1.1  Bakgrund

Ett av målen i programmet för statsminister Sanna Marins regering är att kompetens ger trygghet i ett arbetsliv i förändring. De möjligheter som förändringen skapar bör tas tillvara på alla sätt genom att kunnande, förnyelse, införande av ny teknik och spridning av nya idéer främjas. 

En av de metoder för att nå målet som nämns i regeringsprogrammet är att det ska erbjudas mer examensinriktade fortbildningar, kompletterande utbildningar och specialiseringsutbildningar i arbetslivet. Särskilt prioriterade grupper är lågutbildade, arbetslösa som behöver om-skolning och personer som riskerar att bli arbetslösa. En ytterligare metod som nämns är att det ska införas mer sådan arbetskraftsutbildning som ordnas som gemensam upphandling med företag. 

Hösten 2019 inledde regeringen en parlamentarisk reform av det kontinuerliga lärandet som syftar till att svara på behovet att utveckla och förnya det egna kunnandet under hela livet. I projektet betraktas det kontinuerliga lärandet som en helhet. I helhetsöversynen beaktas längs hela utbildningsstigen att utbudet på och finansieringen av utbildning, den sociala tryggheten, omställningsskyddet, utkomstskyddet för arbetslösa, frivillig utbildning och arbetskraftspolitisk utbildning samt identifieringen av kunnande ska anpassas till ett nytt system. I helhetsöversynen ingår att det utarbetas förslag till genomförande av regeringsprogrammets skrivningar om temat. Förslag som syftar till att öka den i regeringsprogrammet nämnda arbetskraftsutbildningen som ordnas som gemensam upphandling ingår inte i det uppdrag som projektet för en reform av det kontinuerliga lärandet har tilldelats. 

Riktlinjerna för reformen av det kontinuerliga lärandet och en färdplan för genomförande av dem färdigställs före utgången av år 2020. Vid den hittillsvarande beredningen av reformen har en princip varit att servicesystemet för kontinuerligt lärande ska revideras. Reformen avses gälla bl.a. styrningen, utbudet och riktandet av utbildning. 

Möjligheten att studier som leder till högskoleexamen anskaffas i form av arbetskraftsutbildning slopades i samband med reformen av yrkesutbildningen som trädde i kraft vid ingången av år 2018. Covid-19-pandemin som spred sig våren 2020 och som fortfarande pågår, åtgärderna för att begränsa den och medborgarnas rädsla för sjukdomen har minskat den ekonomiska aktiviteten i samhället betydligt, och minskningen pågår alltjämt. I det rådande läget är det uppenbart att också arbetskraftsutbildningen behöver utnyttjas fullt ut för att utveckla kunnandet och svara på kompetensbehoven. På samma gång kan man genomföra regerings-programmets skrivning om att införa med sådan arbetskraftsutbildning som ordnas som gemensam upphandling med företag. 

1.2  Beredning

Propositionen har beretts vid arbets- och näringsministeriet. På grund av beredningstidtabellen och propositionens karaktär har propositionsutkastet inte varit ute på remiss. I propositionen föreslås att de bestämmelser som gällde till utgången av år 2017 ska återinföras temporärt. Inofficiellt har undervisnings- och kulturministeriet, social- och hälsovårdsministeriet samt finans-ministeriet ombetts kommentera propositionsutkastet. 

4.1  De viktigaste förslagen

Som arbetskraftsutbildning föreslås det vara möjligt att utöver den nuvarande arbetskraftsutbildningen anskaffa följande: 

1) studier som leder till högskoleexamen för att slutföra avbrutna högskolestudier. Ett villkor för att sådana studier som leder till högskoleexamen ska anskaffas är att minst ett år har för-flutit sedan studierna bevisligen avbröts. Dessutom är det ett villkor att slutförande av studierna beräknas kräva heltidsstudier enligt 2 kap. i lagen om utkomstskydd för arbetslösa (1290/2002) i högst 12 månader för den som antagits för att avlägga en högre yrkeshögskoleexamen eller enbart en högre högskoleexamen, högst 18 månader för den som antagits för att avlägga en yrkeshögskoleexamen eller enbart en lägre högskoleexamen, och högst 24 månader för den som antagits för att avlägga såväl en lägre som en högre högskoleexamen eller en högre högskoleexamen, när utbildningen inte erbjuder möjlighet att avlägga lägre högskoleexamen, 

2) studier som leder till högskoleexamen inom samma område för en person som har examen på institutnivå eller en examen på motsvarande nivå från utlandet, 

3) studier som leder till en ny högskoleexamen för en enskild kund som redan har en högskoleexamen, om personen på basis av sin tidigare examen kan godkännas för en sådan utbildning som riktas till en specifik målgrupp och i fråga om vilken högskolan har bestämt de sökandes behörighet separat, och om avläggandet av examen uppskattas ta högst 24 månader. 

Bestämmelser som motsvarar de två första punkterna fanns i 5 kap. 2 § 1–3 mom. i lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice till den 31 december 2017. Bestämmelser som motsvarar den tredje punkten fanns i en ändring av lagens 5 kap. 2 § 3 mom. som gällde från den 1 juni 2017 till den 31 december 2017. Möjligheten att anskaffa studier som leder till högskoleexamen i form av arbetskraftsutbildning utgick genom en lagändring (548/2017) som trädde i kraft den 1 januari 2018 och hänförde sig till reformen av yrkesutbildningen. Nu föreslås alltså att studier som leder till högskoleexamen igen ska kunna anskaffas som arbetskraftsutbildning på motsvarande sätt som enligt de bestämmelser som gällde tidigare. 

Den som arbetskraftsservice ordnade utbildningen avses vara en del av högskolornas utbud av utbildningsservice. Utbildningen kan ordnas antingen som en del av högskolornas ordinära utbildningsutbud eller i form av fristående helheter där modellen för genomförande av under-visning stöder sig kraftigare än vanligt på målgruppernas tidigare utbildning och kunnande samt på beaktande av andra särbehov. Servicen kan också bestå antingen av särskild studie-handledning för personer för vilkas del slutförandet av studierna kräver denna typ av service eller av utvärdering av personernas tidigare kunnande. De föreslagna bestämmelserna möjliggör att den högskoleutbildning som anskaffas i form av arbetskraftspolitisk service har många olika former och ges inom olika branscher. 

Innan beslut om anskaffning av studier som leder till högskoleexamen fattas ska närings-, trafik- och miljöcentralen eller arbets- och näringsbyrån begära utlåtande i saken av under-visnings- och kulturministeriet. Motsvarande förfarande var i bruk tidigare, då det var möjligt att som arbetskraftsutbildning anskaffa studier som ledde till högskoleexamen. Bestämmelser om saken fanns i 5 kap. 2 § 4 mom. i lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice. Avsikten är att utbildning i enlighet med nuvarande praxis i princip ska anskaffas för grupper. 

För att en person ska bli antagen som studerande förutsätts i likhet med vad som gäller annan arbetskraftsutbildning att hen är lämpad för utbildningen och för det yrke eller den uppgift som utbildningen siktar på samt har ett av arbets- och näringsbyrån konstaterat utbildningsbehov. Vidare föreslås att det på antagningen av studerande ska tillämpas bestämmelserna om grunderna för antagning av studerande, behörighet för studier, tillgänglighet och förutsättningarna för antagning som studerande och information om antagningen av studerande i yrkeshögskolelagen och universitetslagen, beroende på utbildning. Om studier som leder till högskoleexamen anskaffas som arbetskraftsutbildning antar arbets- och näringsbyrån de studerande och universitetet eller yrkeshögskolan beslutar om antagningen som studerande. Även till denna del motsvarar förslaget de bestämmelser som gällde tidigare. Motsvarande bestämmelser fanns tidigare i 5 kap. 3 § 2 och 3 mom. i lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice. 

Framsteg i högskolestudier som anskaffas som arbetskraftsutbildning ska enligt förslaget göras så att den studerande får i genomsnitt fem studiepoäng per studiemånad för studieprestationer som ingår i studiehelheten. Detta motsvarar vad som tidigare föreskrevs i 5 kap. 4 § 2 mom. andra meningen i lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice. 

Vidare föreslås det att yrkeshögskolelagen och universitetslagen och bestämmelser som utfärdats med stöd av dem ska tillämpas på arbetskraftsutbildningen, om inte något annat föreskrivs i lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice. Sådana tillämpliga bestämmelser är bestämmelser om inskrivning, erkännande av kunnande, tillgodoräknande av studier, bedömning av studieprestationer, rättelse av bedömning och rättelseförfarande, studerandes rätt till en trygg studiemiljö, indragning av studierätt, information om indragning av studierätten och återställande av studierätten, disciplin och verkningarna av ett anhängigt åtal på ett disciplinärt förfarande, förfarandet i ärenden som gäller indragning och återställande av studierätten och i disciplinärenden, avlägsnande av en studerande som uppför sig störande eller som äventyrar säkerheten, narkotikatest, tystnadsplikt för studerande och sökande av ändring i en utbildningsproducents beslut. Detta motsvarar de tidigare bestämmelserna i 5 kap. 4 § 3 mom. i lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice. 

Lagändringen är temporär. Den föreslås gälla från den 1 januari 2021 till den 30 juni 2022. La-gen ska tillämpas på sådana i det föreslagna 5 kap. 2 § 2 mom. avsedda studier som inleds senast den 30 juni 2022 och avslutas senast den 30 juni 2024. 

Den föreslagna ändringen är temporär eftersom den parlamentariska reformen av det kontinuerliga lärandet omfattar också de målgrupper och behov som avses här. Reformen av det kontinuerliga lärandet omfattar kompetensutvecklingsmöjligheterna för personer som är i arbetslivet, arbetslösa och personer som står utanför arbetskraften. Riktlinjerna för reformen blir klara i slutet av år 2020 och börjar verkställas år 2021. 

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

Syftet med propositionen är att främja tillgången på yrkeskunnig arbetskraft. Arbetskraftsutbildning är ett snabbt och smidigt verktyg för utbildningar som leder till examen, inriktas på akuta behov och avläggs på högst 24 månader. Högskolornas grundfinansiering är inriktad på att upprätthålla det s.k. normala utbildningssystemet. Systemet för an-skaffning av arbetskraftsutbildning kan därmed komplettera det utbildningsutbud som undervisnings- och kulturministeriet finansierar. 

En fördel med arbetskraftsutbildning är också att de utbildningsprogram som anskaffas planeras enkom utifrån behoven på arbetsmarknaden i respektive region. Om utbildning anskaffas som arbetskraftsutbildning inom ramen för arbets- och näringsförvaltningens upphandlingssystem kan den riktas till arbetssökande och ännu mer specifikt till önskade utvalda målgrupper i stället för att vem som helst kan söka till utbildningsprogrammet i form av frivillig utbildning. Vidare kan tidtabellerna för genomförande av utbildningarna avpassas effektivare till arbetsmarknadens behov. Arbets- och näringsförvaltningen och arbetsgivarna kan delta i antagningen av studerande, även om det är högskolan som fattar det slutliga beslutet om antagning som studerande. 

Väsentligt med avseende på utgifterna för arbetslöshetsförmåner är huruvida utbildningen och en därpå följande arbetslöshet väntas vara av större längd än arbetslösheten an-nars skulle vara. När det gäller mycket långa utbildningar är detta sannolikt. Därför föreslås en gräns för utbildningarnas längd. 

Yrkesinriktad arbetskraftsutbildning är enligt flera undersökningar en arbetskraftspolitisk åtgärd som befunnits effektiv (se t.ex. Aho, Simo m.fl. (2018): Arbetsmarknadstjänsters målinriktning och påverkan på deltagarnas sysselsättning. Publikationsserien för statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet 19/2018, https://tietokayttoon.fi/julkaisu?pubid=25004). Yrkesinriktad arbetskraftsutbildning ökar i genomsnitt sysselsättningen för dem som deltagit i den jämfört med en matchad målgrupp, och effekten kvarstår oberoende av arbetslöshetens längd. Den positiva sysselsättningseffekten hos yrkesinriktad arbetskraftsutbildning realiseras med några års eftersläpning. Exakt information om hur den på högskoleutbildning inriktade arbetskraftsutbildningens effektivitet skiljer sig från annan yrkesinriktad arbetskraftsutbildning saknas. Generellt kan det emellertid konstateras att högskoleutbildade har bättre förutsättningar att få sysselsättning än personer som endast har utbildning på grundskolenivå. 

MDI och TK-Eval genomförde våren 2020 en utredning om hur pass väl kortvariga högskoleutbildningar med sysselsättningsfrämjande syfte har fungerat. I den undersöktes det vilka effekter den tidsbegränsade ändringen av 5 kap. 2 § i lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice haft. I utredningen utvärderades utbildningsprogrammens effektivitet till den del tillgängliga uppgifter fanns när utredningen gjordes, eftersom en del studerande ännu inte hade slutfört sina studier. Mer heltäckande uppgifter var tillgängliga i fråga om bara tre av de sex utbildningsprogrammen. En samlad tolkning som bygger på en enkät, registret över enskilda kunder inom arbets- och näringsförvaltningens kundinformationssystem och uppgifter om arbetsmarknadsstatus som de aktörer som genomfört utbildningen gett pekar på att utbildningarna inom projekten i stor utsträckning har främjat sysselsättningen inom de branscher som utbildningen inriktat sig på när det gäller personer som före utbildningen var arbetslösa eller hotades av arbetslöshet. I ljuset av uppgifterna har utbildningsprojekten åtminstone till en del klarat av att svara på kompetens- och arbetskraftsbehoven. 

Medan bestämmelserna gällde, åren 2003–2017, påbörjade uppskattningsvis 300–900 personer årligen arbetskraftsutbildning som var inriktad på en högskoleexamen. Volymerna var större under periodens tidigare del och mindre under periodens senare del, då utbildningsformen redan höll på att köras ned inom arbets- och näringsförvaltningen. Också det allmänna sysselsättningsläget påverkade de årliga variationerna. Åren 2017–2019 genomfördes med stöd av den temporära bestämmelsen ännu sex utbildningsprogram med sammanlagt ca 160 deltagare. När man ställer den i förslaget avsedda arbetskraftsutbildningen i proportion till de tidigare arbetskraftsutbildningar som genomfördes före år 2018 och tillhandahöll högskoleutbildning kan det förväntas att ca 200–500 personer kommer att delta årligen under den tid lagen tillämpas. I de utbildningar som anskaffas i och med lagändringen kommer det att finnas personer från sommaren 2021 till sommaren 2024. På grund av att verksamheten inleds successivt efter lagens ikraftträdande och eftersom det förekommer att utbildningarna inte är av maximal längd uppskattas i genomsnitt ca 250 personer delta i utbildning år 2021, ca 500 personer delta år 2022, ca 250 personer delta år 2023 och ca 200 personer delta år 2024. 

Eftersom utbildningen har siktet inställt på en högskoleexamen kan de flesta deltagarna förmodas ha bakom sig utbildning på andra stadiet. Studiernas längd väntas variera mellan några månader eller en termin och två år som mest. Om man antar att åtgärden förbättrar deltagarnas sysselsättning med ca 10 procent på några års sikt, vilket motsvarar den yrkesinriktade arbetskraftsutbildningens genomsnittliga sysselsättande effekt enligt aktuella forskningsrön, kan sysselsättningen genom den temporära ändringen förbättras med uppskattningsvis färre än hundra personer under de närmaste åren. 

Utgående från de ovan angivna årliga antalen studerande uppskattas utbildningskostnaderna under lagändringens giltighetstid uppgå till totalt ca 12,5 miljoner euro. Uppskattningen grundar sig på den tidigare anskaffningspraxisen, på basis av vilken det kan antas att ett typiskt medelpris på utbildning som anskaffas som arbetskraftsutbildning och leder till högskoleexamen eller till en examensdel är 80 euro per studerandearbetsdag och att utbildningarna i medeltal är ungefär sex månader långa. Utgående från detta är an-skaffningspriset för ett utbildningsprogram drygt 10 000 euro per studerande och år. Kostnaderna kan täckas med befintliga anslag under moment 32.30.51 under huvudtiteln för arbets- och näringsministeriets förvaltningsområde i statsbudgeten, skötsel av sysselsättningen. 

Personer som deltar i studier som anskaffas som arbetskraftsutbildning har enligt 9 kap. 1 § i lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice rätt att få kostnadsersättning för resekostnader och andra kostnader under den tid de deltar i servicen. Kostnadsersättning till en arbetssökande som ansöker om inkomstrelaterad dagpenning beviljas av arbetslöshetskassan och till en arbetssökande som ansöker om grunddagpenning eller arbetsmarknadsstöd av Folkpensionsanstalten. Kostnadsersättningen uppgår till 9 euro per dag, eller 18 euro per dag i vissa situationer som särskilt anges i lagen. 

Vid de ovan angivna uppskattade antalen studerande väntas förslaget öka beloppet av utbetalda kostnadsersättningar med ca 225 000 euro år 2021, ca 900 000 euro år 2022, ca 450 000 euro år 2023 och ca 180 000 euro år 2024, om antalet utbildningsdagar som berättigar till kostnadsersättning är 200 per studerande och år och kostnadsersättning till grundbelopp betalas till de studerande. Första och sista året skulle antalet utbildningsdagar dock vara bara 100 per studerande. Kostnadsersättningarna finansieras under moment 33.20.50 och 33.20.52 inom social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde. Det har inte bedömts hur den uppskattade summan kommer att fördelas mellan momenten, men utgångspunkten torde kunna anses vara fördelningen av alla kostnadsersättningar mellan momenten. Därmed blir behovet av att öka anslaget under moment 33.20.50 (Statsandel till förtjänstskyddet och alterneringsersättningen inom arbets-löshetsförmånerna) 15 procent av det sammanlagda beloppet för vart och ett år, medan ökningsbehovet i fråga om moment 33.20.52 (Statsandel till grundskyddet inom arbets-löshetsförmånerna) blir 85 procent. Behovet av tilläggsfinansiering för kostnadsersättningar för år 2021 under moment 33.20.50 väntas bli 33 750 euro, och i fråga om moment 33.30.52 väntas det bli 191 250 euro. 

Till personer som deltar i studier som anskaffas som arbetskraftsutbildning betalas i enlighet med 6 kap. 3 § och 7 kap. 5 § i lagen om utkomstskydd för arbetslösa arbetslöshetsförmån med förhöjningsdel eller förhöjd förtjänstdel på samma sätt som till personer vars frivilliga studier stöds med arbetslöshetsförmån. Förhöjningsdelen och förhöjd förtjänstdel betalas för sammanlagt högst 200 dagar under tiden för sysselsättningsfrämjande service. Förhöjningsdelen och förhöjd förtjänstdel finansieras från samma moment som kostnadsersättningarna. 

Det är inte möjligt att ge en exakt uppskattning av i vilken utsträckning den föreslagna möjligheten att som arbetskraftsutbildning avlägga studier som leder till en högskoleexamen kommer att användas i stället för frivilliga studier som stöds med arbetslöshetsförmån. När antalet studerande är det förväntade (250 år 2021, 500 år 2022, 250 år 2023 och 200 år 2024) uppgår den totala förhöjda arbetslöshetsförmånen till uppskattningsvis högst 785 000 euro under ändringens giltighetstid. Det är sannolikt att arbetskraftsutbildning till en del används i stället för frivilliga studier som stöds med arbetslöshetsförmån så att ökningen av beloppet av förmåner som betalas för aktiv tid blir mindre än detta. 

Det ovannämnda beloppet av förhöjningsdelar till arbetslöshetsförmån väntas bli fördelat över de första åren så att högst 155 000 euro ska betalas år 2021 och högst 630 000 euro ska betalas år 2022. Eftersom förhöjd förmån kan fås för högst 200 dagar och de utbildningar som avses i förslaget ska påbörjas senast den 30 juni 2022, väntas förslaget inte ha någon inverkan på förhöjningsdelarna åren 2023–2024. Till skillnad från kostnadsersättningarna uppskattas det att ca 35 procent av kostnaderna hänför sig till moment 33.20.50 och ca 65 procent hänför sig till moment 33.20.52. 

Under åren 2021–2024 beaktas i statsbudgeten som anslagsöverföring från moment 32.30.51 Offentlig arbetskrafts- och företagsservice (reservationsanslag 2 år) till momenten 33.20.50 och 33.20.52 de ovannämnda beloppen för betalning av kostnadsersättningar och förhöjningsdelar. Fördelningen av dem mellan momenten motsvarar de pro-portioner som nämns ovan. 

Den föreslagna ändringen medför inte nya kostnader för företagen. Om arbetskraftsutbildning anskaffas i form av gemensam anskaffning, orsakas kostnaderna för företaget av utbildningens karaktär och mål samt av att utbildningen skräddarsys för respektive företag, inte till någon som helst del av den bestämmelseändring som föreslås i denna proposition. I gemensamt anskaffad utbildning (Rekryterings-, Precisions- och OmställningsUtbildning) som genomförs i samarbete med en eller flera arbetsgivare deltar arbetsgivarna i anskaffningskostnaderna för utbildningsprogrammen med en andel som är 20–50 procent, beroende på situationen och utbildningsprodukten. Detta sänker statens betalningsandel med uppskattningsvis ca 15–20 procent av de ovan angivna totala kostnaderna – som mest alltså med ungefär en miljon euro. 

Propositionen har inga konsekvenser för de uppgifter som sköts och de förfaringssätt som tillämpas av närings-, trafik- och miljöcentralerna, vilka är de upphandlande enheterna i fråga om arbetskraftsutbildning. Den föreslagna möjligheten att anskaffa studier som leder till en högskoleexamen är samma sätt att genomföra arbetskraftsutbildning som var i bruk till utgången av år 2017. Avsikten är att utlåtande om anskaffning av studier som leder till en högskoleexamen ska begäras av undervisnings- och kulturministeriet, vilket leder till en obetydlig ökning av mängden administrativt arbete såväl för närings-, trafik- och miljöcentralerna som för undervisnings- och kulturministeriet.