men det kan naturligtvis även gälla uppgifter om innehållet i kommunikation. 

I beslutet om att tillsätta den arbetsgrupp som tillsattes för beredningen av denna regeringsproposition konstateras det att man i lagberedningsprojektet ska beakta betänkandet från arbetsgruppen för en informationsanskaffningslag och den respons som gavs i utlåtandena om betänkandet. Åläggandet att beakta betänkandet gäller även hur man ordnar den underrättelseinhämtning som avser datatrafik. 

Inhämtning av information om datanätshot 

De aktörer som hotar den nationella säkerheten kan emellertid använda elektroniska kommunikationsnät inte bara till kommunikation i anslutning till hoten utan också till att verkställa hot. Cybergärningar som utförts via kommunikationsnät, såsom cyberspionage, cyberterrorism, cyberaktioner som inbegriper påtryckningar och cybersabotage som riktar sig mot livsviktiga funktioner i en stat, kan i värsta fall äventyra statens livsduglighet eller centrala säkerhetsintressen. Förutom stater kan också privata företag eller sammanslutningar bli måltavlor för cybergärningar och då kan gärningarna äventyra till exempel hemligstämplad information om produktutveckling.  

En förutsättning för att man ska kunna förhindra cyberhot eller åtminstone begränsa de skadliga konsekvenserna av dem är att de upptäcks i ett tillräckligt tidigt skede. Polisens metoder för inhämtande av information ur telenät och andra informationsinhämtningsmetoder är mycket dåligt lämpade för upptäckt av gärningar som utförts i cybermiljöer. Orsaken till att de är dåligt lämpade är å ena sidan de tidigare behandlade särdragen i metoderna för inhämtande av information ur telenät, som i detta sammanhang kan generaliseras till att gälla alla av polisens hemliga metoder för inhämtande av information. Förutsättningen för att polisens hemliga metoder för inhämtande av information ska få användas är att objektet, det vill säga en teleadress eller teleterminalutrustning när det gäller metoder för inhämtande av information ur telenät och en person när det gäller till exempel metoder av observationskaraktär, är känt i det ögonblick då informationsinhämtningen inleds.  

Å andra sidan beror det att polisens metoder för informationsinhämtning är dåligt lämpade för upptäckt av cyberhot också på cyberhotens särdrag. De cybergärningar som riktar sig mot Finland och dess nationella säkerhet verkställs i allmänhet utanför landets gränser och de kräver ingen form av fysisk närvaro i landet. De finländska myndigheterna kan följaktligen inte ens i princip få vetskap om gärningarna före den stund då den attackvektor som används för gärningen, i regel ett tekniskt skadeprogram, överskrider Finlands gräns i kommunikationsnätet. Tidsspannet mellan den tidpunkten och de skadliga konsekvenserna av gärningen kan vara mycket kort. Eftersom det är fråga om gärningar som i sin helhet utförs i elektroniska kommunikationsnät kan de dessutom verkställas med hjälp av nästan vilken teleadress eller teleterminalutrustning som helst. I fråga om cybergärningar behöver man inte använda, och används i allmänhet inte heller, en teleadress eller teleterminalutrustning som finns i det land eller som annars pekar mot det land som ligger bakom gärningen eller där gärningspersonen annars befinner sig. Cyberverksamhetsmiljön erbjuder utmärkta möjligheter till vilseledning i fråga om objektet för gärningen och till att dölja spåren efter gärningspersonen. Utmärkande drag för sådana gärningar som allvarligt hotar den nationella säkerheten och som utförs i cyberverksamhetsmiljön är sammanfattningsvis låga kostnader för att utföra gärningarna, möjlighet att använda samma vektorer upprepade gånger och mot flera måltavlor, svårigheten och de höga kostnaderna i fråga om att skydda sig mot gärningarna och den obetydliga risken att bli fast. 

Möjligheterna att upptäcka och förhindra cybergärningar som äventyrar den nationella säkerheten grundar sig för närvarande i huvudsak på befogenheterna i 272 § i lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation. Bestämmelsen ger företag, sammanslutningar och myndigheter som använder sig av elektroniska kommunikationstjänster rätt att i syfte att sörja för informationssäkerheten analysera innehållet i meddelanden som kommer in i eller lämnar deras nät för att bland annat upptäcka, förhindra och utreda störningar som kan ha en menlig inverkan och göra störningarna föremål för förundersökning. Bestämmelsen tillåter också automatiskt förhindrande eller automatisk begränsning av förmedling och mottagande av meddelanden, automatiskt avlägsnande av sådana skadliga datorprogram ur meddelandena som kan äventyra informationssäkerheten och andra åtgärder av teknisk natur som är jämförbara med detta.  

Skadliga program och kommandon identifieras först genom en automatisk innehållslig analys på basis av kriterier som fastställts i förväg. Om det är uppenbart att ett meddelande som framträtt i den automatiska analysen innehåller ett skadeprogram och att informationssäkerheten inte kan säkerställas med automatiska åtgärder, tillåter 272 § i lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation att ett företag, en sammanslutning eller en myndighet behandlar innehållet i meddelandet manuellt. 

Aktörer som är särskilt viktiga med tanke på den nationella säkerheten använder inte nödvändigtvis själva enbart de verksamhetsrättigheter som avses i 272 § i lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation, utan deras datanät kan även skyddas av det så kallade HAVARO-systemet. HAVARO är ett system för att upptäcka och varna för kränkningar av informationssäkerheten som Kommunikationsverkets Cybersäkerhetscenter erbjuder företag som är kritiska med tanke på försörjningsberedskapen och aktörer inom statsförvaltningen. Verksamheten med systemet grundar sig på 272 § i lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation. Ett syfte med HAVARO är att med hjälp av olika identifieringsuppgifter identifiera skadlig nättrafik och avancerade nätattacker som äventyrar informationssäkerheten (Advanced Persistent Threat, allmänt kallat APT). Ett annat syfte är att hjälpa till med att få fram en bättre lägesbild av informationssäkerhetshoten mot de finländska datanäten. 

Vid användningen av de verksamhetsrättigheter som avses i 272 § i lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation, vare sig det är ett företag, en sammanslutning eller en myndighet som sörjer för informationssäkerheten eller om det sker inom ramen för HARAVO-systemet, är det tekniskt sett i mångt och mycket fråga om en liknande filtrering av datatrafiken på basis av sökbegrepp och fortsatt behandling av meddelanden som kommit fram i filtreringen som när det gäller underrättelseinhämtning som avser datatrafik. I verksamhet enligt 272 § i lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation används som sökbegrepp bland annat sådana identifieringsuppgifter som beskriver innehållet i skadeprogram, identifieringsuppgifter för teleadresser som använts för att sprida skadeprogram och sådana identifieringsuppgifter som beskriver trafikeringssätt som är typiska för skadeprogrammen. Frågan om huruvida man i verksamheten verkligen förmår upptäcka trafiken av skadeprogram som hotar den nationella säkerheten beror på kvaliteten på de identifieringsuppgifter för skadeprogram som används som sökbegrepp vid filtreringen.  

De identifieringsuppgifter för skadeprogram som används i företagens, sammanslutningarnas och myndigheternas verksamhet är i regel sådana som är kommersiellt eller i övrigt allmänt tillgängliga. De identifieringsuppgifter som matas in i HAVARO-systemet baserar sig i huvudsak på sådana uppgifter som Kommunikationsverkets Cybersäkerhetscenter har fått inom ramen för det samarbete som det bedriver både inom landet och internationellt. Bland Cybersäkerhetscentrets viktigaste internationella samarbetspartner finns de så kallade GovCERT-grupperna, som verkar inom de olika ländernas statsförvaltningar.  

De skadeprogram som är svårast att upptäcka och som samtidigt orsakar störst skada för den nationella säkerheten är de statliga spionageprogrammen och andra skadeprogram. Möjligheterna är begränsade när det gäller att upptäcka sådana här skadeprogram, både inom ramen för de informationssäkerhetsåtgärder som företagen, sammanslutningarna och myndigheterna själva vidtar och med hjälp av HAVARO-systemet. Orsaken är framför allt att sådana identifieringsuppgifter som är nödvändiga för att upptäcka spionage och annan fientlig statlig verksamhet inte är tillgängliga för de verksamhetsberättigade aktörer som avses i 272 § i lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation och de kan inte heller matas in i HAVARO-systemet. De identifieringsuppgifter som behövs för att upptäcka verksamheten är sådan information med hög skyddsnivå som man vanligen utbyter inom det internationella samarbetet mellan säkerhets- och underrättelsetjänster. Detta samarbete grundar sig på ömsesidigt förtroende mellan parterna. Villkoret för informationsutlämning inom ramen för samarbetet är nästan undantagslöst ett förbud mot att vidareöverlåta uppgifterna till utomstående. Eftersom Kommunikationsverkets Cybersäkerhetscenter, som driver HAVARO-systemet, inte är och inte kan vara part i samarbetet mellan säkerhets- och underrättelsetjänsterna, utan räknas som utomstående ur samarbetets perspektiv, kan inte de identifieringsuppgifter som skulle ha störst betydelse för skyddet av den nationella säkerheten lämnas ut till HAVARO-systemet. 

Syftet med de informationssäkerhetsåtgärder som är möjliga med stöd av 272 § i lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation, HAVARO inbegripet, är att upprätthålla informationssäkerheten genom att skydda enskilda organisationer mot kränkningar. Syftet med åtgärderna är inte att tillgodose de informationsbehov som ansluter sig till bekämpningen av verksamhet som äventyrar den nationella säkerheten. För den som vidtar informationssäkerhetsåtgärder är inte sådan information som är väsentlig med tanke på upprätthållandet av den nationella säkerheten, såsom orsakerna till, omständigheterna kring, personerna bakom och bakgrundsmotiven till de allvarligaste informationssäkerhetskränkningarna, av någon central betydelse. 

Ovan konstaterades det att den verksamhet som avses i 272 § i lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation tekniskt sett nära påminner om verksamheten i jämförelsestaterna. Sådan verksamhet kan med en gemensam benämning kallas underrättelseinhämtning som avser datatrafik. Av den tekniska likheten i funktionerna följer att ett system med underrättelseinhämtning som avser datatrafik som grundar sig på filtrering av datatrafiken med hjälp av sökbegrepp även kan användas för identifiering av skadeprogram.  

I jämförelsestaterna har underrättelseinhämtning som avser datatrafik en viktig ställning inte bara inom traditionell underrättelseinhämtning som gäller verksamhet som hotar den nationella säkerheten, utan också som metod för att upptäcka och skydda sig från cyberhot (t.ex. det svenska betänkandet ”En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet”. Departementsserien 2005:30. Regeringskansliet/Försvarsdepartementet, s. 96–99). Underrättelseinhämtning som avser datatrafik möjliggör framför allt upptäckt av de cyberhot som på det allvarligaste sättet äventyrar samhällets viktigaste säkerhetsintressen. 

Metoder av observationskaraktär 

Bestämmelser om de metoder av observationskaraktär som polisen använder för att förhindra och avslöja brott och för att avvärja fara finns i polislagens 5 kap. Till de metoder som är av observationskaraktär hör observation, systematisk observation, förtäckt inhämtande av information, teknisk avlyssning, optisk observation, teknisk spårning, teknisk observation av utrustning och inhämtande av identifieringsuppgifter för teleadresser eller teleterminalutrustning, samt installation och avinstallation av anordningar, metoder eller programvara som stöder dessa metoder. 

De metoder som är av observationskaraktär är med anledning av sin effektivitet och hur de fungerar samt att de bara innebär ett milt ingripande i de grundläggande rättigheterna viktiga metoder för underrättelseinhämtning inom civil underrättelseinhämtning. Syftet med befogenheterna för underrättelseinhämtning är att inhämta information om verksamhet som allvarligt hotar den nationella säkerheten. Metoder av observationskaraktär spelar en viktig roll vid informationsinhämtning. Om de befogenheter som används inom civil underrättelseinhämtning riktas in på rätt sätt i ett så tidigt skede som möjligt, minskar antalet personer som kommer att beröras av underrättelseinhämtningen.  

I synnerhet med sådan information i realtid som man får med hjälp av metoder av observationskaraktär kan man avsevärt förbättra lägesbilden av den nationella säkerheten och därigenom underlätta beslutsfattandet om hur den civila underrättelseinhämtningen ska riktas in och om dess prioriteringar. Med hjälp av information som inhämtats genom metoder av observationskaraktär kan man också öka effektiviteten i den civila underrättelseinhämtningen. 

En egenskap hos de hemliga metoder för informationsinhämtning som är av observationskaraktär är att de ska fokuseras på en viss person. I ett beslut om teknisk avlyssning ska dessutom den lokal eller annan plats som avlyssningen gäller nämnas. I ett beslut om teknisk spårning ska det föremål, det ämne eller den egendom som spårningen riktas mot nämnas och vid teknisk observation av utrustning ska den tekniska anordning eller programvara som åtgärden riktas mot nämnas.  

Vid användningen av sådana befogenheter som får användas i underrättelseinhämtningssyfte är det inte fråga om åtgärder för att förhindra, avslöja eller utreda brott, och även om det skulle vara fråga om verksamhet som allvarligt hotar den nationella säkerheten spelar preciseringen av en persons identitet inte en så betydande roll som då de befogenheter som grundar sig på ett brott används. Det är inte nödvändigt att en viss person identifieras i alla situationer, i synnerhet då man genom underrättelseinhämtning försöker hitta så att säga dolda hot som myndigheterna inte känner till förrän de framträder som fenomen eller planer. När det gäller befogenheterna för underrättelseinhämtning kommer det inte att finnas något grundat behov av att bedöma de särskilda förutsättningarna för att använda befogenheterna på ett sätt som motsvarar nuläget, såsom om det finns skäl att misstänka att personen i fråga har gjort sig skyldig till ett brott som överskrider ett visst sanktionshot eller om hen kan antas göra sig skyldig till ett sådant. Syftet med användningen av de befogenheter som får användas vid underrättelseinhämtning kan till exempel vara informationsinhämtning om hur en grupp är organiserad, vilka personer som hör till gruppen, hur aktiv gruppen är i ett visst område och vilka olika uttryck gruppens verksamhet tar sig. Informationen kan ha betydelse i såväl det operativa beslutsfattandet som i de beslut som fattas av statens högsta ledning. Av bland annat de orsaker som nämnts bör även befogenheter av observationskaraktär kunna riktas in på en begränsad grupp personer. 

Bestämmelser om förtäckt inhämtande av information infördes första gången i den gällande polislagen och tvångsmedelslagen. Med förtäckt inhämtande av information avses inhämtande av information genom kortvarig interaktion med en viss person där falska, vilseledande eller förtäckta uppgifter används för att hemlighålla polismannens uppdrag. 

Eftersom befogenheterna används under så kort tid placerar sig förtäckt inhämtande av information någonstans mellan systematisk observation och täckoperationer. Metoden har klart gemensamma drag med täckoperationer, men verksamheten leder inte till samma sorts förtroende mellan aktören och objektet. Täckoperationer kan för närvarande på grundval av ett brott riktas in på en viss person, som inte behöver vara den person som man kan anta kommer att göra sig skyldig till ett brott. Föremålet för förtäckt inhämtande av information bör vid underrättelseverksamhet även kunna vara en grupp personer, även om den egentliga interaktionen och mötet med personer funktionsmässigt måste riktas in på enskilda personer i gruppen. 

Det primära målet med optisk observation är att producera sådana bilder som vid behov kan användas till exempel vid analys av information, eller så kan bildmaterialet ha egen betydelse. I vissa situationer kan man pruta på bildkvaliteten, såsom då man behöver få information enbart om hur vissa personer eller grupper rör sig i ett visst område. Genom optisk observation kan man ersätta en betydande del av den arbetsinsats som annars skulle behövas. Ett exempel på detta är då en eller flera byggnader eller objekt i terrängen behöver bevakas dygnet runt och poliserna vid skyddspolisen inte kan sköta bevakningen på grund av objektets särdrag. 

När det gäller civil underrättelseinhämtning är det väsentligt att man får in så aktuell och specifik information som möjligt om innehållet i kommunikation. Teknisk avlyssning möjliggör omfattande och detaljerad informationsinhämtning om verksamhet som allvarligt hotar den nationella säkerheten samt om personer och grupper som är kopplade till sådan verksamhet. Vid teknisk avlyssning är syftet också att identifiera en viss person eller grupp eller att inhämta information om deras verksamhet. 

Övervakning av personers, gruppers och transporters (föremål, ämnen eller egendom) rörelser med hjälp av teknisk spårning ger skyddspolisen möjligheter att planera och rikta in sina åtgärder. Teknisk spårning av något annat än en person skiljer sig från optisk observation och teknisk avlyssning i synnerhet på så sätt att det inte lika kraftigt ingriper i de grundläggande rättigheterna och mänskliga rättigheterna. Genom ändamålsenlig teknisk spårning kan man komplettera den normala observation som skyddspolisen utför vid civil underrättelseinhämtning. Det är emellertid skäl att nämna att teknisk spårning, på samma sätt som optisk observation och teknisk avlyssning, inte i alla situationer helt kan ersätta de iakttagelser som görs av en polis. Teknisk spårning av en person ingriper däremot i de grundläggande rättigheterna och mänskliga rättigheterna, såsom rörelsefriheten och skyddet för privatlivet.  

Med teknisk observation av utrustning avses att en funktion, informationsinnehållet eller identifieringsuppgifterna i en dator eller i en liknande teknisk anordning eller i dess programvara på något annat sätt än enbart genom sinnesförnimmelser observeras, upptas eller behandlas på något annat sätt för att utreda omständigheter som är av betydelse för förebyggande av ett brott.  

Arbetsgruppen för en informationsanskaffningslag har föreslagit att det ska införas bestämmelser om underrättelseinhämtning som avser utländska datasystem, med vilket man avser sådan underrättelseinhämtning som sker med datatekniska metoder och som gäller uppgifter som behandlas i datasystem i utlandet. I praktiken omfattar underrättelseinhämtning som avser datasystem befogenheter som gäller teknisk avlyssning och teknisk observation av utrustning. 

Enligt 5 kap. 23 § 2 mom. i polislagen får information om innehållet i ett meddelande eller om sådana identifieringsuppgifter som avses i 8 § inte inhämtas genom teknisk observation av utrustning. En motsvarande bestämmelse finns i 10 kap. 23 § 2 mom. i tvångsmedelslagen. Av polislagen och tvångsmedelslagen och förarbetena till dem framgår det indirekt att man i dessa bestämmelser med innehållet i ett meddelande uttryckligen avser sådant innehåll i ett meddelande som framkommer i samband med teleavlyssning och teknisk avlyssning. Det är med andra ord fråga om kommunikation i realtid mellan två personer, till exempel via dator eller smarttelefon. Följaktligen omfattas sådana dokument som redan har upptagits eller sparats på den enhet som använts vid kommunikationen och som inte är i kontakt i realtid med teknisk avlyssning eller teleavlyssning av teknisk observation av utrustning. 

Teknisk observation av utrustning gör det möjligt att rikta in underrättelseinhämtningen till exempel på att utreda sådana dokument som finns på en dator. Teknisk observation av utrustning skulle vara en nödvändig befogenhet till exempel i samband med platsspecifik underrättelseinhämtning, om man skulle behöva inhämta uppgifter i digital form ur dokument som finns på en teknisk enhet. 

De befogenhetsbestämmelser som ska gälla vid civil underrättelseinhämtning måste kunna möta de utmaningar som den tekniska utvecklingen i verksamhetsmiljön medför, och detta måste beaktas vid bedömningen av den gällande lagstiftningen. Detta gäller såväl de metoder som används som den verksamhet som är objektet för metoderna. 

Även när det gäller civil underrättelseinhämtning behövs det bestämmelser som gäller befogenheterna i fråga om inhämtning av identifieringsuppgifter för teleadresser och teleterminalutrustning. Genom denna metod kan man inhämta information som gör att användningen av sådana befogenheter som ingriper i skyddet för förtroliga meddelanden (teleavlyssning och teleövervakning) är möjlig att rikta in på ett föremål för civil underrättelseinhämtning, en teleadress eller teleterminalutrustning som innehas av en viss person, vilket skulle bidra till att förbättra skyddet av de grundläggande rättigheterna för utomstående. 

Bestämmelsen om installation och avinstallation av anordningar, metoder eller programvara är framför allt en bestämmelse som möjliggör teknisk observation. Teknisk observation skulle i praktiken ofta vara omöjlig eller åtminstone mycket svår att genomföra utan denna befogenhet. I synnerhet när det gäller underrättelseinhämtning som avser utländska förhållanden är det nödvändigt att installation och avinstallation av anordningar, metoder eller programvara är möjlig även i samband med teleavlyssning och teleövervakning, eftersom användningen av dessa metoder i princip förutsätter en begäran om att en teleoperatör ska göra de kopplingar som behövs eller lämna ut uppgifter. När det gäller underrättelseinhämtning som avser utländska förhållanden är det ändamålsenligt att de aktuella befogenheterna tillämpas med myndighetens egen utrustning. 

Täckoperation och bevisprovokation genom köp 

Enligt 5 kap. 28 § 1 mom. i polislagen avses med täckoperation planmässigt inhämtande av information om en viss person eller dennes verksamhet genom infiltration, där falska, vilseledande eller förtäckta uppgifter eller registeranteckningar används eller falska handlingar framställs eller används för att förvärva förtroende som behövs för inhämtandet av information eller för att förhindra att inhämtandet av information avslöjas. I definitionen nämns inte särskilt en grupp av personer. De personer som propositionen och ett beslut om täckoperation förutsätter att ska specificeras kan naturligtvis utgöra en grupp. Tidigare var det möjligt att rikta en täckoperation mot en grupp personer.  

Nu för tiden måste de personer som är föremål för en täckoperation kunna specificeras åtminstone med hjälp av uppgifter om dem i anslutning till den brottsliga verksamheten. Detta förutsätter för sin del inte att de enskilda personerna namnges. I civil underrättelseverksamhet bör täckoperationer kunna riktas även mot en viss grupp personer, där täckoperationen inte riktas mot varje enskild person som bildar gruppen. I vissa fall behöver man inte inhämta information om en enskild persons aktivitet. Det kan vara nödvändigt att infiltrera till exempel en bestämd avgränsad grupp människor och på så sätt inhämta information om en bakgrundsorganisation som styr deras verksamhet och personer i den organisationen. Det kan till exempel gälla en statlig grupp av personer som utövar hybridpåverkan på förhållanden i Finland. 

För täckoperationer och bevisprovokation genom köp förutsätts att metoden är nödvändig för att ett brott ska kunna förhindras eller avslöjas. En förutsättning för bruk av täckoperation är dessutom att inhämtandet av information måste anses nödvändigt på grund av att den brottsliga verksamheten är planmässig, organiserad eller yrkesmässig eller kan väntas fortsätta eller upprepas. Det är motiverat att ange lika strama villkor för bruket av täckoperation och bevisprovokation genom köp som underrättelsemetoder även i samband med civil underrättelseverksamhet trots att syftet med dem inte är att inhämta information för att förhindra, avslöja och utreda brott. 

I 5 kap. 29 § i polislagen föreskrivs det om brottsförbud som i strid med paragrafens rubrik innehåller rätten för en polisman som utför en täckoperation att begå mindre förseelser. I 5 kap. 30 § i lagen finns bestämmelser om deltagande i en organiserad kriminell sammanslutnings verksamhet och i kontrollerade leveranser. Enligt bestämmelsen kan en polisman som företar en täckoperation under sitt deltagande i en organiserad kriminell sammanslutnings verksamhet skaffa lokaler, fordon eller andra sådana hjälpmedel, transportera personer, föremål eller ämnen, sköta ekonomiska angelägenheter eller bistå den kriminella sammanslutningen på andra jämförbara sätt. Polismannen går fri från straffansvar, om det på synnerligen giltiga skäl har kunnat antas att: 1) åtgärden genomförs också utan polismannens medverkan, 2) polismannens verksamhet inte äventyrar eller skadar någons liv, hälsa eller frihet eller orsakar betydande fara för eller skada på egendom, och 3) biståndet avsevärt främjar möjligheterna att uppnå syftet med täckoperationen. 

Enligt den senare bestämmelsen kan med andra ord en polisman som utför en täckoperation genom att delta i en organiserad kriminell sammanslutnings verksamhet delvis begå straffbara handlingar som räknas upp i 17 kap. 1 a § i strafflagen. Straffbestämmelsen nämns inte i paragrafen om befogenhet, men det kan även bli fråga om befrielse från ansvar för medhjälp till brott. 

Täckoperationer och bevisprovokation genom köp är metoder som redan i nuläget i första hand anses som typer av underrättelseinhämtning och inte nödvändigtvis som en del av en förundersökning. Också Europadomstolen har tolkat okonventionella metoder som polisen använder för inhämtande av information uttryckligen som underrättelseinhämtning som delvis bedöms enligt annorlunda kriterier än förfarandet vid rättegångar i brottmål eller vid förundersökningar som en del av det. När metoderna bedöms ur perspektivet civil underrättelseverksamhet ligger ståndpunkten ännu längre från brott, och användning av befogenheter som grundar sig på brott ska inte alls komma på fråga. Bland annat av dessa skäl är det inom civil underrättelseverksamhet inte heller på samma sätt nödvändigt att delta i en organiserad kriminell sammanslutnings verksamhet eller utföra brott av förseelsetyp. Om ett sådant behov uppstår bör befogenheterna i polislagens 5 kap. (eller tvångsmedelslagens 10 kap.) tillämpas.  

Den ståndpunkt som förvaltningsutskottet en gång i tiden framförde (FvUB 17/2000) om utgångspunkterna för bevisprovokation genom köp och om stark sekretess motsvarar den ståndpunkt som förundersökningsmyndigheterna numera företräder. Utskottets ställningstagande har sedermera åtminstone inom polisväsendet omfattats i princip vad gäller hur man förhåller sig till bevisprovokation genom köp. Förvaltningsutskottet har ansett att redan blotta vetskapen om att täckoperation eller bevisprovokation genom köp har använts kan leda till att detaljer i verksamheten avslöjas. Enligt förvaltningsutskottets åsikt sätts den åtalades rätt att få en rättvis rättegång inte på spel när uppgifter om täckoperation eller bevisprovokation genom köp inte används för att motivera åtalsprövning eller vid rättegången, utan bara hjälper polisen att orientera sig rätt i utredningen.  

Den nämnda utgångspunkten visar att det finns en märkbar principiell skillnad mellan bevisprovokationer genom köp och täckoperationer i förhållande till vårt straffprocessrättsliga system som bygger på legalitetsprincipen. Motsvarande spänning kan inte anses ingå i täckoperation och bevisprovokation genom köp som används för underrättelseinhämtning och vilkas egentliga syfte inte är att inhämta information för en straffprocess eller för annat syfte än att rikta verksamheten hos myndigheten för underrättelseinhämtning. Trots denna grund för förutsättningen att utgångspunkten för att använda bevisprovokation genom köp och täckoperation är stark sekretess nödvändig av säkerhetsskäl och med tanke på att underrättelseinhämtningsoperationer ska ge resultat. Om bevisprovokation genom köp avslöjas kan det medföra hot mot infiltratörens liv eller hälsa i form av hämndaktioner. Hämndaktionerna kan även riktas mot polismannens närstående samt mot utomstående personer som eventuellt har varit informationskällor för skyddspolisen eller på annat sätt främjat underrättelseinhämtningen. Att bevisprovokation genom köp och täckoperationer hemlighålls är också förståeligt, för om föremålen för sådana åtgärder alltid informeras om dem skulle det bli omöjligt att utreda till exempel en terroristorganisation och cellerna som hör till den. Heltäckande sekretess i fråga om bevisprovokation genom köp och täckoperationer kan visa sig vara problematisk i fall där information som inhämtats genom metoderna framskrider till att användas som bevis. Detta beaktas i 5 a kap. 44 § som föreslås i polislagen.  

När man beaktar att en täckoperation utförs genom infiltration och särdragen i underrättelseinhämtningen kan en hänvisning till 5 kap. 29 § i polislagen dock inte anses tillräcklig. Enligt 12 kap. i strafflagen som gäller landsförräderibrott är sådana brott straffbara vilkas rekvisit kan uppfyllas genom kontakten i en täckoperation. I många fall är det inte så, eftersom tjänstemannen som utför täckoperationen inte har den avsikt som förutsätts i straffbestämmelsen i kapitlet eller eftersom gärningen inte leder till följder som avses i straffbestämmelsen. Å andra sidan tillämpas till exempel 12 kap. 3 § i strafflagen bland annat i fall där en finsk medborgare i vissa hotfulla situationer, det vill säga under en militär eller internationell politisk kris som berör Finland eller när ett överhängande hot om en sådan kris föreligger, inleder samarbete med fienden. Det är å sin sida som olovlig underrättelseverksamhet (strafflagen 12 kap. 9 §) straffbart till exempel att en gärningsman i avsikt att skada en främmande stat skaffar upplysningar om en främmande stats försvar eller säkerhet eller om omständigheter med omedelbar inverkan på dem och därigenom skadar eller äventyrar Finlands utrikesrelationer. I 12 kap. 11 § i strafflagen finns dessutom en straffbestämmelse om upprätthållande av landsförrädisk förbindelse som täcker förbindelse med en främmande stat eller dess agent för att begå ett brott som avses i kapitlet.  

Hur täckoperationer som används i underrättelseinhämtning förhåller sig till bestämmelserna i 12 kap. i strafflagen kan inte baseras på rättspraxis. Å andra sidan ska det beaktas att alla sätt att begå landsförräderibrott enligt 12 kap. i strafflagen inte är bundna enbart till umgänge med en annan person eller en grupp av personer vilket är utmärkande för täckoperationer. Spioneri enligt 12 kap. 5 § i strafflagen kan genomföras även med tekniska metoder för inhämtande av information. Också aktivitet enligt lagen om underrättelseinhämtning avseende datatrafik kan riktas mot en främmande stats datatrafik. Därför bör gränsen inte dras enbart vid täckoperationer utan mer allmänt vid underrättelseinhämtning, det vill säga vid användning av metoder för underrättelseinhämtning enligt 5 a kap. som föreslås i polislagen och i lagen om civil underrättelseinhämtning som föreslås. Eftersom motsvarande metoder för inhämtande av information tas i bruk även inom militär underrättelseinhämtning (lag om militär underrättelseverksamhet som föreslås) gäller samma aspekter även metoder som används inom militär underrättelseverksamhet. För tydlighetens skull är det motiverat att dra en gräns mellan gärningar som är straffbara enligt 12 kap. i strafflagen och bruk av metoder för underrättelseinhämtning genom att lägga till en bestämmelse om gränsdragningen i slutet av kapitlet. 

Kontrollen av hur kraven på förfaringssätten vid täckoperationer och bevisprovokation genom köp följs blir i praktiken ofta en intern uppgift. Även när täckoperationer och bevisprovokation genom köp används för underrättelseinhämtning är det viktigt att i verkligheten och på ett effektivt sätt kontrollera verksamheten. Att pröva gränserna för verksamhetens laglighet får inte lämnas till den verkställande nivån. De måste godkännas av dem som ansvarar för den operativa verksamheten.  

Strukturerna för kontrollen av täckoperationer och bevisprovokation genom köp ska vara klara innan verksamheten inleds. Utöver den interna kontrollen och den som inrikesministeriet utför kommer en oberoende rättslig övervakare, underrättelseombudsmannen, att ha en viktig roll i tillsynen över täckoperationer och bevisprovokation genom köp, liksom i övervakningen av andra metoder för underrättelseinhämtning.  

Styrd användning av informationskällor och deras säkerhet 

Användning av styrda informationskällor regleras i 5 kap. 40 § i polislagen. I paragrafens 1 mom. finns en definition av informationskällor. Enligt den avses med användning av informationskällor annat än sporadiskt konfidentiellt mottagande av information av betydelse för skötsel av i 1 kap. 1 § i polislagen avsedda uppgifter av personer som inte hör till polisen eller till någon annan förundersökningsmyndighet. 

Den nuvarande lagstiftningen gör det möjligt att hemlighålla kontakten mellan en informationskälla och en polisman som inhämtar information enligt 5 kap. 46 § i polislagen (skyddande av inhämtande av information) under vissa villkor. Informationskällan kan dock inte med stöd av bestämmelsen till exempel ges en ny identitet. Syftet är att skydda verksamheten och även informationskällan genom tjänstemännen som utför arbetet. Sålunda kan endast tjänstemän ges sådant skydd som avses i denna paragraf och endast tjänstemän kan använda sig av det för att skydda informationsinhämtningen. 

Skyddspolisen är i princip skyldig att enligt behov sörja för sina informationskällors säkerhet under och efter informationsinhämtningen. Det finns dock ingen lagstiftning om föregripande skydd av informationskällan. Informationskällorna för underrättelseinhämtningen kan i vissa fall sätta sitt eget liv och sin hälsa på spel. Man måste förhålla sig särskilt allvarlig när källan till hot mot informationskällans liv och hälsa är en statlig aktör. Det kan till exempel gälla att en person söker politisk asyl, varvid staten i ursprungslandet kan ha stort intresse av att påverka aktiviteten hos personen som är informationskälla. Då kräver skyddet av informationskällan ett annat slag av intensitet än vid verksamhet med informationskällor enligt 5 kap. Skyddspolisen bör kunna skydda en eventuell informationskälla redan i preventivt syfte för att källan ska kunna lita på att den får det skydd som behövs. Vid behov av långvarigt skydd och som sista utväg bör man överväga användning av vittnesskyddsprogram som regleras i lagen om vittnesskyddsprogram (65/2014). På grund av vad som nämns ovan behöver det regleras om skyddet av informationskällan vilket kan inledas i preventivt syfte. 

Vid kontrollerad leverans är det nästan utan undantag fråga om att transporten av föremål, ämnen eller egendom som innehas olagligt övervakas och syftet är att genom att ingripa senare utreda allvarlig och ofta även organiserad brottslighet som ligger bakom. Vid kontrollerad leverans kan syftet vara att utreda hela distributionskedjan och var transporten slutligen hamnar. Fördröjt ingripande har nästan uteslutande att göra med att en transport som kontrolleras innehåller last som det är straffbart att inneha, eller det uppfyller rekvisitet för brott av förberedande natur till exempel i fråga om tillverkning av produkter med dubbel användning. Vid underrättelseinhämtningen är syftet i princip inte att inhämta information om brott utan befogenheterna på grund av ett brott regleras separat. Kontrollerad leverans behöver därför inte regleras som en metod för underrättelseinhämtning. 

Beslutsfattande 

Beslutanderätten om användning av vissa hemliga metoder för inhämtande av information är på det sätt som beskrivits i föregående avsnitt i delarna om lagstiftning och praxis fördelat på domstol eller på en anhållningsberättigad polisman. Till domstolens beslutanderätt hör följande hemliga metoder för inhämtande av information som avses i 5 kap. i polislagen: teleavlyssning, inhämtande av information i stället för teleavlyssning, teleövervakning, inhämtande av basstationsuppgifter, teknisk avlyssning till vissa delar, optisk observation till vissa delar, teknisk spårning till vissa delar och teknisk observation av utrustning. I brådskande situationer där polisen tillfälligt själv kan besluta om användning av befogenheter som hör till domstolens beslutanderätt ska ärendet föras till domstol så snart som möjligt, dock senast 24 timmar efter det att användningen av metoden har inletts. Polisen kan dock besluta om vissa hemliga metoder för inhämtande av information för att avvärja hot mot liv eller hälsa samt med en persons samtycke teleövervakning vid misstanke om brott som direkt har samband med en teleadress eller teleterminalutrustning. 

Polisen beslutar självständigt om systematisk observation, förtäckt inhämtande av information, anskaffning av identifieringsuppgifter för en teleadress eller en teleterminalutrustning, täckoperationer och bevisprovokation genom köp, styrd användning av informationskällor samt användning av kontrollerade leveranser. 

Ett yrkande om tillstånd som hör till domstolens beslutanderätt och som gäller hemligt inhämtande av information ska enligt 5 kap. 45 § i polislagen utan dröjsmål tas upp till behandling i domstol i närvaro av den tjänsteman som framställt yrkandet eller en av denne förordnad tjänsteman som är insatt i ärendet. Ärendet ska avgöras skyndsamt. Ärendet får avgöras utan att den person hörs som med fog kan antas begå eller har begått brottet, och i regel utan att innehavaren av teleadressen eller teleterminalutrustningen hörs.  

Ett beslut i ett tillståndsärende som gäller hemliga metoder för inhämtande av information får inte överklagas genom besvär. Klagan mot beslutet får anföras utan tidsbegränsning.  

Den som varit föremål för teleavlyssning, inhämtande av information i stället för teleavlyssning och teleövervakning ska enligt 5 kap. 58 § i polislagen utan dröjsmål underrättas om detta efter det att syftet med inhämtandet av information har nåtts. Personen i fråga ska dock underrättas om det hemliga inhämtandet av information senast ett år efter att det har upphört. Domstolen kan dock på yrkande av en anhållningsberättigad polisman besluta att underrättelsen till den som varit föremål för åtgärden får skjutas upp högst två år åt gången. Villkoret för att underrättelsen ska skjutas upp är att det är motiverat för att trygga pågående inhämtning av information, trygga statens säkerhet eller skydda liv eller hälsa. Domstolen får besluta att underrättelsen ska utebli, om det är nödvändigt för att trygga statens säkerhet eller skydda liv eller hälsa. 

I praktiken beviljar domstolen tillstånd för användning av teleavlyssning och teleövervakning i merparten av fallen. Det uppskattas att några negativa beslut fattas årligen. År 2015 förkastade domstolarna 11 yrkanden från polisen om teletvångsmedel som alla gällde ansökningar enligt tvångsmedelslagen.  

När regleringen av beslutsfattandet om metoder för underrättelseinhämtning övervägs är det inte motiverat att avvika från valen för användning av hemliga metoder för inhämtande av information enligt polislagens 5 kap. Det är även motiverat att till den delen bygga upp 5 a kap. i polislagen så att den till de väsentliga delarna baseras på bestämmelserna i 5 kap. En synpunkt som betonar påtagliga ingrepp i grundläggande och mänskliga rättigheter talar för att domstolens nuvarande tillgängliga befogenhet att fatta beslut om hemliga metoder för inhämtande av information till stor del ska förbli den samma som i nuläget. Ingripanden i grundläggande och mänskliga rättigheter vad gäller befogenheter att fatta beslut har bedömts för varje metod i samband med reformen av lagstiftningen om förundersökning och tvångsmedel (Justitieministeriets kommittébetänkande 2009:2) inklusive grundlagsutskottets ställningstaganden. Därför är det också motiverat att i fråga om beslutsfattandet om metoderna för underrättelseinhämtning i 5 a kap. så långt som möjligt följa den lagstiftning som tillämpats i 5 kap.  

Utöver metoderna för underrättelseinhämtning ska det regleras om beslutandet om underrättelseinhämtning utomlands. Utgångspunkten är att domstolen inte har behörighet att besluta om användning av befogenheter på annat håll än i Finland. Det är inte heller ändamålsenligt att föra över operativt beslutsfattande i det juridiska systemet till nya aktörer på grund av de utrikespolitiskt sett sensitiva element som hänför sig till underrättelseinhämtning utomlands. I en del länder som ingår i den internationella jämförelsen beslutar chefen för underrättelseverket om underrättelseinhämtning utomlands. Det är motiverat att reglera på samma sätt om beslutsfattande om underrättelseinhämtning utomlands inom civil underrättelseverksamhet. Chefen för skyddspolisen beslutar också i nuläget om användningen av de kraftigaste metoderna, täckoperation och bevisprovokation genom köp. I bedömningen för beslut om dem ingår i fråga om allvar motsvarande typer av omständigheter som i underrättelseinhämtning utomlands.  

Det är också motiverat att av de nämnda orsakerna reglera bestämmelserna om underrättelse om användning av metoder för inhämtning på motsvarande sätt som i polislagens 5 kap. med beaktande av särdragen i civil underrättelseverksamhet.  

Gemensamma bestämmelser för alla hemliga metoder för inhämtande av information  

Skyddande av hemligt inhämtande av information 

Bestämmelser om skyddande av hemligt inhämtande av information finns i 5 kap. 46 § i polislagen. Paragrafens 1 mom. gäller polisens möjlighet att dröja med att ingripa i ett brott när den använder hemliga metoder för att inhämta information. Villkoret är att fördröjningen inte orsakar betydande fara för någons liv, hälsa eller frihet eller avsevärd risk för betydande miljö-, egendoms- eller förmögenhetsskada. Det förutsätts dessutom att fördröjningen med att ingripa är nödvändig för att dölja att information inhämtas eller för att trygga verksamhetens syfte. 

Enligt paragrafens 2 mom. får polisen använda falska, vilseledande eller förtäckta uppgifter, göra och använda falska, vilseledande eller förtäckta registeranteckningar samt upprätta och använda falska handlingar, när det är nödvändigt för att skydda sådant hemligt inhämtande av information som redan genomförts, pågår eller kommer att genomföras. 

Enligt nuvarande lagstiftning får skydd användas i alla hemliga metoder för inhämtande av information (även vid förtäckt inhämtande av information). Behovet av skydd kan uppstå till exempel vid teleövervakning som polisen utför med egna anordningar. Med stöd av momentet får dock inte täckmantel ges till en informationskälla eller till någon utomstående, utan syftet är att skydda verksamheten. 

Oriktiga noteringar och anteckningar behandlas i riksdagens biträdande justitieombudsmans avgörande 571/2/08. Frågan har samband med att polisen är tvungen att utreda och att kravet på lagenliga noteringar och intresset att hålla bevisprovokation genom köp och täckoperationer hemliga är sinsemellan motstridiga. Lagen ger inget klart svar till exempel på om man får och i vilken utsträckning man för att förhindra att en hemlig metod för informationsinhämtning avslöjas får upprätta oriktiga förundersökningsprotokoll eller underrättelser om utredningar. 

Det är i många fall fråga om intresseavvägning och helhetsbedömning. Utgångspunkten är att starka skyddsmetoder inte bör användas på mycket lätta grunder på grund av de problem de medför och av rättssäkerhetsskäl. I princip medför ett oriktigt dokument från en myndighet även en oriktig registeranteckning i myndigheters register som åtnjuter allmänt förtroende. Därför ska det skydd som utförs vara nödvändigt. 

Oriktiga anteckningar får dock inte lämnas i registren. Enligt 3 mom. anges skyldigheten att rätta registeranteckningarna.  

Det finns ett utpräglat behov av motsvarande skydd för inhämtande av information som anges i de ovan nämnda 2 och 3 mom. även för att skydda civil underrättelseverksamhet. Utgångspunkten är att hela den civila underrättelseverksamheten ska kunna skyddas. Känsligheter av många slag hör till underrättelseverksamhet, och föremålet för verksamheten kan vara en annan stats förvaltning, en enskild person eller en grupp av personer av högt intresse, en industrigren eller ett enskilt företag. I praktiken försöker man genom underrättelseinhämtning inhämta information utan att föremålet vet om det och mot föremålets vilja. För att minimera risken att avslöjas bör det vara möjligt att använda skydd redan i ett tidigt skede. Till exempel skyddet av en tjänsteman som utför en uppgift inom underrättelseinhämtning genom infiltration i en viss organisation kräver mycket intensiva skyddsåtgärder och att de inleds i ett mycket tidigt skede. Vid användning av skydd i civil underrättelseverksamhet finns det inte heller motsvarande problem med rättssäkerheten som när befogenheter används på grund av brott, för i civil underrättelseverksamhet är det principiella syftet att inhämta information om verksamhet som allvarligt hotar den nationella säkerheten. 

Yppandeförbud 

I polislagens 5 kap 48 § föreskrivs det om yppandeförbud som gäller hemliga tvångsmedel. Av 1 mom. i paragrafen framgår det att yppandeförbud inte får meddelas vem som helst, till exempel en invånare i ett bostadsaktiebolag eller någon annan utomstående som råkar upptäcka installation av utrustning för teknisk observation. Det förutsätts dessutom att den utomstående med anledning av sitt uppdrag eller sin ställning har bistått eller blivit ombedd att bistå vid användningen av en metod för underrättelseinhämtning. Yppandeförbud kan enligt 2 mom. i paragrafen meddelas för högst ett år åt gången. Förbudet ska meddelas mottagaren skriftligen och bevisligen för kännedom och i det ska specificeras de omständigheter som förbudet omfattar, nämnas förbudets giltighetstid och anges hotet om straff för överträdelse av förbudet. 

Vid användning av metoder för underrättelseinhämtning kan man råka ut för situationer där det är nödvändigt att anlita utomstående hjälp. Till exempel för installation av utrustning för teknisk observation kan det behövas utomstående sakkunskap eller tjänster av servicebolaget för en byggnad. På så sätt kan utomstående få information som om den röjs kan äventyra användningen av metoden för underrättelseinhämtning och hela underrättelseverksamheten. Avsikten med yppandeförbudet är att skydda användningen av metoden för underrättelseinhämtning och att underrättelseverksamheten avslöjas, men även sekretessbelagda taktiska och tekniska metoder. Det behöver regleras om yppandeförbud även i samband med metoder för underrättelseinhämtning.  

Förbud mot avlyssning och observation 

Förbud mot avlyssning och observation regleras i 5 kap. 50 § i polislagen. Enligt paragrafen gäller i fråga om förbud som avser teleavlyssning, inhämtande av information i stället för teleavlyssning, teknisk avlyssning och optisk observation i tillämpliga delar 10 kap. 52 § i tvångsmedelslagen. 

Enligt 10 kap. 52 § 1 mom. i tvångsmedelslagen får teleavlyssning, inhämtande av information i stället för teleavlyssning, teknisk avlyssning och optisk observation inte riktas mot meddelanden mellan 1) en misstänkt och hans eller hennes rättsliga biträde som avses i 17 kap. 13 § 1 eller 3 mom. i rättegångsbalken eller tolk som avses i 1 mom. i den paragrafen, eller den som till det rättsliga biträdet står i sådant förhållande som avses i 22 § 2 mom. i det kapitlet, 2) en misstänkt och en i 17 kap. 16 i rättegångsbalken avsedd präst eller någon annan person i motsvarande ställning, eller 3) en misstänkt som berövats sin frihet på grund av brott och en läkare, en sjukskötare, en psykolog eller en socialarbetare. Om det enligt 3 mom. under tiden för teleavlyssning, inhämtande av information i stället för teleavlyssning, teknisk avlyssning eller optisk observation eller vid något annat tillfälle framkommer att det är fråga om ett meddelande som inte får avlyssnas eller observeras, ska åtgärden avbrytas och de upptagningar som fåtts genom åtgärden och anteckningarna om de uppgifter som fåtts genom den genast utplånas. Enligt 4 mom. gäller de förbud mot avlyssning och observation som avses i denna paragraf dock inte sådana fall där en person som avses i 1 eller 2 mom. är misstänkt för samma brott som den misstänkte eller ett brott som direkt anknyter till det brottet och det också i fråga om denne har fattats beslut om teleavlyssning, inhämtande av information i stället för teleavlyssning, teknisk avlyssning eller optisk observation.  

De ovan relaterade förbuden mot avlyssning och observation har angetts med tanke på straffprocess och straffprocessuella tvångsmedel. Trots att förbud mot avlyssning och observation har en betydelsefull ställning också inom civil underrättelseverksamhet visar sig deras status på annat sätt än i en straffprocess. Inom den civila underrättelseverksamheten ska förbuden bedömas nästan uteslutande som förbud som står utanför straffprocessen, och som inte har någon omedelbar koppling till rättssäkerheten för den brottsmisstänkte. Genom metoderna för underrättelseinhämtning ingriper man emellertid på samma sätt i de grundläggande och mänskliga rättigheterna som genom hemliga metoder för inhämtande av information, trots att det egentliga syftet för metoderna för underrättelseinhämtning inte är straffprocessuell. För användningen av metoder för civil underrättelseverksamhet ska det regleras om förbud mot avlyssning och observation på samma sätt som vid användningen av övriga hemliga metoder för inhämtande av information. 

Till åtskillnad från polis- och tvångsmedelslagen riktas metoden för underrättelseinhämtning inte mot en brottsmisstänkt eller mot en person som antas bli gärningsman för att förhindra, avslöja eller utreda brott. I civil underrättelseverksamhet är det fråga om att inhämta information om verksamhet som utgör ett allvarligt hot mot den nationella säkerheten. Det kan också vara svårt att identifiera ställningen och personrelationerna hos föremålen för civil underrättelseverksamhet i inledningsfasen och de nära relationer som avses i 17 kap. 17 § i rättegångsbalken har inte en lika betydelsefull ställning som i en straffprocess.  

På grund av vad som är utmärkande för den civila underrättelseverksamheten bör det regleras att teleavlyssning, inhämtande av information i stället för teleavlyssning, teknisk avlyssning och optisk observation inte får riktas mot sådan kommunikation, som parterna i kommunikationen inte får vittna om med stöd av 17 kap. 13, 14, 16, 20 § eller 22 § 2 mom. i rättegångsbalken. I 17 kap. 13 § i rättegångsbalken regleras ett rättegångsombud, ett rättegångsbiträde och en tolks plikt att inte utan lov vittna om vad han eller hon har fått veta vid skötseln av ett uppdrag i anslutning till en rättegång, vid lämnande av juridisk rådgivning som gäller huvudmannens rättsliga ställning vid förundersökning eller i någon annan handläggningsfas inför en rättegång, vid lämnande av juridisk rådgivning som gäller inledande eller undvikande av rättegång. Dessutom anges i paragrafen plikten för en advokat, ett rättegångsbiträde som avses i lagen om rättegångsbiträden med tillstånd eller ett offentligt rättsbiträde att olovligen vittna om en enskild persons eller en familjs hemlighet eller affärs- eller yrkeshemligheter som han eller hon har fått kännedom om i något annat uppdrag än ett sådant som avses ovan. I 17 kap. 14 § i rättegångsbalken anges att en läkare eller någon annan yrkesutbildad person inom hälso- och sjukvården inte får vittna om känsliga uppgifter om en enskild persons eller familjs hälsotillstånd eller någon annan hemlighet som gäller en enskild person eller familj och som han eller hon har fått kännedom om på grund av sin ställning eller uppgift, om inte den till vars förmån tystnadsplikten har föreskrivits ger sitt samtycke till det. I 17 kap. 16 § i rättegångsbalken anges skyldigheten för en präst eller någon annan person i motsvarande ställning att inte vittna om vad han eller hon har fått veta under bikt eller enskild själavård, om inte den till vars förmån tystnadsplikten har föreskrivits ger sitt samtycke till det. I 17 kap. 20 § i rättegångsbalken regleras rätten för upphovsmannen, utgivaren och utövaren av programverksamheten till ett meddelande som enligt lagen om yttrandefrihet i masskommunikation har gjorts tillgängligt för allmänheten att vägra vittna om vem som har lämnat de upplysningar som meddelandet grundar sig på samt om upphovsmannens identitet. I 17 kap. 22 § 2 mom. i rättegångsbalken utvidgas det personliga tillämpningsområdet av vissa av förbuden och rättigheterna att vittna som nämns ovan. Enligt bestämmelsen har den som har fått information som avses i 11 § 2 eller 3 mom., 13 § 1 eller 3 mom., 14 § 1 mom. eller 20 § 1 mom. när han eller hon var anställd hos eller annars biträdde den som avses i bestämmelsen i fråga motsvarande skyldighet eller rätt att vägra vittna som den som avses i bestämmelsen i fråga. Det är dock inte nödvändigt att utsträcka hänvisningen till att gälla 11 § 2 eller 3 mom. eftersom ett förbud enligt dem inte heller föreslås.  

Dessutom behöver det regleras om åtgärder ifall det under avlyssning eller observation eller vid andra tidpunkter framgår att det är förbjudet att avlyssna eller observera meddelandet. Då ska åtgärden avbrytas och de upptagningar och anteckningar som gäller informationen som erhållits ska genast utplånas. För tydlighetens skull bör det även regleras separat om att förbudet återtas när det är källan till ett hot som är föremål för förbudet mot avlyssning eller observation. 

Utlämnande av uppgifter till andra förundersökningsmyndigheter 

Polislagen innehåller inga bestämmelser om överlåtelse av uppgifter till andra förundersökningsmyndigheter. Den närmaste förebilden är 5 kap. 54 § i polislagen där det föreskrivs om användning av överskottsinformation. Enligt 5 kap. 53 § i polislagen avses med överskottsinformation sådan information som fåtts genom teleavlyssning, teleövervakning, inhämtande av basstationsuppgifter och teknisk observation, när informationen inte har samband med ett brott eller avvärjande av fara eller när den gäller något annat brott än det för vars förhindrande eller avslöjande tillståndet har getts eller beslutet fattats. Överskottsinformation kan med andra ord definieras som information som har erhållits som biprodukt vid användningen av laglig informationsinhämtning på så sätt att den inte varit det egentliga eller planerade syftet med åtgärden. Bestämmelserna om överskottsinformation utgör ett slags mellanläge mellan fri bevisföring enligt vilken bevis fritt får utnyttjas och begränsningarna som gäller förbud mot att vittna. Informationen kan gälla något brott eller något som inte alls har samband med brott, men som är betydelsefullt för myndighetens verksamhet.  

Enligt 5 kap. 54 § 1 mom. i polislagen får överskottsinformation användas i samband med utredning av brott, när informationen gäller ett brott för vars förhindrande det skulle ha fått användas sådant inhämtande av information genom vilket informationen har fåtts. Med brottsutredning avses att syftet med informationen är att använda den som stöd för bevis på skuld eller som grund för ett avgörande om en metod för inhämtande av information (omedelbart utnyttjande) till åtskillnad till exempel från en avsikt att inrikta, där möjligheten att utnyttja överskottsinformationen är friare (indirekt utnyttjande). Vid begränsning som gäller användning av överskottsinformation som bevisning förbjuds utnyttjandet. 

Enligt 5 kap. 54 § 2 mom. i polislagen får överskottsinformation dessutom alltid användas för förhindrande av brott, för inriktning av polisens verksamhet och som en utredning som stöder det att någon är oskyldig. Vad gäller förhindrande av brott måste man minnas att där även ingår avbrott av ett pågående brott. Informationen får däremot inte användas till att avslöja brott. Informationen kan alltid användas som bevis som stöd för att någon är oskyldig trots att detta i verkligheten kan bekräfta att någon annan är skyldig. I paragrafens 3 mom. föreskrivs att överskottsinformation också får användas för att förhindra betydande fara för någons liv, hälsa eller frihet eller betydande miljö-, egendoms- eller förmögenhetsskada. Några ytterligare villkor har inte ställts för användningen av överskottsinformation i sådana situationer som det nu är tal om i 2 och 3 mom.  

Överskottsinformation uppkommer i samband med alla slags åtgärder som hör till myndigheterna. Det är klart att också användningen av metoder för underrättelseinhämtning ofrånkomligen producerar annat än information som hotar den nationella säkerheten. I många fall bör denna information utplånas omedelbart med motiveringen att den är irrelevant, men en del av den information som är betydelselös för den nationella säkerheten kan gälla ett allvarligt brott. Därför behövs det lagstiftning för att styra att sådan information förs fram, förutom till relevanta mottagare av information överlag, speciellt även till förundersökningsmyndigheterna. En norm som placerar informationen på gränsytan till den civila underrättelseverksamheten och straffprocessen och utlämnandet av informationen där till förundersökningsmyndigheten vore komplex och principladdad. I ett skede som föregår fullbordandet av ett brott har målet att förhindra det företräde i förhållande till brottsutredningsintressen som preciserar förundersökningsfasen. Då är det frågan om åtgärder som å ena sidan är nödvändiga för att undvika fara och skada och som å andra sidan i regel inte kränker det centrala kärnområdet i individens rättssäkerhet. I domstolsskedet har man vanligtvis inte ansett det finnas något starkt konkurrerande intresse som motvikt till individens rättssäkerhet. I civil underrättelseverksamhet har å sin sida målet nationell säkerhet principiell prioritet i förhållande till intressena att förhindra och att utreda brott. I civil underrättelseverksamhet är det nämligen fråga om åtgärder som är nödvändiga för att försvara statens eller samhällets centrala intressen och trygga dem. Ett sådant intresse är rättssystemets, inklusive straffprocessystemets, funktionsduglighet. Därför passar inte 5 kap. 54 § i polislagen som sådan som förebild för regleringen av överlåtelse av information för brottsbekämpning, eftersom intresset att skydda den nationella säkerheten som hör till civil underrättelseverksamhet inte beaktas där. 

Den första utgångspunkten för en bestämmelse om utlämnande av information för brottsbekämpning är att den bör innehålla anmälningsskyldighet till en förundersökningsmyndighet i sista hand om sådana brott för vilka det strängaste straffet är fängelse i sex år, för var och en har anmälningsskyldighet om så allvarliga brott som dessutom går att förhindra. Sådana gärningar har redan samband med ett så stort intresse att förhindra och utreda brott att det i fråga om dem inte är kriminalpolitiskt sett acceptabelt att inte lämna ut information till en förundersökningsmyndighet om brott i samband med civil underrättelseverksamhet, det vill säga en åtgärd genom vilken man kan undvika att en så allvarlig fara realiseras eller en skada uppkommer eller bidra till utredningen av ett grovt brott. Vidare vore det konsekvent att information som fåtts genom användning av en metod för underrättelseinhämtning alltid får överlämnas som en utredning till stöd för att någon är oskyldig samt för att förhindra betydande fara för någons liv, hälsa eller frihet eller betydande miljö-, egendoms- eller förmögenhetsskada. Dessa huvudsakligen individualistiska intressen har många likheter med de kollektiva intressen som den civila underrättelseverksamheten för sin del vill skydda. Med tanke på antagandet om oskyldighet som tryggas i artikel 6.2 i Europeiska människorättskonventionen bör man emellertid undvika en lagstiftning som möjliggör utlämnande av information om alla, även ringa, brott till en förundersökningsmyndighet. Av samma skäl bör det även grundligt bedömas om information överlag kan ges till förundersökningsmyndigheter för kriminalunderrättelseinhämtning eller för inriktning av polisens verksamhet.  

Underrättelse om informationsinhämtning  

Frågorna om rättssäkerheten är på grund av den hemliga informationsinhämtningens karaktär utpräglat viktiga såväl för de parter som blir föremål för sådana åtgärder och för utomstående som för hela rättssystemets trovärdighet överlag. En av de viktigaste garantierna för rättsskyddet är att en part får bekanta sig med det material en myndighet innehar. Innan parten kan göra det måste den ha möjlighet att få information om användningen av hemlig informationsinhämtning. En parts rätt att få information är också en viktig förutsättning för en rättvis rättegång (21 § i grundlagen, artikel 6.1 i Europeiska människorättskonventionen och i artikel 14.1 i konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter).  

En i detta avseende fristående fråga gäller rätten att få information om en handling eller upptagning som tillkommit vid användning av en hemlig metod för inhämtande av information. I 11 § i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet föreskrivs om en parts rätt att ta del av en handling. Enligt paragrafens 1 mom. är utgångspunkten den att en part har rätt att hos den myndighet som behandlar eller har behandlat ett ärende ta del också av en myndighetshandling som kan eller har kunnat påverka behandlingen, även om handlingen inte är offentlig. I paragrafens 2 mom. föreskrivs om sådana fall där en part eller dennes ombud eller biträde inte har sådan rätt som avses i 1 mom. Begränsningen gäller till exempel fall då utlämnande av uppgifter ur en handling skulle strida mot ett synnerligen viktigt allmänt eller enskilt intresse och fall där en handling har upprättats i samband med en förundersökning som ännu pågår, om utredningen skulle försvåras av att uppgifter lämnas ut. 

Syftet med artikel 6.1 i Europeiska människorättskonventionen är bland annat att skydda parterna mot hemliga rättegångar. Jämlikheten mellan parterna, jämvikten och principen att parterna ska höras är viktiga principer när det gäller bedömningen av frågan om en rättegång som helhet betraktad ska anses vara rättvis. Principerna förutsätter att en part ska ha möjlighet att lägga fram sin sak under förhållanden som inte i sakligt hänseende försätter denne i en sämre situation än motparten. För att parterna ska vara jämlika krävs det att parterna behandlas likvärdigt och opartiskt i domstolen. Rätten att få information förutsätter även att en misstänkt har rätt till effektiv förberedelse av och motbevisning i sitt försvar. Å andra sidan måste det beaktas att jämviktsprincipen inte kränks av att något av rättegångsmaterialet fattas.<0} Den situationen att en part har tillgång till eller känner till en omständighet som hemlighålls för en annan part måste bedömas på ett annat sätt. Dessutom måste man beakta principen att myndigheten inte i rättegångsskedet har rätt att bedöma betydelsen av en uppgift. Det är partens uttryckliga rätt. 

Med tanke på antagandet om oskuld enligt artikel 6.2 i Europeiska människorättskonventionen kan det till exempel ha betydelse att informationskällor som handlar utifrån olika motiv inte vill eller kan ge objektiv information, eller åtminstone riktar in inhämtandet av information i enlighet med sina egna motiv. Om principen är att en informationskällas identitet eller att en informationskälla används överlag inte avslöjas kan informationskällans ansvar för informationens kvalitet eller användningen av den inte tillgodoses, utan myndigheten tar ansvaret.  

Starka motiv för hemlighållande kan också föras fram. Sådana intressen är till exempel viktiga utredningsmässiga orsaker. Dessutom kan skydd av liv och hälsa, statens säkerhet samt skydd av sekretessbelagda taktiska och tekniska metoder förutsätta att meddelandet av information skjuts upp eller att inhämtandet av information hemlighålls till och med helt. När det bestäms hur länge saken skjuts upp på grund av att brottsutredningen kan äventyras kan man tänka sig en tidsgräns, medan statens säkerhet samt behovet av skydd av liv och hälsa kan vara längre, och rentav permanent. Till exempel vad gäller täckoperationer avslöjar redan vetskapen om användningen av en metod i praktiken de tidigare operationer som gäller förhindrandet eller avslöjandet av brott som en person deltagit i och leder till att personen inte kan användas i framtiden. Dessutom kan vetskapen i värsta fall äventyra personens och hans eller hennes närståendes liv och hälsa. Om man i samma ärende har anlitat en informationskälla och en person under täckmantel räcker det att redan en av dessa avslöjas för att båda personernas och deras närståendes liv och hälsa ska vara i fara. 

Europadomstolen har bland annat i sina avgöranden Rowe och Davis mot Förenade kungariket 16.2.2000, Natunen mot Finland 31.3.2009, Janatuinen mot Finland 8.12.2009, Bannikova mot Ryssland 4.11.2010 och Bulfinsky mot Rumänien 1.6.2010 godkänt att allt material inte avslöjas för den misstänkte om det motsatta intresset gäller nationell säkerhet, skydd av liv och hälsa eller sekretessbelagda utredningsmetoder. Artikel 6.1 i Europeiska människorättskonventionen tillåter dock endast ovillkorligen nödvändiga ingrepp i en åtalads rättigheter.  

Polislagens 5 kap. 58 § 1 mom. gäller teleavlyssning, inhämtande av information i stället för teleavlyssning, teleövervakning, systematisk observation, förtäckt inhämtande av information, teknisk observation och kontrollerade leveranser. Föremålet för metoderna som används ska utan dröjsmål underrättas skriftligen efter att syftet med informationsinhämtningen har uppnåtts. Den ovillkorliga tidsfristen i 1 mom. är dock ett år efter att informationsinhämtningen har upphört. Därefter ska föremålet underrättas om saken. Den domstol som beviljat tillståndet ska samtidigt skriftligen informeras om underrättelsen. Momentet gäller inte inhämtande av basstationsuppgifter, observation och identifieringsuppgifter för teleadresser eller teleterminalutrustning. Underrättelsen ska specificeras med sådan noggrannhet att föremålet för informationsinhämtningen vid behov kan försöka utreda grunderna för användningen av metoderna. I underrättelsen ska det nämnas vilken metod som använts samt var och när den använts. Sekretessbelagda taktiska och tekniska metoder behöver inte avslöjas i underrättelsen. Om föremålets identitet förblir oklar kan underrättelsen naturligtvis inte göras. Om föremålets identitet klarnar senare ska personen underrättas i efterhand. Trots att hemliga metoder för inhämtande av information i verkligheten även riktas mot andra personer behöver de inte underrättas.  

Polislagens 5 kap. 58 § 3 mom. gäller systematisk observation, förtäckt inhämtande av information, täckoperationer, bevisprovokation genom köp och styrd användning av informationskällor. Huvudregeln är att föremålet för informationsinhämtningen ska underrättas om metoderna om en förundersökning inleds i ärendet. Om en förundersökning inleds, ska bestämmelserna i 10 kap. 60 § i tvångsmedelslagen iakttas i tillämpliga delar. Samtidigt ska den domstol som beviljat tillståndet och, ifråga om täckoperationer, den domstol som avses i 32 §, det vill säga Helsingfors tingsrätt, informeras skriftligen om underrättelsen. Samma sak gäller bevisprovokation genom köp och användning av styrda informationskällor med stöd av 10 kap. 60 § 7 mom. i tvångsmedelslagen och med iakttagande av bestämmelserna i 43 § 6 mom. i samma kapitel i tillämpliga delar. Det måste beaktas att domstolen spelar en roll i beslutsfattandeprocessen endast i fråga om täckoperationer. Så är det inte vid bevisprovokation genom köp och användning av styrda informationskällor. Trots detta ska domstolen ges skriftlig information om underrättelsen till föremålet om alla dessa medel.  

Polislagens 5 kap. 58 § 2 mom. innehåller å sin sida undantag från huvudregeln om underrättelser. Enligt momentet kan domstolen på yrkande av en anhållningsberättigad polisman besluta att underrättelsen enligt 1 mom. till den som varit föremål för åtgärden får skjutas upp med högst två år åt gången, om det är motiverat för att trygga pågående inhämtande av information, trygga statens säkerhet eller skydda liv eller hälsa. Grunden som gäller statens säkerhet kommer i praktiken i fråga endast på skyddspolisens verksamhetsområde. Det ska beaktas att beslutet om att skjuta upp underrättelsen inte förpliktar till att dröja med underrättelsen till den utsatta dagen. Om förhållandena ändras så att det inte längre finns förutsättningar för att inte lämna en underrättelse ska den göras oberoende av beslutet om uppskov (biträdande justitieombudsmannens avgöranden Dnr 1716/2/09 och Dnr 609/2/10). Grunderna för uppskjutande täcker också fall som gäller olika internationella gemensamma operationer liksom fall där det upptäcks att föremålet för informationsinhämtning varit oriktigt. Att skjuta upp innebär alltså att flytta fram underrättelsen, men det är även möjligt att helt låta bli att underrätta. Det kan enligt det ovan nämnda momentet göras om det är nödvändigt för att trygga statens säkerhet eller skydda liv eller hälsa. Domstolen beslutar om uppskjutandet av underrättelsen eller om att underrättelsen ska utebli trots att en anhållningsberättigad tjänsteman har beslutat om användningen av metoden.  

Bestämmelsen om underrättelse om användning av hemliga metoder för inhämtande av information i 5 kap. 58 § i polislagen är till sina grundläggande lösningar ändamålsenlig också vad gäller underrättelse om användningen av metoderna i 5 a kap. i polislagen. Eftersom det med civil underrättelseverksamhet avses informationsinhämtning som skyddspolisen utför bör det anges att den som framför en begäran om att en underrättelse ska skjutas upp eller utebli ska vara en polisman som hör till skyddspolisens befäl. Det finns skäl för att låta domstolen avgöra om en underrättelse ska skjutas upp eller få utebli helt, eftersom olika parters rättigheter och behov av information bäst kan bedömas på detta sätt. Med beaktande av att bestämmelserna i polislagens 5 a kap. bygger på informationsinhämtning om verksamhet som hotar den nationella säkerheten bör tryggandet av den nationella säkerheten läggas till i grunderna för att en underrättelse ska skjutas upp eller utebli. Dessutom bör det bedömas hur underrättandet ska ordnas såväl med tanke på föremålets rättsskydd som på det lämpligaste sättet i fråga om de praktiska möjligheterna att underrätta om de nya metoder som föreslås i polislagens 5 a kap., det vill säga platsspecifik underrättelseinhämtning och kopiering samt underrättelseinhämtning som avser datatrafik i en separat lag som föreslås. Om föremålet för underrättelseinhämtning är en främmande stats myndighet eller en person som agerar för en främmande stats räkning finns det ingen skyldighet att underrätta om användning av metoder för informationsinhämtning.  

Tvångsmedel som skyddspolisen använder 

Genomsökning 

Polislagen innehåller i nuläget inga bestämmelser om platsgenomsökning eller husrannsakan i syfte att inhämta information. I 8 kap. i tvångsmedelslagen föreskrivs det däremot om platsgenomsökning som utförs för brottsutredning. Genomsökningarna enligt den gällande tvångsmedelslagen utförs med vetskap av eller i närvaro av den som är föremål för åtgärden med syftet att skaffa bevis för ett brott. Det är dock motiverat att beakta att det i tvångsmedelslagen för närvarande inte finns bestämmelser om genomsökning med syftet att hämta information utan att föremålet för informationsinhämtning vet om det, och därför betyder termen ”genomsökning” som används i detta sammanhang inte samma sak som genomsökning i den gällande tvångsmedelslagen.  

I underrättelseverksamheten uppstår det situationer där det är nödvändigt att verkställa genomsökning av en plats för att inhämta information om verksamhet som allvarligt hotar den nationella säkerheten. Hur lång tid informationsinhämtningen ska ta ska inte bestämmas i förväg, utan det beror på hurdan och vilken typ av information skyddspolisen kan inhämta genom sina lagstadgade befogenheter. Om skyddspolisens informationsinhämtning avslöjas för den som är föremål för inhämtningen kan detta äventyra förverkligandet av syftet med den civila underrättelseverksamheten och kan orsaka fara för liv eller hälsa för tjänstemannen vid skyddspolisen.  

Föremålet kan ändra på sina rutiner för att undanhålla dem för underrättelsemyndigheten, skrida till andra motåtgärder som riktas mot myndigheterna eller varna potentiella övriga föremål för underrättelseinhämtning att han eller hon är föremål för sådan. Därför kan skyddspolisens anmälningsplikt, om den aktualiseras i ett för tidigt skede, omintetgöra hela planen där insamlandet av information bedrivs.  

Samhällets intresse är större ju allvarligare projekt eller fenomen det är fråga om. Utgångspunkten är att all verksamhet som hotar den nationella säkerheten på grund av sin skadlighet är sådan att det bör gå att inhämta så omfattande information som möjligt. 

Till exempel en terroristgrupps verksamhet är till karaktären systematisk, strävar systematiskt efter ett brottsligt mål och är kollektiv. En följd av kollektiviteten är att delåtgärderna som är nödvändiga för att möjliggöra terroristiska projekt delas så att de utförs av flera medlemmar. Då kan inhämtandet av information om hela verksamhetshelheten visa sig vara mycket utmanande. Med hjälp av cell- eller nätverksliknande organisationsformer strävar man efter att minimera gruppens synlighet och hemlighålla planerna så effektivt som möjligt utöver de traditionella kommunikationsmöjligheterna. Man strävar ofta efter att minimera kontakten mellan gruppmedlemmarna eller göra kommunikationens innehåll så svårt att tolka som möjligt för utomstående. De tekniska krypteringsmöjligheter och anonymitetsskyddet som den moderna kommunikationstekniken tillåter utnyttjas effektivt. Alla ovan nämnda faktorer bidrar till att skyddspolisens metoder för inhämtande av information inte alltid producerar information med vars hjälp brott kan förhindras i förväg eller avslöjas.  

Trots det ovan relaterade är det ett faktum att terroristisk verksamhet kräver fysiska aktiviteter i den reella världen. Sådana aktiviteter lämnar i allmänhet olika spår av olika grader. Spåren kan till exempel vara utkast, dokument som visar gruppens interna arbetsfördelning, anteckningar som gäller underrättelseinhämtning om eller bevakning på förhand av ett planerat mål för attacker, resedokument, e-postmeddelanden som har samband med en plan och som öppnats med ett krypteringsprogram i en dator eller ämnen eller föremål som behövs för att genomföra en plan. I vissa fall kan man få information om ovan nämnda eller liknande omständigheter som dem genom en genomsökning till exempel i ett utrymme som en person eller en grupp använder som samlingslokal eller som lager. Genomsökningen kan producera information som kan antas ha en mycket viktig betydelse för verksamhet som allvarligt hotar den nationella säkerheten.  

Det finns ingen orsak att underrätta föremålet för en sådan åtgärd om att genomsökning verkställs, eftersom det kan vara nödvändigt att fortsätta informationsinhämtningen om verksamheten ännu efter genomsökningen. En anmälningsplikt som är bunden till ögonblicket för genomsökningen omintetgör framtida framgångsrik informationsinhämtning. Det kan till exempel bero på att genomsökningen har verkställts vid fel tidpunkt. Man kan tänka sig en situation där skyddspolisen får information som kan anses tillförlitlig om att en okänd aktör ska träffa föremålet och leverera en viktig plan till denne. Skyddspolisen har kännedom om leveransen men inte om den exakta tidpunkten. Om skyddspolisen företar en genomsökning i ett utrymme som personen förvaltar innan mötet är över fungerar en underrättelse till föremålet om genomsökningen som en varning som får personen att ändra planen för sin verksamhet. För att säkerställa en helhetsbild kan man bli tvungen att genomföra genomsökning på olika föremål samtidigt. Då får information om genomsökningen inte komma till eventuella övriga partners kännedom. 

Informationsinhämtningens effektivitet grundar sig på så sätt på att föremålet åtminstone inte omedelbart blir medvetet om de åtgärder som riktas mot honom eller henne. Det är snarare fråga om hemlig informationsinhämtning än om genomsökning enligt tvångsmedelslagen. I regel bör föremålet emellertid i ett senare skede underrättas om åtgärden. Underrättelsen bör göras efter att syftet med inhämtandet av information har uppnåtts. Anmälningsplikten kan emellertid skjutas upp eller man kan avstå från den om synnerligen viktiga intressen motiverar detta från fall till fall. Det är befogat att ställa villkoren för uppskjutandet av eller avståendet från anmälningsplikten på samma nivå som i fråga om hemliga metoder för inhämtande av information enligt 5 kap. i polislagen. Genomsökning kan i detta sammanhang kallas platsspecifik underrättelseinhämtning. 

Kopiering 

I civil underrättelseverksamhet är det under platsspecifik underrättelseinhämtning och även annars nödvändigt att ta hand om observationer och fynd. I princip bör det vara möjligt att kopiera föremål, egendom, dokument, information eller omständigheter som hittats vid platsspecifik underrättelseinhämtning. För verkställandet av platsspecifik underrättelseinhämtning behövs det bestämmelser om motsvarande kopiering som metod för underrättelseinhämtning i polislagens 5 a kap. som anges om metoden i tvångsmedelslagen. Kopiering bör antecknas i protokollet om genomsökning av plats, och dessutom bör ett eget protokoll upprättas över var och en av dem. Personen som är föremål för kopieringen eller den vars egendom, föremål eller dokument det är fråga bör dessutom underrättas på samma sätt som det ska bestämmas om underrättelse om metoder för underrättelseinhämtning.  

Eftersom utgångspunkten är att det är meningen att civil underrättelseverksamhet och de metoder för underrättelseinhämtning som används där ska hållas hemliga för föremålet för dem kommer inte heller omhändertagande av dokument, föremål eller egendom som tillhör personen heller på frågan. Därför är kopiering en nödvändig metod för att man ska kunna undvika att ta om hand de observationer och fynd som gjorts och samtidigt minimeras risken att avslöjas, såsom till exempel att en operation för underrättelseinhämtning avslöjas i samband med platsspecifik underrättelseinhämtning. Om man i civil underrättelseverksamhet, till exempel i platsspecifik underrättelseinhämtning, hittar farliga föremål eller ämnen kan man förfara enligt 2 kap. 14 och 15 § i polislagen. Till denna del är det även motiverat att beakta att om man i ett utrymme som är föremål för platsspecifik underrättelseinhämtning hittar farliga föremål eller ämnen och om de eventuellt också bytts ut mot ofarliga har tröskeln för ett brott eller något annat ”skäl att misstänka” ett brott enligt strafflagen som ska förhindras eller avslöjas högst sannolikt överskridits. Då övergår man från användningen av metoder för underrättelseinhämtning till befogenheter till följd av brott och ärendet överförs till centralkriminalpolisen med vissa undantag.  

När man vid platsspecifik underrättelseinhämtning till exempel tar bilder av dokument som hittas i utrymmet som är föremål för åtgärden utförs samtidigt kopiering av dokumentet. Under platsspecifik underrättelseinhämtning eller genast efter den är det inte nödvändigtvis klart vilken betydelse dokumenten har, och utredningen av innehållet i dem kan till exempel kräva att de översätts. Vid kopiering måste man emellertid beakta föremålet för den. Om föremålet för kopiering är ett dokument som innehåller kommunikation mellan personer bör förutsättningarna för att använda kopiering vara högre än vid kopiering av meddelanden som inte åtnjuter konfidentiellt skydd.  

Underrättelseinhämtning som avser utländska förhållanden 

Bakgrunden till de ändringar som skett i skyddspolisens verksamhetsbetingelser de senaste åren är att hoten mot den inre och den nationella säkerheten och fenomen som har samband med dem allt snabbare internationaliseras och blir mer datatekniska. Gränserna mellan inre och yttre säkerhet har fördunklats och den inre säkerhetens yttre dimension har accentuerats. Den nationella och den internationella verksamhetsmiljön sammanlänkas allt tätare. De allvarligaste hoten mot Finlands nationella säkerhet är nästan utan undantag av internationellt ursprung eller har kopplingar utomlands. Därför finns all information som påverkar det finländska samhället inte tillgänglig på finländskt territorium. En enskild stat förmår inte i alla situationer avvärja hot som riktas mot den med enbart egna åtgärder. Förändringen betonar internationellt underrättelse- och säkerhetsarbete samt betydelsen av den operativa och strategiska information som fås den vägen. Verksamhetsområdets operativa och strategiska internationella kommunikation har nästan fyrdubblats på 2000-talet.  

Om man vill skydda samhället framgångsrikt måste de finländska säkerhetsmyndigheterna kunna inhämta information även från utländska aktörer. Med underrättelseinhämtning som avser utländska förhållanden avses inhämtande av information om utländska förhållanden och föremål som är väsentlig med tanke på den nationella säkerheten. Syftet med underrättelseinhämtning som avser utländska förhållanden är att producera information som är nödvändig för den högsta statsledningens säkerhetspolitiska beslutsfattande samt för att avvärja allvarliga yttre hot mot säkerheten.  

Utgångspunkten för underrättelseinhämtning som avser utländska förhållanden är på grund av dess karaktär att man strävar efter den information som behövs med så lätta metoder som möjligt. I praktiken grundar sig underrättelseinhämtningen ofta på handlingsmodeller som nära påminner om förbindelseverksamhet. Det är fråga om utbyte av information och synpunkter mellan två stater som grundar sig på frivillighet mellan myndigheter och som gynnar båda parterna. Informationsutbytet kan till exempel gälla fenomen, enskilda händelser, observationer eller politiska stämningar som är föremål för ett gemensamt intresse, och om vilka parten som ger information genom sin tolkning försöker påverka mottagarens uppfattningar. Vid sidan av sådant ömsesidigt informationsutbyte kan underrättelseinhämtningen som avser utländska förhållanden baseras på ensidig verksamhet av den ena staten. I utgångssituationen består verksamhetens innehåll av att personal som sänts utomlands av staten som inhämtar information med stöd av sin tjänsteställning gör allmänna observationer om förhållandena i staten där de är stationerade samt diskuterar med representanter för den staten eller med medborgare. Trots att det då inte är fråga om informationsutbyte som uttryckligen har avtalats med staten där de är stationerade sker verksamheten ofta med den statens tysta godkännande. Alla stater blir de facto till en viss gräns tvungna att tolerera att underrättelseinhämtning sker på deras mark.  

Under vissa förhållanden som kan karaktäriseras som exceptionella är sådan underrättelseinhämtning som beskrivs ovan och som betonar samarbete eller tyst godkännande inte längre tillräcklig. Med tanke på Finlands nationella säkerhet måste man i sådana fall kunna inhämta kritiskt sett viktiga uppgifter med hjälp av hemliga metoder för underrättelseinhämtning. 

De flesta europeiska stater har reglerat sin underrättelseverksamhet som avser utländska förhållanden och de befogenheter som ska användas där. Det varierar från land till land hur noggrant man ansett det relevant att reglera enskilda befogenheter. Med underrättelseinhämtning som avser utländska förhållanden avses aktiv verksamhet av säkerhetsmyndigheter för att inhämta information om sådana enskilda eller statliga aktörer som vistas utomlands och som kan hota Finlands nationella säkerhet eller andra intressen som är livsviktiga för samhället.  

Perspektivet för den stat som blir föremål för verksamheten 

Enligt en allmän princip inom internationell rätt åtnjuter varje suverän stat territoriell integritet och politiskt oberoende i förhållande till andra stater. Varje stat beslutar själv om och på vilka villkor den tillåter utländska tjänstemäns verksamhet på sitt territorium. De flesta stater tolererar till en viss gräns eller rentav godkänner de facto verksamheten hos främmande myndigheter för underrättelseinhämtning på sin mark. Det kan vara fråga om informationsutbyte som gynnar båda parterna eller om att det datainsamlande som den främmande makten öppet verkställer om allmänna förhållanden inte äventyrar statens eller någon annan parts intressen. Under andra förhållanden kan staten som är föremålet förhålla sig avvisande till verksamhet från främmande staters myndigheter på dess territorium. Verksamheten kan från fall till fall även uppfylla rekvisitet för någon gärning som är straffbar enligt den statens strafflag. Verksamhetens straffbarhet kan beroende på staten som är föremål för den påverkas till exempel av vem som inhämtar informationen, vilken information som inhämtas och den metod som används. Staterna som jämförs har inte heller på lagnivå ställt som villkor för ett utlands underrättelseinhämtning att staten godkänner verksamheten eller att denna inte bryter mot statens gällande lagar. 

I underrättelseinhämtning som avser utländska förhållanden är det fråga om ett acceptabelt mål, det vill säga verksamhet som krävs för att uppnå skyddet av den nationella säkerheten, som i vissa fall kan innebära risker. En av riskerna är att det är fråga om verksamhet som strider mot lagstiftningen i staten eller som den på annat sätt inte anser vara godtagbar. I underrättelseinhämtning som avser utländska förhållanden är det viktigt att beakta hur de andra staterna förhåller sig och innehållet i deras lagstiftning men av praktiska skäl kan detta inte beaktas när verksamheten regleras utan först när den påbörjas. Då gäller det att överväga om intresset som verksamheten ger den nationella säkerheten är klart större än de risker som ingår där. 

Tredje staters synvinkel 

Enligt en allmän princip inom internationell rätt åtnjuter varje suverän stat territoriell integritet och politiskt oberoende i förhållande till andra stater. Detta gäller också när underrättelseinhämtningen sker genom att på något sätt utnyttja en tredje stats territorium. Dessutom får enligt en allmän princip i internationell rätt en stat inte tillåta att dess territorium används för gärningar som påverkar andra stater på ett skadligt och illegalt sätt. När gärningen bedöms tillmäts den inte betydelse enbart i fråga om huruvida den orsakar skada på egendom eller personer, utan det kan vara tillräckligt att den överlag ger upphov till negativa konsekvenser. I underrättelseinhämtning som avser utländska förhållanden kan till exempel personer som fungerar som informationskällor påträffas på en tredje stats territorium eller sådana kan värvas där. Principen om transitland kan dock inte anses gå att tillämpa direkt på internationell datatrafik där datatrafik normalt sett rör sig och dirigeras på ett sätt som inte fastställs på förhand där det inte finns några hinder för den. 

Underrättelseverksamhet och internationell rätt 

Enligt artikel 38 i internationella domstolens stadga är de viktigaste källorna för internationell rätt allmänna eller speciella internationella överenskommelser, internationell sedvänja och så kallade allmänna rättsgrundsatser. Inga internationella fördrag har upprättats om underrättelseverksamhet i fredstid. Bestämmelserna om skydd som spioner åtnjuter under krig i artikel 46 i första tilläggsprotokollet till Genèvekonventionen 1949 har å sin sida ingen betydelse för det ämne som behandlas här. 

Trots att underrättelseverksamheten i princip gäller kränkning av den stats suveränitet som är föremål för verksamheten råder det inte enighet i rättslitteraturen om huruvida den internationella rätten på nivån för sedvänja och allmänna rättsprinciper godkänner eller fördömer underrättelseverksamhet. Underrättelseverksamhet kan inte anses ha en allmänt accepterad internationellt rättslig ställning eftersom stater genom att förklara en person som persona non grata eller på annat sätt icke acceptabel upprepade gånger visar att de inte godkänner sådan aktivitet. Å andra sidan kan underrättelseverksamhet inte heller internationellt rättsligt sett anses förbjuden eftersom nästan alla stater bedriver denna verksamhet. Det är fråga om globalt etablerad verksamhet, och enskilda staters attityd till den beror på om de i respektive fall har rollen som stat som inhämtar underrättelser eller är föremål för den. 

Trots att underrättelseverksamheten inte är reglerad visar flera internationella exempel att man i verksamheten har utnyttjat möjligheterna i det internationella traktaträttssystemet. I verksamheten har man använt sig av en representants diplomatiska immunitet och frihet från den straffrättsliga domsrätten i staten som är föremål för verksamheten som garanteras i Wienkonventionen (FördrS 3–5/1970) om diplomatiska förhållanden.  

Skyddspolisens informationsinhämtning utomlands 

De finländska säkerhetsmyndigheterna har inga reglerade befogenheter att inhämta information utomlands. Beroende på den ändrade säkerhetsmiljön och på de grunder som nämns i denna proposition behövs det emellertid bestämmelser om befogenheter utomlands, det vill säga underrättelseinhämtning som avser utländska förhållanden. Det föreslås att befogenheterna utomlands för den civila verksamhetens del ska ges till skyddspolisen och att de metoder som föreslås i 5 a kap. i polislagen som föreslås används i underrättelseinhämtning som avser utländska förhållanden. Det ska regleras separat om internationellt samarbete och om metoder för underrättelseinhämtning i samband med det.  

I internationell jämförelse kan det noteras att beslutsfattandet om informationsinhämtning utomlands varierar från land till land. Till exempel en underrättelsemyndighet själv eller någon aktör med politiskt ansvar kan ansvara för beslutsfattandet. Om en underrättelsemyndighet ansvarar för beslutsfattandet sker det i allmänhet inom ramen för riktlinjer från statsledningen. Metoderna som används inom underrättelseinhämtningen riktas mot suveräniteten i en främmande stat som är föremål för verksamheten och eventuellt också i en tredje stat genom vilken informationsinhämtningen sker. Därför accentueras den politiska dimensionen i underrättelseinhämtning som avser utländska förhållanden. Underrättelseinhämtningens eventuella konsekvenser och risker påverkar beslutsprocessen. Chefen för skyddspolisen beslutar alltid om civil underrättelseverksamhet utomlands och om användningen av metod för underrättelseinhämtningen. Finländska domstolar har inte behörighet att besluta om användning av metoder utanför Finlands territorium och kommer därför inte på fråga som beslutsfattare. Dessutom är det på grund av utrikespolitiska känsligheter i underrättelseinhämtning som avser utländska förhållanden motiverat att risken vid användningen av metoder bärs av den som genomför denna underrättelseinhämtning, det vill säga skyddspolisen. Det regleras separat om samordningen av civil och militär underrättelseverksamhet. De utrikespolitiska dimensionerna i underrättelseinhämtningen som avser utländska förhållanden behandlas på så sätt även i samband med att civil och militär underrättelseverksamhet samordnas då de centrala utrikespolitiska myndigheterna deltar. 

Det ska regleras separat om internationellt samarbete och även då är det chefen för skyddspolisen som beslutar om metoder för underrättelseinhämtning i en operation som genomförs utomlands. Skillnaden mellan internationellt samarbete och underrättelseinhämtning som avser utländska förhållanden ligger i om den stat som är föremål är medveten om operationen. Underrättelseinhämtning som avser utländska förhållanden utförs i princip utan att staten som är föremål för den eller en tredje stat vet om det medan internationellt samarbete grundar sig på att staten som är föremål för det ger sitt samtycke, eller alternativt i samråd med en tredje stat utan att staten som är föremål vet om det.  

Internationellt samarbete 

Polisen ska upprätthålla säkerheten i samarbete med andra myndigheter samt med sammanslutningar och invånarna och sköta det internationella samarbete som hör till dess uppgifter. Polisens internationella samarbete regleras i 9 kap. 9 § i polislagen. För polisens del möjliggör den gällande nationella lagstiftningen rättslig hjälp och handräckning till polisen i en främmande stat och på motsvarande sätt rättslig hjälp och handräckning från en främmande stat till polisen om det finns separata bestämmelser eller avtal om det. På motsvarande sätt gäller det som separat föreskrivs om saken eller det som avtalats i ett internationellt fördrag som är förpliktande för Finland i fråga om en främmande stats polismans rätt att använda befogenheten för en finländsk polisman. I internationellt samarbete som skyddspolisen gör med säkerhets- och underrättelsetjänster iakttas dock inte bestämmelserna om polisens rättsliga hjälp och handräckning.  

Till skyddspolisens arbete som gäller nationell säkerhet hör i väsentlig grad samarbete med andra länders säkerhets- och underrättelsetjänster. Till samarbetet hör bland annat konfidentiellt informationsutbyte om olika hot mot säkerheten. Det existerar inga multilaterala och för Finlands del inte heller bilaterala internationella fördrag om internationellt samarbete i fråga om underrättelseinhämtning. Vad gäller samarbete och utbyte av underrättelseinformation har emellertid internationella etablerade förfaringssätt utformats under årens lopp. Information som utbyts mellan skyddspolisen och utländska säkerhets- och underrättelsemyndigheter gäller en fras om ändamålsbundenhet som grundar sig på internationell etablerad sedvänja som förhindrar att information utlämnas till tredje part utan uttryckligt samtycke från landet som de utlämnas från. Också skyddspolisen är i sin internationella verksamhet tvungen att följa denna avtalade fras. Förutom utbyte av information består internationellt samarbete även av till exempel tekniskt stöd, utbildning, utbyte av tjänstemän och verksamhet med internationella kontaktpersoner. 

Den gällande polislagen har inga bestämmelser om samarbete mellan internationella säkerhets- och underrättelsetjänster. Därför behöver det göras möjligt att genomföra internationella gemensamma operationer inom civil underrättelseverksamhet så, att en polisman från skyddspolisen kan delta i sådana utomlands och en tjänsteman inom säkerhets- eller underrättelsetjänsten i en främmande stat kan delta i en sådan på finländskt territorium genom att detta bestäms i lagen. 

2.6.4  Juridisk tillsyn över skyddspolisen

Polisens hemliga metoder för inhämtande av information övervakas enligt 5 kap. 63 § 1 mom. i polislagen av cheferna för de enheter som använder hemliga metoder för inhämtande av information, samt dessutom av inrikesministeriet när det är fråga om skyddspolisen och av Polisstyrelsen när det är fråga om en enhet som är underställd Polisstyrelsen. Inrikesministeriet ska enligt 2 mom. årligen till riksdagens justitieombudsman avge en berättelse om hur hemliga metoder för inhämtande av information och skyddandet av dem har använts och övervakats. I 10 kap. 65 § i tvångsmedelslagen finns motsvarande bestämmelser om användning av hemliga tvångsmedel.  

I statsrådets förordning om förundersökning, tvångsmedel och hemligt inhämtande av information finns det också bestämmelser om registrering av hemliga metoder för inhämtande av information, övervakning och redogörelser för metoder för inhämtande av information. Dessutom har myndigheterna interna föreskrifter om inhämtandet av information.  

Riksdagens justitieombudsmans övervakning av hemliga metoder för inhämtande av information baseras huvudsakligen på inspektioner och övrig tillsyn på eget initiativ. Endast ett fåtal klagomål görs årligen om användning av hemliga metoder för inhämtande av information. Justitieombudsmannen ger för varje år riksdagen en berättelse om sin verksamhet samt om rättskipningens tillstånd och om brister som han eller hon upptäckt i lagstiftningen. Grundlagsutskottet har krävt att berättelsen får ett eget avsnitt om teletvångsmedel och täckoperationer (GrUB 15/2002 rd). 

Grundlagsutskottet har flera gånger (GrUB 8/2007 rd, GrUB 17/2006 rd och GrUB 16/2006 rd) å ena sidan konstaterat att justitieombudsmannen spelar en viktig roll när det gäller att övervaka teletvångsmedlen och utveckla övervakningssystemen. Men justitieombudsmannens laglighetsövervakning kan enligt utskottet å andra sidan bara utgöra ett komplement till de förvaltningsinterna övervakningsmekanismerna. Utskottet har dessutom i ett annat sammanhang konstaterat att man måste se till att rättstryggheten i anknytning till teletvångsmedel, i synnerhet domstolarnas tillståndsförfarande, den interna myndighetsövervakningen och justitieombudsmannens laglighetskontroll fungerar såväl på författningsnivå som i praktiken (GrUU 32/2013 rd).  

Också justitieombudsmannen har i berättelsen för 2014 bedömt att de årliga rapporterna som fås av myndigheterna förbättrar möjligheterna att på ett allmänt plan följa upp användningen av hemligt inhämtande av information. Justitieombudsmannens särskilda övervakning i konkreta enskilda fall kan emellertid endast vara stickprovsmässig. I berättelsen noteras det att justitieombudsmannens övervakning i första hand endast kan ses som ett komplement till myndigheternas interna laglighetskontroll, och den kan karaktäriseras som kontroll av kontrollen. 

2.6.5  Behandling av personuppgifter

I den gällande lagen om behandling av personuppgifter i polisens verksamhet finns bestämmelser förutom om skyddspolisens funktionella informationssystem också om användningen av personuppgifter i de syften som anges i 1 kap. 1 § i polislagen samt om informationsutbyte med andra polisenheter, med andra myndigheter samt med andra staters behöriga myndigheter. Informationsutbytet regleras även i andra lagar. Däremot regleras inte befogenheter i polisens personuppgiftslag. Till exempel ska rätten att få information oberoende av skyddspolisens sekretessbestämmelser samt rätten och skyldigheten att utlämna information även i fortsättningen regleras i polislagen. 

I denna proposition föreslås det att skyddspolisens befogenheter ändras. Det föreslås likaså att skyddspolisens uppgift i polisförvaltningslagen ändras så att den omfattar inhämtande av information också för att skydda den nationella säkerheten. Det föreslås också att 1 kap. 1 § 1 mom. i polislagen ändras så att det blir polisens uppgift att skydda den nationella säkerheten. Skyddspolisens lagstadgade uppgift omfattar med ändringarna även i fortsättningen aktiv övervakning av Finlands säkerhetsmiljö, inhämtande av information som gäller att förutse hot mot säkerheten och analys av informationen. Informationen inhämtas och fås till exempel ur öppna källor eller av andra myndigheter genom rätt att få information som det föreskrivs om separat. Skyddspolisen inhämtar således information i större utsträckning än enbart för att utföra uppdrag genom de hemliga metoder för inhämtande av information som reglerats eller genom de nya befogenheter för underrättelseinhämtning som föreslås i denna proposition.  

Inrikesministeriet tillsatte den 28 januari 2016 ett lagstiftningsprojekt med syftet att reformera lagstiftningen om polisens behandling av personuppgifter. Avsikten är att totalrevideringen av polisens personuppgiftslag ska träda i kraft under 2019. Eftersom man genom de nya befogenheterna för underrättelseinhämtning vid sidan av övriga uppgifter även får personuppgifter, och eftersom dessa befogenheter eventuellt regleras så att de träder i kraft redan innan polisens personuppgiftslag som ska reformeras föreslås det att polisens personuppgiftslag som nu är i kraft ändras. I detta sammanhang har man inte upptäckt betydande behov av ändringar i den gällande personuppgiftslagen för polisen. Det föreslås att endast 5 § i polisens personuppgiftslag som gäller skyddspolisens funktionella informationssystem, polisens rätt att få uppgifter ur vissa register och informationssystem i 13 § samt rätten till insyn i 45 § ska ändras.  

Skyddspolisen ska för att fullgöra sin uppgift upprätthålla skyddspolisens funktionella informationssystem. Skyddspolisen registrerar inte personuppgifter som den behöver för sitt uppdrag i andra register. Därför föreslås det att också de personuppgifter som fås med de nya befogenheterna registreras i detta system. Det föreslås att lagen ändras så att personuppgifter som skyddspolisen måste behandla för att kunna skydda den nationella säkerheten och för att förhindra, avslöja och utreda förehavanden eller brott som äventyrar rätts- och samhällsordningen eller statens säkerhet kan registreras i informationssystemet.  

Då kan personuppgifter som skyddspolisen behöver för att fullgöra sin lagstadgade uppgift registreras i systemet. Skyddspolisens uppgift fastställs även i fortsättningen ingående och den består också av annat än de befogenheter som anges för den. Att trygga statens säkerhet och att skydda den nationella säkerheten är inte synonyma, men båda används redan i den gällande lagstiftningen och de avses som begrepp i praktiken i stort sett betyda samma sak. I detta sammanhang beskrivs skyddspolisens uppdrag med båda termerna. Därför avses med skyddandet av den nationella säkerheten och tryggandet av statens säkerhet i praktiken samma sak som i polisens personuppgiftslag och samma sak som anges om skyddspolisens uppgift. Med skyddet av den nationella säkerheten eller tryggandet av statens säkerhet avses uppgiften att upprätthålla rätts- och samhällsordningen så att allmänhetens grundtrygghet och samhällets funktioner tryggas. Personuppgifter kan därför behandlas på samma sätt som det föreskrivs såväl om den nationella säkerheten som om statens säkerhet. Eftersom dessa begrepp kan anses innebära samma sak i polisens personuppgiftslag föreslås det inte i detta sammanhang att begreppen förenhetligas i hela den lagen. I totalrevideringen av polisens personuppgiftslag är avsikten däremot att förenhetliga begreppen och således använda endast begreppet nationell säkerhet i situationer där det till exempel inte är nödvändigt att separat nämna alla skyddspolisens uppgifter.  

För skyddspolisens uppgift och hanteringen av personuppgifter som hör dit är det viktigt att personuppgifter som erhållits via olika befogenheter kan behandlas på samma sätt och i samma register hos skyddspolisen och att det inte finns olika grader av trösklar för utlämnande av dem beroende på vilket sätt de erhållits. För att fullgöra skyddspolisens uppgifter behandlas personuppgifter antingen på det sätt som användningsändamålet förutsätter eller avvikande från det för att trygga statens säkerhet eller skydda den nationella säkerheten.  

2.6.6  Befogenheter för förundersökning

Inom polisförvaltningen ansvarar skyddspolisen för att förhindra, avslöja och även utreda brott som avses i strafflagens 12 kap. (landsförräderibrott) och 13 kap. (högförräderibrott). Skyddspolisen ansvarar också för förundersökningen av brott som avses i strafflagens 17 kap. 1 § (offentlig uppmaning till brott), 15 kap. 10 § 1 mom. (underlåtenhet att anmäla grovt brott) och 15 kap. 11 § (skyddande av brottsling) om brottet har samband med landsförräderi- eller högförräderibrott. 

I fråga om terroristbrott i strafflagen 34 a kap. är det skyddspolisens uppgift att förhindra och avslöja dem. Förundersökningen av terroristbrott verkställs i en polisenhet som underlyder Polisstyrelsen som skyddspolisen samarbetar med och vid behov bistår i förundersökningen. Skyddspolisen kan av särskilda skäl som grundar sig på statens säkerhet verkställa förundersökningen av brott som gäller terrorism på det sätt som avtalats med skyddspolisen och Polisstyrelsen. 

Skyddspolisen kan även inleda förundersökningen av olaga hot eller ett annat liknande brott som riktas mot en person som hör till statens ledning och som kommit till dess kännedom om gärningen uppenbart har att göra med rikets inre eller yttre säkerhet och om det är nödvändigt att omedelbart inleda förundersökningen för att skyndsamt verkställa förebyggande åtgärder. När förundersökningen fortsätter ska utredningen utan dröjsmål överföras till en annan polisenhet. 

De övriga polisenheterna bistår skyddspolisen i förundersökningen på det sätt som avtalats med Polisstyrelsen. Skyddspolisen bistår och samarbetar med den enhet som verkställer förundersökningen även i förundersökningar av andra brott som är av betydelse för Finlands inre och yttre säkerhet än de ovan nämnda. Till exempel gärningar som nämns i strafflagens 11 och 14 kap. är sådana.  

Arbetsgruppen som dryftade skyddspolisens administrativa ställning, resultatstyrning samt övervakning skulle även bedöma behoven att utveckla skyddspolisens verksamhet inför kommande hot mot säkerheten. Det centrala syftet var att klargöra skyddspolisens verksamhetsförutsättningar, befogenheter och övervakning med beaktande av den nationella och den internationella operativa situationen samt säkerhetstjänsternas internationella utvecklingstrender. 

Enligt den aktuella arbetsgruppen bör det bildas en mekanism för att årligen ställa upp prioriteringar för skyddspolisens informationsinhämtning som fungerar så att detta sker under ledning av inrikesministeriet. Innan prioriteringarna fastställs ska de beredas och samordnas i statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska ministerutskott och det bör ges en rapport om dem till riksdagens berörda utskott (grundlagsutskottet, utrikesutskottet och förvaltningsutskottet).  

Arbetsgruppen ansåg att man bör överväga nya befogenheter för underrättelseinhämtning för skyddspolisen för att den ska kunna svara på de ändrade verksamhetsbetingelserna. Det gäller inhämtande av uppgifter som är nödvändiga för att avvärja projekt som äventyrar rikets säkerhet av personer som är informationskällor och från datanät trots att projekten inte har uppnått graden för brott som kan förhindras, avslöjas eller utredas. När saken övervägs måste de juridiska förutsättningarna för att eventuellt utvidga befogenheterna för underrättelseinhämtning utredas mer ingående bland annat ur perspektivet för de grundläggande och mänskliga rättigheterna.  

Det finns redan i nuläget bestämmelser om mottagande av information från personer som är informationskällor för att förhindra eller avslöja brott eller avvärja en fara i 5 kap. i polislagen och användning av informationskällor för att utreda brott i 10 kap. i tvångsmedelslagen. Hemligt inhämtande av information kan tryggas enligt polislagen och tvångsmedelslagen och det kan också användas i samband med användningen av informationskällor. Det måste övervägas om bestämmelserna om användandet av informationskällor och tryggandet av dem ska utsträckas till att uttryckligen också gälla avvärjandet av projekt som äventyrar rikets säkerhet.  

Vid användningen av informationskällor bör information kunna inhämtas även från utlandet för att förhindra projekt som äventyrar rikets säkerhet. Innan man börjar inhämta information från utlandet bör man utöver de krav som Finlands nationella lagstiftning ställer dessutom från fall till fall beakta de internationella skyldigheter som är bindande för Finland och den nationella lagstiftningen i den stat som man avser inhämta information från. Förutsättningarna för att arbeta utomlands samt förhållandena för styrningen av och ansvaret för verksamheten bör preciseras i samband med en eventuell fortsatt beredning av nationella bestämmelser. Eftersom inhämtande av information utomlands också kan röra aspekter kring Finlands internationella relationer bör man innan man börjar inhämta sådan information förhandla åtminstone med det ministerium (den del av statsrådet) som leder skyddspolisen och med utrikesministeriet.  

Arbetsgruppen konstaterade rätt entydigt att om skyddspolisens befogenheter att inhämta underrättelser utökas bör man för att trygga en rättvis rättegång överväga att begränsa skyddspolisens uppgifter och befogenheter vad gäller förundersökningar. Då ska skyddspolisen också ha prövningsrätt i fråga om hur och i vilket skede den anmäler brottsmisstankar som kommit till dess kännedom till den egentliga förundersökningsmyndigheten. Skyddspolisen ska fortfarande enligt behov få delta i förundersökningen i sin egenskap av sakkunnig myndighet.  

Arbetsgruppen som bedömde skyddspolisens administrativa ställning, resultatstyrning och övervakning bedömde som enda så kallade nya befogenhet att användningen av informationskällor utsträcks till att omfatta underrättelseverksamhet som avser utländska förhållanden. Vad gäller den utvidgningen kom arbetsgruppen till slutsatsen att skyddspolisens uppgifter och befogenheter inom förundersökningarna bör begränsas. I denna proposition föreslås bestämmelser om civil underrättelseverksamhet som ska genomföras både i Finland och utomlands och om de metoder för underrättelseinhämtning som ska användas där, så det är uppenbart att det bör övervägas att skyddspolisens uppgifter och befogenheter inom förundersökningarna begränsas eller avskaffas helt.  

3.2.1  Utvidgande av användningsområdet för befogenheterna för brottsbekämpning

I nuläget finns det ingen lagstiftning i Finland om underrättelseinhämtning och inga föreskrifter om särskilda befogenheter för skyddspolisen att inhämta information om verksamhet som allvarligt hotar den nationella säkerheten. Skyddspolisen fullgör sin uppgift genom att använda de befogenheter som reglerar polisens verksamhet i allmänna lagar.  

Det är möjligt att utvidga användningsområdet för befogenheterna för brottsbekämpning till exempel genom att reglera att verksamhet som allvarligt hotar den nationella säkerheten blir straffbar i större utsträckning än i nuläget och att på motsvarande sätt utvidga området för brott som under särskilda villkor utgör en grund för användning av hemliga metoder för informationsinhämtning. 

Om ett sådant alternativ övervägs måste man beakta att strafflagen begränsas av grundlagen och internationella förpliktelser i fråga om mänskliga rättigheter som är bindande för Finland. Begränsningarna i grundlagen beror väsentligast på de grundläggande rättigheterna. De sätter gränser för vilka gärningar som regleras som straffbara och hurdana straff eller andra påföljder som kan påföras för brott. När man beaktar de gällande befogenheterna som baserar sig på brott är bristen på befogenheter i fråga om de nuvarande utredningsmetoderna eller förhindrandet av brott därför inte i sig en grund för att reglera gärningar som straffbara. När behoven att kriminalisera diskuteras lyfts det då och då fram som skäl för kriminalisering att myndigheterna inte har befogenheter att ingripa i ett visst beteende som anses vara negativt om beteendet inte kriminaliseras. Denna aspekt har tagits upp även i samband med lagstiftningsprojekten om civil underrättelseverksamhet. Ingen gärning kriminaliseras dock för att hemliga metoder för inhämtande av information enligt polislagen ska kunna användas för att förhindra eller avslöja den. Om det på basis av de allmänna förutsättningarna för tillämpning av strafflagstiftning och kriminaliseringsprinciperna finns tillräckliga grunder för att kriminalisera en gärning ska användningen av de metoder för inhämtande av information som behövs för att förhindra och utreda en gärning prövas och bedömas särskilt. Möjligheten att i omfattande grad använda metoder för inhämtande av information enligt polislagen i stor utsträckning utgör inte heller någon betydande grund vid regleringen av straffskalan för ett brott (se t.ex. RP 18/2014 rd s. 13).  

Nedan i propositionen behandlas verksamhet som är föremål för civil underrättelseverksamhet och som allvarligt hotar den nationella säkerheten. Tidigare i förslaget har det också konstaterats att det finns hot som inte kan utvecklas till brott, såsom till exempel ändrade ägarförhållanden som äventyrar Finlands försörjningsberedskap eller verksamhet där en främmande stat kartlägger strukturen i datanät för datatekniska styrsystem i nätverk för europeisk energidistribution och tekniska sårbarheter i syfte att eventuellt utnyttja informationen för att slå ut elnätet. Kriminalisering som går så långt eller är så vid är problematisk med tanke på den straffrättsliga legalitetsprincipen. På grund av kravet på att en begränsning ska vara godtagbar med hänsyn till de grundläggande rättigheterna ska det finnas ett vägande samhälleligt behov och en acceptabel grund för kriminalisering. Till exempel skyldigheten att skydda en grundläggande rättighet kan vara en godtagbar grund för kriminalisering (GrUU 23/1997 rd). Brottsrekvisitet ska dessutom anges tillräckligt exakt i lagen för att det utifrån bestämmelsens lydelse ska gå att sluta sig till om en handling eller försummelse är straffbar (se t.ex. GrUU 38/2012 rd s. 4, GrUU 68/2010 rd s. 4, GrUU 58/2010 rd, s.3, GrUU 33/2010 rd s 2–3, GrUU 12/2010 rd, s. 3, GrUU 17/2006 rd, s 3–4). De ovan relaterade förutsättningarna kan utgöra betydande utmaningar eller ett direkt hinder för att någon typ av den verksamhet som nämnts ska kriminaliseras. 

Under projektet för en lag om underrättelseinhämtning har det också föreslagits att underrättelseinhämtning som avser datatrafik kan ersättas genom att utvidga tillämpningsområdet för användning av teleavlyssning och teleövervakning materiellt och områdesmässigt sett. 

I denna proposition föreslås det att det materiella och områdesmässiga tillämpningsområdet för användning av teleavlyssning och teleövervakning utvidgas som grund för underrättelseinhämtning, men inte via kriminalisering. Dessutom ska enligt förslaget det territoriella tillämpningsområdet för befogenheterna för underrättelseinhämtning utvidgas till att gälla utanför Finland. Detta undanröjer dock inte behovet att reglera en egen befogenhet för underrättelseinhämtning som avser datatrafik. Teleavlyssning och teleövervakning som metoder lämpar sig inte för att upptäcka brott eller hot eller för identifiering av personerna i bakgrunden för det oberoende av hur det materiella eller territoriella användningsområdet har definierats. Som metoder lämpar de sig inte heller för att upptäcka hot mot datanäten eller informationsinhämtning om dem.  

Det är motiverat att utvidga användningsområdet för teleavlyssning och teleövervakning i stället för reglering om underrättelseinhämtning som avser datatrafik speciellt av den orsaken att det först nämnda alternativet till åtskillnad från det andra inte grundar sig på filtrering av datakommunikation och därför inte gör det möjligt för myndigheter att få tillträde till konfidentiell kommunikation hos personer som inte har någon koppling till allvarliga brott. Trots att uppmärksamheten för de finländska myndigheternas del stämmer medför inte det att konfidentiell kommunikation hos finländska personer i utomstående ställning inte redan i nuläget är föremål för underrättelseinhämtning. Det finns numera datatrafikförbindelser via undervattens- och jordkablar från Finland till Sverige, Tyskland, Estland och Ryssland. Det framgår av den internationella jämförelsen i detta betänkande och av beskrivningen av internationell rättspraxis att av dem åtminstone Sverige, Tyskland och Ryssland bedriver underrättelseinhämtning riktad mot datakommunikationsförbindelser, alltså även från Finland, som överskrider de egna statsgränserna. Härav följer att de datatrafikförbindelser som går från Finland och den finländska konfidentiella kommunikationen redan nu heltäckande finns med som föremål för underrättelseinhämtning som grundar sig på filtrering av datatrafik som främmande makter bedriver. Denna underrättelseinhämtning som omfattar finländarnas konfidentiella kommunikation bedrivs inte för att skydda Finlands nationella säkerhet utan i de främmande staternas egna intressen och syften. 

Förutom det ovan sagda är det inte möjligt att använda befogenheter för brottsbekämpning utanför Finlands gränser beroende på det territoriella tillämpningsområdet för användningen av dem.  

På de ovan nämnda grunderna är det inte motiverat att användningsområdet för de nuvarande befogenheterna för brottsbekämpning utvidgas.  

3.2.2  Förslag från arbetsgruppen för en informationsanskaffningslag

Arbetsgruppen för en informationsanskaffningslag föreslog i sitt betänkande att det för de militära och civila myndigheter som ansvarar för den nationella säkerheten regleras om befogenheter för personbaserad underrättelseinhämtning utomlands, spaning i utländska datasystem och underrättelseinhämtning som avser gränsöverskridande datakommunikation. Skyddspolisen var den civila myndighet som enligt arbetsgruppen ansvarar för den nationella säkerheten.  

Med personbaserad underrättelseinhämtning utomlands avsågs i betänkandet av arbetsgruppen för en informationsanskaffningslag underrättelseinhämtning utomlands som baserar sig på personligt umgänge med eller personlig observation av en person eller ett annat objekt. Med spaning i utländska datasystem avsågs å sin sida inhämtning av information som behandlas i utländska datasystem med datatekniska metoder. Med datatrafikspaning avsåg underrättelseinhämtning som riktas mot datatrafik i datatrafikkablar som överskrider Finlands gränser.  

I förslaget från arbetsgruppen för en informationsanskaffningslag om spaning i utländska datasystem och personbaserad underrättelseinhämtning utomlands var det frågan om verksamhet som sker utomlands (underrättelseinhämtning som avser utländska förhållanden).  

Avsikten både vad gäller datatrafikspaning och spaning i utländska datasystem var enligt arbetsgruppens förslag att inhämta nödvändig information via underrättelseinhämtning om allvarliga internationella hot mot den nationella säkerheten. Genom verksamheten stöds statens högsta lednings beslutsfattande och säkerställs att det grundar sig på riktig, aktuell och tillförlitlig information. Genom verksamheten görs det även möjligt för de behöriga myndigheterna att inleda bekämpningen av hot.  

Gränssnittet mellan underrättelseinhämtning och bekämpningsåtgärder organiseras separat. Med anledning av den information som underrättelseinhämtningen producerar kan den behöriga myndigheten börja vidta de åtgärder som behövs för att avvärja ett hot.  

Underrättelseinhämtningen ska övervakas såväl juridiskt som parlamentariskt. Det är relevant att ordna övervakningen av olika metoder för underrättelseinhämtning så enhetligt som möjligt.  

Arbetsgruppen för en informationsanskaffningslag föreslog att befogenheterna inom civil underrättelseverksamhet bereds vid inrikesministeriet och befogenheterna inom militär underrättelseverksamhet vid försvarsministeriet. Eftersom underrättelseinhämtning som avser datatrafik behövs inom båda förvaltningsområdena bör det övervägas om en separat lag bör stiftas om underrättelseinhämtning som avser datatrafik.  

Arbetsgruppen för en informationsanskaffningslag tog dock inte ställning för var det ska regleras om övervakningsmekanismer om befogenheter, beslutsfattande och underrättelseinhämtning som ligger på inrikesministeriets eller försvarsministeriets föredragningsansvar utan lämnade avgörandet om lagstiftningen öppet till dessa delar. 

3.2.3  Förslag från lagarbetsgruppen för civil underrättelseinhämtning

Denna regeringsproposition grundar sig på huvudsakligen på betänkandet från lagarbetsgruppen för civil underrättelseinhämtning.  

Lagarbetsgruppen för civil underrättelseinhämtning omfattade i sitt arbete de centrala lösningarna från arbetsgruppen för en informationsanskaffningslag. Medan arbetet framskred tog lagarbetsgruppen för civil underrättelseinhämtning emellertid upp behoven av befogenheter som ett mer övergripande föremål för granskning än arbetsgruppen för en informationsanskaffningslag. Lagarbetsgruppen för civil underrättelseinhämtning ansåg det motiverat att användningen av befogenheterna för underrättelseverksamhet som avser utländska förhållanden, det vill säga personbaserad underrättelseinhämtning och underrättelseinformation som avser datasystem, möjliggörs även i Finland. Enligt arbetsgruppens uppfattning bör användningen av befogenheterna möjliggöra en tillräckligt effektiv och heltäckande informationsinhämtning om de allvarligaste hoten mot den nationella säkerheten oberoende av hotets geografiska läge. Trots att de allvarligaste hoten mot den nationella säkerheten ofta gäller händelser utanför Finland kan följderna av ett hot realiseras i Finland. Befogenheter för underrättelseinhämtning kan anses nödvändigare ju närmare Finland hotet är beläget. Befogenheter för underrättelseinhämtning kan anses nödvändiga i en situation där ett hot har kommit innanför Finlands gränser. En arbetsgrupp som berett lagstiftning för militär underrättelseverksamhet har kommit till motsvarande lösning. 

Lagarbetsgruppen för civil underrättelseinhämtning hade fyra olika alternativ till ramverk för lagstiftning om civil underrättelseverksamhet. Enligt det första alternativet skulle alla bestämmelser om civil underrättelseverksamhet ha inkluderats i en lag om civil underrättelseverksamhet. I det andra alternativet skulle personbaserad underrättelseinhämtning och underrättelseinhämtning som avser datasystem ha ingått i en lag om civil underrättelseverksamhet och underrättelseinhämtning avseende datatrafik i civil underrättelseverksamhet i en egen lag. Enligt ett tredje alternativ skulle alla bestämmelser om civil underrättelseverksamhet inkluderas i polislagens nya 5 a kap. Enligt det fjärde alternativet, som arbetsgruppen valde, ska personbaserad underrättelseinhämtning och underrättelseinhämtning som avser datasystem regleras i polislagens nya 5 a kap. och underrättelseinhämtning som avser datatrafik i en egen lag om civil underrättelseinhämtning avseende datatrafik.  

Det sistnämnda alternativet ansågs vara det mest ändamålsenliga som ram för lagstiftning om civil underrättelseverksamhet. För det talar bland annat det faktum att skyddspolisen är en polisenhet och bestämmelserna som gäller polisen tillämpas på dess verksamhet. I polislagens 1 kap. anges polisens uppgift och de principer som styr polisens verksamhet såsom principen att respektera de grundläggande och mänskliga rättigheterna, proportionalitetsprincipen, principen om minsta olägenhet och principen om ändamålsbundenhet samt om åtgärdseftergift och åtgärdsfördröjning.  

I 5 kap. i polislagen anges de befogenheter som skyddspolisen använder för informationsinhämtning i nuläget, hemliga metoder för inhämtande av information. Personbaserad underrättelseinhämtning och underrättelseinhämtning som avser datasystem kan indelas i befogenheter som regleras i det aktuella kapitlet i polislagen. Personbaserad underrättelseinhämtning indelas i teleavlyssning, inhämtande av information i stället för teleavlyssning, teleövervakning, inhämtande av basstationsuppgifter, systematisk observation, förtäckt inhämtande av information, teknisk observation (med undantag av teknisk observation av utrustning och delvis teknisk avlyssning), inhämtande av identifieringsuppgifter för teleadresser eller teleterminalutrustning, täckoperationer, bevisprovokation genom köp och användning av informationskällor. Teknisk observation av utrustning omfattar underrättelseinhämtning som avser datasystem och teknisk avlyssning till vissa delar. Därför behöver det till stor del inte regleras om helt nya befogenheter. Däremot är det nödvändigt att reglera grunderna för användningen av befogenheterna på ett sätt som lämpar sig för underrättelseverksamhet.  

Saken kan åskådliggöras genom de gällande befogenheterna. Hemliga metoder för inhämtande av information enligt polislagens 5 kap. får användas för förhindrande, avslöjande eller avvärjande av risk för brott, medan hemliga metoder enligt tvångsmedelslagens 10 kap. får användas för att utreda ett brott. Det föreslås att metoderna för underrättelseinhämtning i polislagens nya 5 a kap. ska användas för att inhämta information om verksamhet som allvarligt hotar den nationella säkerheten. Med hänsyn till det ovan nämnda är det motiverat att metoderna i 5 a kap. till tillvägagångssätten baseras på de hemliga metoderna för inhämtande av information enligt 5 kap. i polislagen. 

Underrättelseinhämtning som avser datatrafik och som överskrider Finlands gränser regleras enligt förslaget i lagen om civil underrättelseinhämtning avseende datatrafik. För underrättelseinhämtning som avser datatrafik och befogenheterna i polislagens 5 a kap. används benämningen metoder för underrättelseinhämtning. 

3.3.1  Polislagen

I det nya 5 a kap. som föreslås i polislagen ska metoderna för underrättelseinhämtning inom civil underrättelseverksamhet regleras. Definitionen av civil underrättelseverksamhet ska finnas i 1 § i kapitlet. Enligt paragrafen avses med civil underrättelseinhämtning sådant inhämtande av information och utnyttjande av informationen som skyddspolisen utför för att skydda den nationella säkerheten till stöd för beslutsfattandet i den högsta statsledningen samt för övriga myndigheters lagstadgade uppgifter som har samband med den nationella säkerheten. Det gäller en ny uppgift för skyddspolisen som gör det nödvändigt att också ändra bestämmelsen om polisens uppgifter i 1 kap. 1 § 1 mom. samt bestämmelsen om skyddspolisens uppgifter i 10 § i polisförvaltningslagen.  

Bestämmelserna som fastställer skyddspolisens uppgift utgör dock inte i sig någon grund för en allmän befogenhet för skyddspolisen att vidta nödvändiga åtgärder för att skydda den nationella säkerheten. Definitionerna av uppgifterna är emellertid en utgångspunkt vid bedömningen om åtgärder som skyddspolisen ska tillåtas använda i civil underrättelseverksamhet och utgör grunden för tolkningen av de nya befogenheterna. Om skyddspolisens befogenheter används i ett syfte som avviker från definitionen av skyddspolisens uppgifter kan det vara frågan om rättsstridigt missbruk av prövningsrätt. Principen om ändamålsbundenhet anges uttryckligen i 1 kap. 5 § i lagen. 

Polislagens nya 5 a kap. föreslås få bestämmelser om andra metoder för underrättelseinhämtning i civil underrättelseverksamhet (2 §) än underrättelseinhämtning som avser datatrafik som får en egen lag om civil underrättelseinhämtning avseende datatrafik. Metoderna för underrättelseinhämtning i det nya 5 a kap. grundar sig till tillvägagångssätten på de hemliga metoderna för inhämtande av information i polislagens 5 kap. Förutsättningarna för användning av dem regleras så som det föreslås mer ingående nedan. Det föreslås bestämmelser om helt nya befogenheter om platsspecifik underrättelseinhämtning, kopiering, kvarhållande av en försändelse för kopiering och erhållande av uppgifter av en privat sammanslutning (2 § 2 mom.) samt underrättelseinhämtning som avser datatrafik (2 § 3 mom.). 

I 3 § finns det enligt förslaget bestämmelser om objekten för civil underrättelseverksamhet som är: 1) terrorism, 2) utländsk underrättelseverksamhet, 3) planering, tillverkning, spridning och användning av massförstörelsevapen, 4) planering, spridning och användning av sådana produkter med dubbel användning som avses i 2 § i lagen om kontroll av export av produkter med dubbel användning (562/1992), 5) verksamhet som hotar den demokratiska samhällsordningen, 6) verksamhet som hotar ett stort antal människors liv eller hälsa eller samhällets vitala funktioner, 7) en främmande stats planer eller verksamhet som kan orsaka skada för Finlands internationella relationer, ekonomiska intressen eller andra viktiga intressen, 8) en kris som hotar internationell fred och säkerhet, 10) verksamhet som hotar internationella krishanteringsinsatser, och 11) internationell organiserad brottslighet som hotar samhällsordningen.  

De ovan nämnda objekten för civil underrättelseverksamhet eller de så kallade grundläggande hoten anses sortera under begreppet nationell säkerhet huvudsakligen på det sätt som Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har tolkat begreppet. Förteckningen över objekt ska vara uttömmande och sätter gränser för skyddspolisens användning av sina befogenheter.  

Förutsättningarna för användning av en metod för underrättelseinhämtning regleras i 4 §. I paragrafens 1 mom. regleras kravet på resultat som en grund som gäller förutsättningarna för alla metoder för underrättelseinhämtning. Den allmänna förutsättningen för att en metod för underrättelseinhämtning ska få användas är att man genom den med fog kan antas få information om sådan verksamhet som är föremål för civil underrättelseinhämtning och som allvarligt hotar den nationella säkerheten. För varje användning av en metod för underrättelseinhämtning bör man kunna påvisa att grunden för ett hot som nämns i förteckningen över objekt existerar, och att grunden även utgör ett allvarligt hot mot den nationella säkerheten. Därför kan vilket objekt för den civila underrättelseverksamheten som helst i sig inte utgöra ett allvarligt hot för den nationella säkerheten.  

Med verksamhet som allvarligt hotar den nationella säkerheten avses i sista hand ett yttre hot om våld som omedelbart eller indirekt riktas mot den kollektiva säkerheten hos människorna som omfattas av statens jurisdiktion. Våldsdåd som riktas till exempel mot enskilda personer kan emellertid vara verksamhet som avses i bestämmelsen om de till sin omfattning eller betydelse är betydande med tanke på samhällets kollektiva säkerhetsintressen och på så sätt kan utgöra ett allvarligt hot mot dem. Med uttrycket ”hot” avses situationer där den nationella säkerheten inte omedelbart håller på att äventyras. Inhämtandet av information kan då också gälla verksamhet som om den fortsätter kan äventyra den nationella säkerheten. Ett hot som allvarligt hotar den nationella säkerheten är typiskt sett en allmänfarlig verksamhet och aktivitet som har samband med den och som hotar en stor och oförutsedd, slumpmässigt bestämd grupp människors liv eller hälsa. Med hänsyn till den nationella säkerheten är sådana basfunktioner i samhället centrala som om de störs eller lamslås indirekt kan leda till att människors liv eller hälsa äventyras allvarligt. Med verksamhet som allvarligt hotar den nationella säkerheten avses även verksamhet som hotar den demokratiska stats- och samhällsordningen, samhällets basfunktioner, ett stort antal människors liv eller hälsa eller internationell fred och säkerhet.  

Särskilda förutsättningar för användningen av vissa metoder för underrättelseinhämtning regleras enligt förslaget i 4 § 2 mom. De metoderna för underrättelseinhämtning får användas endast om man med fog kan anta att de har en synnerligen viktig betydelse när det gäller att få uppgifter om verksamhet som avses i 1 mom. Användning av täckoperationer och bevisprovokation genom köp förutsätter dessutom att användningen av metoden är nödvändig. En förutsättning för täckoperationer är dessutom att inhämtandet av information måste anses vara behövligt på grund av att verksamheten är planmässig, organiserad eller yrkesmässig eller det kan antas att den fortsätter eller upprepas. I 3 mom. regleras en lägre tröskel för användningen av en metod för underrättelseinhämtning i de fall den riktas mot en statlig myndighet eller en jämförbar aktör. I paragrafens 4 mom. finns en begränsning som gäller användningen av alla metoder för underrättelseinhämtning enligt vilken de inte får riktas mot utrymmen som används för stadigvarande boende. Endast täckoperationer och bevisprovokation genom köp är undantag och får användas i en bostad om tillträdet till eller vistelsen i bostaden sker under aktiv medverkan av den som använder bostaden. Detta har att göra med risken för att de aktuella metoderna för underrättelseinhämtning avslöjas. I 5 mom. finns ett krav enligt vilket användning av en metod för underrättelseinhämtning ska avslutas före utgången av den tid som anges i beslutet om syftet med användningen har nåtts eller om det inte längre finns förutsättningar för att använda den. Detta har en klar betydelse beroende på den maximala tiden på sex månader för ett tillstånd om användningen av metoder för underrättelseinhämtning och speciellt på grund av principen om minsta olägenhet.  

I kapitlets 5 § regleras enligt förslaget fortsatt inhämtande av information för att förhindra och avslöja brott under giltighetstiden för ett tillstånd eller beslut med stöd av 5 a kap. Det gäller skyddspolisens så kallade inre brandmur. Det föreslås att skyddspolisens uppgift även i fortsättningen ska vara att förhindra och avslöja brott som avses i 5 kap. 3 § i polislagen. Således skulle skyddspolisen enligt den bestämmelse om brandmur som föreslås i 44 § i fråga om brott enligt 5 kap. 3 § göra en anmälan till sig själv om det under användningen av en metod för underrättelseinhämtning framgår att det planeras ett brott med avsikten landsförräderi, spioneri eller i terroristiskt syfte och att brottet dessutom kan förhindras. 

Förutsättningarna för användning av grunderna för metoderna för underrättelseinhämtning i 5 kap. regleras i det nya 5 a kap. så som ovan relaterats, och därför behöver det inte finnas definitioner av metoder för informationsinhämtning i 5 a kap., eftersom hemliga metoder för informationsinhämtning och metoder för underrättelseinhämtning till sina tillvägagångssätt är samma metoder. Endast de nya metoderna för underrättelseinhämtning, platsspecifik underrättelseinhämtning och kopiering, definieras separat i 5 a kap. Därför ska 5 a kap. i fråga om de flesta metoderna för underrättelseinhämtning endast gälla beslutsfattandet. Till exempel regleras beslutsfattandet om teleavlyssning och andra motsvarande metoder för informationsinhämtning i kapitlets 6 §. I paragrafens 1 mom. konstateras det att beslut om teleavlyssning och inhämtande av information i stället för teleavlyssning ska fattas av domstol på yrkande av en polisman som hör till befälet vid skyddspolisen. Enligt 2 mom. kan tillstånd för teleavlyssning eller inhämtande av information i stället för teleavlyssning ges för högst sex månader åt gången. När objektet för en åtgärd är en person kan tillståndet ges för högst tre månader åt gången. I paragrafens 3 mom. regleras det som ska nämnas i ett yrkande och i ett beslut om teleavlyssning och inhämtande av information i stället för teleavlyssning. De är: 1) den verksamhet som avses i 3 §, 2) den person, teleadress eller teleterminalutrustning som åtgärden riktas mot, 3) de fakta som förutsättningarna för och inriktningen av teleavlyssningen eller inhämtandet av information i stället för teleavlyssning grundar sig på, 4) giltighetstiden med angivande av klockslag för tillståndet till teleavlyssning, 5) den polisman som hör till befälet vid skyddspolisen som leder och övervakar utförandet av teleavlyssningen eller inhämtandet av information i stället för teleavlyssning, och 6) eventuella begränsningar och villkor för teleavlyssningen eller inhämtandet av information i stället för teleavlyssning. 

För det första fastställs en tid på sex månader för tillstånd för teleavlyssning och för inhämtande av information i stället för teleavlyssning, vilket inte automatiskt innebär att tillstånd alltid kan sökas för sex månader eller att det bör beviljas för tiden sex månader. Prövningen enligt proportionalitetsprincipen och principen om minsta olägenhet kräver att uttrycket ”för högst sex månader åt gången” finns i bestämmelsen.  

För det andra kan ett tillstånd för teleavlyssning gälla en person (2 punkten) i stället för en teleadress eller en teleterminalutrustning. När ett tillstånd för teleavlyssning gäller en person omfattar det de teleadresser eller den teleterminalutrustning som den personen innehar eller annars antas använda. Tillståndet för teleavlyssning gäller då inte en specifik teleadress eller teleterminalutrustning. När teleavlyssning gäller en person kan tiden för tillståndet vara endast tre månader. 

Kravet på och beslutet om teleavlyssning ska innehålla de fakta som förutsättningarna för och inriktningen av teleavlyssningen eller inhämtningen av information i stället för teleavlyssning grundar sig på (3 punkten). Att faktum läggs fram för domstolen förpliktar underrättelsemyndigheten att lägga fram och motivera de faktum på grund av vilka domstolen kan dra egna slutsatser om huruvida förutsättningarna för användningen av en metod för underrättelseinhämtning uppfylls. Vad gäller förutsättningar är det för det första frågan om de allmänna förutsättningarna för användning av en metod för underrättelseinhämtning som regleras i 5 a kap. 4 §. Dessutom bör det i kravet och beslutet läggas fram tillräckliga faktum om vilken verksamhet av de objekt för civil underrättelseverksamhet som avses i 3 § som det är fråga om. I fråga om innehållet som ska ingå i kravet och beslutet för de andra punkternas del motsvarar bestämmelserna huvudsakligen 5 kap. 

Beslut om teleövervakning och samtyckesbaserad teleövervakning regleras i 5 a kap. 7 § och beslut om inhämtande av basstationsuppgifter i 7 §. 

Beslut om systematisk observation regleras i kapitlets 9 §. Systematisk observation kan även gälla en grupp av personer medan endast en enskild person kan utgöra objekt när systematisk observation används på grund av brott som hemlig metod för inhämtande av information eller som hemligt tvångsmedel. I civil underrättelseverksamhet kan det uppstå ett behov av att följa aktiviteten hos en viss grupp av personer. Då kan behovet av informationsinhämtning gälla gruppens organisation, personer som hör till gruppen eller gruppens aktivitet på ett visst område. 

Också förtäckt inhämtande av information (10 §) kan riktas mot en person eller en grupp av personer. Såsom för de andra metoderna för underrättelseinhämtning bör man även i ett beslut om förtäckt inhämtande av information nämna de övriga faktumen i bakgrunden för informationsinhämtningen på vilkas grund en utomstående iakttagare ska ha möjlighet att dra egna slutsatser om huruvida det finns förutsättningar för användning av metoden. För beslut om förtäckt inhämtande av information ska det finnas ett undantag från att utarbeta beslutet skriftligt i brådskande fall. Beslutet ska dock upprättas i skriftlig form utan dröjsmål efter att åtgärden har vidtagits. 

Teknisk observation delas på samma sätt som i 5 kap. in i teknisk avlyssning, optisk observation, teknisk spårning (även teknisk spårning av person) och teknisk observation av utrustning (11–14 §). För teknisk avlyssning och för optisk observation regleras ett så kallat förfarande om brådskande beslut. Också inhämtandet av identifieringsuppgifter för teleadresser och teleterminalutrustning regleras i 5 a kap (15 §). Utrustningen som används bör vara kontrollerad av Kommunikationsverket på samma sätt som i 5 kap. Det krävs dock inte att utrustning som ska användas för att inhämta identifieringsuppgifter för teleadresser eller teleterminalutrustning ska kunna användas endast för detta ändamål. Ett sådant krav skulle göra teleavlyssning och teleövervakning mycket svåra. Genom att den tekniska utrustningens loggdata sparas kan underrättelseombudsmannen och inrikesförvaltningen övervaka användningen av den tekniska utrustningen.  

I paragrafen om installation och avinstallation av anordningar, metoder eller programvara (16 §) bestäms det på avvikande sätt i förhållande till 5 kap. att (i stället för en polisman) en tjänsteman som är anställd vid skyddspolisen har rätt att fästa och avinstallera en anordning, metod eller programvara, eftersom en polisman inte nödvändigtvis i alla situationer har det tekniska kunnande som krävs för åtgärderna. 

Täckoperationer och bevisprovokation genom köp regleras i 17–22 §. Kapitlet ska dock inte ha bestämmelser om deltagande i en organiserad kriminell sammanslutnings verksamhet och i kontrollerade leveranser. I 23 § regleras säkerheten för en polisman vid förtäckt inhämtande av information, vid en täckoperation, vid bevisprovokation genom köp och vid användning av informationskällor. Utöver en polisman som ska genomföra förtäckt inhämtande av information, en täckoperation eller bevisprovokation genom köp kan även en polisman som förbereder eller genomför användning av informationskällor förses med en teknisk anordning som möjliggör avlyssning och observation, om utrustningen är motiverad för att polismannens säkerhet ska kunna tryggas. 

Avsikten är att ta med bestämmelser även om beslut om styrd användning av informationskällor i det nya 5 a kap. (24 §). Tryggande av informationskällor är ny befogenhet i anslutning till detta (25 §). Vid tryggande av informationskällor gäller det ett föregripande och mer intensivt skydd av en informationskälla.  

I 26 § definieras platsspecifik underrättelseinhämtning. Med platsspecifik underrättelseinhämtning avses att söka efter ett föremål, egendom, dokument, information eller en omständighet i ett utrymme som inte används för stadigvarande boende eller i ett utrymme där man kan anta att det kommer att hamna information som blir objekt för underrättelseinhämtning och som man enligt 17 kap. 11, 13, 14, 16, 20, 21 § eller 22 § 2 mom. i rättegångsbalken är skyldig eller har rätt att vägra vittna om. Beslut om platsspecifik underrättelseinhämtning ska regleras i 27 §. Beslutsfattandet delas beroende på om den platsspecifika underrättelseinhämtningen riktas mot en hemfridsskyddad plats eller en plats som man inte har allmänt tillträde till eller om det allmänna tillträdet till den har begränsats eller förhindrats under den tidpunkt då den platsspecifika underrättelseinhämtningen genomförs eller inte. I det förstnämnda fallet beslutar domstolen om platsspecifik underrättelseinhämtning på yrkande av en för uppdraget förordnad polisman som hör till befälet vid skyddspolisen och som är förtrogen med användningen av metoder för underrättelseinhämtning. I det senare fallet beslutar chefen för skyddspolisen eller en för uppdraget förordnad polisman som hör till befälet vid skyddspolisen och som är förtrogen med användningen av metoder för underrättelseinhämtning om platsspecifik underrättelseinhämtning. I fråga om underrättande jämställs platsspecifik underrättelseinhämtning med systematisk observation, förtäckt inhämtande av information, täckoperationer, bevisprovokation genom köp och styrd användning av informationskällor om vilka man inte är skyldig att underrätta objektet för inhämtandet av information om förundersökning inte har inletts i ärendet.  

I kapitlets 28 § regleras kopiering som på samma sätt som platsspecifik underrättelseinhämtning är en metod för underrättelseinhämtning. Enligt paragrafen har skyddspolisen vid civil underrättelseinhämtning rätt att kopiera en handling eller ett föremål för att inhämta information om verksamhet som allvarligt hotar den nationella säkerheten.  

Om kopieringsförbud (29 §) samt kopieringsförbud som gäller teleavlyssning, teleövervakning och basstationsuppgifter (30 §) ska det huvudsakligen regleras på samma sätt som i 7 mom. i paragrafen om beslutande om platsspecifik underrättelseinhämtning.  

I kapitlets 31 § och 32 § regleras kopiering av försändelser och kvarhållande av försändelser för kopiering. Till förfarandet sett är det frågan om motsvarande metoder som anges i 7 kap. i tvångsmedelslagen. Vad gäller grunderna för användning och ändamål är det i detta sammanhang frågan om metoder för underrättelseinhämtning och därför hemlig informationsinhämtning. En för uppdraget förordnad polisman som hör till befälet vid skyddspolisen och som är förtrogen med användningen av metoder för underrättelseinhämtning beslutar om kopiering (33 § 1 mom). En polisman vid skyddspolisen ska ha rätt att fatta ett brådskande beslut om kopiering, men beslutet ska ges en polisman som avses i 1 mom. för avgörande genast när det är möjligt (33 § 1 mom.). En kopia ska genast förstöras om det visar sig att man har kopierat material som omfattas av kopieringsförbud eller om informationen inte behövs för att skydda den nationella säkerheten (34 §).  

I polislagens 5 a kap. 35 § regleras enligt förslaget förfarandet i domstol i behandlingen av ärenden om tillstånd för en metod för underrättelseinhämtning.  

Skyddande av civil underrättelseinhämtning regleras i 5 a kap. 36 §. Skyddandet täcker hela den civila underrättelseverksamheten men en informationskälla eller en utomstående kan inte ges en ny identitet. Skydd får inte heller i övrigt ges på mycket lätta grunder på grund av olika problem och orsaker som gäller rättsskyddet och som har samband med saken. Därför ska det skydd som genomförs vara nödvändigt. Beslut om skyddande regleras i 37 §. 

Vid användningen av en metod för underrättelseinhämtning kan man råka ut för en situation där utomstående assistans behövs eller rentav är nödvändig. Därför föreskrivs det om yppandeförbud i 38 §. Ett beslut om yppandeförbud är belagt med besvärsförbud och ändring i det kan inte sökas genom besvär. Den som fått ett förbud får dock anföra klagan utan tidsfrist. Klagan ska behandlas skyndsamt. Ett beslut om yppandeförbud bör alltid anmälas till underrättelseombudsmannen. 

I 39 § regleras beslut om användning av metoder för underrättelseinhämtning på annat håll än i Finland. Vad gäller innehållet i beslutet, framställan och planen följs bestämmelserna i paragraferna om beslut om metoder för underrättelseinhämtning. För underrättelseverksamhet som avser utländska förhållanden bör man därför skriva in samma saker i ett beslut om en metod om underrättelseinhämtning som för underrättelseinhämtning i Finland. En del av bestämmelserna i 5 a kap. kan tillämpas på underrättelseverksamhet som avser utländska förhållanden. Det gäller bestämmelserna i 4 § 4 mom., 16 § 3 mom., 41, 44, 46 och 47 §.  

Teleavlyssning, inhämtande av information i stället för teleavlyssning, teknisk avlyssning och optisk observation får inte riktas mot sådan kommunikation som parterna i kommunikationen inte får vittna om med stöd av 17 kap. 13, 14, 16, 20 § eller 22 § 2 mom. i rättegångsbalken. Uppgifter som omfattas av advokathemlighet, tystnadsplikt för yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården, prästers bikthemlighet och journalisters källskydd åtnjuter med stöd av bestämmelsen skydd från underrättelseinhämtning som avser datatrafik. Om det under tiden för den aktuella metoden för underrättelseinhämtning eller vid något annat tillfälle framkommer att det är fråga om ett meddelande som inte får avlyssnas eller observeras, ska åtgärden avbrytas och de upptagningar som fåtts genom åtgärden och anteckningarna om de uppgifter som fåtts genom den genast utplånas (2 mom.). Förbuden mot avlyssning och observation gäller dock inte sådana fall där en i 1 mom. avsedd person deltar i verksamhet som är objekt för civil underrättelseinhämtning och som allvarligt hotar den nationella säkerheten och det också för hans eller hennes del har fattats beslut om teleavlyssning, inhämtande av information i stället för teleavlyssning, teknisk avlyssning eller optisk observation (3 mom.). 

Bestämmelser om granskning av upptagningar och handlingar samt om undersökning av upptagningar finns i 42 och 43 §. 

I kapitlets 44 § regleras det om en så kallad brandmur. Det gäller ett undantag från bundenheten till ett användningsändamål för information som fåtts genom metoder för underrättelseinhämtning. Regleringen om saken har utarbetats så att man på ett balanserat sätt beaktar å ena sidan användningsändamål som avviker från brottsbekämpning i underrättelseinhämtningen och å andra sidan utredningen av allvarliga brott och i synnerhet förhindrandet av sådana brott som har samband med ett betydande samhälleligt intresse. Anmälningen av lindriga brott som framkommit vid underrättelseinhämtning till brottsbekämpningen får inte vara automatisk på så sätt att underrättelseinhämtningen de facto blir en metod för att förhindra och utreda sådana brott. Å andra sidan ska också relativt lindriga brott kunna anmälas till brottsbekämpningsmyndigheterna om detta sett från fall till fall är nödvändigt för att skydda den nationella säkerheten som är syftet med underrättelseinhämtningen. Utredningen och speciellt förhindrandet av de allra allvarligaste brotten ligger å sin sida i samhällets helhetsintresse och därför finns det skäl för att i vid omfattning tillåta anmälan av dem till brottsbekämpningen. Anmälandet motiveras även av rättvisan och av att offrets perspektiv beaktas i ett allvarligt brott.  

Under vissa villkor som finns i 44 § får information som erhållits genom en metod för underrättelseinhämtning utlämnas till en förundersökningsmyndighet eller en annan behörig myndighet. Information som fåtts genom underrättelseinhämtning som avser datatrafik får utan begränsning utlämnas som en utredning som stöder det att någon är oskyldig samt för att förhindra betydande fara för någons liv, hälsa eller frihet eller betydande miljö-, egendoms- eller förmögenhetsskada. 

Under vissa villkor som finns i 44 § får information som erhållits genom en metod för underrättelseinhämtning utlämnas till en förundersökningsmyndighet eller en annan behörig myndighet. Information som fåtts genom användning av en metod för underrättelseinhämtning får alltid utlämnas som en utredning som stöder det att någon är oskyldig samt för att förhindra betydande fara för någons liv, hälsa eller frihet eller betydande miljö-, egendoms- eller förmögenhetsskada. 

Information som fåtts genom en metod för underrättelseinhämtning ska utplånas utan dröjsmål efter att det framgått att den inte behövs för att skydda den nationella säkerheten (45 § 1 mom.). Det gäller bundenheten till ett användningsändamål för information som fåtts genom metoder för underrättelseinhämtning. Information ska dock kunna bevaras och registreras i ett register som avses i lagen om behandling av personuppgifter i polisens verksamhet om detta är nödvändigt i fall som avses i bestämmelsen om brandmuren (45 § 2 mom.).  

I 46 § regleras utplåning av information som fåtts i en brådskande situation. Om en polisman som hör till befälet vid skyddspolisen i en brådskande situation enligt 7 § 1 mom., 8 § 1 mom., 11 § 1 mom., 12 § 1 mom., 13 § 1 mom., 14 § 1 mom. eller 27 § 2 mom. har beslutat att inhämtande av teleövervakning, basstationsuppgifter, teknisk avlyssning, optisk observation, teknisk spårning av en person, teknisk observation av utrustning eller platsspecifik underrättelseinhämtning ska inledas men domstolen anser att det inte har funnits förutsättningar för åtgärden, ska användningen av metoden för underrättelseinhämtning avslutas och det material som fåtts på detta sätt och anteckningarna om de uppgifter som fåtts på detta sätt genast utplånas. I paragrafen regleras även undantag från skyldigheten att utplåna. Information som fåtts genom ett brådskande beslut får dock användas på samma villkor som i fall som avses i 44 § 1 mom. eller 2 mom. om man kan anta att ett brott har begåtts för vilket den strängaste bestraffningen är fängelse i minst sex år eller om det visar sig att det planeras ett brott för vilket den strängaste bestraffningen är fängelse i minst sex år och brottet ännu kan förhindras. I 46 § 2 mom. föreskrivs det separat om brådskande beslut om kopiering enligt vilket uppgifter får användas på motsvarande villkor som enligt 1 mom.  

Underrättelse om användning av en metod för underrättelseinhämtning regleras i 47 §. Bestämmelserna i polislagens 5 kap. 58 § har använts som underlag för förslaget. Också 5 kap. 58 § 1 mom. ses över i detta sammanhang. 

Efter att användningen av en metod för underrättelseinhämtning upphört ska det utan ogrundat dröjsmål upprättas ett protokoll (48 §). Mer ingående bestämmelser om vad som ska ingå i protokollet meddelas genom förordning av statsrådet. Begränsning av partsoffentlighet i vissa fall regleras i 48 §.  

I 50 § regleras skyddspolisens rätt att få information av privata sammanslutningar. Bestämmelserna motsvarar till innebörden 4 kap. 3 §, men är till användningsområdet och grunderna mer noggranna och skarpt avgränsade. 

I 51 och 52 § regleras teleföretags skyldighet att biträda samt tillträde till vissa utrymmen och teleföretags rätt till ersättningar på samma sätt som i 5 kap.  

I 53 § regleras användningen av uppgifter som avses i 157 § 1 mom. i lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation för att skydda den nationella säkerheten. Enligt paragrafen som föreslås kan uppgifterna användas även för att få information om verksamhet som allvarligt hotar den nationella säkerhet och som är objekt för civil underrättelseverksamhet (3 §). Det är alltså inte fråga om att bevara nya uppgifter utan om att utnyttja redan existerande uppgifter, utom för utredning av brott och för att föra dem till åtalsprövning, också för att skydda den nationella säkerheten. Mängden registrerade uppgifter ökar inte.  

I slutet av 5 a kap. finns egna bestämmelser om samarbete med militärunderrättelsemyndigheten och andra myndigheter (54 §), samarbete med andra myndigheter och sammanslutningar (55 §) och samordning av hemlig informationsinhämtning (56 §).  

Det finns också en separat bestämmelse om skyddspolisens internationella samarbete (57 §). Skyddspolisen kan samarbeta och genomföra informationsinhämtning i samarbete med utländsk säkerhets- och underrättelsetjänst för att skydda den nationella säkerheten utomlands och i Finland. Chefen för skyddspolisen beslutar om deltagande i internationellt samarbete och om användningen av metoder för underrättelseinhämtning i samarbete.  

I 58 § föreskrivs det om samordning av den civila och den militära underrättelseverksamheten mellan republikens president, statsrådets kansli, utrikesministeriet, försvarsministeriet och inrikesministeriet och vid behov andra ministerier och myndigheter. Om det bedöms att civil underrättelseverksamhet har utrikes- och säkerhetspolitiska konsekvenser ska ärendet i förberedande syfte behandlas mellan de nämnda myndigheterna. 

Bestämmelserna om övervakningen av den civila underrättelseverksamheten indelas i inrikesförvaltningens övervakning av den civila underrättelseverksamheten (59 §), extern övervakning av den civila underrättelseverksamheten (60 §) och anmälningar till underrättelseombudsmannen (61 §), vilket möjliggör övervakning av underrättelseombudsmannen i realtid i och med anmälningar som görs till skyddspolisens ombudsman. Skyddspolisen ska ge underrättelseombudsmannen information om beslut av domstol med stöd av 5 a kap. och om tillstånd så snart som möjligt efter domstolens beslut (1 mom.). Skyddspolisen ska också så snart som möjligt meddela underrättelseombudsmannen om beslut som gäller 1) annat än en metod för underrättelseinhämtning som avses i 1 mom., 2) skyddande av civil underrättelseverksamhet 3) yppandeförbud 4) uppskjutande av en anmälan som avses i 44 § 1 mom. (2 mom.). 

I slutet av polislagens 5 a kap. regleras bemyndigandet att utfärda förordning (62 §) som indelas i ärenden som regleras genom förordning av statsrådet och genom förordning av inrikesministeriet.  

3.3.2  Lag om civil underrättelseinhämtning avseende datatrafik

Föremål för underrättelseinhämtning som avser datatrafik 

I lagen föreskrivs det om användning av underrättelseinhämtning som avser datatrafik i civil underrättelseverksamhet. En användare i underrättelseinhämtning som avser datatrafik som avses i lagen är skyddspolisen som fungerar som civil underrättelsemyndighet.  

Handlingar som allvarligt hotar den nationella säkerheten och som skyddspolisen får inhämta information om genom underrättelseinhämtning som avser datatrafik räknas uttömmande upp i lagen. De grundläggande hoten i underrättelseinhämtning som avser datatrafik är de samma som för metoderna för underrättelseinhämtning i polislagens 5 a kap. Därmed säkerställs det att den civila underrättelseverksamheten är en ändamålsenlig och effektiv helhet som består av olika metoder för underrättelseinhämtning. Eftersom informationen som fås genom underrättelseinhämtning som avser datatrafik är tänkt att fungera som input vid användning av de metoder för underrättelseinhämtning som avses i polislagens 5 a kap. möjliggör samma innehåll i fråga om de grundläggande hoten att man kan övergå till att använda de andra metoderna för underrättelseinhämtning tillräcklig smidigt och i tillräcklig omfattning. 

De grundläggande hot som är föremål för underrättelseinhämtning som avser datatrafik är de samma som i polislagens 5 a kap. 3 §.  

Allmän beskrivning av underrättelseinhämtning som avser datatrafik  

Med underrättelseinhämtning som avser datatrafik avses enligt lagens 2 § teknisk informationsinhämtning riktad mot datatrafik i kommunikationsnät som överskrider Finlands gräns, vilken baserar sig på automatiserad avskiljning av datatrafiken samt behandling av den inhämtade informationen. Underrättelseinhämtning som avser datatrafik gäller på så sätt enbart datatrafik som överskrider rikets gräns genom överföring från ett finländskt kommunikationsnät till ett utländskt kommunikationsnät eller tvärtom. En betydande del av den finländska datakommunikationen avgränsas redan på denna nivå av grundläggande slag från underrättelseinhämtning som avser datatrafik.  

Underrättelseinhämtning som avser datatrafik används på datatrafik i kommunikationsnät som överskrider gränsen. I definitionen av kommunikationsnät ingår ett krav på dataöverföringens elektromagnetiska utförande, men i övrigt är den teknologineutral till karaktären. Eftersom merparten av datatrafiken mellan Finland och andra länder förmedlas i kablar som använder optisk fiber för dataöverföring riktas underrättelseinhämtning som avser datatrafik i praktiken huvudsakligen mot datatrafik som förmedlas via kablar. Med begreppet teknologineutral för kommunikationsnät säkerställs det emellertid att lagen kan tillämpas även i andra tekniska miljöer och i föränderliga kommunikationsteknologiska förhållanden. 

Underrättelseinhämtning som avser datatrafik grundar sig som metod på automatiserad avskiljning av datatrafiken. Det särskiljer den från andra metoder för underrättelseinhämtning som riktas mot elektronisk kommunikation såsom teleavlyssning och teleövervakning. Det är inte fråga om informationsinhämtning som riktas mot en enskild teleadress eller teleterminalutrustning som man känner till utan om filtrering av datakommunikation som sker med automatiska metoder på en sådan punkt i ett kommunikationsnät genom vilket man kan anta att datatrafik som har samband med ett hot som ska utredas rör sig. En lösning som grundar sig på filtrering av datatrafik gör det möjligt att upptäcka kommunikation som har samband med ett hot och identifiering och lokalisering av aktörer i bakgrunden. Filtreringen genomförs genom att jämföra utvalt dataflöde med kriterier som på förhand satts upp som sökbegrepp.  

Filtreringen ska inte i något enskilt fall av användning av underrättelseinhämtning som avser datatrafik omfatta all den datatrafik som överskrider Finlands gränser i kommunikationsnät. Användning av underrättelseinhämtning som avser datatrafik förutsätter att skyddspolisen har vetskap eller misstankar om den konkreta existensen av ett grundläggande hot och dess realiteter. Hotets respektive karaktär och de faktum man känner till om det påverkar i vilken del av kommunikationsnätet man kan anta att hotkommunikationen överskrider Finlands gräns. Främmande statliga aktörers datatrafik kan till exempel antas överskrida gränsen i andra delar av kommunikationsnätet än utbyte av meddelanden som har samband med terroristisk verksamhet som försiggår mellan Finland och konfliktområden. 

Det förutsätts att den del av kommunikationsnätet som överskrider gränsen där sökbegreppen kan användas på datatrafiken nämns i skyddspolisens yrkande om tillstånd för underrättelseinhämtning som avser datatrafik och i domstolens beslut om tillstånd. Sökbegreppen får inte användas på datatrafik som rör sig i andra delar av kommunikationsnätet än de som nämns i tillståndet. Hur omfattande delen av kommunikationsnätet som överskrider gränsen det i vart och ett fall ska vara nödvändigt att använda sökbegreppen på beror bland annat på hotets karaktär och på de kommunikationsmetoder personerna i bakgrunden för hotet antas använda.  

I lagen regleras de metoder som är nödvändiga för att få uppgifter som påverkar valet av en del av kommunikationsnätet för kravet på tillstånd. Skyddspolisen ska ges rätt att ge försvarsmaktens underrättelsetjänst uppdrag om utredning av detta. Utredningsverksamheten hos försvarsmaktens underrättelsetjänst grundar sig på statistisk analys av dataflöden. Detaljerna för befogenheten som gäller den statistiska analysen och det tillståndsförfarande som behövs ska finnas i lagen om militär underrättelseverksamhet. Därefter regleras en skyldighet för ägare till och innehavare av kommunikationsnät att ge skyddspolisen uppgifter som de innehar och som är nödvändiga för valet av kommunikationsnät.  

Genomförandet av underrättelseinhämtning som avser datatrafik kräver att det på förhand byggts anslutningar för den del av kommunikationsnätet som överskrider gränsen. Anslutningarna byggs under medverkan av de företag som äger eller innehar den del av kommunikationsnätet som överskrider gränsen. När tillstånd för underrättelseinhämtning som avser datatrafik har erhållits av domstolen görs kopplingen i kommunikationsnätet enligt tillståndet. Genom kopplingen styrs den datatrafik som rör sig i kommunikationsnätet enligt tillståndet till filtrering. Suomen Erillisverkot Oy utför kopplingen och överlåter datatrafiken enligt tillståndet. Uppgiften ska anvisas till en aktör som är oberoende av underrättelsemyndigheterna för att säkerställa att de inte får mer omfattande tillträde till datatrafiken än det som tillåts i domstolens tillståndsbeslut.  

Datatrafiken som kopplas av Suomen Erillisverkot Oy ska speglas så att den flödar genom det system för teknisk underrättelseinhämtning som försvarsmaktens underrättelsetjänst administrerar. Försvarsmaktens underrättelsetjänst åläggs i lagen att vara teknisk utförare för skyddspolisens underrättelseinhämtning som avser datatrafik. Riktandet av underrättelseinhämtning som avser datatrafik mot datatrafik i kommunikationsnät behandlas mer ingående nedan i avsnittet om informationssamhället. 

Sökbegreppen som godkänts i domstolens tillståndsbeslut ska på förhand matas in i systemet för underrättelseinhämtning, och systemet jämför automatiserat datatrafiken som strömmar igenom med dem. Den automatiserade jämförelsen sker i realtid. Den trafik som motsvarar sökbegreppen styrs åt sidan för fortsatt behandling medan datatrafik som inte motsvarar sökbegreppen fritt strömmar genom systemet. Den trafik som inte motsvarar sökbegreppen ska efter genomströmningen inte gå att återställa för att undersökas av underrättelsemyndigheterna.  

Försvarsmaktens underrättelsetjänst vidarebefordrar datatrafiken som motsvarar sökbegreppen till skyddspolisen. Denna datatrafik som i princip är relevant för utredningen av ett grundläggande hot genom underrättelseinhämtning som avser datatrafik kan behandlas automatiskt och manuellt. I behandlingen får skyddspolisen utreda innehåll och övriga uppgifter i enskilda konfidentiella meddelanden.  

Skyddspolisens rätt att registrera uppgifter som inhämtats med hjälp av underrättelseinhämtning som avser datatrafik i sitt funktionella informationssystem på samma sätt som utplåning av registrerade uppgifter och utlämnande från informationssystem fastställs enligt bestämmelserna i polisens personuppgiftslag. Lagen om civil underrättelseinhämtning avseende datatrafik ska dock innehålla en del bestämmelser om behandling av personuppgifter som bör tillämpas redan innan bedömningen av förutsättningen för registrering av information. Bestämmelserna gäller särskilda så kallade förbud mot underrättelseinhämtning som avser begränsning av användningen av datatrafik, granskning och undersökning av upptagningar och handlingar som samlats, skyldighet att utan dröjsmål utplåna vissa uppgifter som erhållits och utlämnande av uppgifter som erhållits genom underrättelseinhämtning som avser datatrafik. Förbuden mot underrättelseinhämtning och skyldigheterna att utplåna som föreslås i lagen begränsar betydligt vilka uppgifter som genom underrättelseinhämtning som avser datatrafik som får registreras i skyddspolisens funktionella informationssystem.  

Sökbegrepp som får användas i underrättelseinhämtning som avser datatrafik  

Av bedömningen av nuläget (metoder för inhämtande av information ur telenät nedan) framgår det att i verksamhet som kan karaktäriseras som underrättelseinhämtning som avser datatrafik kan datatrafik filtreras både med hjälp av sökbegrepp som framför allt beskriver innehållet i ett meddelande och sökbegrepp som riktas mot datatrafikens övriga uppgifter. Användning av sökbegrepp som beskriver innehåll i meddelanden kan anses innehålla ett mer ingående ingripande i utomståendes konfidentiella kommunikation, för verksamheten kräver datatekniskt öppnande av all kommunikation som omfattas av filtreringen för utredning av om innehållet motsvarar sökbegreppet. Ett meddelandes innehåll har traditionellt ansetts utgöra kärnområdet för konfidentiella meddelandens hemlighet.  

Bestämmelser om sökbegrepp ska ingå i lagens 4 §. Användning av sökbegrepp som beskriver innehållet i konfidentiella meddelanden ska vara totalt förbjudet i underrättelseinhämtning som avser datatrafik. Uttryck eller personers namn- eller övriga identifieringsuppgifter som hör till meddelandets semantiska innehåll ska således inte alls få användas som sökbegrepp. Det gäller en betydande begränsning som sätts för underrättelseverksamheten med syftet att så långt som möjligt skydda kommunikationshemlighetens kärnområde för personer i utomstående ställning. I de jämförelseländer som har lagstiftning om underrättelseinhämtning som avser datatrafik har motsvarande begränsningar eller hinder mot att använda innehållsliga sökbegrepp inte ställts upp, utan det är i vid utsträckning tillåtet att använda dem i de länderna.  

Tillåtna övriga sökbegrepp än uppgifter som beskriver konfidentiella meddelandens semantiska innehåll är framför allt styr- och förmedlingsuppgifter för datatrafiken, det vill säga sådana instruktioner, kommandon och övriga metadata till datanätet eller till det sändande eller mottagande datasystemet genom vilka man påverkar transporten och styrningen av ett meddelande i kommunikationsnät och informationssystem. Uppgifter som tillåts som sökbegrepp är även till exempel uppgifter om användningen av ett krypteringsprogram eller en alfabetisk teckenuppsättning. 

All kommunikation åtnjuter inte skydd av hemligheten i ett konfidentiellt meddelande. Av den orsaken ska lagens 4 § 2 mom. tillåta att ett sökbegrepp som beskriver ett meddelandes semantiska innehåll används i två undantagsfall. Ett sökbegrepp som beskriver innehåll får för det första användas när underrättelseinhämtning som avser datatrafik kan riktas enbart mot en främmande stats eller en jämförbar aktörs datatrafik. Tillämpning av undantaget ska komma på fråga endast om det i det dataflöde där sökbegreppen används inte finns någon utomstående kommunikation som skyddas av hemligheten i konfidentiella meddelanden.  

Det andra undantaget gäller skadliga datorprogram eller kommandon. Sökbegreppen som beskriver innehållet i ett skadligt datorprogram eller kommando är olika tekniska teckenkombinationer och inte ord eller uttryck ur ett mänskligt språk. På grund av den särskilda karaktären för sökbegrepp som gäller skadliga datorprogram kan de också jämföras med innehållet i meddelanden som omfattas av kommunikationshemligheten. Lösningen är till den delen såväl tekniskt sett som i sak den samma som i 272 § i lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation.  

Sökbegreppen som används i underrättelseinhämtning som avser datatrafik får inte fritt formuleras av skyddspolisen. Innan verksamhet inleds ska de ha specificerats och godkänts i domstolens tillståndsbeslut om underrättelseinhämtning som avser datatrafik (7 §), eller, undantagsvis, genom ett brådskande beslut av chefen för skyddspolisen (9 §).  

Enligt 7 § kan domstolen i sitt tillståndsbeslut utöver enskilda sökbegrepp även godkänna kategorier av sökbegrepp. Skyddspolisen tillåts att själv bilda sökbegrepp som ska användas i underrättelseinhämtning som avser datatrafik inom ramen för kategorin för de sökbegrepp som domstolen godkänner. Förslaget grundar sig på betänkandet av arbetsgruppen för en informationsanskaffningslag enligt vilken man för att kunna rikta datatrafikspaningen vid sidan av sökbegrepp som har definierats tillräckligt exakt på förhand också bör kunna använda ”beskrivningar i ord av den verksamhet som äventyrar den nationella säkerheten och som så konkret som möjligt karaktäriserar föremålet för informationsinhämtningen.” Föremål för beskrivningen ska vara sådana kommunikationsmässiga och andra verksamhetsmodeller som man vet eller som man kan anta att har samband med verksamhet som äventyrar den nationella säkerheten (s. 65).  

Enligt uppfattningen i arbetsgruppen för en informationsanskaffningslag kan ett tillståndsförfarande som grundar sig på godkännandet av kategorier av sökbegrepp anses uppfylla de krav som Europeiska människorättskonventionen ställer. I lagstiftningen i Sverige och i Schweiz anges godkännandet av kategorier av sökbegrepp som grund för datatrafikspaning på motsvarande sätt som det som föreslås här. Vid utarbetandet av en lag om underrättelseinhämtning för Schweiz kunde man beakta Europeiska människorättsdomstolens senaste beslutspraxis. 

Med kategori av sökbegrepp i lagen som föreslås avses en skarpt avgränsad verbal beskrivning av sökbegrepp som är relevanta för frågan om underrättelseinhämtning. Man ska kunna söka tillstånd för en kategori av sökbegrepp i en situation där en grupp sinsemellan jämförbara sökbegrepp som hör till samma klara helhet av vilka endast en del är kända när underrättelseinhämtning som avser datatrafik inleds.  

Eftersom domstolens godkännande av tillstånd om kategorier av sökbegrepp gäller att ge skyddspolisen begränsad rätt att själv formulera konkreta sökbegrepp som ska användas i underrättelseinhämtning som avser datatrafik kräver verksamheten särskild övervakning. Föremålet för övervakningen är att de konkreta sökbegreppen formuleras inom kategorin för sökbegrepp som nämns i domstolens tillståndsbeslut. Bestämmelser om övervakningen ingår i justitieministeriets förslag till lag om övervakning av underrättelseinhämtning som finns i denna proposition ( / ).  

Allmänna förutsättningar för användning av underrättelseinhämtning som avser datatrafik  

De allmänna förutsättningarna för underrättelseinhämtning som avser datatrafik regleras i lagens 4 §. Förutsättningen för all underrättelseinhämtning som avser datatrafik är att verksamhetens resultat motiverats. Enbart en motiverad förväntan på resultat lämpar sig när underrättelseinhämtning som avser datatrafik kan riktas endast mot en statlig eller en därmed jämställbar aktörs datatrafik. Med en aktör som är jämställbar med en statlig avses en aktör vars struktur liknar en stats struktur och som på ett bestämt område använder egen och permanent makt. Tillämpning av enbart motiverade förväntade resultat grundar sig på att stater och aktörer som är jämställbara med dem inte åtnjuter kommunikationshemlighet. 

I andra fall är den allmänna förutsättningen för att underrättelseinhämtning som avser datatrafik utöver att den ska ge resultat att den är nödvändig, vilket är den högsta tröskeln för förutsättningar som lagstiftningen om polisens befogenhet känner. Förutsättningen om nödvändighet tillämpas i de fall där objektet för underrättelseinhämtning som avser datatrafik i sig är en främmande stat, men användningen av sökbegrepp omfattar även annan datakommunikation, och de fall där objektet för underrättelseinhämtning som avser datatrafik åtnjuter hemlighet i konfidentiella meddelanden.  

För underrättelseinhämtning som avser datatrafik sätts strängare villkor än för de metoder för underrättelseinhämtning som riktas mot kommunikation och som föreslås i polislagens 5 a kap. I bakgrunden för lösningen finns Europeiska människorättsdomstolens avgörande i fallet Szabo & Vissy mot Ungern enligt vilket användningen av underrättelseinhämtning som avser datatrafik på ett allmänt plan bör vara ovillkorligen nödvändig för att skydda demokratiska institutioner, och i samband med en enskild underrättelseoperation ovillkorligen nödvändig för att få väsentligen viktig information. De föremål för underrättelseinhämtning som avser datatrafik som specificeras i 3 § riktas mot demokratin och dess centrala institutioner, och då kan underrättelseinhämtningen som avser datatrafik gälla användningen av en nödvändig befogenhet för att skydda demokratin. Genom att föreskriva att förutsättningen för underrättelseinhämtning som avser datatrafik är nödvändig svarar man på kravet att användningen av underrättelseinhämtning som avser datatrafik i enskilda fall ska vara ovillkorligen nödvändig. Det är svårt att se någon avgörande skillnad mellan människorättsdomstolens ”ovillkorligen nödvändig” och den högsta tröskeln ”nödvändig” i den nationella lagstiftningen om befogenheter. Även i Sveriges och Schweiz lagstiftning har nödvändighet ställts som tröskel för förutsättningen.  

Med kravet att underrättelseinhämtning som avser datatrafik ska vara nödvändig avses att den ska användas i sista hand, det vill säga att det är omöjligt eller oskäligt svårt att inhämta uppgifter på annat sätt. Tillämpningen av kravet förutsätter att såväl skyddspolisen som yrkar på tillstånd för underrättelseinhämtning som avser datatrafik som domstolen som beslutar om yrkandet om tillstånd jämför å ena sidan metoderna som avses i polislagens 5 a och å andra sidan underrättelseinhämtning som avser datatrafik. Om det inte är omöjligt eller oskäligt svårt att använda de andra metoderna för underrättelseinhämtning bör de användas som primära metoder i förhållande till underrättelseinhämtning som avser datatrafik. I lagens 4 § 3 mom. finns en bestämmelse som preciserar kravet på nödvändighet och som gör den ännu strängare i förhållande till metoderna för informationsinhämtning ur telenät enligt vilken identifieringsuppgifter för teleterminalutrustning eller teleadresser inte alls får användas som sökbegrepp för underrättelseinhämtning som avser datatrafik i Finland. Om skyddspolisen innehar sådan information får den över huvud taget inte använda underrättelseinhämtning som avser datatrafik, utan den bör använda teleavlyssning, teleövervakning eller övriga befogenheter för informationsinhämtning ur telenät som föreslås i 5 a kap. i polislagen.  

Beslutsfattande om underrättelseinhämtning som avser datatrafik  

Europeiska människorättsdomstolen har ansett det vara en viktig garanti för rättssäkerheten att en domstol eller en annan myndighet som verkställer juridisk prövning beslutar om åtgärder som ingriper i skyddet av konfidentiella meddelanden. Det räcker dock inte att den formella beslutanderätten hör till en domstol, utan den nationella lagen ska dessutom innehålla tillräckliga kriterier som styr domstolens tillståndsprövning. Av lagen ska med tillräcklig noggrannhet framgå de hot för vilka domstolen kan bevilja tillstånd för informationsinhämtning, och grunderna för hur informationsinhämtningen riktas mot en person bör framgå. Den som ansöker om tillstånd ska motivera sin ansökan och lägga fram tillräcklig information om de faktum som stöder den. Dessutom ska bland annat giltighetstiden för informationsinhämtningen framgå tillräckligt entydigt av domstolens beslut.  

Arbetsgruppen för en informationsanskaffningslag ansåg att tillståndsprövningen bör vara juridisk till sin art. Dessutom konstaterade arbetsgruppen att när tillståndsförfarandet ordnas bör offentlighets- och sekretessfaktorer, behovet av specialkunnande som frågorna kräver samt säkerställandet av individens rättsskydd beaktas (s. 69). Med att konstatera behovet att beakta specialkunnande torde arbetsgruppen ha hänvisat till möjligheten att grunda en specialdomstol för uppgiften.  

Enligt lagens 7 § beslutar domstolen om ärenden som gäller underrättelseinhämtning som avser datatrafik på skriftligt yrkande av chefen för skyddspolisen. Enligt 8 § ska vid behandling och vid avgörande i domstol av tillståndsärenden bestämmelserna om tillståndsärenden som gäller metoder för underrättelseinhämtning i 5 a kap. 35 § i polislagen iakttas. Enligt bestämmelsen som det hänvisas till är Helsingfors tingsrätt forum för underrättelseinhämtning som avser datatrafik. Eftersom Helsingfors tingsrätt också i övrigt har den bredaste erfarenheten i landet av behandling av ärenden som gäller hemlig informationsinhämtning och tvångsmedel kan det specialkunnande som arbetsgruppen för en informationsanskaffningslag förutsätter uppnås genom att koncentrera de ärenden som gäller underrättelseinhämtning som avser datatrafik till den.  

Lagens 7 § ska innehålla en detaljerad förteckning över de omständigheter som ska framgå av skyddspolisens yrkande om tillstånd att använda underrättelseinhämtning som avser datatrafik och av Helsingfors tingsrätts beslut. Förebilden för förteckningen är bestämmelserna om beslutsfattandet i ärenden som gäller användning av metoder för informationsinhämtning ur telenät i polislagens 5 kap. Förteckningen innehåller tillräckliga kriterier som styr domstolens tillståndsprövning och som Europeiska människorättsdomstolen förutsätter. Det förutsätts att föremålet som är grund för underrättelseinhämtning som avser datatrafik och de faktum som gäller föremålet samt de faktum som förutsättningarna för användning av underrättelseinhämtning som avser datatrafik grundar sig på, till exempel ett allvarligt hot mot den nationella säkerheten och nödvändighet, framgår av yrkandet om tillståndet och av beslutet. Beviljandet av tillstånd förutsätter att domstolen utgående från det material som skyddspolisen lägger fram blir övertygad om de ovan nämnda omständigheterna. 

I yrkandet och beslutet om tillstånd ska det redogöras också för flera andra saker, bland annat om de sökbegrepp som ska användas i verksamheten eller deras kategorier med motivering för dem, den kommunikationsnätsdel som överskrider gränsen i fråga om sökbegrepp som används, exakt giltighetstid för tillståndet och den tjänsteman som ansvarar för övervakningen av underrättelseinhämtning som avser datatrafik. Domstolen ska ha möjlighet att i sitt beslut sätta gränser och villkor för användningen av underrättelseinhämtning som avser datatrafik. Domstolens beslut sätter sammantaget noggranna gränser för på vilket sätt och i vilken omfattning skyddspolisen får genomföra underrättelseinhämtning som avser datatrafik i varje enskilt fall.  

Tillstånd för underrättelseinhämtning som avser datatrafik ska beviljas för högst 6 månader. Av avsnittet i betänkandet som beskriver internationell rättspraxis framgår det att Europeiska människorättsdomstolen har ansett att denna giltighetstid är ändamålsenlig. I lagstiftningen i Sverige och Schweiz har likaså den maximala giltighetstiden fastställts till 6 månader. 

Användningen av underrättelseinhämtning som avser datatrafik ska oberoende av den nämnda tidsfristen avslutas om syftet med den har nåtts eller om det inte längre finns förutsättningar för den.  

För så kallade brådskande situationer är det motiverat att lägga till en möjlighet till lättare beslutsförfarande. Europeiska människorättsdomstolen har ansett att den nationella lagen kan innehålla specialbestämmelser om beslutsförfarande för brådskande situationer under förutsättning att det framgår av lagen att det får användas endast undantagsvis och av nödvändiga skäl. Om det föreskrivs om avvikande beslutsförfarande ska det också föreskrivas om den normala beslutsfattarens möjlighet att i efterhand bedöma om förfaringssättet var motiverat. På samma sätt ska det föreskrivas om utplåning av de uppgifter som fåtts med stöd av ett omotiverat brådskande beslut. 

Beslutsförfarandet i brådskande situationer regleras i enlighet med de ovannämnda kvalitetskraven. Chefen för skyddspolisen ska enligt 8 § fatta beslut i brådskande situationer. Förfarandet ska komma i fråga endast om ett ärende inte tål uppskov, det vill säga om en fördröjning som det normala tillståndsförfarandet orsakar allvarligt hotar den nationella säkerheten. Det kan antingen gälla en situation med ett omedelbart hot eller en situation där fördröjningen som orsakas av ansökan om tillstånd leder till att material som kan fås genom underrättelseinhämtning oåterkalleligen förloras. 

Ett brådskande beslut som chefen för skyddspolisen fattat gäller endast tills domstolen har avgjort om yrkandet på tillstånd ska beviljas. Ett brådskande beslut ska föras till domstolen för bedömning senast 24 timmar efter det att den underrättelseinhämtning som avser datatrafik inleddes. Utplåning av information som visar sig vara omotiverad och som inhämtats med hjälp av ett brådskande beslut behandlas nedan i samband med förbud mot underrättelseinhämtning och skyldighet till utplåning. I praktiken bör fattandet av brådskande beslut bli marginellt.  

Tekniskt genomförande av underrättelseinhämtning som avser datatrafik  

Underrättelseinhämtning som avser datatrafik ska regleras i två olika lagar om befogenhet. Skyddspolisens rätt att använda information om föremål för underrättelseinhämtning som avser datatrafik som inhämtats på detta sätt regleras i lagen om civil underrättelseinhämtning avseende datatrafik. Försvarsmaktens rätt att använda underrättelseinhämtning som avser datatrafik för att inhämta information om militär och övrig verksamhet regleras i lagen om militär underrättelseverksamhet.  

När det finns två myndigheter som har rätt att använda underrättelseinhämtning som avser datatrafik är det möjligt att organisera verksamheten separat för båda förvaltningsområdena eller alternativt gemensamt för att uppnå synergifördelar. Arbetsgruppen för en informationsanskaffningslag ansåg att det tekniska utförandet av datatrafikspaningen bör grundas på en centraliserad lösning där en myndighet inhämtar de uppgifter genom datatrafikspaning som de andra myndigheterna behöver (s. 67). Lösningen motiveras framför allt av kostnadssynpunkter. Ur resurssynvinkel är det inte förnuftigt att skyddspolisen och försvarsmakten bygger upp egna tekniska system och lösningar för samma funktion. Också kraven som ställs på att funktionen är enhetlig, på den specialisering funktionen kräver och på aspekter som gäller laglighetsövervakningen motiverar att det tekniska genomförandet av underrättelseinhämtning som avser datatrafik som uppgift ges en myndighet. Arbetsgruppen för en informationsanskaffningslag bedömde att försvarsmaktens underrättelsetjänst lämpar sig bäst som ansvarig myndighet för det tekniska genomförandet (s. 68).  

Enligt vad som sägs ovan anvisas det tekniska genomförandet av underrättelseinhämtning som avser datatrafik försvarsmaktens underrättelsetjänst. Den ska ansvara för det tekniska kunnande som underrättelseinhämtningen kräver och för byggandet och förvaltningen av de tekniska systemen också för den civila underrättelseverksamhetens behov.  

Det viktigaste innehållet i det tekniska genomförandet är att försvarsmaktens underrättelsetjänst utför avskiljning av datatrafiken för skyddspolisen. Skyddspolisens rätt att ge uppdrag som gäller detta anges i 10 § 3 mom. i lagen som föreslås. I praktiken ordnas verksamheten så att skyddspolisen lämnar tillståndsbeslutet om underrättelseinhämtning som avser datatrafik till underrättelsetjänsten. Av tillståndsbeslutet framgår bland annat de sökbegrepp som får användas i filtreringen och den del av kommunikationsnät som filtreringen får gälla. Suomen Erillisverkot Oy som ansvarar för kopplingen som underrättelseinhämtning som avser datatrafik kräver överlåter den datatrafik som rör sig i en kommunikationsnätsdel enligt tillståndet till försvarsmaktens underrättelsetjänst, som speglar den att flöda genom det tekniska system för underrättelseinhämtning som den förvaltar. Försvarsmaktens underrättelsetjänst ska på förhand ha matat in sökbegreppen som framgår av tillståndsbeslutet i systemet för underrättelseinhämtning. Försvarsmaktens underrättelsetjänst levererar datatrafiken som avskiljts med hjälp av användning av sökbegreppen till skyddspolisen som är uppdragsgivare. Den fortsatta behandlingen av den avskiljda datatrafiken som det föreskrivs om i 5 § är inte en del av det tekniska genomförandet av underrättelseinhämtning som avser datatrafik varvid endast skyddspolisen ansvarar för utförandet och lagenligheten.  

Domstolen kan i tillståndet den beviljar skyddspolisen tillåta att, förutom sökbegrepp, även kategorier av sökbegrepp används. Formulerandet av konkreta sökbegrepp inom ramen för en kategori som definierar sökbegrepp är inte en del av tekniska genomförandet utan endast skyddspolisen ansvarar för det. Skyddspolisen levererar till försvarsmaktens underrättelsetjänst endast sådana sökbegrepp som den som sådana kan mata in i systemet för underrättelseinhämtning att använda för filtrering.  

Det tekniska genomförandet inbegriper utöver filtrering av datatrafik också åtgärder som möjliggör senare underrättelseinhämtning som avser datatrafik. Avsikten med dem är att för ett yrkande om tillstånd inhämta information om i vilken kommunikationsnätsdel underrättelseinhämtning som avser datatrafik kommer att användas. Föregripande specificering av en kommunikationsnätsdel är relevant för att det inte ska komma in onödig utomstående datatrafik som omfattas av användningen av sökbegreppen.  

I 10 § 2 mom. i lagförslaget anges skyddspolisens rätt att ge försvarsmaktens underrättelsetjänst i uppdrag att behandla tekniska data i enlighet med 66 § i lagen om militär underrättelseverksamhet. Den aktuella paragrafen i lagen om militär underrättelseverksamhet tillåter underrättelsetjänsten att tillfälligt samla in teknisk information om ett kommunikationsnäts datatrafik och analysera den statistiskt för att utreda i vilken kommunikationsnätsdel datatrafik som har samband med en viss hotande aktivitet mest sannolikt rör sig. Behandling av teknisk information förutsätter enligt 67 § i lagen om militär underrättelseverksamhet tillstånd av domstol. Försvarsmaktens underrättelsetjänst ansöker om tillståndet också när det är frågan om verksamhet som sker på uppdrag av skyddspolisen. I yrkandet om tillstånd för behandling av teknisk information krävs det att man lägger fram sådana omständigheter som gäller verkställandet av ett tillstånd som den som i praktiken ordnar saken har den bästa informationen om, det vill säga försvarsmaktens underrättelsetjänst.  

När den statistiska analysen är klar levererar försvarsmaktens underrättelsetjänst resultatet av den till skyddspolisen. Resultatet av den statistiska analysen innehåller inte information som omfattas av kommunikationshemligheten. Utifrån resultatet kan skyddspolisen bedöma för vilken kommunikationsnätsdel den bör ansöka om tillstånd för underrättelseinhämtning som avser datatrafik av domstolen.  

Identifieringen av en kommunikationsnätsdel för tillståndsansökningen förutsätter oftast utöver de åtgärder av försvarsmaktens underrättelsetjänst som beskrivs ovan även att skyddspolisen får vissa uppgifter som innehas av företag som äger eller innehar kommunikationsnät. Företagens skyldighet att lämna uppgifter behandlas nedan. 

Förbud mot underrättelseinhämtning och skyldigheter att utplåna information 

På grund av att underrättelseinhämtning som avser datatrafik skiljer sig från andra underrättelseinhämtningsmetoder föreslås det bestämmelser om särskilda förbud mot att rikta underrättelseinhämtning som avser datatrafik mot vissa typer av meddelanden och uppgifter. Trots dessa förbud kan det vid underrättelseinhämtning som avser datatrafik komma fram meddelanden och uppgifter som omfattas av förbudet mot underrättelseinhämtning. Förbudet mot underrättelseinhämtning ska därför förstärkas genom bestämmelser om skyddspolisens skyldighet att utan dröjsmål utplåna sådana meddelanden och uppgifter som omfattas av förbudet då deras art har klarlagts. Skyldigheten att utan dröjsmål utplåna information gäller också vissa andra meddelanden och uppgifter än sådana som omfattas av förbudet mot underrättelseinhämtning.  

De förbud mot underrättelseinhämtning som föreslås i lagen grundar sig i huvudsak på förslag från arbetsgruppen för en informationsanskaffningslag. Enligt arbetsgruppens betänkande skulle avsikten med underrättelseinhämtning som avser datatrafik inte vara att följa datatrafiken mellan parter som befinner sig i Finland och inte heller sådant sparande av information i en molntjänst utomlands som sker i Finland och som inte inbegriper kommunikation. Ifall det införs bestämmelser om underrättelseinhämtning som avser datatrafik bör det tillräckligt noggrant säkerställas att sådan här information omedelbart utplånas då den upptäcks (s. 68, på finska). 

I den lag som föreslås finns det bestämmelser om förbud mot underrättelseinhämtning och skyldighet att utplåna information som gäller för kommunikation inom Finland, men inte några särskilda motsvarande bestämmelser som gäller för sparande av information i molntjänster. Orsakerna till att man gått in för en lösning som skiljer sig från arbetsgruppens ställningstagande behandlas i slutet av detta avsnitt. 

Det förbud mot underrättelseinhämtning som gäller kommunikation inom Finland finns i 12 § i lagförslaget. Där föreskrivs det att underrättelseinhämtning som avser datatrafik inte får riktas mot kommunikation där både sändaren och mottagaren finns i Finland. Underrättelseinhämtning som avser datatrafik ska inte användas i det interna kommunikationsnätet i Finland utan enbart i det gränsöverskridande kommunikationsnätet i syfte att inhämta information om externa hot. Kommunikationen mellan en sändare och mottagare som båda befinner sig i Finland går ofta via ett gränsöverskridande kommunikationsnät. Bestämmelserna om förbud mot underrättelseinhämtning föreslås i syfte att säkerställa att all kommunikation som är avsedd att ske inom landet är likställd oavsett vilken rutt kommunikationen tar på grund av slumpmässiga faktorer.  

Enligt 12 § i lagförslaget får underrättelseinhämtning inte heller riktas mot information där parterna i kommunikationen eller den som upptar kommunikationen har skyldighet eller rätt att vägra vittna med stöd av 17 kap. 13, 14, 16, 20 § eller 22 § 2 mom. i rättegångsbalken. Med stöd av bestämmelsen åtnjuter uppgifter skydd från underrättelseinhämtning som avser datatrafik om de omfattas av advokatsekretess, tystnadsplikt för yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården, bikthemlighet för präster och källskydd för journalister. Förbudet mot underrättelseinhämtning ska inte gälla kommunikation i allmänhet mellan sådana yrkesutbildade personer som avses i rättegångsbalken, utan enbart de uppgifter som en person enligt rättegångsbalken uttryckligen har skyldighet eller rätt att inte vittna om. 

Det är inte tekniskt möjligt att följa förbuden mot underrättelseinhämtning så att det inte alls skulle samlas in sådana uppgifter om datatrafiken som omfattas av förbuden. Sökbegreppen vid underrättelseinhämtning som avser datatrafik kan i allmänhet inte utformas så att de skulle kunna identifiera ett meddelande eller en uppgift som omfattas av förbudet mot underrättelseinhämtning och förhindra att informationen hamnar bland det material som styrs över till fortsatt behandling. Därför föreskrivs det i lagens 15 § om skyddspolisens skyldighet att utan dröjsmål utplåna sådana meddelanden och uppgifter som omfattas av förbudet mot underrättelseinhämtning då deras art har klarlagts. Skyldigheten att utplåna informationen ska vara absolut och det föreskrivs inte om några undantag. Av skyldigheten att utplåna informationen följer också ett absolut förbud mot att dra nytta av eller använda sådana här meddelanden eller uppgifter för något som helst ändamål.  

I 15 § i lagförslaget föreskrivs det dessutom om skyddspolisens skyldighet att utan dröjsmål utplåna all sådan information som man har inhämtat genom underrättelseinhämtning som avser datatrafik och som inte behövs för att skydda den nationella säkerheten. Skyldigheten att utplåna information som är oväsentlig med tanke på skyddet av den nationella säkerheten är emellertid inte lika absolut som skyldigheten att utplåna meddelanden och uppgifter som omfattas av förbudet mot underrättelseinhämtning, utan de får under vissa villkor som det föreskrivs om särskilt överlämnas för brottsbekämpning och lagras i polisens personregister. Till exempel befogenheten att lagra information gäller endast om uppgifterna behövs för att utreda eller förhindra ett brott för vilket det föreskrivna strängaste straffet är fängelse i minst sex år eller som en utredning som stöder det att någon är oskyldig. 

Skyldigheterna att utplåna information stöds genom bestämmelser om skyldighet att utan ogrundat dröjsmål granska sådana upptagningar som gjorts i samband med underrättelseinhämtning som avser datatrafik (13 §). Upptagningar får undersökas enbart av sådana tjänstemän eller andra aktörer som nämns i lagen eller som särskilt förordnats eller anvisats denna uppgift (14 §). 

En särskild bestämmelse gäller utplåning av information som inhämtats med stöd av ett ogrundat eller felaktigt beslut som fattats i en brådskande situation. Vid formuleringen av bestämmelsen har Europadomstolens avgörandepraxis beaktats. Om en domstol i sin bedömning av ett beslut som fattats i en brådskande situation anser att de förutsättningar vad gäller resultat och nödvändighet som föreskrivits för underrättelseinhämtning som avser datatrafik inte har uppfyllts, ska enligt 9 § 2 mom. i lagförslaget allt det material som inhämtats genom sådan underrättelseinhämtning genast utplånas. Om domstolen anser att ett sådant här beslut till någon mindre del är felaktigt, ska informationen utplånas till den del som domstolens avgörande förutsätter det. En mindre felaktighet kan gälla till exempel ett sökbegrepp som är felformulerat, vilket innebär att information som inhämtats med hjälp av sökbegreppet i denna form måste utplånas. Undantag från regeln att information som inhämtats med stöd av ett ogrundat eller felaktigt beslut i en brådskande situation ska utplånas får göras endast om uppgifterna behövs för att utreda eller förhindra ett brott för vilket det föreskrivna strängaste straffet är fängelse i minst sex år eller som en utredning som stöder det att någon är oskyldig. Det kan anses att det finns ett särskilt vägande samhälleligt intresse av att sådan information registreras och används.  

Arbetsgruppen för en informationsanskaffningslag föreslog i sitt betänkande att förbudet mot underrättelseinhämtning och skyldigheten att utplåna information skulle gälla då en person i Finland sparar information som inte inbegriper kommunikation i en molntjänst utomlands. Ståndpunkten motiveras inte i betänkandet och motivet för den är inte känt. Bestämmelser om ett sådant här förbud mot underrättelseinhämtning finns inte i lagstiftningen i någon annan av de jämförelsestater som har behandlats i denna proposition och det föreslås inte att det tas in i den finländska lagstiftningen heller. 

Ett viktigt syfte med underrättelseinhämtning som avser datatrafik är att upptäcka allvarliga hot mot den nationella säkerheten och att identifiera de personer som ligger bakom dem. Betydelsen av underrättelseinhämtning som avser datatrafik som riktas mot information som sparas i molntjänster är jämförbar med annan underrättelseinhämtning som avser datatrafik med avseende på detta syfte. Molntjänster används i själva verket i stor utsträckning i olika former av verksamhet som är kopplad till terrorism och spionage.  

Underrättelseinhämtning som avser datatrafik behöver användas till exempel i situationer där man vet att planeringen och förberedandet av ett terrordåd sker i ett sådant begränsat grupparbetsutrymme som skapats i en molntjänst, men där de som är delaktiga i förberedelserna är okända. Trafiken från Finland till grupparbetsutrymmet kan upptäckas och personerna bakom den identifieras med hjälp av underrättelseinhämtning som avser datatrafik då man använder grupparbetsutrymmets position som sökbegrepp. Cyberspionage i statlig regi bedrivs i allmänhet så att de skadeprogram som används för spionage lagrar den stulna informationen i moln i utlandet. Om trafiken till molntjänster beläggs med ett förbud mot underrättelseinhämtning och skyldighet att utplåna information kan underrättelseinhämtning som avser datatrafik inte användas för att upptäcka och förhindra sådan här verksamhet.  

Även andra faktorer talar mot ett förbud mot underrättelseinhämtning i anslutning till molntjänster, framför allt omöjligheten i att få fram en förnuftig begränsning av området för förbudet och en exakt definition av området. Bestämmelser om ett förbud mot underrättelseinhämtning skulle kräva att man definierar vad som avses med att spara information i en molntjänst. En definition kunde i princip utarbetas antingen utifrån tekniska aspekter eller utifrån den funktionella karaktären av sparande i molntjänster. Det första alternativet skulle stå i strid med den utgångspunkt som betonar teknikneutralitet som man i övrigt har gått in för i lagen. På grund av den allt snabbare utvecklingen inom informations- och kommunikationstekniken är det också sannolikt att en definition av sparandet i molntjänster som utgår från teknik mycket snabbt skulle föråldras, vilket skulle betyda att det förbud mot underrättelseinhämtning som är bundet till definitionen skulle förlora sin betydelse.  

En teknikneutral definition som stöder sig på verksamhetens karaktär skulle däremot vara oexakt och oändamålsenlig. När man sparar information i en molntjänst är det fråga om att via nätet spara data på en server. En sådan definition skulle förutom säkerhetskopiering av data även omfatta till exempel en stor del av en www-tjänsts uppdateringar och användningen av sociala medietjänster, och underrättelseinhämtning som riktar sig mot sådana kan från fall till fall ha stor betydelse för upptäckten av allvarliga hot mot den nationella säkerheten. Ett förbud mot underrättelseinhämtning som är bundet till en definition som utgår från verksamhetens karaktär skulle också vara svårt att tillämpa i praktiken, eftersom det skulle förutsätta teknisk analys av varje datatrafikhändelse för att få reda på om händelsen utgjorde sådant sparande av information via nätet som överensstämmer med definitionen. Det finns inte heller någon saklig grund för att exempelvis sådan användning av sociala medier som grundar sig på sparande av data via nätet skulle behandlas på något annat sätt än annan användning av sociala medier. 

Enligt förslaget från arbetsgruppen för en informationsanskaffningslag skulle sådant sparande i molntjänster som inbegriper kommunikation inte ha omfattats av det förbud mot underrättelseinhämtning som arbetsgruppen föreslog. Eftersom det i många fall torde vara omöjligt att skilja sådan här verksamhet från annat sparande i molntjänster skulle ett förbud och bestämmelser om undantag från förbudet leda till att området för förbudet skulle bli otydligt. Som ett exempel på molntjänsttrafik som inbegriper kommunikation kan man nämna en situation där en person som befinner sig i Finland sparar ett dokument i en molntjänst utomlands och där en person som befinner sig i ett annat land senare går in i tjänsten och läser dokumentet där. Eftersom den senare datatrafikhändelsen inte överskrider Finlands gräns i kommunikationsnätet, utan sker helt i utlandet, kan man inte göra några iakttagelser om den genom underrättelseinhämtning som avser datatrafik. Då förblir det oklart om det som har sparats i molntjänsten har inbegripit kommunikation eller inte och om förbudet mot underrättelseinhämtning är tillämpligt eller inte. De osäkerhetsfaktorer som är förknippade med tillämpningen av ett eventuellt förbud mot underrättelseinhämtning kan bedömas ha en försvagande verkan på rättssäkerheten. 

Med anledning av det som sagts är det motiverat att underrättelseinhämtning som avser datatrafik ska få riktas in på sparande i molntjänster på samma villkor som när det gäller annan datatrafik. Ett sökbegrepp som gäller sparande i en molntjänst ska få användas om domstolen godkänner detta genom ett sådant beslut som avses i 7 §. Användningen av sökbegrepp som gäller sparande i en molntjänst ska alltid grunda sig på någon tillräckligt konkret verksamhet som är föremål för underrättelseinhämtning som avser datatrafik och som allvarligt hotar den nationella säkerheten. Skyddspolisen ska vara förpliktad att lämna fakta om verksamheten till domstolen i samband med yrkandet om tillstånd. Om användningen av ett sökbegrepp som gäller sparande i en molntjänst inte kan riktas in enbart på en främmande stats datatrafik och filtreringen även kan fånga in annan datatrafik, är förutsättningen för att sökbegreppet ska få användas i enlighet med 6 § 2 mom. att detta är nödvändigt.  

Sökbegrepp för sådant som sparas i en molntjänst kan närmast vara information som beskriver var molntjänsten finns. Däremot får identifieringsuppgifter för teleadresser eller teleterminalutrustning som används av en person som befinner sig i Finland inte heller i detta fall användas som sökbegrepp, eftersom detta uttryckligen är förbjudet enligt lagens 4 § 3 mom. Följaktligen får underrättelseinhämtning som avser datatrafik inte användas till att inhämta information om all den data som har sparats i en utländsk molntjänst från en enskild känd enhet.  

En fråga som är delvis separat från frågan om huruvida underrättelseinhämtning som avser datatrafik som uttryckligen gäller sparande i molntjänster ska tillåtas är huruvida datatrafik i anslutning till utomstående personers användning av molntjänster får filtreras för sådan fortsatt behandling som avses i 5 §, och i så fall i vilken utsträckning, ifall de sökbegrepp som används vid filtreringen inte på något sätt ansluter sig till de utomstående personernas trafik till molntjänsten. Mera konkret kan man till exempel fråga sig hur sannolikt det är att utomstående datatrafik som gäller säkerhetskopiering av mobila enheter överensstämmer med ett sådant sökbegrepp baserat på uppgifter för styrning och förmedling av kommunikation som används för att utreda ett terrorhot. Enligt den bedömning som gjorts kan utomstående trafik till molntjänster endast i mycket exceptionella fall överensstämma med de sökbegrepp som får användas inom underrättelseinhämtning som avser datatrafik. Risken minskar genom den modell som valts för bestämmelserna, det vill säga att sökbegreppen inom underrättelseinhämtning som avser datatrafik inte får beskriva innehållet i ett meddelande. 

Ifall utomstående trafik till en molntjänst ändå styrs över till fortsatt behandling ska samma bestämmelser om att information utan dröjsmål ska utplånas tillämpas som när det gäller annan datatrafik. I lagförslagets 13 § finns det bestämmelser om skyddspolisens skyldighet att utan ogrundat dröjsmål granska de upptagningar som uppkommit vid användningen av underrättelseinhämtning som avser datatrafik. Om man vid granskningen av upptagningar eller vid sådan undersökning av upptagningar som avses i 14 § hittar sådan information som saknar betydelse med avseende på skyddet av den nationella säkerheten, ska den enligt 15 § utan dröjsmål utplånas. Om information som har sparats i en molntjänst omfattas av till exempel advokatsekretess eller källskydd ska den dessutom utplånas utan dröjsmål oavsett om den hade haft betydelse för skyddet av den nationella säkerheten eller inte.  

Skyldigheterna för privata företag 

Det kommunikationsnät som överskrider Finlands gräns är i privat ägo. Därför förutsätter underrättelseinhämtning som avser datatrafik i praktiken att det föreskrivs om en tillräckligt omfattande skyldighet för dem som äger kommunikationsnätet att medverka till att underrättelseinhämtningen kan genomföras. Underrättelseinhämtningen kan till exempel inte genomföras om inte den datatrafik som löper genom kommunikationsnätet kan styras över från det privata nätet till det underrättelsesystem som drivs av försvarsmaktens underrättelsetjänst.  

För de aktörer som omfattas av dessa skyldigheter används i lagen benämningen dataöverförare. Med dataöverförare avses enligt lagens 2 § en aktör som äger eller innehar en del av ett kommunikationsnät som överskrider Finlands gräns. Lagen ålägger inga andra privata aktörer än dataöverförare några skyldigheter. Det är skäl att betona att lagen inte ålägger företagen någon skyldighet att överlämna krypteringsnycklar till skyddspolisen eller att installera så kallade bakdörrar i sin programvara eller utrustning för skyddspolisens behov. Några sådana skyldigheter åläggs inte heller i lagen om militär underrättelseverksamhet, som innehåller kompletterande bestämmelser om det tekniska genomförandet av underrättelseinhämtning som avser datatrafik.  

De skyldigheter som åläggs dataöverförare i denna lag och i lagen om militär underrättelseverksamhet är av två typer. För det första ska dataöverförare vara skyldiga att samarbeta vid byggandet av en sådan anslutning som underrättelseinhämtning som avser datatrafik kräver i den del av kommunikationsnätet som de äger eller innehar som överskrider gränsen. Existensen av en sådan anslutning är en förutsättning för att Suomen Erillisverkot Oy ska kunna göra en koppling i enlighet med domstolstillståndet och styra över sådan datatrafik som avses i tillståndet till försvarsmaktens underrättelsetjänst så att sökbegreppen kan användas. Skyldigheten att samarbeta då en anslutning ska byggas är nära kopplad till det tekniska genomförandet av underrättelseinhämtning som avser datatrafik och därför föreskrivs det om detta i lagen om militär underrättelseverksamhet. 

Förutom den ovan nämnda samarbetsskyldigheten ska ägarna och innehavarna av kommunikationsnätet vara skyldiga att lämna skyddspolisen vissa uppgifter som är nödvändiga för det yrkande om tillstånd som ska framställas hos domstolen. Enligt 7 § i lagförslaget ska ett yrkande om tillstånd innehålla uppgifter om den del av ett kommunikationsnät som överskrider Finlands gräns där underrättelseinhämtning som avser datatrafik ska ske, samt en förklaring till varför denna del har valts. Det är motiverat att kommunikationsnätets del specificeras i yrkandet och beslutet om tillstånd så att den jämförelse utifrån sökbegrepp som görs inom underrättelseinhämtningen inte ska kunna riktas in på datatrafiken i större omfattning än vad som är nödvändigt för att utreda den verksamhet som allvarligt hotar den nationella säkerheten och som är föremål för underrättelseinhämtningen. Lagens 22 § ålägger på så sätt dataöverförarna skyldighet att lämna skyddspolisen sådana uppgifter som de innehar och som behövs för valet av den relevanta delen av kommunikationsnätet. Sådana uppgifter gäller framför allt reserveringar av överföringskapacitet som gjorts hos dataöverföraren, men även andra omständigheter som påverkar sannolikheten för vilken väg datatrafiken tar i den del av kommunikationsnätet som överskrider Finlands gräns. Däremot innebär paragrafen ingen skyldighet för dataöverförarna att lämna skyddspolisen information om enskilda kommunikationshändelser eller om parterna i sådana händelser.  

Dataöverförarnas uppgiftsskyldighet tjänar samma syfte som den behandling av tekniska uppgifter som försvarsmaktens underrättelsetjänst utför för skyddspolisens räkning. Valet av metod eller kombination av metoder som ska användas för att med tanke på yrkandet om tillstånd identifiera den del av kommunikationsnätet som är relevant för underrättelseinhämtning som avser datatrafik kommer att variera från fall till fall. Målet är i vilket fall som helst att minimera risken för att utomstående datatrafik fångas in under underrättelseinhämtningen. 

Dataöverföraren ska enligt 23 § ha rätt att få ersättning för direkta kostnader som orsakats av att överföraren har lämnat ut uppgifter. Rätten till ersättning, där skyddspolisen beslutar om utbetalningen, kommer att vara mera omfattande än när det gäller traditionella metoder för inhämtande av information ur telenät eftersom även personalkostnader kommer att ersättas som direkta kostnader.  

Underrättelse om underrättelseinhämtning som avser datatrafik 

Vid utformningen av bestämmelserna om underrättelse om underrättelseinhämtning som avser datatrafik har Europadomstolens avgörandepraxis beaktas. Europadomstolen har betonat rätten till effektiva rättsmedel mot lagstridig informationsinhämtning från myndigheternas sida för den som är föremål för informationsinhämtning. Förutsättningen för att rättsmedel ska kunna användas är i allmänhet att en person underrättas om myndighetsåtgärder som eventuellt kränker hens rättigheter. En myndighet ska på så sätt vara skyldig att på eget initiativ underrätta en person om informationsinhämtning som riktat sig mot personen då det inte längre finns något enskilt hinder för underrättelse. Om rätten att anföra klagomål över en myndighets informationsinhämtning emellertid är så allmänt formulerad i den nationella lagstiftningen att vem som helst kan klaga över en myndighets åtgärder enbart på grundval av en ospecificerad misstanke om lagstridighet, har det varit möjligt att utfärda bestämmelser som begränsar underrättelseskyldigheten. 

Skyddspolisens skyldighet att underrätta den som är föremål för underrättelseinhämtning som avser datatrafik om detta är relativt begränsad enligt de bestämmelser som föreslås i denna lag. Detta ska kompenseras genom bestämmelser i lagen om övervakning av underrättelseverksamheten ( / ) om att var och en ska ha rätt att lämna en begäran om undersökning som gäller underrättelseinhämtning som avser datatrafik till underrättelseombudsmannen. 

En begränsning av underrättelseskyldigheten är motiverad i och med att underrättelseinhämtning som avser datatrafik i olika skeden i olika hög grad kan ingripa i skyddet för hemligheten i fråga om förtroliga meddelanden för olika personer. Om ingripandet har varit lindrigt eller tillfälligt eller om uppgifterna om det har utplånats och inte längre innehas av underrättelsemyndigheten, kan det inte anses finnas skäl till att informera om saken. Dessutom bör det observeras att Europadomstolens avgörandepraxis förutsätter att man underrättar uttryckligen den person som har varit föremål för informationsinhämtningen. En person som tillfälligt berörs av underrättelseinhämtning som avser datatrafik och vars uppgifter utplånas genast då det har konstaterats att hen är en utomstående räknas inte som föremål för underrättelseinhämtning. Uppdelningen i föremål för underrättelseinhämtning och utomstående används också i bestämmelserna om underrättelse om användning av metoder för inhämtande av information ur telenät. När det gäller teleavlyssning och teleövervakning krävs det att enbart den person underrättas som har berörts av en informationsinhämtningsmetod som använts i syfte att förhindra, avslöja eller utreda personens brott. Det kanske till och med stora antal utomstående som den person som är föremål för informationsinhämtningen under tiden för teleavlyssning eller teleövervakning har kommunicerat med och vars kommunikationshemlighet informationsinhämtningsmetoden alltså också har ingripit i underrättas inte om informationsinhämtningen. På motsvarande sätt underrättas inte personer som av en slump och tillfälligt har berörts av till exempel en täckoperation eller systematisk observation om att informationsinhämtningsmetoden har använts. När det gäller bestämmelserna om underrättelse om underrättelseinhämtning som avser datatrafik är det inte motiverat att i högre grad avvika från de bestämmelser som gäller underrättelse om andra informationsinhämtningsmetoder eller underrättelseinhämtningsmetoder.  

Enligt 20 § i lagförslaget ska en person som befinner sig i Finland underrättas om underrättelseinhämtning som avser datatrafik om innehållet i ett förtroligt meddelande som hen har sänt eller tagit emot eller information som hen har lagrat har klarlagts manuellt. Skyldighet att underrätta föreligger inte om man genom underrättelseinhämtning som avser datatrafik enbart har undersökt andra uppgifter om kommunikationen än dess innehåll, eller om meddelandets innehåll har undersökts automatiskt. Syftet med automatisk undersökning av innehållet i ett meddelande är att minska mängden information som blir föremål för manuell behandling. Om ett meddelande utplånas efter en sådan här åtgärd som gjorts i syfte att gallra ut information utan att innehållet har blivit känt av någon tjänsteman hos skyddspolisen, kan en underrättelse inte anses vara motiverad. Det ska inte heller finnas någon skyldighet att underrätta en person som befinner sig utomlands om underrättelseinhämtning som avser datatrafik. Eftersom skyldigheten att underrätta endast ska gälla personer vars förtroliga meddelanden har undersökts vad gäller innehållet omfattar skyldigheten inte heller parterna i främmande staters myndighetskommunikation i och med att kommunikationen inte åtnjuter skydd för hemligheten i fråga om förtroliga meddelanden. Med stöd av en särskild bestämmelse ska underrättelseskyldigheten inte heller gälla personer vars förtroliga meddelanden har undersökts manuellt vad gäller innehållet, om uppgifterna om kommunikationen utan dröjsmål har utplånats i enlighet med de skyldigheter att utplåna information som föreskrivs i lagen. Det är inte motiverat med en underrättelse eftersom de uppgifter som gäller den person som annars skulle ha underrättats har utplånats och innehas inte längre av underrättelsemyndigheten på annat sätt än som en logganteckning om utplåningen.  

Då skyldighet att underrätta om underrättelseinhämtning som avser datatrafik gäller ska bestämmelserna om underrättelse om teleavlyssning i polislagens 5 a kap. tillämpas. Lösningen kan motiveras med att underrättelseinhämtning som avser datatrafik där innehållet i ett förtroligt meddelande har undersökts manuellt är jämförbar med teleavlyssning vad gäller omfattningen av ingripandet i de grundläggande rättigheterna. Av det av bestämmelsen om underrättelse om teleavlyssning ska tillämpas följer att den som har varit föremål för informationsinhämtning utan dröjsmål ska underrättas om saken efter det att syftet med informationsinhämtningen har uppnåtts. Med stöd av ett domstolsbeslut kan underrättelsen emellertid skjutas upp eller helt få utebli, om en uppskjutning är motiverad eller en utebliven underrättelse är nödvändig för att skydda de intressen som anges särskilt och på ett uttömmande sätt i lagen. De bestämmelser som möjliggör uppskjutning eller utebliven underrättelse på grund av specifika skäl överensstämmer med Europadomstolens avgörandepraxis. 

Såsom konstaterat har var och en rätt att anföra klagomål över underrättelseinhämtning som avser datatrafik hos underrättelseombudsmannen oavsett om man har haft rätt att bli underrättad eller inte. Underrättelseombudsmannen ska också övervaka att skyddspolisen tillämpar bestämmelserna om underrättelse på rätt sätt.  

Utlämnande av information för brottsbekämpning 

Bestämmelserna om utlämnande av information för brottsbekämpning överensstämmer med det som föreslås i 5 a kap. 44 § i polislagen.  

4.1.1  Skyddspolisen

Merparten av de ekonomiska konsekvenser som de föreslagna ändringarna medför kommer att gälla skyddspolisen. Den nya lagstiftningen innebär att skyddspolisens uppgifter kommer att öka betydligt i och med att uppgiftsfältet utvidgas och befogenheterna ökar. Eftersom det är fråga om ett större uppgiftsfält än nu och helt nya befogenheter är det inte möjligt att omfördela skyddspolisens nuvarande ekonomiska resurser eller personalresurser på de nya uppgifterna. På så sätt kommer man i samband med planen för de offentliga finanserna och i budgetprocesserna att behöva fatta beslut om alla behov av tilläggsresurser som presenterats här. 

Skyddspolisens nuvarande uppdrag är att bekämpa brottslighet. I praktiken ansvarar myndigheten för förhindrande, avslöjande och utredning av sådana landsförräderibrott och högförräderibrott som avses i 12 och 13 kap. i strafflagen samt för förhindrande och avslöjande av sådana terroristbrott som avses i 34 a kap. i strafflagen. Utredningen av terroristbrott hör redan nu i regel till centralkriminalpolisen.  

I denna proposition föreslås det att skyddet av den nationella säkerheten ska höra till skyddspolisens uppgifter. Då lagstiftningen träder i kraft förändras skyddspolisens ställning till en kombinerad säkerhetstjänst inom landet och underrättelsetjänst som avser utländska förhållanden, som ska ha till uppgift att inhämta information om hot mot den nationella säkerheten oberoende av om hoten utgör brott eller inte. Grunderna för informationsinhämtning och verksamhetens dimensioner i fråga om tid och område förändras och utvidgas jämfört med nu.  

I anslutning till den lagstiftningshelhet som gäller civil underrättelseinhämtning föreslås det att skyddspolisen inte längre ska ha de uppgifter i fråga om förundersökning som för närvarande hör till myndigheten. Skyddspolisen har använt mycket lite av sina personalresurser och sin finansiering till dessa uppgifter under de senaste åren. På så sätt har förslaget i detta avseende inga konsekvenser för personalen och man behöver inte omfördela de nuvarande resurserna.  

Skyddspolisens uppgift att förhindra och avslöja brott som äventyrar statens säkerhet förblir oförändrad. Av det att de nya uppgifterna och befogenheterna i anslutning till informationsinhämtning som avser både inhemska och utländska förhållanden riktas till skyddspolisen och att de nuvarande uppgifterna och befogenheterna samtidigt i hög utsträckning blir kvar hos skyddspolisen följer att myndighetens uppgiftsfält och dess skyldigheter blir exceptionellt omfattande även i internationell jämförelse.  

Då skyddspolisens uppgiftsfält utvidgas och dess befogenheter ökar beräknas volymen av myndighetens informationsinhämtning växa i proportion med resurserna för informationsinhämtningen. Verkställandet av den nya lagstiftningen kommer att ställa allt högre kvalitetsmässiga, utbildningsmässiga, juridiska och strukturella krav på verksamheten hos myndighetens alla enheter. Den ökade volymen av informationsinhämtning och uppfyllandet av de ovan nämnda kraven så att man kan nå de mål som ställts i fråga om resultatet av lagstiftningen om civil underrättelseinhämtning förutsätter att det görs en ny bedömning av basresurserna för skyddspolisens verksamhet samt investeringar av engångsnatur i IKT. För att de operativa resurserna och beredskapen ska stärkas krävs det att också de funktioner som stöder dem, såsom personal- och ekonomiförvaltningen, stärks. 

Ett tillräckligt effektivt utnyttjande av de nya befogenheterna för underrättelseinhämtning och de samhälleliga verkningar som kan uppnås via det när det gäller utrikes- och säkerhetspolitiskt beslutsfattande, säkerhetslägesbilder i rätt tid till myndigheterna och skyddet av de nationalekonomiska intressena kräver att resurser sätts in vid rätt tidpunkt. Resursfördelning, utbildning och verksamhetsplanering bör därför inledas tillräckligt tidigt redan innan lagstiftningen har trätt i kraft. 

Volymen av civil underrättelseinhämtning står i proportion till de ekonomiska resurser som anvisats. De ökade anslag som följer grundar sig på att skyddspolisen tillräckligt effektivt och framgångsrikt ska kunna utföra det nya uppdrag som ska föreskrivas för den. Uppskattningen är att myndighetens behov av personalresurser kommer att fördela sig så att cirka 30 procent av de nya tjänster som ska inrättas kommer att vara polistjänster och 70 procent civila tjänster. 

Vid bedömningen av de ekonomiska konsekvenserna har man i detta skede utgått från att lagstiftningen om civil underrättelseinhämtning ska träda i kraft vid ingången av 2019. Om tidpunkten för när något finansieringsbehov realiseras till exempel sägs vara år 2018, innebär detta att det finns ett finansieringsbehov i förskott redan året innan lagen träder i kraft. Om lagens ikraftträdande tidigareläggs eller försenas jämfört med den planerade tidpunkten, tidigareläggs eller försenas de finansieringsbehov som uppstår i förskott på motsvarande sätt. Kostnadsverkningarna av lagstiftningen om civil underrättelseinhämtning specificeras enligt år senare i detta avsnitt. 

Det projekt för att höja skyddspolisens prestationsförmåga som pågår hos skyddspolisen täcker inte in de behov som lagen om civil underrättelseinhämtning och lagen om underrättelseinhämtning som avser datatrafik medför. 

Utbildning samt personal- och ekonomiförvaltning. När det gäller hemlig informationsinhämtning kan skyddspolisen i fortsättningen inte stödja sig enbart på de utbildningar som planeras och ordnas av Polisyrkeshögskolan och centralkriminalpolisen eftersom grunderna för när befogenheterna inom civil underrättelseinhämtning får användas, taktiska aspekter i anslutning till användningen, helt nya befogenheter och den personkrets som metoderna får riktas in på skiljer sig från de traditionella metoderna för brottsbekämpning. Dessutom är avsikten att metoderna ska användas i en ny verksamhetsmiljö, det vill säga utomlands. Utbildningsstrukturerna för de nya befogenheterna i fråga om civil underrättelseinhämtning måste alltså skapas och etableras inom myndigheten själv. Avsikten är att det ska inrättas en utbildningsenhet inom skyddspolisen, som ska svara för specialutbildning och fortbildning av myndighetens personal samt sådan specialutbildning av befälet som lagen om civil underrättelseinhämtning kräver. Enheten ska också delta i utbildningssamarbete med myndigheten för militär underrättelseinhämtning, domstolarna och laglighetsövervakningen. I detta skede uppskattar skyddspolisen att dess utbildningsfunktion i den inledande fasen kommer att omfatta 6 årsverken, av vilka 2 är tidsbundna, och under driftsfasen 4 permanenta årsverken. En del av den taktiska utbildningen ska köpas in av sådana internationella samarbetsparter som har lång erfarenhet av att använda befogenheter för underrättelseinhämtning. Den ökning av organisationens personal som ändringarna i lagstiftningen kommer att leda till förutsätter också en permanent förstärkning av resurserna i anslutning till personalförvaltningen och myndighetens ekonomiförvaltning och allmänna förvaltning. 

Laglighetsövervakningen och det juridiska stödet. Skyddspolisen har för närvarande ingen funktion för intern laglighetsövervakning på heltid, utan den interna laglighetsövervakningen sköts lika som hos polisen i övrigt som bisyssla och i huvudsak i form av periodiska inspektioner. 

I och med de nya befogenheterna för underrättelseinhämtning ökar betydelsen av myndighetens interna laglighetsövervakning. Den interna laglighetsövervakningen behöver ordnas så att den sker mera i realtid, blir effektivare och mera heltäckande, och detta kräver att den separeras till en egen funktion, vilket kräver tilläggsresurser (4 årsverken). Samtidigt behöver förhållandet mellan den interna laglighetsövervakningen och de externa organen för laglighetsövervakning fastställas, framför allt när det gäller den tillsynsmyndighet som föreslås i den proposition från justitieministeriet som ansluter sig till denna proposition. Laglighetsövervakningen ska bedriva ett nära samarbete med utbildningsenheten för att sprida rätt tillämpningspraxis till de tjänstemän som använder befogenheterna för underrättelseinhämtning. Ordnandet av den interna laglighetsövervakningen förutsätter delvis finansiering redan innan lagen har trätt i kraft, så att 3 årsverken av de totala personalresurserna som skyddspolisen har uppskattats behöva för funktionen kan tas i bruk året före lagens ikraftträdande. Detta gör det möjligt att fullt ut börja använda metoderna för civil underrättelseinhämtning med rätt tillämpningspraxis och tillräcklig utbildning genast då lagen träder i kraft.  

Dessutom ska det inrättas två nya tjänster för jurister med operativ roll vid de operativa enheterna, som ska stödja den operativa informationsinhämtningen när det gäller de nya befogenheterna för underrättelseinhämtning inom landet och underrättelseinhämtning som avser utländska förhållanden samt datatrafik. Dessa tjänster omfattar 4 årsverken av det totala resursbehovet för den interna laglighetsövervakningen. Genom den ovan beskrivna uppdelningen säkerställs det att laglighetsövervakningen och det operativa beslutsfattandet även i fortsättningen hålls separat. 

Metodutveckling, analys och operativ informationsinhämtning. I och med lagstiftningen om civil underrättelseinhämtning ökar skyddspolisens uppgifter och utvidgas myndighetens uppgiftsfält. Informationsinhämtning ska framöver grunda sig på skyddet av den nationella säkerheten och inte enbart på förhindrande och avslöjande av brott. Ett effektivt utnyttjande av de nya befogenheterna kräver att den operativa informationsinhämtningen stärks både i form av personalresurser och utrustning och metodutveckling. Med en ökad mängd rådata som myndigheten inhämtat till följd av nödvändiga insatser måste informationens användbarhet säkerställas genom satsningar på den tekniska och operativa analysen av den information som flyter in samt på förbehandlingen av informationen, den fortsatta utredningen av hot och bevakningen av de personer som är i fokus. Effektivare informationsinhämtning och utnyttjande av den information som inhämtats i syfte att skydda Finlands nationella säkerhet kräver också att skyddspolisen utvidgar sitt samarbetsnätverk genom att skapa nya partnerskap med både inhemska och utländska myndighetsaktörer samt andra aktörer. Till följd av detta kommer omfattningen av det operativa samarbetet att öka märkbart. 

De personalresurser som behövs för att stärka den operativa verksamheten och samarbetsstrukturerna har uppskattats till 48 årsverken. Det blir fråga om att inrätta nya stadigvarande tjänster. För att befogenheterna för underrättelseinhämtning ska kunna användas effektivt och fullt ut krävs det att den taktiska och tekniska metodutvecklingen inleds i god tid innan lagen träder i kraft och att den operativa personalen är tillräckligt utbildad i att använda sig av befogenheterna före ikraftträdandet. Därför behöver nya tjänster inrättas och utrustning införskaffas delvis redan före lagens ikraftträdande. 

Rapportering till statsledningen, myndigheter och andra intressentgrupper. Mängden information som inhämtats av skyddspolisen beräknas öka med de utvidgade grunderna för informationsinhämtning och de nya metoderna för underrättelseinhämtning och ökade resurserna. Ett av de viktigaste målen med lagstiftningen om civil underrättelseinhämtning är att öka och förbättra den information som den högsta statsledningen får in om förändringar i och utvecklingen av Finlands säkerhetsmiljö så att informationen kan stödja ett utrikes- och säkerhetspolitiskt beslutsfattande som sker i rätt tid och på basis av tillräckliga fakta. För att detta ska lyckas krävs det att de underrättelseuppgifter som skyddspolisen inhämtat är analyserade på ett mångsidigt och grundligt sätt när de överlämnas till statsledningen och myndigheterna, så att skyddspolisen på ett optimalt sätt kan stödja deras verksamhet. Då lagstiftningen revideras ökar också förväntningarna på att analyserade underrättelseuppgifter ska produceras även för aktörerna inom den privata sektorn för tryggandet av viktiga ekonomiska samhällsintressen. Det är nödvändigt att det allokeras uppskattningsvis 8 årsverken i resurser för den strategiska analysen och samkörningen av de underrättelseuppgifter som inhämtats med hjälp av de nya befogenheterna såväl som för rapporteringen till de behöriga myndigheterna. 

Underrättelseinhämtning som avser datatrafik. På det sätt som framgår av propositionen ska försvarsmaktens underrättelsetjänst fungera som teknisk genomförare när det gäller sådan underrättelseinhämtning som avser datatrafik som sker inom civil underrättelseinhämtning. Skyddspolisen ska ansvara för analysen av den information som förmedlats till den samt för andra fortsatta åtgärder. Av denna lösning följer att kostnaderna för det tekniska genomförandet av underrättelseinhämtning som avser datatrafik i första hand kommer att beröra försvarsmaktens underrättelsetjänst. Bedömningen av de ekonomiska konsekvenserna ingår till denna del i den proposition som gäller lagstiftningen om militär underrättelseinhämtning som ansluter sig till denna proposition. Kostnaderna för sådan underrättelseinhämtning som avser datatrafik som sker inom civil underrättelseinhämtning behandlas i den nedanstående tabellen, men bara i den mån de gäller skyddspolisen. Kostnadsverkningarna för de metoder för underrättelseinhämtning ur telenät som används inom såväl den civila underrättelseinhämtningen som den militära underrättelseinhämtningen ingår i bedömningen av de ekonomiska konsekvenserna för skyddspolisen. Eventuella fördelningar av kostnaderna mellan olika myndigheter granskas ännu särskilt.  

Underrättelseinhämtning som avser utländska förhållanden. Befogenheterna för underrättelseinhämtning som avser utländska förhållanden förutsätter att det inrättas en helt ny funktion. Detta kommer att innebära specialutbildad personal, skyddsstrukturer och -processer för informationsinhämtningen och personalen, operativ svarstid dygnet runt enligt behov och internationella samarbetsstrukturer. För att underrättelseinhämtning som avser utländska förhållanden ska kunna genomföras krävs det också att det upprätthålls en stödfunktion i anslutning därtill (bland annat ekonomitjänster och stöd för administrativa skyddsstrukturer och täckmantlar). Stödverksamhet dygnet runt inbegriper också en mera omfattande och stärkt personalsäkerhetsverksamhet, såsom bevakning dygnet runt samt tillhandahållande av ämbetsverkstjänster och fastighetstjänster på det sätt som den operativa verksamheten kräver. 

Kostnader för lokaler. De resursökningar som ansluter sig till den nya lagstiftningen om civil underrättelseinhämtning kommer att innebära en personalökning hos myndigheten, vilket i sin tur innebär en ökning av myndighetens lokalkostnader. Skyddspolisen har i detta skede uppskattat att varje nytt årsverke gör att de årliga kostnaderna för lokaler ökar med 7 500 euro.  

Parallellt med detta lagstiftningsprojekt pågår ett projekt som gäller skyddspolisens lokaler, där man kartlägger alternativ för hur frågan om lokalerna ska ordnas då hyresavtalet för myndighetens nuvarande lokaler löper ut vid årsskiftet 2019–2020. De kostnader som uppstår på grund av eventuella omarrangemang av lokalerna har inte beaktats i propositionen och de kostnader som lagstiftningen om underrättelseinhämtning medför har tills vidare inte heller beaktats i lokalprojektet. 

Sammanfattning av propositionens ekonomiska konsekvenser för skyddspolisen 

4.1.2  Inrikesministeriet

Skyddspolisens interna övervakning håller god nivå, enligt de observationer som gjorts vid riksdagens justitieombudsmans laglighetsövervakning. Vid ingången av 2016 övergick Skyddspolisen till att vara en enhet under inrikesministeriet och omfattas alltså inte längre av Polisstyrelsens laglighetsövervakning. Inrikesministeriet har enligt justitieombudsmannen mycket små personalresurser, och personalen har också många andra uppgifter. Det bör enligt justitieombudsmannen säkerställas att nivån på kontrollen av skyddspolisen inte sjunker (Riksdagens justitieombudsmans berättelse år 2015, s. 186).  

Lagstiftningspaketet om civil underrättelseverksamhet skulle öka skyddspolisens befogenheter att inhämta information samt personalresurserna på ett sätt som kräver att dess interna laglighetsövervakning stärks genom en övervakning som i högre grad sker i realtid. Den utökade verksamheten och övervakningen förutsätter att också inrikesministeriet får nya administrativa och juridiska uppgifter i anknytning till skyddspolisen. Inrikesministeriet har uppskattat att personalbehovet i samband med att ministeriets övervakningsmekanism stärks är minst två årsverken, vilket betyder en kostnad på cirka 175 000 euro. 

Att bygga upp förmågan till civil underrättelseverksamhet kommer enligt avsnittet om skyddspolisen ovan att öka skyddspolisens resurser med 92 årsverken. Med tanke på behovet av styrning i anknytning till den civila underrättelseverksamheten och befogenheterna att inhämta underrättelser samt de personalresurser verksamheten kräver, uppskattas det att inrikesministeriets styrning kommer att få ökad betydelse. För att inrikesministeriet ska kunna utföra de uppgifter som åläggs den i de nämnda bestämmelserna, kräver stärkandet av inrikesministeriets styrmekanism att personalresursen ökas med åtminstone två årsverken, dvs. uppskattningsvis 175 000 euro.  

Inrikesministeriet tillsatte genom ett beslut (SMDno-2016-1478) den 12 oktober 2016 ett projekt med uppgift att bereda förslag till hur styrningen av den civila underrättelseinhämtningen och skyddspolisen kunde utvecklas inom inrikesministeriets förvaltningsområde. I projektets slutrapport och i denna propositions avsnitt om de ekonomiska konsekvenserna ges närmare uppskattningar av hur mycket styrningen och övervakningen av skyddspolisen kommer att öka arbetsmängden vid inrikesministeriet utöver det uppskattade minimikrav som nämns ovan.  

4.1.3  Övrig polisförvaltning

Det ligger i samhällets helhetsintresse att utreda och i synnerhet förebygga de allra allvarligaste brotten. Det finns därför anledning att i bred omfattning tillåta anmälan av sådana brott. Utlämnande av sådan information är också motiverat av rättviseskäl och med tanke på offret. Regeringen föreslår att det i 5 a kap. 43 § i polislagen och i 17 § i lagen om civil underrättelseinhämtning avseende datatrafik föreskrivs om skyddspolisens rätt och skyldighet att till andra polismyndigheter anmäla brott som framkommer medan en metod för underrättelseinhämtning används. Skyddspolisen ska enligt de nämnda bestämmelserna ha skyldighet att till behörig myndighet anmäla, om det medan en metod för underrättelseinhämtning används framkommer ett brott som avses i 15 kap. 10 § i strafflagen och som redan begåtts eller ännu kan förhindras. I fråga om ett redan begånget brott som framkommer vid underrättelseinhämtningen ska det i lagen föreskrivas om möjlighet att av nödvändiga skäl skjuta upp anmälan. Vidare ska skyddspolisen få rätt att till behörig myndighet anmäla, om det medan en metod för underrättelseinhämtning används framkommer ett lindrigare brott för vilket sanktionshotet överskrider en viss tidsgräns och som redan begåtts eller ännu kan förhindras. I fråga om redan begångna brott föreslås det lägsta sanktionshotet vara tre års fängelse och för brott som ännu kan förhindras två års fängelse. 

Anmälningsskyldigheten och anmälningsrätten ska gälla brott om vilka skyddspolisen får kännedom i samband med att en metod för underrättelseinhämtning används. Metoderna för underrättelseinhämtning föreslås, med undantag av platsspecifik underrättelseinhämtning och underrättelseinhämtning som avser datatrafik, motsvara de hemliga metoder för inhämtande av information om vilka det i nuläget föreskrivs i 5 kap. i polislagen och som skyddspolisen använder för att förhindra och avslöja brott. Ökningen av antalet metoder för underrättelseinhämtning är således tämligen måttlig. 

I förslagen till 5 a kap. 3 § i polislagen och 3 § i lagen om civil underrättelseinhämtning avseende datatrafik föreskrivs om föremålen för den civila underrättelseinhämtningen. De hot som motiverar användning av dessa metoder för underrättelseinhämtning utvidgar skyddspolisens befogenheter att inhämta information i huvudsak på två sätt. För det första får information inhämtas om fenomen som allvarligt hotar den nationella säkerheten men inte är brott och inte heller kan antas utvecklas till brott. För det andra kan information inhämtas tidigare än i nuläget, eftersom det skulle bli möjligt att använda metoder för underrättelseinhämtning redan innan den gärning som är föremål för underrättelseinhämtningen har konkretiserats som ett brott som kan förhindras, det vill säga innan det finns en konkret och specificerad misstanke om brott. 

Arten av de utvidgningar som nämndes ovan påverkar hur många sådana brott som avses i 15 kap. 10 § i strafflagen och som redan begåtts eller ännu kan förhindras man kan anta att kommer att anmälas till andra polismyndigheter varje år. Till den del användningen av metoder för underrättelseinhämtning riktar sig till ett fenomen som inte ens kan antas utvecklas till ett brott, torde det mycket sällan framkomma brott under användningen av metoden. Till den del det är frågan om tidig underrättelseinhämtning som föregår förhindrande av brott, kan det antas att samma informationsinhämtning i vilket fall kunde utföras senare i form av hemligt inhämtande av information enligt 5 kap. i polislagen.  

De brott som skyddspolisen har skyldighet eller rätt att anmäla kan grovt sett indelas i dels brott som är direkt kopplade till det hot som motiverar underrättelseinhämtningen, dels brott som ur underrättelseinhämtningens synvinkel kan jämställas med brott som är kopplade till information som har arten av överskottsinformation. Ett exempel på brott i den förra kategorin är finansiering av terrorism, som kan framkomma när det hot som motiverar underrättelseinhämtningen är terrorism. Ett brott i den senare kategorin är exempel grov stöld som av en händelse framkommer vid inhämtning av underrättelser om spridning av massförstörelsevapen.  

Det är sannolikt att brott av den första kategorin kommer fram i viss omfattning vid inhämtningen av underrättelser, medan brott av den senare kategorin sannolikt framkommer mer sällan. Det kan också antas att brott av den första kategorin, särskilt brott av typen förberedelse och stämpling till brott, skulle komma fram uttryckligen när det hot som motiverar användningen av en metod för underrättelseinhämtning är terrorism. Även om antalet terroristbrott som anmäls till förundersökningsmyndigheten sannolikt skulle öka genom ikraftträdandet av den nya lagstiftningen, måste det också beaktas att lagstiftningen innefattar faktorer som dämpar ökningen. Underrättelseinhämtningen i fråga om terrorism skulle ske på ett tidigare stadium än i nuläget. Åtminstone i vissa fall skulle underrättelseinhämtningen göra det möjligt att vidta tidiga bekämpningsåtgärder som skulle leda till att den verksamhet som är föremål för underrättelseinhämtning överhuvudtaget inte skulle framskrida till ett straffbart förfarande som måste anmälas. Underrättelseinhämtningen kan därför delvis bidra till att minska antalet genomförda brott som föranleder ett straffrättsligt förfarande. Att underrättelseinhämtningen inleds på ett tidigare stadium leder också till att brott upptäcks och anmäls till förundersökningsmyndigheten tidigare än i nuläget. För närvarande överför skyddspolisen i tämligen stor omfattning terroristbrott till förundersökningsmyndigheten, om brotten framkommit under användning av de befogenheter att inhämta information som föreskrivs i 5 kap. i polislagen. Det är uppenbart att vissa av dessa brott skulle upptäckas och anmälas redan i samband med att metoder för underrättelseinhämtning används. Det är då inte frågan om att antalet anmälningar ökar, utan om att de görs tidigare.  

När det hot som motiverar underrättelseinhämtningen utgörs av en främmande stats underrättelseverksamhet, kan man anta att det kan komma fram landsförräderibrott enligt 12 kap. i strafflagen. När man prövar om dessa brott ska gå vidare till brottsutredning måste det beaktas att de av exempelvis skäl som anknyter till diplomatisk immunitet ofta inte kan behandlas i en straffprocess. Sådana brott leder snarare till diplomatiska än straffrättsliga åtgärder. 

Det har tidigare konstaterats att de metoder för underrättelseinhämtning som enligt propositionen ska tas in i 5 a kap. i polislagen huvudsakligen är de samma som i nuläget utgör hemliga metoder för inhämtande av information enligt 5 kap. i polislagen. Den viktigaste helt nya metoden för underrättelseinhämtning är underrättelseinhämtning som avser datatrafik, om vilket det enligt propositionen ska föreskrivas i en separat lag. Den information som fås genom underrättelseinhämtning som avser datatrafik kan bedömas vara av sådan art att den som sådan sällan leder till att brott upptäcks och anmäls. I betänkandet från den av försvarsministeriet tillsatta arbetsgruppen för en informationsanskaffningslag konstateras det att den information som fås genom underrättelseinhämtning som avser datatrafik i huvudsak utgörs av annan information som anknyter till kommunikationen än information som beskriver innehållet i kommunikationen. Det beror bland annat på att kommunikationen i ökande grad krypteras. Styr- och förmedlingsuppgifterna för kommunikation är av ytterst stor nytta för underrättelseverksamheten, men de ger i regel inte underlag för slutsatsen att något visst brott har begåtts, vilket skulle utlösa skyldigheten eller rätten att anmäla brottet till förundersökningsmyndigheten. 

Utifrån de ovan nämnda omständigheterna kan man göra den riktgivande bedömningen att det på grundval av anmälningar som görs till förundersökningsmyndigheten inom ramen för de så kallade brandväggsbestämmelserna (5a kap. 44 §) kan bli aktuellt med två typer av informationsöverlåtelser som ger upphov till en självständig förundersökning. En del av de anmälningar som görs inom ramen för brandväggsbestämmelserna kan dessutom anknyta till redan pågående undersökningar eller vara av den arten att förundersökningsmyndigheten anser att förundersökningströskeln inte överskrids. Vid tillämpningen av brandväggsbestämmelserna bedömer skyddspolisen inte huruvida förundersökningströskeln överskrids, åtminstone inte på det sätt som föreskrivs i förundersökningslagen, utan den bedömningen ska göras av den som tar emot anmälan. Förundersökningsmyndigheten kan göra den bedömningen att den överlåtna informationen enbart kan användas i samband med inhämtning av kriminalunderrättelser. Också denna typ av information ger upphov till åtgärder som har konsekvenser för antalet behövliga årsverken.  

Utifrån det som sagts ovan kan man uppskatta att de anmälningar som görs med stöd av 5 a kap. 44 § i polislagen leder till att den övriga polisförvaltningen kommer att behöva ytterligare 20 årsverken, vilket skulle ge en årlig kostnad på 1 180 000 euro. Att täcka detta resursbehov genom förflyttningar från polisförvaltningens andra nuvarande uppgifter är inte möjligt. I nuläget är det frågan om en riktgivande bedömning av minimiresursbehovet. 

4.1.4  Justitieförvaltningen

Utlämnande av information för brottsbekämpning skulle för polisens del leda till en ökning på 20 årsverken, vilket skulle ge en årlig utgift på 1 180 000 euro. Inom justitieministeriets förvaltningsområde är behovet av tilläggsanslag på grundval av detta och de tillståndsärenden som kommer att behandlas vid Helsingfors tingsrätt 141 600 euro för rättshjälp, 153 400 euro för åklagarväsendet, 473 800 euro för domstolarna och 944 000 euro för verkställighet av straff.  

Justitieministeriets uppskattning grundar sig på de olika myndigheternas andel av kostnaderna för brottsbekämpningen. Polisens brottsbekämpnings andel av kostnaderna för straffprocessen är cirka 42 procent. År 2013 uppgick kostnaderna för polisens brottsbekämpning till 345 miljoner euro, åklagarväsendets till 46 miljoner euro, rättshjälpens till 41 miljoner euro, domstolarnas till 107 miljoner euro och verkställigheten av straff till 278 miljoner euro. Det betyder att varje euro som polisen lägger på brottsbekämpning leder till en kostnad på i genomsnitt 1,36 euro för justitieministeriets förvaltningsområde. Av detta står åklagarna för 0,13 euro, rättshjälpen för 0,12 euro, domstolarna för 0,31 euro och verkställighet av straff för 0,80 euro. Siffrorna grundar sig på uppgifter i Rättspolitiska forskningsinstitutets publikation ”Rikollisuustilanne 2013” (Ville Hinkkanen: Rikollisuuden kustannukset, s. 412). Utöver de uppskattningar som grundar sig på denna kalkyl innefattar domstolsväsendets kostnader en uppskattning av kostnaderna för behandling av skyddspolisens tillståndsyrkanden. 

I fråga om konsekvenserna för justitieministeriets förvaltningsområde finns det anledning att särskilt framhålla svårigheten att bedöma konsekvenserna i fråga om verkställigheten av straff. Konsekvenserna är också till den delen beroende av antalet och arten av de ärenden som leder till en straffprocess, vilket är svårt att förutsäga. Det är likaså svårt att bedöma vilken typ av och hur långa straff som kommer att dömas ut. Å andra sidan gäller information som lämnas ut för brottsbekämpning allvarliga brott, vilket kan leda till att ett flertal ovillkorliga straff döms ut varje år. Bedömningen av konsekvenserna fortsätter.  

4.1.5  Sammandrag över lagförslagens ekonomiska konsekvenser

4.4.1  Medborgarnas ställning i samhället och det civila samhällets verksamhet

Lagstiftningen om civil underrättelseinhämtning innebär ett ingrepp mot rättsliga intressen som skyddas i grundlagen och genom de internationella människorättsåtagandena, i synnerhet skyddet för privatlivet och hemligheten i fråga om förtroliga meddelanden. Europadomstolen har i sin avgörandepraxis ansett att en reglering som möjliggör intrång i förtrolig kommunikation redan i sig begränsar den rätt som med stöd av artikel 8.2 i Europakonventionen hör till var och en, oberoende av om åtgärder för informationsinhämtning faktiskt vidtagits eller inte (Liberty and others, punkt 56 och Weber and Saravia, punkt 78). Förslaget begränsar således den enskildes rätt till skydd för privatlivet och rätt till hemlighet för förtroliga meddelanden enligt 10 § i grundlagen och artikel 8.2 i Europakonventionen.  

De föreslagna bestämmelserna om befogenheter är därför noga avgränsade och exakt utformade, vilket betyder att tillämpningen av bestämmelserna är förutsägbar ur medborgarnas synvinkel. Syftet med regleringen är att skydda den nationella säkerheten, vilket har positiva konsekvenser för den enskilda medborgarens säkerhet. Lagförslagen är utformade med hänsyn till proportionalitetsprincipen, principen om minsta olägenhet och kraven på effektiva rättstrygghetsförfaranden.  

Propositionen har inga konsekvenser för medborgarnas möjligheter till delaktighet och medinflytande i samhället, exempelvis i form av verksamhet i politiska partier eller i fackliga eller andra organisationer eller föreningar. 

Frågorna i anknytning till de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna behandlas närmare i avsnittet om förhållande till grundlagen och lagstiftningsordning. 

4.4.2  Brottsbekämpning och säkerhet

Underrättelseinhämtning och brottsbekämpning, särskilt utredning av brott, har olika syften. Syftet med underrättelseinhämtning är inte att den ska leda till straffansvar, utan att stödja den högsta statsledningens beslutsfattande med hjälp av information som inte kan erhållas på något annat sätt. Vidare syftar underrättelseinhämtningen till att göra det möjligt att så tidigt som möjligt upptäcka och avvärja allvarliga hot mot den nationella säkerheten.  

Det kan antas att underrättelseverksamheten ger information inte bara om hot utan också om brott som äventyrar den nationella säkerheten, exempelvis terroristbrott. När det under underrättelseinhämtningen framkommer hot mot den nationella säkerheten eller andra allvarliga brott, ska skyddspolisen enligt förslaget anmäla saken till den behöriga myndigheten eller förundersökningsmyndigheten. Skyddspolisen får dessutom enligt vad som särskilt föreskrivs lämna ut information till förundersökningsmyndigheten för förhindrande och avvärjande av brott.  

Förslaget kan antas stärka förundersökningsmyndighetens möjligheter att få information åtminstone om de allra allvarligaste brotten. Förslagets konsekvenser för brottsbekämpningen tar sig dessutom uttryck i att den behöriga myndigheten får bättre möjligheter att förhindra brott. Genom den nya lagstiftningen förbättras möjligheterna att i enskilda fall förhindra att en situation utvecklas från förberedelse till verkställande av ett allvarligt brott.  

4.4.3  Konsekvenser för informationssamhället

Lagstiftningen om civil underrättelseinhämtning har såväl direkta som indirekta konsekvenser för informationssamhället. Konsekvenserna följer framför allt av den nya befogenheten ifråga om underrättelseinhämtning som avser datatrafik. Konsekvenserna av de nya befogenheterna i fråga om underrättelseinhämtning som föreslås bli införda i polislagen är mer begränsade, eftersom de till sin digitala natur är samma metoder som det föreskrivs om i 5 kap. i polislagen (teleavlyssning, inhämtande av information i stället för teleavlyssning, teleövervakning, inhämtande av basstationsuppgifter, teknisk avlyssning).  

Hur stora konsekvenserna blir för informationssamhället kan i väsentlig grad påverkas genom lagstiftningstekniska lösningar. Vid valet av lösningar för lagstiftningen har beredningen därför från första början bedömt konsekvenserna av regleringen och tagit hänsyn till den offentliga debatt som lagstiftningsprojektet gett upphov till.  

Konsekvenserna för IKT-företagens konkurrenskraft tangerar konsekvenserna för informationssamhället. I fråga om dem behandlas endast de direkta konsekvenserna i det här kapitlet. De indirekta konsekvenserna för företagen behandlas i samband med de samhällsekonomiska konsekvenserna. 

Konsekvenserna av lagstiftningen om underrättelseinhämtning som avser datatrafik på tjänsterna i informationssamhället  

Underrättelseinhämtning som avser datatrafik bedöms ge konsekvenser för skyddet för sådan förtrolig kommunikation som bedrivs av personer som är utomstående i förhållande till föremålet för underrättelseinhämtningen. Strävan har varit att genom lagstiftningstekniska val begränsa intensiteten i ingreppen så att ingens rätt inskränks mer än nödvändigt. 

Underrättelseinhämtning som avser datatrafik ska enligt förslaget utföras genom filtrering av datatrafiken i trafikknutpunkterna. En effektiv underrättelseinhämtning som avser datatrafik förutsätter att filtreringssystemet ser en så stor del som möjligt av den för spaningen väsentliga datatrafiken hos föremålet för underrättelseinhämtningen. Av det följer å andra sidan att också utomstående datatrafik (överskottsinformation) flödar genom filtreringssystemet.  

Även om underrättelseinhämtning som avser datatrafik endast tillämpas på datatrafik som överskrider rikets gränser, kan till följd av internets funktionssätt också datatrafik inom landet bli föremål för filtrering. Vid exempelvis belastningstoppar eller funktionsfel kan kommunikation mellan två parter i Finland styras via en router i utlandet. Det är då möjligt att det vid den fortsatta behandlingen av automatiskt separerad datatrafik framgår att datatrafiken var av inhemsk karaktär. Förslaget innefattar därför ett förbud mot underrättelseinhämtning där föremålet för inhämtningen är inhemsk kommunikation. Likaså ingår en skyldighet att utplåna information från inhemsk kommunikation genast när den upptäcks. 

Konsekvenser för säkerheten och för skyddet av kritisk informationsinfrastruktur 

Underrättelseinhämtning som avser datatrafik bedöms ha positiva konsekvenser för informationssäkerheten och skyddet av kritisk informationsinfrastruktur i Finland.  

Det är i regel mest effektivt att skydda informationen och upptäcka avvikelser i informationssäkerheten så nära den information som ska skyddas som möjligt. I 272 § i lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation föreskrivs att teleföretag, sammanslutningsabonnenter och leverantörer av mervärdestjänster har rätt att vidta nödvändiga åtgärder enligt 2 mom. för att sörja för informationssäkerheten i syfte att upptäcka, förhindra och utreda störningar som kan inverka menligt på informationssäkerheten i kommunikationsnäten eller tjänster som anslutits till dem samt i informationssystemen och göra störningarna föremål för förundersökning. I en stor del av de fall som kränker informationssäkerheten fungerar de bekämpningsåtgärder som avses i lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation bra, eftersom den kvantitativt största delen av avvikelserna i informationssäkerheten uppstår till följd av automatiska attacker, vilket betyder att också bekämpningsåtgärderna effektivt kan automatiseras. Situationen är dock en helt annan när det gäller sådant statligt baserat cyberspionage som inte utgör automatisk massinhämtning utan sker genom noggrant riktade manuella attacker.  

Det har visat sig vara osannolikt att cyberspionage upptäcks genom de åtgärder som anges i 272 § i lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation. Det problematiska i den rådande situationen har klart erkänts i en färsk forskningspublikation där det konstateras att cyberspionaget utgör en nationell blind punkt. Det har på det stora hela blivit allt mer komplicerat att kontrollera datariskerna. På grund av att underleverantörskedjorna ofta är långa har ett flertal aktörer tillgång till information som är kritisk för en organisation. Även om varje tjänsteleverantör i och för sig sköter det tekniska skyddet med omsorg och även om tjänsteavtalen är skickligt utformade, har de organisationer som har lagt ut sin IT-förvaltning på entreprenad inte längre tekniska möjligheter att själva upptäcka avvikelser i behandlingen av informationen. Å andra sidan kan inte ens en yrkesskicklig tjänsteleverantör identifiera en händelse som en avvikelse, om händelsens betydelse kan förstås enbart genom ingående kännedom om kundorganisationens verksamhet. Helhetsansvaret för skyddet av informationen kvarstår dock hos organisationen själv, vilket inte heller förändras när förmågan att upptäcka informationsrisker som hotar den nationella säkerheten förbättras. 

Samtidigt som förutsättningarna att upptäcka avvikelser rentav har försvagats, har informationens betydelse som den mest centrala produktionsfaktorn i informationssamhället ökat. Informationens integritet och konfidentialitet och tillgången till information är numera så väsentliga och skyddsvärda intressen att hela samhället, var och en inom sin sektor, måste bidra till skyddet. Utöver den informationssäkerhetsverksamhet som bedrivs av de organisationer som äger informationen, IKT-tjänsteleverantörerna och de företag som tillhandahåller informationssäkerhetstjänster behövs det effektiva myndigheter med förutsättningar att upptäcka och avvärja hot mot Finland. Cybersäkerhetscentralen vid Kommunikationsverket utför ett värdefullt arbete inom informationssäkerhet och utgör ett stöd för företagen och den offentliga förvaltningen. Det räcker dock inte, utan det behövs dessutom bättre förmåga att identifiera också noggrant riktade statligt baserade cyberhot redan innan de har börjat realiseras. Underrättelseinhämtning som avser datatrafik förbättrar de behöriga myndigheternas förutsättningar att upptäcka såväl cyberkartläggning av kritisk infrastruktur som statligt cyberspionage som av aktörer utomlands riktas mot högteknologisk forskning och produktutveckling i Finland.  

Såväl den kritiska informationsinfrastrukturen som den högteknologiska produktutvecklingsinformationen besitts i Finland i huvudsak av privata företag. Därför ger lagen om underrättelseinhämtning avseende datatrafik möjlighet att i syfte att förebygga skada lämna ut information om hot mot informationssäkerheten till såväl kommunikationsverket som företag som utsätts för en främmande stats informationsinhämtning. Det krävs samarbete mellan många aktörer för att upprätthålla informationssäkerheten. Underrättelseinhämtning som avser datatrafik bidrar med ytterligare en komponent i detta samarbete.  

Konsekvenser för leverantörer av informationssamhällstjänster 

När det gäller leverantörerna av informationssamhällstjänster har de metoder för underrättelseinhämtning som avses i 5 a kap. i polislagen (teleavlyssning, inhämtande av information i stället för teleavlyssning och teleövervakning) konsekvenser åtminstone för teleföretagen, som är skyldiga att biträda myndigheterna och göra de kopplingar i ett telenät som krävs för underrättelseinhämtningen. Teleföretagens arbetsbörda ökar, men det kan förväntas att de förlängda tillståndstiderna dämpar ökningen. Tillstånd för metoder för underrättelseinhämtning via telenätet kan enligt förslaget beviljas för sex månader åt gången. I mer långvariga spaningsoperationer minskar det belastningen på teleföretagens personalresurser jämfört med om tillståndens giltighetstid följer bestämmelserna i 5 kap. Medan teleavlyssning som sker med stöd av ett tillstånd enligt 5 kap. förutsätter att teleföretaget utför kopplingen med en månads mellanrum, tillåter de föreslagna befogenheterna att teleföretaget utför åtgärden med sex månaders mellanrum. 

Konsekvenserna av den nya underrättelseinhämtning som avser datatrafik är större för leverantörerna av informationssamhällstjänster är större, eftersom det i nuläget inte finns någon motsvarande reglering. Konsekvenserna gäller enbart så kallade dataöverförare, med vilka avses dem som äger eller innehar den del av ett kommunikationsnät som överskrider Finlands gräns. Det finns i nuläget uppskattningsvis ett tiotal sådana företag. Lagstiftningen om underrättelseinhämtning som avser datatrafik påför skyldigheter vars direkta kostnader, inklusive personalkostnader, likväl ersätts av statens medel.  

I de föreslagna bestämmelserna om underrättelseinhämtning som avser datatrafik ingår inga skyldigheter för dataöverförarna eller andra företag att försvaga de kundlöften som är förknippade med programvaruprodukterna eller informationssamhällstjänsterna genom att exempelvis lämna ut krypteringsnycklar, installera bakdörrar eller införa begränsningar i användningen av krypteringsprodukter. 

Inriktningen av underrättelseinhämtning på datatrafiken i ett kommunikationsnät 

Det är svårt att få en klar bild av mängden data som rör sig i kommunikationsnäten. Mängden data som vid varje tidpunkt överförs i kommunikationsnäten beror bland annat på hur datan överförs i de andra delarna i det globala kommunikationsnätet. I exempelvis internet styrs datatrafiken via de rutter genom vilka datan snabbast når destinationen.  

Den mest exakta bilden av datatrafikens volym i en del av kommunikationsnätet vid varje tidpunkt har den som förvaltar den delen av nätet. I praktiken är det ägaren till den delen av kommunikationsnätet eller exempelvis den som hyr en singelfiber. Uppgifter om detta finns dock inte tillgängliga, eftersom de omfattas av företagshemligheten.  

Mängden överförda data kan dock uppskattas utifrån den statistik som publiceras av dem som driver knutpunkter (internet exchange, IX) för datatrafik över internet i närområdet. Endast en del av datatrafiken går via de centrala knutpunkterna, men på basis av statistiken kan man uppskatta att den från Finland utgående och till Finland ankommande datamängden uppgår till 1 terabit per sekund, medan mängden data som styrs via Finland uppskattas till 5–10 terabit beroende på situation. 

Vid underrättelseinhämtning som avser datatrafik riktas underrättelseinhämtningen till de delar av ett kommunikationsnät som anges i domstoltillståndet, exempelvis till en singelfiber, ett fiberpar eller en våglängd i en optisk kabel som överskrider Finlands gräns. Antalet fiberpar i en optisk kabel som överskrider Finlands gräns varierar typiskt mellan färre än tio par och flera hundra par. Ett enskilt fiberpar kan genom den våglängdsteknik som i dag allmänt används förmedla cirka 90 våglängder, dvs. kanaler. En enskild kanal kan överföra 100–400 gigabit per sekund (Gbit/s) beroende på vilken teknik som används och hur lång överföringssträckan är. Den maximala överföringskapaciteten för enskilda fiberpar varierar, men kan med den teknik som typiskt används i dag vara cirka 18 terabit per sekund (Tbit/s) i internationella förbindelser. En enskild optisk kabels maximala överföringskapacitet beror på hur många fiberpar den innehåller.  

Utifrån det som ovan sagts om datatrafik till och från Finland och datatrafik som går via Finland kan man se att mängden överförda data är tämligen stor, även om underrättelseinhämtningen som avser datatrafik riktas mot en våglängd. Det går dock att ur dataflödet vid exempelvis en viss våglängd gallra ut data som är irrelevant för underrättelseinhämtningen. Enligt uppskattningar av de största företag som utvecklar datanätteknik var cirka 66 procent av datatrafiken 2016 relaterad till videotjänster (t.ex. Netflix, HBO, Youtube) eller musiktjänster (t.ex. Spotify). Enligt företagens bedömning kommer överföringen av videomaterial att år 2021 stå för cirka 80 procent av all datatrafik. Dessutom kan man ur dataflödet utesluta exempelvis den datatrafik som genereras av nätbutikerna. Den utgör enligt uppskattningar cirka 6,5 av all datatrafik.  

Efter dessa uteslutningar kan den underrättelseinhämtning som avser datatrafik antas rikta sig mot cirka 15 av all datatrafik, det vill säga i praktiken 15 procent av den data som överförs exempelvis vid en viss våglängd. De sökvillkor som anges i tillståndet från domstolen riktas till denna andel. Utifrån sökvillkoren kan det i det enskilda fallet uppskattas att cirka 0,5 procent av datatrafiken, det vill säga cirka 0,75 gigabit per sekund av alla överförda data, blir föremål för underrättelseinhämtning. 

Den data som selekterats genom sökvillkoren analyseras, och överflödig information utplånas med stöd av skyldigheten till omedelbar utplåning Det innebär att endast en liten del av den mängd data som motsvarar sökvillkoren till sist och syvende sparas i de rapporter och sammandrag som görs upp med anledning av underrättelseinhämtningsuppdraget. Därutöver sparas i enlighet med sökvillkoren fortsättningsvis identifikationsuppgifter och andra uppgifter som anknyter till underrättelseinhämtningsuppdraget. På grundval av dem kan den underrättelseinhämtning som avser datatrafik och annan underrättelseverksamhet ges en ny inriktning. 

4.5.1  Avvärjande av hot

Underrättelselagstiftningen gör det möjligt att utforma en aktuell lägesbild av säkerhetssituationen, förbereda sig på allvarliga hot mot den nationella säkerheten och avvärja hot. Eftersom underrättelseinhämtningens grundläggande uppgift är att skydda den demokratiska stats- och samhällsordningen, samhällets vitala funktioner, ett stort antal människors liv eller hälsa samt den internationella freden och säkerheten mot hot som riktas mot dem, är den första och viktigaste praktiska fördelen som eftersträvas med underrättelseregleringen att avvärja sådana hot. Genom att undvika att hoten realiseras försöker man undanröja eller åtminstone minska de direkta och indirekta följderna av ett realiserat hot. Direkta följder som genast yppar sig är till exempel förlust av människors liv och hälsa och materiella skador. Exempelvis till följd av terroristattacken i Norge i juli 2011 har de direkta städ- och reparationskostnaderna för det skadade regeringskvarteret samt kostnaderna för anskaffning av tillfälliga lokaler och ökad säkerhetsbevakning uppskattats till 1,45 miljarder norska kronor, vilket motsvarar cirka 150 miljoner euro (Minister Aasrud, Rigmor: intervju i Aftenposten). Indirekta följder som syns med en viss fördröjning är till exempel skador för den internationella handeln, turismen och försäkringsbranschen, marknadsstörningar samt skärpta kriminal- och säkerhetspolitiska åtgärder och ökningar på utgiftssidan i statsbudgeten. Till exempel i samband med den så kallade bronsstatykonflikten 2007 slogs såväl bankernas nättjänster som mediernas och statens webbplatser ut i en omfattande nätattack riktat mot Estland. Även om det inte finns mycket information tillgänglig om kostnaderna för attacken meddelade en estnisk bank att de ekonomiska skadorna uppgick till ungefär 1 miljon amerikanska dollar (Herzog, Stephen: Revisiting the Estonian Cyber Attacks: Digital Threats and Multinational Responses).  

4.5.2  Brottsbekämpning

Underrättelselagstiftningen antas främja förundersökningsmyndigheternas och andra behöriga myndigheters möjligheter att få information om de allvarligaste brotten. Med den föreslagna regleringen kan man i enskilda fall bättre förhindra att situationen utvecklas från förberedelse för ett allvarligt brott till genomförande av brottet. Lagarbetsgruppen för civil underrättelseinhämtning har i sitt betänkande uppskattat att i samband med skyddspolisens underrättelseinhämtning framkommer varje år två grova brott som leder till förundersökning och flera allvarliga brott som fortfarande går att förhindra. En annan, men likaså viktig fördel med underrättelseregleringen, hänför sig således till brottsbekämpningen, dvs. målet att förebygga brott eller ställa de skyldiga till straffrättsligt ansvar. Genom brottsbekämpning försöker man minska de negativa följderna av straffbart beteende, såsom personskador på brottsoffer, lidande, sakskador och ekonomiska skador och kostnader för statens kontrollsystem. De totala kostnaderna för ett brott som begåtts i terroristiskt syfte kan även samhällsekonomiskt bli betydande och uppgå till flera miljoner euro.  

De totala kostnaderna för ett brott som begåtts i terroristiskt syfte kan bli samhällsekonomiskt betydande och uppgå till flera miljoner euro. Exempelvis de terroristattacker som inträffat i Frankrike har enligt de franska myndigheterna orsakat Frankrike förluster på uppskattningsvis 750 miljoner euro i form av minskad turism (Reuters in Paris 23.8.2016). Terroristattackerna i Bryssel uppskattas ha kostat den belgiska ekonomin nästan en miljard (Politico 26.7.2016). Enligt en uppskattning som International Air Transport Association (IATA) framförde i en rapport som publicerades i maj 2017 minskade de terroristattacker som genomfördes i Västeuropa i slutet av 2015 och början av 2016 de europeiska flygbolagens internationella passagerartrafik och försämrade de europeiska flygbolagens omsättning med cirka 2,5 miljarder dollar 2016. 

4.5.3  Direkta kostnadseffekter

Underrättelseregleringen kommer att ha effekter på statsbudgeten. Skyddspolisens omkostnader med tyngdpunkt på initialfasen – före det år då lagstiftningen om civil underrättelseinhämtning träder i kraft – har uppskattats till 12,5 miljoner euro, varav 9,7 miljoner euro går till investeringar av engångsnatur. De följande åren har skyddspolisens tilläggsomkostnader för regleringen om civil underrättelseinhämtning och den civila underrättelseförmågan uppskattats landa på nivån 11 miljoner euro. Då förklaras utgifterna med framför allt personalkostnader, operativa utvecklingskostnader och kostnader för underhåll av informationssystemen. Den övriga polisens, inrikesministeriets och justitieförvaltningens årliga omkostnader för civil underrättelseinhämtning har uppskattats till sammanlagt cirka 2,6 miljoner euro från och med det år då lagen föreslås träda i kraft. Till grund för den förstnämnda omkostnadshelheten ligger avvärjandet av hot medan brottsbekämpningen ligger till grund för den sistnämnda. 

4.5.4  Botten-upp-anmärkningar

Fördelarna med underrättelselagstiftningen är ovan indelade i avvärjande av hot och brottsbekämpning och nackdelarna i begränsningar av verksamheten och lidande samt direkta kostnadseffekter. Eftersom hoten är mångahanda och föränderliga över tiden, varierar också de direkta och indirekta kostnadseffekterna stort om hoten realiseras och är svåra att förutsäga. Fördelarna med brottsbekämpning varierar enligt hur många och vilka slags brottsärenden som varje år kan anmälas till förundersökningsmyndigheterna och andra behöriga myndigheter på grund av underrättelseinhämtningen. Det står dock klart att sannolikheten att avvärja hot mot den nationella säkerheten och brott som framkommer i samband med den civila underrättelseinhämtningen är desto större i ju högre grad denna avvärjningsförmåga tilldelas resurser. I ljuset av de föregående exemplen står det också klart att de kostnader för skador som man sparar genom att lyckas avvärja redan ett hot kan vara mångfaldiga i förhållande till de årliga omkostnaderna för underrättelseförmågan. De fördelar som uppnås genom underrättelsereglering och underrättelseförmåga kan således förutspås övergå nackdelarna inte bara i en jämförelse mellan de svårvärderade skyddsintressena och begränsningarna av verksamheten, utan också ekonomiskt.  

5.2.1  Utlåtande av rådet för bedömning av lagstiftningen

Propositionsutkastet har behandlats av rådet för bedömning av lagstiftningen, som lämnat utlåtande i ärendet (http://vnk.fi/documents/10616/2913095/Lausunto+siviilitiedustelulaista+21.12.2017/30b6f3de-79e1-47c4-ac17-1fcd390bdcd4, på finska). 

Rådet för bedömning av lagstiftningen anser i sitt utlåtande om utkastet till proposition med förslag till lagstiftning om civil underrättelseinhämtning att utkastet huvudsakligen har beretts omsorgsfullt. Enligt rådet bör propositionen emellertid presentera mer exakta kvantitativa bedömningar av storleksklassen på säkerhetshoten. Dessutom bör konsekvensbedömningarna utvidgas och preciseras och en konkret plan presenteras om utvärderingen i efterskott och om uppföljningen.  

Enligt rådet är de viktigaste utvecklingsobjekten i utkastet till proposition följande: 1) Proposition bör presentera mer exakta bedömningar av storleksklassen på reformens fördelar och kostnader, i synnerhet ur hushållens och företagsverksamhetens synvinkel, 2) underrättelseverksamhetens vidare internationella utveckling och kärnområden ägnas i utkastet endast liten uppmärksamhet; det bör ges en närmare motivering till varför just de länder som ingår i den internationella översikten har valts ut, 3) av de ersättningar som betalas till företag av statens medel bör det anges åtminstone en ungefärlig kvantitativ bedömning, och 4) propositionen bör innehålla en närmare beskrivning av reformens konsekvenser för andra myndigheter, i synnerhet för centralkriminalpolisen. 

Det centrala syftet med lagstiftningen om civil underrättelseverksamhet är att förbättra den nationella säkerheten och att skapa en rättslig grund för underrättelseinhämtning. Projektet hänger nära samman med de lagstiftningsprojekt om militär underrättelseinhämtning och om övervakningen av underrättelseverksamhet som försvarsministeriet respektive justitieministeriet bereder. Propositionerna om dessa ämnen kommer att lämnas till riksdagen samtidigt som denna proposition. Syftet med lagförslagen om inhämtning av underrättelser är att ge bättre verksamhetsförutsättningar för inhämtningen. Justitieministeriets proposition kommer att innehålla förslag om extern laglighetsövervakning av civil och militär underrättelseinhämtning och om vissa detaljer i fråga om den parlamentariska tillsynen. 

Rådet för bedömning av lagstiftningen påpekar att reformen beretts genom flera olika separata utkast till proposition och att den därför är krävande när det gäller att bedöma dess konsekvenser. Utkastet bör tydligt ange både konsekvenserna av varje enskild proposition och de samlade konsekvenserna av reformen. När projektet inleddes utvärderades olika lagstiftningstekniska lösningar och bland annat funktionella skäl ledde till att lagstiftningspaketet delades upp i tre separata projekt för civil underrättelseinhämtning, militär underrättelseinhämtning respektive ändring av grundlagen. Den del som gäller övervakning av underrättelseinhämtningen avskildes till ett eget projekt. Lagförslagen ingår i olika propositioner men utgör en helhet i fråga om konsekvensbedömning. Samtidigt är bedömningen av konsekvenserna av varje proposition specifik och baserad på de föreslagna lagarna i den berörda propositionen. Exempelvis gäller bedömningen av konsekvenserna av justitieministeriets proposition lagförslagen om övervakning av underrättelseverksamheten. Tidsplanen för dessa lagförslag bestämdes så att de ska behandlas samtidigt i riksdagen, och på så sätt är det också möjligt att få grepp om helheten med tanke på konsekvensbedömningen.  

I denna proposition presenteras de föreslagna åtgärdernas direkta konsekvenser för statsbudgeten så exakt som möjligt utifrån den tillgängliga informationen. Det finns skäl till försiktighet när det gäller att göra kvantitativa bedömningar av konsekvenserna för företagsverksamheten, eftersom sådana bedömningar kan ge vilseledande resultat. Rent allmänt kan man exempelvis göra den bedömningen att ändrad lagstiftning leder till att arbetet inom teleföretagen kan komma att öka men att de allt längre tillståndstiderna i fråga om metoderna för underrättelseinhämtning kan stävja ökningen. Vid en mer långvarig insats för underrättelseinhämtning skulle detta minska belastningen av teleföretagens personalresurser i förhållande till om tillstånden bara gällde en månad. Men samtidigt inbegriper bedömningen av de ekonomiska konsekvenserna en verbal beskrivning med angivande av belopp och en sammanfattande tabell av de ekonomiska konsekvenserna för skyddspolisen. Utgifterna i fråga inbegriper också en uppskattning av de ersättningar som betalas till företag och uppgifterna om den exakta fördelningen av det beloppet är inte offentliga till följd av uppskattningarna om antalet tillstånd som gäller metoderna för underrättelseinhämtning. 

Rådet för bedömning av lagstiftningen pekar också på att utkastet till proposition inte presenterar någon bedömning av vilken ekonomisk betydelse hot mot den nationella säkerheten såsom it-brottslighet och terrorism har ur hushållens synvinkel. Det primära syftet för lagstiftningsprojekten är inte att bekämpa brottslighet även om detta skulle bli en indirekt effekt av lagstiftningen. Med andra ord syftar konsekvensbedömningen inte till att belysa de presenterade frågekomplexen ur brottsbekämpningsperspektiv. Syftet är att lagstiftningen om underrättelseinhämtning ska förbättra det finländska samhällets möjligheter att skydda sig mot allvarliga hot mot den nationella säkerheten och fungera som stöd för den högsta statsledningens beslutsfattande och säkerställa att besluten bygger på korrekta, uppdaterade och tillförlitliga uppgifter. Vidare kan exempelvis dåd i terroristiskt syfte se ut på så många olika sätt att en kvantitativ bedömning ur hushållens synvinkel kan variera stort. Exempelvis beror variationsintervallet för de ekonomiska konsekvenserna uttryckt i euro på vad terrorattacken utförs med – ett stålvapen, en lastbil, ett flygplan, en sprängladdning. Utöver redskapet inverkar också till exempel målet för dådet. Bedömning av sådana kostnadseffekter, såväl direkta som indirekta, är dessutom i fråga om andra objekt för civil underrättelseinhämtning inte möjlig när verksamheten är fullständigt oförutsägbar. Därför är det i detta avseende endast i vid analys i efterskott möjligt att fallspecifikt göra en bedömning av hurdana konsekvenserna blev och hurdana belopp som eventuellt kunnat sparas. 

I den del som gäller propositionens konsekvenser för brottsbekämpning konstateras det att de föreslagna lagarna antas främja förundersökningsmyndigheternas och andra behöriga myndigheters möjligheter att få information om de allvarligaste brotten. Med den föreslagna regleringen kan man i enskilda fall bättre förhindra att situationen utvecklas från förberedelse för ett allvarligt brott till att brottet begås. Lagarbetsgruppen för civil underrättelseinhämtning har i sitt betänkande uppskattat att i samband med skyddspolisens underrättelseinhämtning varje år framkommer två grova brott som leder till förundersökning och flera allvarliga brott som fortfarande går att förhindra. Det är inte ändamålsenligt att göra kvantitativa analyser av förhindrade brott eftersom objekten för civil underrättelseinhämtning är så pass olika. Information som erhållits med hjälp ab befogenheterna för underrättelseinhämtning analyseras och sänds till den högsta statsledningen eller andra myndigheter för kännedom. På detta sätt kommer det att gå att i ett mycket tidigt skede reagera också på sådana hot mot den nationella säkerheten som om de framskrider kan utgöra brott. Detta kommer emellertid att ske i en fas där det inte ens i praktiken är möjligt att ge en grov uppskattning av antalet brott som eventuellt förhindrats eller om brottstyperna. 

Rådet för bedömning av lagstiftningen anser att den del som gäller internationell praxis bör innehålla en motivering till varför just de länder som presenterats valts ut för jämförelse och hur exempel från och reformer i andra länder har påverkat de åtgärder som föreslås i propositionsutkastet. Det framgår av utkastet att flera länder lagstiftat om underrättelseverksamhet de senaste åren, men det förblir oklart för läsaren vilken riktning i vilken riktning regleringen går i och vilka olika strategier som finns. 

I avsnittet med den internationella jämförelsen behandlas lagstiftningen om civil och militär underrättelseinhämtning i Norge, Danmark och Tyskland ämnesvis. I försvarsministeriets proposition som gäller lagstiftningen om militär underrättelseverksamhet och som har samband med den här propositionen behandlas på motsvarande sätt lagstiftningen i Sverige, Nederländerna och Schweiz. De delar av propositionen där jämförelseländernas lagstiftning presenteras har utarbetats av inrikesministeriet och försvarsministeriet tillsammans. I denna proposition hänvisas det till skillnad från försvarsministeriets proposition till den internationella jämförelse som försvarsministeriet tagit fram om Sverige, Nederländerna och Schweiz. Det bör påpekas att den rättsliga övervakningen och parlamentariska tillsynen av underrättelseinhämtningen i jämförelsestaterna behandlas i den proposition av justitieministeriet som anknyter till denna proposition och som gäller lagstiftning om övervakning av underrättelseverksamhet.  

Till den internationella jämförelsen valdes Sverige, Norge, Danmark och Tyskland samt Nederländerna och Schweiz. Valet av de nordiska länderna är självklart till följd av likheterna när det gäller rättssystem och rättskultur. Också det tyska rättssystemet ligger nära vårt nationella system. Mer specifikt har lagstiftningen i Tyskland i Europadomstolens avgöranden inom ämnesområdet ansetts ligga i linje med Europakonventionen.  

Beredningen av lagstiftningen om underrättelseinhämtning har följt jämförelseländernas lagstiftning sedan 2013. Propositionens beskrivning av hur underrättelseverksamheten är organiserad är tillräckligt detaljerad. Känsliga frågor är kopplade till organiseringen av den operativa underrättelseverksamheten och därför är det inte möjligt att beskriva den närmare i propositionen. 

Både Schweiz och Nederländerna började se över sin lagstiftning om underrättelseinhämtning när denna proposition bereddes. Båda länderna är väl förankrade europeiska rättsstater och därför lämpade sig välfungerande förfaranden inom de lagstiftningsprojekten bra som jämförelsematerial för denna proposition. Också den pågående reformeringen av lagstiftningen om underrättelseinhämtning i Norge följdes noggrant. 

Propositionen innehåller inga tabeller över läget i fråga om den aktuella lagstiftningen i olika länder. Det beror på att länderna valt olika lagstiftningslösningar som till exempel i fråga om avgränsningens exakthet avviker märkbart från varandra och en jämförelse skulle då inte ge något mervärde för konsekvensbedömningen. Dessutom har det ansetts att tabeller de facto inte skulle kasta ljus över frågan.  

Det är fråga om helt ny lagstiftning och ett sådant komplex att konsekvensbedömningen accentuerar förhandsbedömning och dessutom särskilt analys i efterskott. Därför kan man för riksdagen föreslå att den överväger att uppställa en skyldighet att följa hur lagstiftningen verkställs och genomförs. Perioden för detta bör vara tillräckligt lång för att analysen i efterskott kan göras utifrån ett tillräckligt material. När mätkriterierna för uppföljningen bestäms är det dock viktigt att de bildar en helhet som kan ge så omfattande och objektiv information som möjligt för behövliga slutsatser. De utrikespolitiskt eller annars känsliga frågor som är kopplade till underrättelseverksamhet sätter vissa gränser när kriterierna ska bestämmas.