2.1
Lagstiftning och praxis
2.1.1
Landsvägsfärjetrafiken och styrningen av den
Enligt 6 § 1 mom. i lagen om trafiksystem och landsvägar hör till en landsväg också färja med färjeled och färjeläge. En landsvägsfärja kan vara en vajerfärja eller en frigående färja. Landsvägsnätet i Finland omfattar sammanlagt 40 färjelägen för vajerfärjor och frigående färjor. Största delen finns i skärgården i Egentliga Finland och i insjöområdena i östra Finland. Av dessa färjelägen är sammanlagt 33 avsedda för vajerfärjor och 7 för frigående färjor.
De frigående färjorna styrs utan styrlina, och med dem går det att trafikera mellan flera färjehamnar. I trafiken med vajerfärjor binder styrlinan färjan till ett visst färjeläge och en viss färjeled. Jämfört med frigående färjor är vajerfärjorna dessutom i regel mindre och har mindre maskineffekt. De färjeleder som vajerfärjorna använder är tydliga och raka jämfört med dem som de frigående färjorna använder och som delvis också omfattar allmänna farleder.
Enligt lagen om trafiksystem och landsvägar är Trafikledsverket väghållare för landsvägsnätet och utövar de rättigheter som har grundats för väghållningen. Staten svarar för kostnaderna för väghållningen. Trafikledsverket svarar för de uppgifter som ska skötas av ägaren till landsvägsnätet och för de andra uppgifterna inom väghållningen i enlighet med vad som särskilt föreskrivs i denna lag. Trafikledsverket ska även styra närings-, trafik- och miljöcentralerna vid skötseln av uppgifterna inom väghållningen. Centralerna svarar inom sina respektive verksamhetsområden för skötseln av uppgifter inom väghållningen under Trafikledsverkets styrning. Ordnandet av landsvägsfärjetrafiken har på nationell nivå koncentrerats till Närings-, trafik- och miljöcentralen i Egentliga Finland i enlighet med 5 § 1 mom. 5 punkten i statsrådets förordning om närings-, trafik- och miljöcentralerna (1373/2018).
Lagen om trafiksystem och landsvägar styr underhållet och utvecklingen av landsvägarna samt användningen av anslagen. Dessutom styrs utvecklingen och underhållet av trafiknätet genom den riksomfattande trafiksystemplanen. Denna plan har under ledning av kommunikationsministeriet utarbetats för åren 2021–2032. Statsrådet godkände planen och gav den till riksdagen i form av en redogörelse den 15 april 2021 (SRR 2/2021 rd). Riksdagen lämnade sitt ställningstagande till redogörelsen den 1 juli 2021 (RSk 23/2021 rd).
Den riksomfattande trafiksystemplanen innehåller riktlinjer enligt vilka staten sköter och finansierar den landsvägsfärjetrafik som ingår i landsvägsnätet som en del av basunderhållet. Staten fortsätter att utveckla landsvägsfärjetrafikmaterielens ekonomiska effektivitet, öka arbetsresetrafiken och tillgängligheten samt minska utsläppen i enlighet med den nuvarande upphandlingsstrategin och med beaktande av färjerutternas särdrag. Broar som kan ersätta färjplatser granskas så långt möjligt.
Enligt den riksomfattande trafiksystemplanen bedömer och genomför staten vid behov eventuella ändringar av lagstiftningen till följd av upphandlingsstrategin och den tekniska utvecklingen även i anslutning till landsvägsfärjetrafiken. Vid utvecklandet av landsvägsfärjorna beaktas näringslivets, till exempel turismens, utvecklingsbehov.
Riktlinjer för utvecklingen och underhållet av trafiknätet kommer också, som en del av genomförandet av den riksomfattande trafiksystemplanen, att utifrån den strategiska lägesbild för trafiknätet som Transport- och kommunikationsverket ansvarar för dras upp enligt nationellt enhetliga kriterier i det investeringsprogram och den basplan som utarbetas vid Trafikledsverket. Den landsvägsfärjetrafik som ingår i landsvägsnätet sköts och finansieras som en del av basunderhållet. Basplanen för basunderhållet utgör underlag för inriktningen av finansieringen för basunderhåll inom förvaltningsområdet. Att göra upp ett program för landsvägsfärjetrafiken är en del av basplanen.
Närings-, trafik- och miljöcentralen i Egentliga Finland har utarbetat upphandlingsstrategin för färjetrafiken, och Trafikledsverket har godkänt den. Målet för upphandlingsstrategin är en sådan omfattande modernisering av färjematerielen som påverkar energi- och kostnadseffektiviteten och utsläppen. Samtidigt slopas bärighetsbegränsningarna och avhjälps andra tekniska brister i behövlig omfattning. I strategin eftersträvas en minskning av koldioxidavtrycket med 80 procent på årsnivå och en minskning av den förbrukade energimängden med 60 procent till år 2030. Som referensnivå används medelvärdena för 2010–2015. För att målen ska kunna nås behöver man frångå de traditionella lösningarna, tänka i nya banor och vara innovativ. För att det övergripande målet ska nås måste alla energisparande metoder och lösningar utnyttjas. I enlighet med strategin ska färjetrafiktjänster upphandlas som fyra geografiskt indelade avtalspaket som omspänner 20 år. Närings-, trafik- och miljöcentralen i Egentliga Finland konkurrensutsätter upphandlingarna 2021 (Insjöfinland, vajerfärjor), 2023 (Skärgårdshavet, vajerfärjor), 2025 (frigående färjor) och 2027 (10 geografiskt utspridda färjelägen). Anbudsförfarandet för ett 20-årigt serviceavtal för trafiken med vajerfärjor i Insjöfinland (12 färjelägen för vajerfärjor) har inletts, och anbud ska lämnas senast den 30 september 2022. Ungefär 2,5 år har reserverats från det att avtalet ingås till det att tjänsterna ska börja produceras.
2.1.2
Lagstiftningen om vajerfärjor och styrlinor
Bestämmelser om landsvägsfärjor finns i 6 § i lagen om trafiksystem och landsvägar. En landsvägsfärja kan vara en vajerfärja eller en frigående färja. På frigående färjor, som nämns i paragrafens 1 mom., tillämpas vad som föreskrivs eller bestäms om de ro-ro-passagerarfartyg som avses i 2 § i lagen om fartygs tekniska säkerhet och säker drift av fartyg (1686/2009). En vajerfärja är enligt den gällande lagstiftningen en färja som styrs med hjälp av styrlinor eller annan ersättande anordning som Transport- och kommunikationsverket har godkänt.
Enligt 6 § 4 mom. i lagen om trafiksystem och landsvägar utfärdas genom förordning av kommunikationsministeriet närmare bestämmelser om bland annat körande av en vajerfärja när den är frikopplad från styrlinan. Kommunikationsministeriets förordning om landsvägsfärjor (20/2006, nedan förordningen om landsvägsfärjor) har utfärdats med stöd av lagen om trafiksystem och landsvägar och den redan upphävda vägtrafiklagen (267/1981), och förordningen har ändrats flera gånger.
I 6 § i förordningen om landsvägsfärjor finns det en bestämmelse om framförande av en vajerfärja som är frikopplad från styrlinan eller motsvarande annan styranordning. Enligt paragrafen får en vajerfärja vid risk för kollision omedelbart frikopplas från sin styrlina eller motsvarande annan styranordning. I den paragrafen sägs det vidare att en vajerfärja tillfälligt kan gå i trafik även om den är frikopplad från sin styrlina eller motsvarande annan styranordning 1) i isförhållanden enligt behov, 2) för transport av sådana fordon som avses i 15 § 1 mom., om en långsam farkost eller flottning har stängt färjeleden, 3) under tiden för byte eller reparation av styrlina eller motsvarande annan styranordning, 4) på grund av svåra vind- eller strömförhållanden, eller 5) om vajerfärjans styrlina föranleder fara för fartygstrafiken eller vajerfärjans trafikering. Listan är uttömmande.
2.1.3
Traditionella styrlinor
En vajerfärja är enligt definitionen antingen en färja som styrs med hjälp av styrlinor eller en färja som styrs med hjälp av annan ersättande anordning som Transport- och kommunikationsverket har godkänt. När det gäller vajerfärjor har storleken på materielen ökat under årtiondenas lopp, och bärigheten kommer att till utgången av nästa årtionde öka till minst 90 ton på alla landsvägsfärjelägen. Till följd av detta har styrlinan efter hand förlorat sin betydelse som styrsystem för fartygen. I och med att vajerfärjorna har blivit större har styrlinans förmåga att förhindra att en färja kommer ur färjeleden minskat. Enligt praktiska erfarenheter hindrar styrlinan inte dagens vajerfärjor med en bärighet på mer än 60 ton från att komma ur färjeleden, och linan styr således inte längre färjan i enlighet med definitionen i lagen.
Styrlinans funktion är numera att vara ett visuellt verktyg för navigeringen av vajerfärjor, och linan har inte längre någon styrande effekt. Linan anger vajerfärjans vinkel i förhållande till färjeleden och förflyttningen i sidled i förhållande till färjeledens mittlinje. Den visuella signal som linan ger är på en hjälplig nivå när det gäller att garantera trafiksäkerheten även vid dålig sikt.
Under vintrarna trafikerar vajerfärjorna med stöd av 6 § i förordningen om landsvägsfärjor utan styrlina på grund av isbildande förhållanden och isförhållandena. Då kör de normalt cirka 4–5 månader utan styrlina beroende på färjelägets geografiska placering. Körning utan styrlina under den mörka årstiden och vid dåliga väderleksförhållanden utgör en stor risk för att vajerfärjan ska komma ur färjeleden. Exempelvis vid Palva-olyckan 2018 hade vajerfärjans färd störts av dålig sikt, vilket ledde till att färjan gick på grund. Vajerfärjan var när olyckan inträffade tillfälligt och undantagsvis frikopplad från styrlinan. Risken är relativt liten när färjorna kör i isränna. De allt mildare vintrarna har emellertid lett till att vajerfärjorna kör i isränna en kortare tid eller ingen tid alls av den totala tid under vintrarna då de är frikopplade från styrlinan. Färjorna övergår till att köra utan styrlina när förhållandena blir isbildande och det uppstår en risk för att det ska börja samlas is på styrlinan och på styrlinans rullmekanism.
Styrlinor kan inte heller användas när det utförs reparationsarbeten på strandinfrastrukturen eller färjeleden. Reparationsarbetena kan beroende på omfattning pågå i 3-6 månader. På grund av slitage måste linorna på färjelägena bytas 1-2 gånger om året. Styrlinans hållbarhet påverkas av färjeledens djup och bottnens beskaffenhet. Vid färjelägen där linan sjunker ner på botten har sediment, stenar och stenblock en slipande effekt som nöter sönder linan. Det är inte bara linan som slits när färjan är i trafik, utan också linans styrrulle måste bytas minst en gång om året. Eftersom linans hela vikt riktas mot styrrullen utsätts också den för stort slitage. Rullmekanismen finns på färjans sida strax ovanför vattenlinjen. På grund av dess placering är arbetet med att underhålla och byta den riskfyllt med tanke på säkerheten i arbetet.
En styrlina som oväntat brister under färden kan medföra fara för passagerarna på färjan och leda till material- och personskador. Om en styrlina av en eller annan orsak brister tar det flera dagar, ibland rentav veckor, att skaffa, leverera och montera en ersättande lina. Under tiden kör man alltid utan styrlina.
Styrlinorna är, med undantag för förhandsmärken för korsande farled, inte är utmärkta och kan utgöra en potentiell risk även för farkoster på korsande farleder, i synnerhet för segelbåtar.
2.1.4
System som ersätter traditionella styrlinor
På färjeläget på Bergö togs med Transport- och kommunikationsverkets godkännande ett system som ersätter den fysiska styrlinan i bruk den 1 oktober 2019. När Bergöfärjan var kopplad till styrlinan stördes trafiken med vajerfärjan av bottenförhållandena på Bergösidan. Styrlinan löpte, där den nådde botten, över en stor blockås. Att linan upprepade gånger fastnade i stenblock på bottnen ledde till att den gick av eller att linans rullmekanism slets loss från vajerfärjans sida. Försök gjordes att hindra styrlinan från att fastna genom att den steniga bottnen i farledsområdet täcktes med stålnät och genom att dykare röjde undan och sprängde stenar. Trots dessa åtgärder fortsatte styrlinan att fastna i botten i farledsområdet. Senast styrlinans rullmekanism slets sönder var den 27 juni 2016, och efter det avlägsnades den slutgiltigt. Den lina som vid detta tillfälle fastnade i botten förstörde vajerfärjans rullmekanism, vilket orsakade en potentiellt farlig situation när metalldelar slungades ut på färjans däck.
Efter den händelsen började tjänsteproducenten Finlands Färjetrafik Ab, beställaren närings-, trafik- och miljöcentralen och Trafiksäkerhetsverket (numera Transport- och kommunikationsverket) tillsammans utreda möjligheten att ersätta styrlinan med någon annan lösning som uppfyller lagens krav. I samarbetet mellan dessa parter konstaterades det att lagen gör det möjligt att utöver styrlina också använda någon annan motsvarande godkänd anordning.
Finlands Färjetrafik Ab utvecklade sedan ett system som ersätter styrlinan, den så kallade virtuella vajern. Systemet handlar inte om automatisk styrning utan om en ”virtuell farled/körfältsvakt”. Det är fråga om ett till sina tekniska egenskaper separat datasystem som omfattar noggrann positionering, hjälpanordningar för kommandobryggan och skärmar på däck. Systemet ger föraren av vajerfärjan tilläggsinformation för styrningen av färjan men påverkar inte direkt styrningen eller de övriga systemens funktion. Systemet ger föraren samma visuella navigeringshjälp som den traditionella styrlinan. Den virtuella vajern kan användas året om även i isförhållanden och under pågående arbeten på stränder och farleder. Systemet visar, oavsett förhållandena, färjans position i förhållande till färjeledens mittlinje och hjälper visuellt och med ljudsignaler föraren att hålla färjan på färjeleden.
Transport- och kommunikationsverket godkände den 10 januari 2019 en virtuell vajer för testdrift på färjeläget på Bergö. I verkets beslut av den 10 januari 2019 ansågs det att systemet med en ”virtuell styrlina” är en anordning med vilken en vajerfärja kan styras på minst motsvarande sätt som med en fysisk styrlina. Verket ansåg att systemet hjälper föraren av vajerfärjan att hålla färjan på färjeleden genom att det tillräckligt åskådligt ger visuell respons om färjans position, rörelse och riktning i förhållande till rutten. I beslutet förutsattes det att Transport- och kommunikationsverket dessutom ska konstatera att systemet fungerar innan det slutgiltigt tas i bruk. Utifrån idrifttagningsbesiktningen godkände verket den 25 februari 2019 att den virtuella vajern används på Bergöfärjan.
Enligt Finlands Färjetrafik Ab:s rapport 2019 om testdriften hade systemet fram till mitten av december 2019 visat sig vara driftsäkert. Avbrott i trafiken som kan jämföras med dem som uppstod när den fysiska vajern gick av har förekommit en gång, och avbrottet varade i cirka två dygn. Avbrottet berodde på att en annan, av systemet oberoende, datakabelanslutning i samband med underhållsarbete hade skadats på grund av ett installationsfel. Enligt positiv respons från förarna av vajerfärjan har systemet varit lätt att använda och har ökat säkerheten. I slutet av april 2019 uppstod det en störningssituation på grund av skillnader i fråga om vad skärmarna ute och inne visade. Skärmarna kalibrerades sinsemellan av programleverantören, och efter det har problemet inte upprepats.
Transport- och kommunikationsverket har därefter förlängt drifttillståndet med ett år åt gången, senast genom ett beslut den 24 maj 2021. Under den tid som systemet hittills har varit i bruk har det inte framkommit några sådana omständigheter som skulle utgöra ett hinder för fortsatt användning. Ett system som ersätter styrlinan togs i augusti 2020 också i bruk på färjeläget i Arvinsalmi. För närvarande gäller ett godkännande ett specifikt fartyg. Detta medför utmaningar för användningen av reservfartyg och gör det svårare att ordna färjetrafiken smidigt.
2.2
Bedömning av nuläget
Ett system som ersätter den fysiska styrlinan, en virtuell vajer, ökar säkerheten avsevärt i trafiken med vajerfärjor eftersom vajern kan användas året om även i isförhållanden och under pågående arbeten på stränder och farleder. Det system som för närvarande används på färjelägena vid Bergö och Arvinsalmi visar, oavsett förhållandena, färjans position i förhållande till färjeledens mittlinje och hjälper visuellt och med ljudsignaler föraren att hålla färjan på färjeleden.
På grund av det eftersatta underhållet av färjestränderna kommer det i framtiden att krävas avsevärda satsningar på byggande och upprustning av dessa stränder. Dessutom medför den allt större färjematerielen ett behov av att muddra och underhålla färjelederna. Dessa upprustningsarbeten kan således uppskattas leda till att den trafik med vajerfärjor som bedrivs utan styrlina ökar betydligt. Säkerhetsrisker på grund av detta kan undvikas genom att man tillämpar en lösning med en virtuell vajer som ersätter den fysiska styrlinan. Dessutom är arbetet med att underhålla och byta den fysiska styrlinans rullmekanism på grund av mekanismens placering riskfyllt med tanke på säkerheten i arbetet. Med en anordning som ersätter den fysiska styrlinan behöver dessa arbeten inte längre utföras. En virtuell vajer kan också repareras snabbare än en traditionell styrlina.
En fysisk styrlina orsakar friktion och motstånd när vajerfärjan är i rörelse. Vid lodning av färjeleder har det dessutom observerats att styrlinan ”gräver ett dike” på de ställen där den lägger sig på botten. Det leder till att styrlinan rör om i bottensedimenten varje gång färjan gör en överfart, och detta gör vattnet grumligt och lösgör näringsämnen från botten. Linan orsakar erosion på botten av färjeleden. På färjeledernas botten har det dessutom under årtiondenas lopp samlats trasiga linor, som utgör avfall. Att köra utan en fysisk styrlina skulle således vara mer ekonomiskt och miljövänligt än att köra med en traditionell styrlina.
Det måste bli möjligt att ta i bruk system som ersätter den traditionella styrlinan för vajerfärjor, med tanke på de risker och negativa effekter som är förenade med den traditionella styrlinan samt de ekonomiska och miljömässiga fördelar som ibruktagandet av en virtuell styrlina kan ge. I lagstiftningen tas det emellertid inte för närvarande ställning till under vilka förutsättningar Transport- och kommunikationsverket kan godkänna respektive förkasta andra anordningar som ersätter styrlinor, och verket har inte heller delegerats behörighet att besluta om dessa förutsättningar. För närvarande gäller ett godkännande ett specifikt fartyg och är i kraft en viss tid. Detta medför utmaningar för användningen av reservfartyg och gör det svårare att ordna färjetrafiken smidigt. Det finns inte heller några bestämmelser om särskilda krav på styrlinan eller om behörighet för Transport- och kommunikationsverket att besluta om sådana krav. Enligt förordningen om landsvägsfärjor får en vajerfärja endast tillfälligt framföras frikopplad från sin styrlina eller motsvarande annan styranordning, och en vajerfärja kan inte framföras permanent utan styrlina med stöd av den förordningen.
De bestämmelser som för närvarande ingår i lagen och i förordningen om landsvägsfärjor och som gäller vajerfärjors styrlinor och anordningar som ersätter styrlinor samt framförande av en vajerfärja när den är frikopplad från styrlinan är inte tillräckliga med tanke på ett mer omfattande ibruktagande av system som ersätter fysiska styrlinor. En utveckling av regleringen så att det blir möjligt att använda virtuella system i större omfattning främjar också riktlinjerna i den riksomfattande trafiksystemplanen, enligt vilka staten bland annat utvecklar landsvägsfärjetrafikmaterielens ekonomiska effektivitet och minskar utsläppen samt bedömer och genomför ändringar av lagstiftningen till följd av den tekniska utvecklingen. En utveckling av regleringen stöder dessutom en av målsättningarna i statsrådets principbeslut om främjande av automatisering av transporter, att bereda de nationella regleringsprojekt som behövs för att främja försök med och införande av automatisering. För att de mål i fråga om energi- och kostnadseffektivitet samt utsläppsminskningar som ingår i upphandlingsstrategin för landsvägsfärjetrafiken ska nås måste också alla metoder och lösningar för att spara energi utnyttjas.