1.1  Bakgrund

I lotterilagen (1047/2001) föreskrivs det om anordnande av lotterier och tillsynen över anordnandet, Veikkaus Ab:s verksamhet och begränsningar i verksamheten, redovisningen av avkastningen och de ändamål för vilka avkastningen kan användas samt tillsynen över användningen av avkastningen. Syftet med lagen är att garantera rättsskyddet för dem som deltar i allmännyttig lotteriverksamhet, att hindra oegentligheter och brott i samband med lotterier och att förebygga och minska de ekonomiska, sociala och hälsomässiga skadeverkningar som deltagande i lotterier ger upphov till. Lotterilagen har reviderats flera gånger under tiden den har varit i kraft, särskilt vad gäller lagens bestämmelser om penningspelsverksamhet.  

En central princip för lotterilagstiftningen har varit att anskaffning av medel genom utnyttjande av människors spelbegär endast är tillåtet i begränsad utsträckning och att lotterier endast får anordnas för att skaffa medel som används för att främja allmännyttig verksamhet. Denna princip har även gällt penningspelsverksamhet (RP 197/1999 rd). Finlands penningspelssystem baserar sig på en ensamrätt som föreskrivs i lotterilagen. Genom lagen föreskrivs även om ändamålen för avkastningen av Veikkaus Ab och de penningspelssammanslutningar som har föregått det. Användningen av avkastningen till allmännyttiga ändamål har varit utgångspunkten för både den gällande lotterilagen och den föregående lotterilagen (491/1965). Detta har ansetts ligga i samhällets intresse. Styrningen av avkastningen till samhällets bruk och avkastningens allmännyttiga ändamål har även ansetts ha inverkan på penningspelsverksamhetens nationella godtagbarhet (Kommittébetänkande 5:1995, RP 96/2008 rd).  

Avkastningen av penningspelsverksamheten har i praktiken varit av stor samhällelig betydelse och med den har man finansierat ett brett urval av olika allmännyttiga verksamheter och andra verksamheter som överensstämmer med de ändamål som anges i lagen. Att använda avkastningen för allmännyttiga ändamål har dock inte utgjort grunden för att upprätthålla ett system med ensamrätt. Enligt Europeiska unionens domstols, senare EU-domstolen, rättspraxis kan avkastningen endast vara en accessorisk positiv konsekvens av systemet med ensamrätt. 

Avkastningen av penningspelsverksamheten har under de senaste åren minskat på grund av bland annat effektiviseringsåtgärder gällande förebyggande och minskning av skadeverkningar som penningspel ger upphov till och förändringar i spelandet. Den minskade avkastningen har påverkat finansieringsnivån av sådan verksamhet som penningspelsverksamheten finansierar. Eftersom avkastningen av penningspelsverksamheten bedömdes permanent stanna på en längre nivå inleddes i november 2020 ett i avsnitt 1.2 noggrannare beskrivet utredningsarbete för att man ska kunna förbereda sig på konsekvenserna av den minskade avkastningen. I april 2021 drog regeringen upp riktlinjer för att inleda beredningen av en ny permanent finansieringsmodell så att reformen genomförs från och med ingången av 2024. 

Ändamålen för avkastningen av penningspel har också bedömts med hänsyn till förebyggandet och minskningen av de skadeverkningar som penningspel ger upphov till. Kopplingen mellan avkastningen av penningspel, den verksamhet som finansieras med den och civilsamhället, som följer av bestämmelserna om avkastningens ändamål, kan inte anses vara ett optimalt arrangemang med tanke på att det främsta målet för systemet med ensamrätt är bekämpningen av de skadeverkningar som penningspel ger upphov till. Kopplingen kan nedan på basis av de närmare beskrivna forskningsresultaten bedömas orsaka motstridiga incitament inom penningsspelsystemet.  

I regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering finns det flera skrivningar om penningspelsverksamhet, förebyggande och minskning av skadeverkningar som penningspel ger upphov till och verksamhet som finansieras med avkastningen av penningspel. Enligt regeringsprogrammet garanterar man via penningspelspolitiken Veikkaus Ab:s ensamrätt att kanalisera spelandet och bolagets verksamhetsförutsättningar i en snabbt föränderlig omvärld, i syfte att dämpa penningspelandets skadeverkningar. Penningspelandets skadeverkningar bekämpas effektivt. Penningspelandet styrs mot ett lagligt, ansvarsfullt och övervakat spelutbud. I syfte att säkerställa att målen för penningspelspolitiken uppnås kommer regeringen i början av regeringsperioden att genomföra den andra fasen av revideringen av lotterilagen. Det ingrips effektivt i marknadsföring som strider mot lotterilagen. Det utreds vilka metoder det finns för att begränsa spelandet på sådana webbplatser som upprätthålls av aktörer utanför monopolsystemet. Revideringen av lotterilagen i enlighet med regeringsprogrammet har trätt i kraft den 1 januari 2022 (RP 135/2021 rd, 1284/2021). Målet med reformen var att förebygga och minska de ekonomiska, sociala och hälsomässiga skadeverkningar som deltagande i penningspel ger upphov till samt att förbättra dataunderlaget för uppföljning av skadeverkningar till följd av penningspel och bedömning av risker för sådana. Med reformen strävade man också efter att effektivisera bekämpningen av sådan penningspelsverksamhet som strider mot lotterilagen samt att stärka av tillsynen över Veikkaus Ab:s penningspelsverksamhet och spelarnas rättsskydd. Dessutom var målet med propositionen att stärka ensamrättssystemets förmåga att styra spelandet till sådant spelutbud som regleras av lotterilagen i syfte att ytterligare effektivera förebyggandet och minskningen av de skadeverkningar som penningspel ger upphov till. Samtidigt var syftet att stärka ensamrättssystemets EU-rättsliga konsekvens. 

Enligt regeringsprogrammet följs det upp hur väl understöden och finansieringen till organisationer räcker i en föränderlig omvärld. Olika förvaltningsområdens praxis för utdelning av understöd och statsbidrag till organisationer utreds mellan justitieministeriet och de ministerier som fördelar avkastningen och förenhetligas i tillämpliga delar. Utgångspunkten för reformarbetet är respekt för frivilligorganisationernas autonomi, enklare byråkrati, tryggande av långsiktighet och förutsägbarhet, lika behandling av organisationerna samt öppenhet och transparens. Det byggs upp ett starkt partnerskap mellan organisationerna och staten i syfte att minska ojämlikheten. Vid finansministeriet pågår projektet för utveckling och digitalisering av statsunderstödsverksamheten (VM212:00/2018) vars syfte är att förbättra effektiviteten i statsunderstödsverksamheten, öka öppenheten och transparensen i statsunderstödsverksamheten, göra både ansöknings- och beviljandeprocessen för statsunderstöd tydligare och smidigare än tidigare och göra statsunderstödsverksamhetens praxis enhetligare. Projektets mandatperiod löper ut den 31 december 2023. 

Enligt regeringsprogrammet ska beroenden minskas. Rusmedelsstrategin ska uppdateras för att främja det förebyggande arbetet och för att samordna de samlade missbrukartjänsterna. Spelproblem ska förebyggas som en del av ett spelpolitiskt program. Det spelpolitiska program som beretts av social- och hälsovårdsministeriet publicerades den 10 maj 2022 (STM048:00/2021, Statsrådets publikationer 2022:40). Det spelpolitiska programmet skapar riktlinjer fram till 2030 för att förebygga och minska skador som orsakas av spel om pengar. En separat handlingsplan görs upp för programmet. 

I regeringsprogrammet konstateras även att Veikkaus Ab:s förmånstagare kompenseras under den kommande regeringsperioden för de eventuella minskningar av anslagen till kultur, idrott och ungdomsverksamhet som föranleds av lotterilagen. I samband med planerna för de offentliga finanserna, statsbudgetarna och tilläggsbudgetarna har regeringen beslutat om kompensation till alla verksamheter som finansieras med Veikkaus Ab:s avkastning. Kompensationen har bland annat genomförts så att Finlands Akademis forskningsfinansiering, statsandelarna för teatrar, museer, orkestrar och idrottsutbildningscenter och finansieringen av verkstadsverksamhet för unga och uppsökande ungdomsarbete har övergått till att betalas med allmänna budgetmedel. Dessutom finansierades en del av kompensationen genom en sänkning av lotteriskatten och utnyttjande av outdelad avkastning som hänför sig till social- och hälsovårdsministeriet.  

1.2  Beredning

Inrikesministeriets lagberedningsprojekt

Det förslag till regeringsproposition med förslag till lag om ändring av lotterilagen har beretts vid inrikesministeriet. De dokument som gäller projektet finns på inrikesministeriets projektsidor under identifieringskod SM006:00/2022. Under beredningen av projektet har man i enlighet med beslutet om tillsättande hört sakkunniga från olika ministerier och sakkunniga som är insatta i frågan om skadeverkningar som penningspel ger upphov till. Man har dessutom hört sakkunniga från Polisstyrelsen, Konkurrens- och konsumentverket, Centret för forskning i beroenden, kontroll och styrning vid Helsingfors universitet, nedan CEACG, och Veikkaus Ab. I den grundläggande beredningen av projektet har man inte separat hört företrädare för de organisationer som fått understöd från Veikkaus Ab:s avkastning, eftersom lotterilagen föreslås bli ändrad så att den motsvarar den nya finansieringsmodellen och den grundläggande lösningen till övergången till den nya finansieringsmodellen har beretts i parlamentariskt samarbete där företrädare för de organisationer som får understöd har hörts. De som får understöd hörs även som en del av de andra ministeriernas lagberedning som beskrivs nedan.  

I beredningen har man utnyttjat sådant material som har samlats in i de projekt som har föregått lagberedningsprojektet, såsom material från den reform av lotterilagen som trädde i kraft den 1 januari 2022 (RP 135/2021 rd, SM051:00/2019) och från de utredningsprojekt som gäller finansieringsmodellen som beskrivs nedan. I beredningen har man dessutom utnyttjat Konkurrens- och konsumentverkets utredning där verket har undersökt penningspelsbranschen i Finland ur både konkurrenssynvinkel och konsumentskyddssynvinkel, men framför allt det senare. Konkurrens- och konsumentverket har i sin utredning undersökt på vilket sätt penningspelsmarknaden bör ordnas i Finland så att spelproblem kan minskas och förebyggas så effektivt som möjligt (KKV selvityksiä 4/2021 (på finska)). 

Det förslag till regeringsproposition som hade beretts inom projektet var på remiss 12.4.–20.5.2022. Utlåtanden begärdes av ministerierna och myndigheterna, de organisationer som är förtrogna med de skadeverkningar som penningspel ger upphov till, Veikkaus Ab och de organisationer och andra aktörer som får understöd från Veikkaus Ab:s avkastning. Remisstiden var något kortare än de sex veckor som angetts för korta propositioner. Den kortare remisstiden berodde på regeringens mål att lämna regeringspropositionen till riksdagen under höstsessionen 2022 och på EU:s anmälningsförfarande som beskrivs nedan. Utlåtandena och en sammanfattning av utlåtandena har publicerats på projektsidan.  

Lagförslaget om ändring av lotterilagen anmäldes den 27 juni 2021 till Europeiska kommissionen i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (2022/451/FIN). Efter anmälningen inleddes en tre månader lång frysningsperiod i enlighet med direktivet och före det kan lagförslaget inte godkännas. Frysningsperioden gick ut den 28 september 2022. Kommissionen och de andra medlemsstaterna lämnade inga kommentarer eller detaljerade utlåtanden till följd av anmälningen.  

Andra ministeriers lagberedningsprojekt

Införandet av den nya finansieringsmodellen förutsätter förutom ändringar i lotterilagen även ändringar i lagstiftningen inom undervisnings- och kulturministeriets, social- och hälsovårdsministeriets och jord- och skogsbruksministeriets ansvarsområden. Avsikten är att de regeringspropositioner som gäller den nya finansieringsmodellen och som har beretts vid olika ministerier ska behandlas som avhängiga av varandra i riksdagen.  

Inom undervisnings- och kulturministeriets ansvarsområde föreskrivs det genom flera speciallagar om den verksamhet som bedrivs av penningspelsverksamhetens nuvarande understödstagare och om finansieringen av dem. De mest centrala lagarna är idrottslagen (390/2015), ungdomslagen (1285/2016) och lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet (1705/2009). Den verksamhet som bedrivs av understödstagare inom vetenskapen regleras i lagen om Finlands Akademi (922/2009), lagen om statsbidrag till privata arkiv (1006/2006) och lagen om Institutet för de inhemska språken (1403/2011). Inom undervisnings- och kulturministeriets ansvarsområde ingår i ändamålen för avkastningen av penningspelsverksamheten på väldigt bred basis sådana ändamål som främjar varje ansvarsområdes centrala samhälleliga effektmål och mångsidiga finansieringsformer. En betydande del av understödstagarnas finansiering går till sådana ändamål som även finansieras med anslag under moment med allmän täckning i statsbudgeten. På grund av detta finns det inte behov av att i och med den nya finansieringsmodellen stifta nya lagar om finansieringen för understödstagarna eller dess ändamål under undervisnings- och kulturministeriets huvudtitel. Undervisnings- och kulturministeriet har berett behövliga ändringar av teknisk natur i lagstiftningen inom ministeriets ansvarsområde (OKM030:00/2022). Utkastet till regeringspropositionen var på remiss 8.6−29.7.2022. 

Vid social- och hälsovårdsministeriet har pågått ett lagberedningsprojekt om beredningen av ny lagstiftning om främjande av hälsa och social välfärd (STM073:00/2022). Utkastet till regeringens proposition till riksdagen om finansiering av föreningar och stiftelser inom social- och hälsovården var på remiss 2.5–14.6.2022. 

Till följd av de föreslagna ändringarna i lotterilagen har det vid jord- och skogsbruksministeriet beretts en lag om understöd för främjande av hästuppfödning och hästsport (MMM18:00/2022). Utkastet till regeringsproposition var på remiss 15.7−9.9.2022. 

Regeringens beslut och utredningsarbete som föregick lagberedningsprojektet

Regeringsprogrammet innehåller skrivningar om kompensation för den minskade avkastningen av penningspelsverksamheten. Kompensationen har dessutom behandlats i samband med beredningarna av statsbudgeten. Regeringen beslutade vid sina förhandlingar om budgetpropositionen för 2021 den 14 och 15 september 2020 att för 2021 till fullt belopp kompensera understödstagarna den lägre intäktsföringen och att intäktsföringsnivån för 2019 används som jämförelseobjekt. Regeringen beslutade dessutom att kompensationen ska fortgå efter 2021, men i fortsättningen kommer det inte att vara möjligt att kompensera den minskade intäktsföringen till fullt belopp med budgetmedel (Bilaga 5:Regeringens förhandlingar om budgetpropositionen för 2021, protokollsanteckningar ).  

Den eventuella, nya finansieringsmodellen för verksamhet som finansieras med avkastningen av penningspelsverksamhet har senare utretts i två projekt. Undervisnings- och kulturministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, jord- och skogsbruksministeriet och finansministeriet tillsatte den 11 november 2020 en arbetsgrupp som ska reda ut beredskapen inför konsekvenserna av den minskade avkastningen av penningspelsverksamhet. Enligt beslutet om tillsättande ska man noggrant och som en organiserad process granska konsekvenserna av den minskade avkastningen och de alternativa tillvägagångssätten. Uppgifterna var bland annat att reda ut den samhälleliga betydelsen av avkastningen av penningspel och EU-rättsliga ramvillkor för användning av avkastningen av penningspel i fråga om systemet med ensamrätt. Arbetsgruppens ordförande var Erkki Liikanen. Arbetsgruppens mandat gick ut den 28 februari 2021. Arbetsgruppens utredning innehöll fyra alternativa modeller för fördelning av penningspelsintäkterna i framtiden (Det finländska penningspelssystemet i förändring: Framtida alternativ. Statsrådets publikationer 2021:12 (på finska). Arbetsgruppen utsåg som primärt alternativ en helhetsreform där avkastningen av penningspel i sin helhet överförs till de allmänna inkomstposterna i statsbudgeten och de nuvarande förmånstagarna till budgetens ramförfarande.  

Regeringen fastställde vid halvtidsöversynen och ramförhandlingarna i april 2021 att fortsatt arbete för att bereda en ny permanent finansieringsmodell genast inleds. Målet är att dra upp riktlinjer för en modell som garanterar understödstagarna en förutsägbar, stabil och tillräcklig finansiering som tryggar deras autonomi. Arbetet baserar sig på rapporten av Liikanens arbetsgrupp och det fortsatta arbetet utförs i nära samarbete med understödstagarna. Vid beredningen av åtgärderna beaktas ett parlamentariskt arbetssätt, noggrannare konsekvensbedömningar i fråga om olika understödstagare, de förslag som lagts fram i projektet för utveckling och digitalisering av statsunderstödsverksamheten samt EU-rättsliga ramvillkor. Reformen genomförs från och med 2024. Besluten fattas före utgången av 2021 (Regeringens riktlinjer vid halvtidsöversynen och ramförhandlingarna 29.4.2021).  

Statsrådet tillsatte den 26 augusti 2021 på framställning av statsministern ett tidsbegränsat projekt (VNK045:00/2021) med uppgift att utarbeta ett förslag till ny finansieringsmodell för sådan verksamhet som finansieras med avkastning av penningspel från ingången av 2024. Enligt beslutet om tillsättande var syftet med utarbetandet av den nya finansieringsmodellen att garantera understödstagarna en förutsägbar, stabil och tillräcklig finansiering som tryggar deras autonomi. Till grund för utarbetandet av den nya finansieringsmodellen låg rapporten av ordförande Erkki Liikanens arbetsgrupp. Till projektet tillsattes en projektgrupp bestående av statssekreterare och ett sekretariat bestående av företrädare för statsrådets kansli, inrikesministeriet, undervisnings- och kulturministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, jord- och skogsbruksministeriet och finansministeriet. Till stöd för utredningsprojektet tillsatte statsrådets kansli den 13 oktober 2021 en parlamentarisk uppföljningsgrupp vars medlemmar var riksdagsledamöter från respektive riksdagsgrupp och vars permanenta sakkunniga var sakkunniga som företrädde understödstagarnas mest centrala organisationer. I projektet ordnades också expertsamråd och ett samråd i tjänsten dinåsikt.fi. Mandatperioden för projektet gick ut den 17 december 2021. Projektgruppens och den parlamentariska uppföljningsgruppens samförståndspromemoria om en ny finansieringsmodell för allmännyttig verksamhet som finansieras med avkastning av penningspel publicerades den 8 februari 2022, nedan samförståndspromemoria.  

Enligt samförståndspromemorian är ett syfte med reformen av finansieringsmodellen att bryta den nuvarande kopplingen mellan den avkastning som Veikkaus Ab redovisar och de nuvarande statsunderstödministerierna (undervisnings- och kulturministeriet, social- och hälsovårdsministeriet och jord- och skogsbruksministeriet) och ändamålen enligt lotterilagen. Ett annat syfte är dessutom att se till att det för de tidigare ändamål som finansierats med penningspelsintäkter och eventuella nya motsvarande ändamål garanteras en förutsägbar, stabil och tillräcklig finansiering som tryggar aktörernas autonomi och att det bidrar till att säkerställa att de legitima grunderna för det finländska penningspelssystemet, som grundar sig på ensamrätt, upprätthålls. Ett syfte är också att bidra till att säkerställa att de satsningar som görs på förebyggande och minskning av de skadeverkningarna som penningspel ger upphov till är tillräckliga samt öka transparensen och verifierbarheten i fråga om satsningarna och de effekter dessa har. Enligt samförståndspromemorian ska Veikkaus Ab:s avkastning från och med den 1 januari 2024 intäktsföras på statens inkomstkonto som allmänna medel och överföras därifrån till den allmänna ramfinansieringen. I den nya finansieringsmodellen ska kopplingen till de specificerade ändamål som anges i lotterilagen brytas. Enligt samförståndspromemorian kan det trots det finnas skäl att fortsatt nämna i lotterilagen att avkastningen ska användas till allmännyttiga ändamål. Detta bedöms i samband med de övriga ändringarna i lotterilagen. 

Enligt planen för de offentliga finanserna 2023–2026 överförs utgifterna i enlighet med den nya, parlamentariskt fastställda finansieringsmodellen för allmännyttig verksamhet, som finansieras med penningspelsintäkter, oberoende av finansieringskälla och med avvikelse från den i regeringsprogrammet fastställda regeln för utgiftsramen till en utgift inom ramen från och med 2023. Ramen för valperioden höjs på motsvarande sätt i fråga om hela nivån, inte bara till de delar som för närvarande finansieras med penningspelsintäkter. Enligt de parlamentariska riktlinjerna ska nivån på totalfinansieringen av understödsverksamheten för 2024 vara 990 miljoner euro. Beloppet grundar sig på det reella medelvärdet av statsunderstödsfinansieringen under tio år (2013–2022), utökat med 2022 års riktade finansiering till veteranerna. Vid fastställandet av nivån på totalfinansieringen för 2025–2026 har man beaktat att finansieringen till veteranerna minskar årligen. I planen för de offentliga finanserna motsvarar finansieringsnivån för 2023 den nivå som finansieringen enligt riktlinjerna ska vara på 2024 (Finansministeriets publikationer 2022:27). 

2.1  Skadeverkningar av penningspel och förebyggande och minskning av dem

De skadeverkningar som penningspel ger upphov till berör i stor utsträckning såväl individer som hela samhället. Överdrivet penningspelande ger upphov till många slags skadeverkningar, såsom ekonomiska, hälsomässiga och sociala skadeverkningar. De skadeverkningar som penningspel ger upphov till kan definieras som vilka negativa konsekvenser som helst som orsakas en individ på grund av upprepat penningspelande. Konsekvenserna kan vara exempelvis betydande ekonomiska förluster, beroende eller fysiska eller psykiska problem. Utöver att konsekvenserna av överdrivet penningspelande drabbar spelaren, så kan de även drabba spelarens närmaste krets och familjeförhållanden, andra sociala relationer och närmaste omgivning, såsom arbetsgemenskap, samt samhället i stort. Skadeverkningarna kan variera från enstaka och lindriga till mycket allvarliga, och dessa skadeverkningar kan uppträda tidvis eller bli kroniska (Anne Salonen, Heli Hagfors, Kalle Lind, Jukka Kontto: Penningspelande och spelproblem: Finländarnas penningspel 2019, Institutet för hälsa och välfärd Statistikrapport 32/2020). Definitionen av skadeverkningar som penningspel ger upphov till täcker också penningspelproblem. Penningspelande på risknivå avser sådant spelande som orsakar enskilda skadeverkningar och som kan föregå uppkomsten av spelproblem. Penningspelberoende är den allvarligaste formen av spelproblem. 

I Institutet för hälsa och välfärds ovannämnda befolkningsundersökning har penningspelsproblem i första hand bedömts med SOGS-mätaren (South Oaks Gambling Screen). Tre procent av de svarande hade haft penningspelsproblem under de senaste 12 månaderna (2 procent kvinnor, 4 procent män). Som en riktgivande uppskattning av antalet personer av befolkningen innebär detta cirka 112 000 personer bosatta annanstans i Finland än på Åland. Utöver dem hade ungefär var tionde spelat på risknivå, vilket var aningen mindre 2019 än 2015. Trots att förekomsten av penningspelsproblem inte har förändrats, har penningspel på risknivå minskat. 

Förebyggande och minskning av de skadeverkningar som penningspel ger upphov till är penningspelpolitikens primära mål. Förebyggande av de skadeverkningar som penningspel ger upphov till är en del av det arbete som främjar välfärd, hälsa och trygghet samt av förebyggande rusmedelsarbete. På samhällelig nivå hör till förebyggandet av de skadeverkningar som penningspel ger upphov till åtgärder som påverkar utbudet, tillgängligheten och marknadsföringen av penningspel. Dessa åtgärder genomförs som en del av regleringen, styrningen och övervakningen av penningspelsverksamhet. Genom arbete som förebygger de skadeverkningar som penningspel ger upphov till påverkas dessutom information, attityder och spelbeteenden när det gäller penningspelande, korrigeras felaktiga uppfattningar om penningspel och penningspelande och främjas sådana levnadsvanor som stöder hälsa och välfärd bland alla åldersgrupper, från barn och unga till arbetsför befolkning och äldre personer. Till arbetet med att förebygga de skadeverkningar som penningspel ger upphov till hör också att initiera samtal om penningspelande och identifiera problem i ett tidigt skede samt att se till att människor i olika grupper i samhället i större utsträckning hänvisas till att få hjälp och stöd och att det finns allt fler aktörer för detta arbete. Förebyggandet av de skadeverkningar som penningspel ger upphov till har också ett nära samband med undanröjandet av negativa attityder gentemot och stigma kring penningspelsproblem och de personer som har spelproblem samt främjandet av positiva attityder till återhämtning från penningspelsproblem. 

Lotterilagstiftningen är det viktigaste medlet för att genomföra och styra penningspelpolitiken. Syftet med lotterilagen är att förebygga och minska de ekonomiska, sociala och hälsomässiga skadeverkningar som deltagande i lotterier ger upphov till. Syftet är dessutom att hindra oegentligheter och brott och att garantera rättsskyddet för dem som deltar i lotterier. I lotterilagen föreskrivs det om ensamrätt att anordna penningspel och bland annat begränsas tillgången till och utbudet av och marknadsföringen av penningspel samt föreskrivs det också om tillsynen över anordnandet och marknadsföringen av penningspel. I lotterilagen föreskrivs det även om de uppgifter för olika ministerier och myndigheter som har en nära koppling till penningspelssystemet. Tillgången till och egenskaperna hos penningspel föreskrivs det om genom de förordningar som utfärdas med stöd av lotterilagen och genom dem föreskrivs det också om begränsningar för penningspelande. 

Lotterilagen har reviderats flera gånger under tiden den har varit i kraft, särskilt vad gäller lagens bestämmelser om penningspelsverksamhet. Lotterilagen förnyades i enlighet med regeringsprogrammet vid ingången av 2022. Syftet med revideringen var att ytterligare effektivisera förebyggandet och minskningen av de skadeverkningar som penningspel ger upphov till, att förhindra sådan penningspelsverksamhet och marknadsföring av penningspel som strider mot lotterilagen och att stödja ensamrättssystemets förmåga att styra efterfrågan till det utbud av penningspel som regleras genom lotterilagen. Revideringen innefattade flera åtgärder för förebyggande och minskning av de skadeverkningar som penningspel ger upphov till. Exempelvis den obligatoriska identifieringen utvidgades till att stegvis omfatta alla former av penningspelande. Bestämmelserna om placeringen av penningautomater preciserades och till lagen fogades bestämmelser om egenkontroll av de penningautomater som är utplacerade på spelplatser. Ett av de centrala målen för revideringen var att förbättra kunskapsunderlaget för bevakningen av de skadeverkningar som penningspel ger upphov till och bedömningen av skaderiskerna med penningspel. För att uppnå detta mål fogades till lagen bestämmelser om behandlingen av Veikkaus Ab:s spel- och spelardata vid bevakningen och bedömningen av och forskningen kring de skadeverkningar som penningspel ger upphov till. I lotterilagen föreskrivs det dessutom om Veikkaus Ab:s rätt och skyldighet att behandla spel- och spelardata för att bevaka penningspelsbeteende och möjliggöra åtgärder i anslutning till skadligt penningspelande. Även bestämmelserna om marknadsföring av Veikkaus Ab:s penningspel preciserades. I bestämmelserna om marknadsföring gjordes också ändringar för att stöda ensamrättssystemets kanaliseringsförmåga. Ändringarna möjliggör marknadsföring av vissa sådana penningspel av Veikkaus Ab som det tidigare var helt och hållet förbjudet att marknadsföra. Dessutom stärktes Polisstyrelsens befogenheter att ingripa i sådan marknadsföring som bedrivs av penningspelsbolag utanför systemet med ensamrätt. Till lotterilagen fogades även bestämmelser om spärrning av betalningsrörelse, som införs på grund av marknadsföring som strider mot lotterilagen. Detta för att effektivisera förhindrandet av de skadeverkningar som penningspel ger upphov till och stöda verksamhetsförutsättningarna för systemet med ensamrätt.  

Förebyggandet av skadeverkningar som penningspel ger upphov till grundar sig på lagen om organisering av det förebyggande rusmedelsarbetet (523/2015) och lotterilagen. Enligt 52 § i lotterilagen svarar social- och hälsovårdsministeriet för bevakningen av och forskningen kring skadeverkningarna, för bedömningen av skadeverkningar som är förenade med anordnande av penningspel samt för utvecklandet av förebyggande åtgärder och behandling i anslutning till dessa skadeverkningar. Institutet för hälsa och välfärd verkställer uppgifter enligt 52 § i lotterilagen i enlighet med ett uppdrag av social- och hälsovårdsministeriet. Till verkställandet av uppgifter enligt paragrafen hör dessutom bedömning av de skadeverkningar som penningspelsverksamheten ger upphov till. Bedömningen görs i anslutning till social- och hälsovårdsministeriet. Bedömningsarbetet inleddes 2016.  

Enligt 52 § i lotterilagen ska Veikkaus Ab ersätta staten för kostnaderna för det arbete som motverkar skadeverkningar av penningspel och som avses i paragrafen. Genom de ändringar av lotterilagen som trädde i kraft vid ingången av 2022 förstärktes förutsättningarna för effektivt genomförande av det arbete som avses i 52 §, särskilt genom att möjliggöra rätten att få Veikkaus Ab:s spel- och spelardata. 

Social- och hälsovårdsministeriet leder och Institutet för hälsa och välfärd utvecklar och styr förebyggandet av de skadeverkningar som penningspel ger upphov till. I samarbete med andra myndigheter görs detta i hela landet som en del av det förebyggande rusmedelsarbetet. I förebyggandet av de skadeverkningar som penningspel ger upphov till deltar ett stort antal aktörer, det vill säga myndigheter, frivilligorganisationer, sammanslutningar och medborgare. Kommunerna, och i fortsättningen även välfärdsområdena, svarar som en del av det förebyggande rusmedelsarbetet för förebyggandet av de skadeverkningar som penningspel ger upphov till. Också regionalförvaltningsmyndigheterna har en lagstadgad uppgift att som en del av det förebyggande rusmedelsarbetet styra och stöda kommunerna (i fortsättningen även välfärdsområdena) i den egna regionen i genomförandet och utvecklingen av förebyggandet av de skadeverkningar som penningspel ger upphov till. Verkställandet av lagen om organisering av det förebyggande rusmedelsarbetet styrs av Handlingsplanen för alkohol-, tobak-, drog- och spelprevention (Social- och hälsovårdsministeriets publikationer 2015:19, Institutet för hälsa och välfärds webbsida om handlingsplanen). I handlingsplanen dras det upp riktlinjer för det arbete som ska göras på lokal och regional nivå och för vad som det i kommunerna och regionerna lönar sig att rikta in arbetet på, samt uppmuntras det till ett långsiktigt arbetssätt som garanterar kvaliteten på åtgärderna. 

Kommunerna har ansvar för att ordna social- och hälsovårdstjänster, och stöd och vård för personer med spelproblem hör till kommunens uppgifter. Från ingången av 2023 överförs organiseringsansvaret för social- och hälsovården från kommunerna till välfärdsområdena. Identifiering av spelproblem och initiering av samtal om spelproblem hör till basservicen och anordnande av vård hör till den särskilda servicen. Initieringen av samtal och identifieringen av skadeverkningar av penningspel i ett tidigt skede främjar minskning av skadeverkningarna och kan förebygga att skadeverkningarna blir värre, trots att de inte förhindrar att de uppstår. Vård för personer med spelproblem ges vanligen i samband med mentalvårds- och missbrukartjänster. Till stöd- och rådgivningstjänsterna hör utöver vård också professionell handledning och rådgivning samt självhjälp och kamratstöd. Dessa ordnas även av organisationer. Tjänster för ekonomiska svårigheter och skuldsvårigheter är viktiga för att underlätta återhämtningen från spelproblem och förebygga förvärring av spelproblem.  

Enligt samförståndspromemorian är ett syfte med reformen av finansieringsmodellen att bidra till att säkerställa att satsningarna på förebyggande och minskning av de skadeverkningarna som penningspel ger upphov till är tillräckliga samt att öka transparensen och verifierbarheten i fråga om satsningarna och de effekter dessa har. För att effektivisera förebyggandet och minskningen av skadeverkningar av penningspel föreslås det i samförståndspromemorian att de direkta kostnadsposter och kostnadsförfaranden mellan myndigheter och Veikkaus Ab som avses i 52 § i lotterilagen och som är förenade med bevakningen av och forskningen kring skadeverkningar av penningspel samt med utvecklingen av förebyggande och behandling förblir gällande. I samförståndspromemorian föreslås dessutom att det bereds och inrättas ett nytt anslagsmoment under vilket anslag riktas till förverkligandet av de målsättningar och åtgärder för förebyggande av skadeverkningar som ingår i det spelpolitiska programmet och till beredningen och genomförandet av andra åtgärder som förebygger skadeverkningar. Syftet med det nya anslagsmomentet är att säkerställa att satsningarna som görs på förebyggandet och minskningen av skadeverkningar av penningspel är tillräckliga samt att förbättra transparensen hos och verifierbarheten av satsningarna. Det nya momentet placeras under social- och hälsovårdsministeriets huvudtitel och finansieras ur anslagsramen. Enligt samförståndspromemorian bestäms inrättandet av anslagsmomentet och detaljerna kring detta som en del av det spelpolitiska programmet och momentets anslagsnivå fastställs skilt. 

Det spelpolitiska programmet utarbetades i ett projekt som social- och hälsovårdsministeriet hade tillsatt. Projektets mandattid löpte ut den 31 mars 2022. Programmet publicerades den 10 maj 2022. Det spelpolitiska programmet baserar sig på regeringsprogrammet och är en del av genomförandet av rusmedels- och beroendestrategin. Programmet innehåller mål och åtgärder för att minska skadeverkningar av penningspel i Finland fram till 2030. Målen hänför sig till att anordnandet av penningspel styrs enhetligt, att säkerställa att penninspelssystemet förebygger skadeverkningar, att främja välmående, hälsa och säkerhet samt att utveckla tjänster. I samband med beredningen av programmet utreddes upprättandet av ett nytt anslagsmoment i enlighet med samförståndspromemorian. Enligt det spelpolitiska programmet är det ändamålsenligt att inrätta ett nytt moment som ska finansieras med statens allmänna budgetmedel och placeras under social- och hälsovårdsministeriets huvudtitel för att stödja förebyggandet och minskningen av skadeverkningar av penningspel. Detaljerna kring inrättandet, såsom lagstiftningsgrunden, ändamålen i detalj och förslaget till finansieringsnivå kommer att beredas i det spelpolitiska programmets genomförandefas under den första programperioden (2022–2023) under social- och hälsovårdsministeriets ledning, så att verksamheten enligt anslagsmomentet inleds vid ingången av 2024. Våren 2023 utarbetas inom ramarna för statsfinanserna 2024–2027 en proposition om resurser enligt det nya anslagsmomentet. Enligt det spelpolitiska programmet finansieras under momentet de riksomfattande, elektroniska och anonyma tjänster för skadeverkningar av digitala spel och penningspel, som placeras i centret för att motverka problemspelande och stöds välfärdsområdena i utvecklingen och genomförandet av stödet för och behandlingen av skadeverkningar av penningspel. Under programmets genomförandefas under social- och hälsovårdsministeriets ledning bedöms det dessutom huruvida det är ändamålsenligt att överföra den forskning som bedrivs utanför Institutet för hälsa och välfärd och för vilken resurser för närvarande tilldelas i enlighet med 52 § i lotterilagen till att finansieras under momentet. 

2.2  Veikkaus Ab:s avkastning, avkastningens ändamål och fördelning av avkastningen

2.3  Europeiska unionens rätt och internationella förpliktelser som är bindande för Finland

Lagstiftningen om penningspelsbranschen har inte harmoniserats i Europeiska unionen. EU:s medlemsstater kan ordna sin penningspelsverksamhet på önskat sätt så länge som de iakttar EU:s grundläggande friheter enligt EUF-fördraget och annan EU-rätt så som den tolkas i EU-domstolens rättspraxis.  

EU-domstolen bedömer om de nationella systemen överensstämmer med EU-rätten i enlighet med Europeiska unionens grundfördrag. Domstolen har konstaterat att tillhandahållandet och användningen av gränsöverskridande penningspelstjänster är en särskild form av ekonomisk verksamhet (bland annat mål C-275/92, Schindler, och rättspraxis till följd av det).  

De nationella bestämmelser genom vilka systemet med ensamrätt uppehålls begränsar enligt EU-domstolen friheten att tillhandahålla tjänster (artikel 56 i EUF-fördraget) och etableringsfriheten (artikel 49 i EUF-fördraget). Med anledning av penningspelens särskilda karaktär samt bland annat medlemsstaternas olika kulturer och traditioner har medlemsstaterna enligt EU-domstolen ändå prövningsrätt i fråga om regleringen av penningspel. Domstolen har tillstått att lagstiftningen om penningspel tillhör de områden där det föreligger avsevärda moraliska, religiösa och kulturella skiljaktigheter mellan medlemsstaterna. Eftersom branschen inte har harmoniserats inom unionen ankommer det på varje medlemsstat att inom dessa områden i enlighet med sin egen värdeskala fastställa vad som krävs för att skydda de berörda intressena. Medlemsstaterna är således fria att fastställa målsättningarna för sin penningspelspolitik och, vid behov, exakt fastställa den eftersträvade skyddsnivån, så länge de krav som följer av domstolens rättspraxis uppfylls (bland annat mål C-42/07, Liga Portuguesa, och mål C-156/13, Digibet Ltd med flera).  

Enligt domstolen kan medlemsstaterna sträva efter att skydda dessa intressen också genom att bevilja ensamrätt. Ett system med ensamrätt som strängt övervakas av det allmänna kan vara ett effektivt sätt att kontrollera riskerna med farorna i anslutning till penningspel. Domstolen har också ansett att frihet att tillhandahålla tjänster inte utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning, enligt vilken anordnande och främjande av hasardspel omfattas av ett exklusivt system med en enda aktör där det är förbjudet för alla övriga aktörer, inklusive aktörer som är etablerade i en annan medlemsstat, att via Internet erbjuda tjänster som omfattas av nämnda bestämmelser på den förstnämnda medlemsstatens territorium (se mål C‑203/08, Sporting Exchange, punkt 37).  

Ovannämnda inskränkningar i fråga om friheten att tillhandahålla tjänster och etableringsrätten kan enligt EU-domstolen godtas om de kan berättigas med något av de skäl som anges i artikel 52 i EUF-fördraget (allmän ordning, säkerhet eller hälsa) eller av tvingande skäl av allmänintresse. När det gäller penningspel är erkända motiveringar särskilt konsumentskydd, förebyggande av problemspelande, skydd av minderåriga samt bekämpning av brottslighet och bedrägeri (bland annat mål C-463/13, Stanley International Betting med flera). Domstolen har tillstått att tillhandahållande av penningspel via internet har vissa särdrag, eftersom det inte finns någon direkt kontakt mellan konsumenten och den som tillhandahåller tjänsten. De risker som konsumenten kan utsättas för vad gäller eventuella bedrägerier är annorlunda och av mer allvarlig karaktär än vad som är fallet på den traditionella marknaden för dessa spel (se mål C‑42/07, Liga Portuguesa, punkt 63 och 79). Domstolen har även ansett att medlemsstaterna inte kan förvägras rätten att även vad gäller internettransaktioner tillämpa ensidiga begränsande regler som har antagits för att uppnå legitima mål av allmänintresse, och denna rätt begränsas inte av den enda anledningen att Internet i hög grad fungerar gränsöverskridande (de förenade målen C-316/07, C-358/07–C-360/07, C-409/07 och C-410/07, Stoss med flera, punkt 86). 

De nationella inskränkningarna ska dock vara icke-diskriminerande och proportionella. De ska vara ägnade att säkerställa att målsättningarna uppnås, och de får inte vara mera inskränkande än vad som är nödvändigt för detta (bland annat mål C-124/97, Läärä, mål C-258/08, Ladbrokes, och mål C-156/13, Digibet Ltd med flera). Domstolen har inte förutsatt att medlemsstaterna ska visa att ingen annan tänkbar åtgärd gör det möjligt att säkerställa fullgörandet av dessa uppgifter under samma villkor (se målen C-157/94, kommissionen mot Nederländerna, punkt 58 och C-110/05, kommissionen mot Italien, punkt 66). Behovet av att uppnå de mål som ställts upp ska tillgodoses på ett konsekvent och systematiskt sätt. EU-domstolen har inte uteslutit en kontrollerad expansiv politik inom området för penningspel, trots att målet med det nationella systemet är att begränsa spelmöjligheterna. En sådan politik kan vara helt i överensstämmelse med målet att locka över spelare som ägnar sig åt olaglig eller förbjuden spel- och vadhållningsverksamhet till tillåten och reglerad verksamhet (så kallad kanalisering). Detta mål kan endast uppnås om de lagliga aktörerna utgör ett trovärdigt, men samtidigt attraktivt, alternativ till förbjuden verksamhet. Detta kan i sig innebära att de får tillhandahålla ett omfattande spelsortiment, göra reklam i viss omfattning och använda ny distributionsteknik. Om en medlemsstat ändå driver en stark politik för att utöka spelverksamheten genom att överdrivet uppmana och uppmuntra konsumenterna att delta i penningspel, kan det inte anses att penningspelsverksamheten bedrivs på ett sammanhängande och systematiskt sätt (bland annat de förenade målen C-338/04, C-359/04 och C-360/04, Placanica med flera, och de förenade målen C-316/07, C-358/07–C-360/07, C-409/07 och C-410/07, Stoss med flera). Domstolen har preciserat att reklamen i synnerhet inte får uppmuntra konsumenternas naturliga benägenhet att roas av spel genom att locka dem till aktivt deltagande, såsom genom att banalisera spelandet eller ge det en positiv image genom att hänvisa till att spelintäkterna går till verksamhet av allmänintresse eller genom att förstärka spelens dragningskraft med anslående reklambudskap där stora spelvinster förespeglas (de förenade målen C-316/07, C-358/07–C-360/07, C-409/07 och C-410/07, Stoss med flera, punkt 103). 

EU-domstolen har inte ansett det obetydligt att avkastningen av penningspel kan utgöra en väsentlig del av finansieringen av allmännyttig verksamhet. Friheten att tillhandahålla tjänster kan dock inte inskränkas på ekonomiska grunder. På motsvarande sätt kan inte användandet av avkastning till allmännyttig verksamhet anses vara en objektiv rättfärdigandegrund för inskränkningar av friheten i fråga. En inskränkning kan endast accepteras om man genom den verkligen strävar efter att minska möjligheterna att spela och om finansieringen av social verksamhet endast är en accessorisk positiv konsekvens av den restriktiva politik som förs. Att samla medel kan med andra ord inte vara den egentliga orsaken till eller det huvudsakliga syftet med restriktiv politik (bland annat mål C-275/92, Schindler, mål C-67/98, Zenatti, de förenade målen C-316/07, C-358/07–C-360/07, C-409/07 och C-410/07, Stoss med flera, mål C-212/08, Zeturf, se också de förenade målen C-447/08 och C-448/08, Sjöberg och Gerdin). EU-domstolen har upprepade gånger konstaterat att friheten att tillhandahålla tjänster inte kan inskränkas endast utifrån målet att maximera statens inkomster. Det att en begränsning accessoriskt gynnar statsbudgeten för medlemsstaten i fråga utgör dock inte ett hinder för begränsningens berättigande, om man med den faktiskt primärt eftersträvar sådana mål som hänför sig till tvingande skäl av allmänintresse (bland annat C- 347/09, Dickinger och Ömer, mål C-390/12, Pfleger med flera och mål C-98/14, Berlington Hungary). 

Om en medlemsstats åtgärd innebär att ensamrätt att tillhandahålla penningspel beviljas en enda aktör, måste ibruktagandet enligt rättspraxis åtföljas av ett regelverk som garanterar att innehavaren av nämnda ensamrätt verkligen på ett sammanhängande och systematiskt sätt kan sträva mot det fastställda målet, genom ett utbud som är kvantitativt begränsat och kvalitativt utformat i förhållande till målet och som strikt kontrolleras av myndigheterna (bland annat de förenade målen C-316/07, C-358/07–C-360/07, C-409/07 och C-410/07, Stoss m.fl., mål C-212/08, Zeturf, samt de förenade målen C-186/11 och C-209/11, Stanleybet International Ltd m.fl.). Av betydelse är, utöver den nationella lagstiftningen om penningspel, även den praxis som faktiskt tillämpas inom branschen. Domstolen har i flera avgöranden ansett att det är den nationella domstolens uppgift att säkerställa att de nationella bestämmelserna faktiskt uppfyller dessa krav. 

Europeiska kommissionen meddelade den 20 november 2013 att den lade ned det överträdelseförfarande mot Finland som hade inletts 2006 och som gällde sportvadhållningen inom Veikkaus Ab:s verksamhetsområde samt att kommissionen inte skulle vidta några andra åtgärder med anledning av Finlands penningspelssystem. Kommissionen grundade sitt beslut på Finlands lagstiftning och tillämpningen av den i enlighet med hur verksamhetsmiljön hade utvecklats till hösten 2013. Kommissionen ansåg att man i Finland hade föreskrivit om behövliga strukturer för att säkerställa att det på monopolverksamheten tillämpas en sådan kontrollerad expansiv politik inom penningspelsbranschen genom vilken man strävar efter att kanalisera spellusten till kontrollerad verksamhet samt att monopolet, när tjänster tillhandahålls och marknadsförs, inte uppmanar eller uppmuntrar konsumenter till att delta i penningspel. Samtidigt meddelade kommissionen att man skulle gå vidare med förfarandet mot ett flertal andra medlemsstater. 

I fördelningen av Veikkaus Ab:s avkastning har man även varit tvungen att beakta EU-lagstiftningen om statligt stöd. Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget är en förmån som ges av eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag den än är, som hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. I enlighet med vad som konstateras i avsnitt 2.2.2.3 finns det i fråga om understöd som beviljas för hästuppfödning och hästsport ett beslut om statligt stöd av kommissionen.  

2.4  Bedömning av lagstiftningen om fördelningen av Veikkaus Ab:s avkastning

Såsom konstateras i avsnitt 1 har bestämmelserna om de ändamålen för vilka Veikkaus Ab:s avkastning används bedömts de senaste åren med tanke på såväl förebyggande och minskning av skadeverkningar till följd av penningspel som med tanke på de verksamheter som finansieras med avkastningen. Uppgiften för ordförande Erkki Liikanens arbetsgrupp var att klarlägga beredskapen inför konsekvenserna av den minskade avkastningen av penningspelsverksamhet. En central fråga var enligt arbetsgruppens rapport huruvida avkastningen av penningspelsverksamhet och dess ändamål är en del av ramförfarandet inom statsfinanserna på motsvarande sätt som de sedvanliga och allmänna statliga utgifterna och inkomsterna, eller om de behandlas skilt, varvid penningspelsverksamhetens utgifter budgeteras i nivå med den uppskattade avkastningen. Arbetsgruppen utsåg som primärt alternativ en helhetsreform där avkastningen av penningspel i sin helhet överförs till de allmänna inkomstposterna i statsbudgeten och de nuvarande förmånstagarna till budgetens ramförfarande. Enligt arbetsgruppens rapport möjliggör alternativet med allmänna medel det att man samtidigt, utan motstridighet, kan sträva efter att effektivt förebygga de skadeverkningar som penningspel ger upphov till och värna om civilsamhället. I rapporten konstateras även att öronmärkning av avkastningen kan orsaka motstridiga incitament inom penningsspelsystemet och att övergången till finansiering med allmänna medel sålunda kan förebygga strukturer med inbördes oförenliga intressen och ge systemet bättre förutsättningar att förnyas och utvecklas. 

Enligt den samförståndspromemoria som upprättades inom ramen för det projekt som tillsattes av statsrådet den 26 augusti 2021 är ett syfte med reformen av finansieringsmodellen att bryta den nuvarande kopplingen mellan den avkastning som Veikkaus Ab redovisar och de nuvarande statsunderstödministerierna (undervisnings- och kulturministeriet, social- och hälsovårdsministeriet och jord- och skogsbruksministeriet) och ändamålen enligt lotterilagen. Ett annat syfte är dessutom att se till att det för de tidigare ändamål som finansierats med penningspelsintäkter och eventuella nya motsvarande ändamål garanteras en förutsägbar, stabil och tillräcklig finansiering som tryggar aktörernas autonomi och att bidra till att säkerställa att de legitima grunderna för det finländska penningspelssystemet, som grundar sig på ensamrätt, upprätthålls. Ett syfte är också att bidra till att säkerställa att de satsningar som görs på förebyggande och minskning av de skadeverkningarna som penningspel ger upphov till är tillräckliga samt öka transparensen och verifierbarheten i fråga om satsningarna och de effekter dessa har. 

Enligt samförståndspromemorian ska Veikkaus Ab:s avkastning från och med den 1 januari 2024 intäktsföras på statens inkomstkonto som allmänna medel och överföras därifrån till den allmänna ramfinansieringen. Den nya finansieringsmodellen bryter den nuvarande kopplingen mellan Veikkaus Ab:s avkastning och de specificerade ändamål som anges i lotterilagen. Enligt samförståndspromemorian kan det trots det finnas skäl att fortsatt nämna i lotterilagen att avkastningen ska användas till allmännyttiga ändamål. Detta bedöms i samband med de övriga ändringarna i lotterilagen. Enligt samförståndspromemorian var projektgruppens och den parlamentariska uppföljningsgruppens uppfattning den att revideringen bör göras på ett sätt som inte äventyrar monopolsystemets grunder. 

I samband med den revidering av lotterilagen som trädde i kraft vid ingången av 2022 ansåg en del remissinstanser att finansieringen av de verksamheter som finansieras med avkastningen av penningspel hädanefter bör finansieras med statens allmänna budgetmedel och att kopplingen mellan avkastningen av penningspel och allmännyttig och med annan avkastning finansierad verksamhet bör brytas. Ändringsbehovet motiverades dels med behovet av att säkerställa finansieringen för verksamheter som betraktas som samhälleligt viktiga, dels med att finansiering med allmänna medel effektivare än det nuvarande systemet stöder åtgärderna för att förebygga och minska skadeverkningar till följd av penningspel. 

Den lagstiftning som gäller ändamålen för avkastningen av penningspel har granskats även i Konkurrens- och konsumentverkets utredning där verket har undersökt penningspelsbranschen i Finland både ur konkurrenssynvinkel och konsumentsynvinkel, men framför allt det senare. Konkurrens- och konsumentverket undersökte i sin utredning på vilket sätt penningspelsmarknaden bör ordnas i Finland så att spelproblem kan förebyggas och minskas så effektivt som möjligt. Konkurrens- och konsumentverket publicerade en slutrapport om utredningen i februari 2021 (KKV selvityksiä 4/2021 (på finska)). Konkurrens- och konsumentverket anser att ändamålen för avkastningen av Veikkaus Ab:s penningspel bör finansieras med allmänna budgetmedel. Enligt Konkurrens- och konsumentverket finns det flera orsaker till detta. För det första stöder lösningen styrningssystemet, till vars natur hör att penningspelandets alla fördelar och nackdelar för hela samhällsekonomin vägs mot varandra. För det andra är understödstagarnas ekonomiska ställning i det nuvarande systemet beroende av avkastningen av penningspel, vilket i politiskt hänseende försvårar verksamheten för att förebygga och minska skadeverkningarna av spelandet. För det tredje orsakar den teknologiska utvecklingen, globaliseringen och konjunkturväxlingar instabilitet i avkastningen av penningspel, vilket å sin sida skapar osäkerhet i understödstagarnas medelsanskaffning och har negativa verkningar på deras långsiktiga verksamhet. För understödstagarnas autonomi har det knappast någon betydelse om de får finansiering från statsbudgeten eller direkt från avkastningen av penningspel. Enligt Konkurrens- och konsumentverket motiverar inte heller denna synpunkt att Veikkaus Ab:s vinstmedel genom särskilda bestämmelser styrs till allmännyttiga ändamål. Konkurrens- och konsumentverket har bedömt att kopplingen enligt den gällande lagstiftningen mellan Veikkaus Ab:s avkastning och de allmännyttiga ändamålen i själva verket kan öka penningspelandet, trots att Veikkaus Ab inte i sin marknadsföring får främja penningspelande genom att uppmana spelare att på detta sätt finansiera allmännyttig verksamhet. 

Även forskning visar att förfarandet där man binder Veikkaus Ab:s avkastning till vissa ändamål som bestäms i lotterilagen är en utmaning i det nuvarande systemet när det gäller att förebygga och minska av de skadeverkningar som penningspelandet för med sig. Bestämmelserna om ändamålen för avkastningen har skapat en konstellation där understödstagarna har ett starkt intresse av att hålla avkastningsnivån oförändrad (Marionneau, V. & Nikkinen, J.: Stakeholder interests in gambling revenue: an obstacle to public health interventions? Public Health 184, 102–106). Detta försvårar penningspelspolitikens mål att förebygga och minska skadeverkningarna, eftersom effektivt förebyggande och effektiv minskning av skadeverkningarna också minskar avkastningen av penningspel. Det finns nämligen ett samband mellan en stor konsumtion av penningspel och de skadeverkningar som penningspel ger upphov till och hur allvarliga skadeverkningarna är. År 2018 betonade de som fick understöd av avkastningen av penningspel i sina utlåtanden med anledning av lotterilagen, vikten av att trygga avkastningen av penningspel och spelarnas ansvar för att trygga avkastningen (Karsimus, T. ja Günther, K.: Pakollisen tunnistautumisen tuomat vastuut ja uhat arpajaislain lakimuutosesitykseen annetuissa lausunnoissa. Yhteiskuntapolitiikka 86(4), 395–405). Understödstagarna har i sina utlåtanden om förslag till ändring av lotterilagen 2016, 2018 och 2021 fokuserat på hur viktig avkastningen är, snarare än på skadeverkningarna av penningspelandet (Selin, J. & Nyrhinen, R.: Rahapelituottojen edunsaajien rahapelipoliittinen asemoituminen vuosina 2016–2021. Yhteiskuntapolitiikka 87 (2)). Forskningsdata tyder sålunda på att överföringen av Veikkaus Ab:s avkastning till att utgöra en del av den allmänna budgetfinansieringen ökar genomslaget av åtgärderna för att förebygga och minska skadeverkningarna av penningspelandet. I praktiken har en del understödstagare och andra aktörer som omfattas av utdelningen av avkastningen även på andra sätt varit aktiva i diskussionen om penningspelsverksamhet utifrån från sina egna utgångspunkter, trots att de inte har uppgifter inom styrningen av anordnandet av penningspel. Utifrån forskningsresultaten kan man konstatera att det affärsekonomiska intresset kan ha accentuerats genom att understödstagarna deltagit i den penningspelspolitiska diskussionen. Det är dock viktigt att notera att väldigt olika typer av verksamheter har finansierats med Veikkaus Ab:s avkastning, även aktörer som arbetar med de skadeverkningar som penningspel ger upphov till. Exempelvis de förmånstagarorganisationer inom social- och hälsovården vars dagliga arbete går ut på att förebygga och minska skadeverkningar av penningspel har varit aktiva när det gäller att främja av en penningspelspolitik som förebygger och minskar skadeverkningar. 

Enligt Centret för forskning i beroenden, kontroll och styrning visar forskningsrön att det finns både problem och fördelar med både det så kallade systemet med öronmärkning, där det bestäms om de allmännyttiga ändamålen för avkastningen av penningspel, och det system där avkastningen tas in som allmänna medel i statsbudgeten (jfr Sulkunen, P., Babor, T., Cisneros Örnberg J., Egerer, M., Hellman, M., Livingstone, C., Marionneau, V., Nikkinen, J., Orford, J., Room, R., & Rossow, I. (2019). Setting limits: Gambling, science and public policy. Oxford: Oxford University Press.; Marionneau, V., & Kankainen, V. (2018). Beneficiaries of gambling and moral disengagement International Journal of Sociology and Social Policy 38 (7–8), 578–591.). Problemen med systemet med öronmärkning är dock till viss del mera systematiska. Att öronmärka finansiering för en viss understödstagare skapar ett brett godkännande av även skadligt penningspelande, binder understödstagarna till systemet, är ofta ineffektivt med tanke på statsfinanserna samt minskar organisationsfältets autonomi och ökar ojämlikheten bland organisationerna. De ekonomiska intressen som är kopplade till öronmärkta avkastningar har i många länder organiserat sig i intressegrupper som motsätter sig konsumentskydd (Egerer, M., Marionneau, V., & Nikkinen, J. (eds.). Gambling policies in European welfare states. Current challenges and future prospects. Palgrave Macmillan.). Samtidigt kan också det att staten på budgetnivå direkt drar nytta av penningspelandet skapa intressekonflikter inom staten mellan ekonomisk vinning och konsumentskydd och förhindra att man fattar beslut som är hållbara ur ett konsumentperspektiv. Intressekonflikterna verkar dock inte vara lika starka i modellen med finansiering med allmänna medel som i systemet med öronmärkning, eftersom avkastningen av penningspel är marginell i statsbudgeten jämfört med i förmånstagarorganisationerna. Även enligt den bedömning som Centret för forskning i beroenden, kontroll och styrning har gjort skulle en övergång till en modell med finansiering med allmänna medel på basis av forskning vara det bästa alternativt. I modellen med finansiering med allmänna medel är staten själv understödstagare, vilket ökar statens eget intresse av att främja penningspel och öka avkastningen av penningspel. Samtidigt har staten också andra inkomstkällor, och intresset för avkastningen av just penningspelsverksamhet skulle troligen inte bli lika starkt som i sådana system där understödstagarna får alla eller största delen av sina intäkter från avkastningen av penningspelsverksamhet (Marionneau, V., & Berrett, S. (2018). Gambling for the state: The collection and redistribution of gambling proceeds in France. Egerer, M., Marionneau, V., & Nikkinen, J. (eds.). Gambling policies in European welfare states. Current challenges and future prospects. Palgrave MacMillan, 17–35.).  

Både i fråga om penningspel och andra lotterier används det i lagstiftning vedertagna begreppet avkastning när det hänvisas till sådana medel från anordnande av lotterier som ska användas för allmännyttiga ändamål. Också den gällande lotterilagen innehåller flera bestämmelser om olika former för anordnande av lotterier där begreppet avkastning används. Betydelsen av begreppet kan variera i olika sammanhang. Exempelvis avses i lotteriskattelagen med avkastning av lotteri skillnaden mellan penninginsatsernas sammanlagda belopp och de vinster som utbetalts till spelarna, det vill säga i praktiken spelbidrag för penningspel. I lotterilagen avses med Veikkaus Ab:s avkastning den avkastning som uppkommer när man från de spelavgifter som flutit in från penningspelsverksamheten drar av de vinster som betalats ut till spelarna, kostnaderna för penningspelsverksamheten, de kostnader som ska ersättas staten och lotteriskatt (RP 132/2016 rd). Veikkaus Ab ska enligt 52 § i lotterilagen ersätta staten kostnaderna för bevakning av skadeverkningar av penningspel, bedömning av de skadeverkningar som är förenade med anordnande av penningspel, för forskning kring skadeverkningarna och för utveckling av förebyggande åtgärder och behandling i anslutning till dem samt enligt lagens 46 § ersätta staten för kostnaderna för tillsynen över penningspelsverksamheten. I och med den ändring av lotterilagen som trädde i kraft vid ingången av 2022 hör till Veikkaus Ab:s avkastning utöver avkastningen av penningspelsverksamhet dessutom de dividendinkomster som Veikkaus Ab eventuellt får av ett i 12 § i lotterilagen avsett dotterbolag. Användningen av begreppet avkastning i lotterilagen motsvarar inte internationell bokslutspraxis, och inte heller nationell lagstiftning som gäller bokföring. Begreppet förekommer inte i bokföringens bokslut och sålunda inte heller i resultaträkningen i Veikkaus Ab:s bokslut. I 4 kap. i lotterilagen avses i praktiken med Veikkaus Ab:s avkastning inkomsten enligt Veikkaus Ab:s bokslut, det vill säga vinsten under räkenskapsperioden.  

2.5  Delegationen för penningspelsärenden, Veikkaus Ab:s förvaltningsråd och upplysningar som lämnas av Veikkaus Ab

Fördelningen av avkastningen behandlas skilt från penningspelsverksamheten så att jord- och skogsbruksministeriet, undervisnings- och kulturministeriet och social- och hälsovårdsministeriet i fråga om sina egna verksamhetsområden ansvarar för beviljandet av de understöd, de statsandelar och den finansiering till andra ändamål som ska delas ut av Veikkaus Ab:s avkastning. De ändringar som eventuellt sker i penningspelsverksamheten och den anknytande lagstiftningen kan dock påverka den avkastning som kvarstår för fördelning och sålunda de finansierade verksamheternas finansieringsnivå. Det är därför ändamålsenligt att de ministerier som fördelar avkastningen har tillgång till tillräcklig och aktuell information om Veikkaus Ab:s verksamhet. I 53 § i lotterilagen föreskrivs det också att Veikkaus Ab varje år ska lämna sin verksamhetsplan, sin budget för det följande året samt sina bokslutshandlingar omedelbart när de blivit färdiga till finansministeriet, inrikesministeriet och Polisstyrelsen och dessutom till jord- och skogsbruksministeriet, undervisnings- och kulturministeriet och social- och hälsovårdsministeriet. Dessutom ska Veikkaus Ab varje år lämna inrikesministeriet, Polisstyrelsen och de ministerier som fördelar avkastningen en berättelse om hur dess spelverksamhet har utvecklats och om de åtgärder det har vidtagit för att förebygga och minska de ekonomiska, sociala och hälsomässiga skadeverkningar som spelandet ger upphov till.  

Enligt 42 a § i lotterilagen finns det vid inrikesministeriet en delegation för penningspelsärenden som är tillsatt av statsrådet och som har till uppgift att följa uppnåendet av och utvecklingsbehoven för de penningspelspolitiska målsättningarna. Bestämmelser om delegationens närmare uppgifter och sammansättning finns i statsrådets förordning om delegationen för penningspelsärenden (658/2017). Delegationen följer upp och utvärderar penningspelsverksamhetens olika delområden, såsom utvecklingen av situationen i fråga om de skadeverkningar som penningspel ger upphov till, lagberedningen som anknyter till penningspelsverksamhet och de förändringar som sker i penningspelsbranschens nationella och internationella verksamhetsmiljö. Delegationen fungerar särskilt som en kanal för informationsutbyte mellan olika aktörer med koppling till penningspelssystemet. Den kan exempelvis ta initiativ, men den har inte beslutanderätt eller tillsynsbehörighet i fråga om penningspelsverksamhet. Ordförande för delegationen är inrikesministeriets kanslichef. Vice ordföranden företräder de politiska partier som är företrädda i riksdagen. De övriga medlemmarna och deras ersättare företräder jord- och skogsbruksministeriet, undervisnings- och kulturministeriet, inrikesministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, arbets- och näringsministeriet, statsrådets kansli, finansministeriet, Polisstyrelsen, Institutet för hälsa och välfärd, de politiska partier som är företrädda i riksdagen samt sammanslutningar som får understöd från avkastningen av penningspelverksamhet.  

I 12 § i lotterilagen föreskrivs det om Veikkaus Ab. Enligt 3 mom. i paragrafen har bolaget ett förvaltningsråd. Förvaltningsrådet ska följa och övervaka att bolaget bedriver penningspelsverksamhet på det sätt som föreskrivs i 2 mom. i paragrafen samt stödja samarbetet mellan bolaget och dess intressentgrupper. Förvaltningsrådet ger bolagsstämman ett utlåtande om bokslutet och revisionsberättelsen och lämnar en berättelse till statsrådets kansli om utvecklingen av penningspelsverksamheten och sådan verksamhet som hänför sig till förebyggande av de skadeverkningar som penningspel ger upphov till. Förvaltningsrådets närmare uppgifter och sammansättning fastställs i Veikkaus Ab:s bolagsordning. För närvarande har förvaltningsrådet 28 medlemmar, nämligen 13 företrädare för partier, 13 företrädare för dem som får understöd som beviljas av Veikkaus Ab:s avkastning samt två personalrepresentanter. Till förvaltningsrådets ordförande, vice ordförande och medlemmar betalas det inga månadsarvoden. Sammanträdesarvode betalas för förvaltningsrådets möten och för möten som ordnas av det arbetsutskott som förvaltningsrådet eventuellt har tillsatt. År 2021 betalades till ordföranden 800 euro, till vice ordförande 600 euro och till övriga medlemmar 500 euro per möte i sammanträdesarvode. En medlem av förvaltningsrådet avstod från sammanträdesarvodet. Till Veikkaus Ab:s arbetstagare som var personalrepresentanter i förvaltningsrådet betalades inte ett separat arvode för deltagande i rådets arbete 2021. År 2021 betalades det sammanlagt 90 700 euro i sammanträdesarvoden.  

Målet med reformen av finansieringsmodellen är att bryta den nuvarande kopplingen mellan den avkastning som Veikkaus Ab redovisar och de nuvarande statsunderstödsministerierna och ändamålen enligt lotterilagen. Därmed är det inte längre nödvändigt att Veikkaus Ab lämnar de uppgifter som avses i 53 § till jord- och skogsbruksministeriet och undervisnings- och kulturministeriet. Uppgifterna ska fortfarande lämnas till social- och hälsovårdsministeriet, som med stöd av 52 § i lotterilagen svarar för bevakningen av och forskningen kring skadeverkningarna, för bedömningen av de skadeverkningar som är förenade med anordnande av penningspel samt för utvecklandet av förebyggande åtgärder och behandling i anslutning till dem. 

På grund av reformen av finansieringsmodellen bör sammansättningen för Veikkaus Ab:s förvaltningsråd ändras. Också delegationen för penningspelsärendens sammansättning, som bestäms genom förordning av statsrådet, behöver ändras. Eftersom man inte längre finansierar de verksamheter som avses i 17 § i lotterilagen med Veikkaus Ab:s avkastning är det inte längre motiverat att företrädare för de sammanslutningar som får understöd av avkastningen av penningspelsverksamhet eller för jord- och skogsbruksministeriet eller undervisnings- och kulturministeriet är medlemmar i förvaltningsrådet eller i delegationen för penningspelsärenden. Däremot ska social- och hälsovårdsministeriets företrädare även framöver vara medlem i delegationen för penningspelsärenden på grund av den uppgift som föreskrivs ministeriet enligt 52 § i lotterilagen. Med tanke på den breda sakkunskap som hänför sig till förebyggande och minskning av de skadeverkningar som penningspel ger upphov till är det motiverat att utöver myndigheter även sakkunniga för organisationer för förebyggande av de skadeverkningar som penningspel ger upphov till deltar i Veikkaus Ab:s förvaltningsråd och delegation för penningspelsärenden. Utöver sammansättningen för medlemmarna i förvaltningsrådet bör dessutom antalet medlemmar minskas. Förvaltningsrådets sammansättning och uppgifter fastställs i Veikkaus Ab:s bolagsordning, som vid behov kan uppdateras genom bolagsstämmans beslut.  

2.6  Lagstiftningen i landskapet Åland

I landskapet Åland hör lotterilagstiftningen med stöd av självstyrelselagen för Åland (1144/1991), nedan självstyrelselagen, till landskapets lagstiftningsbehörighet. Bestämmelser om anordnande av lotterier i landskapet Åland finns i landskapslagen (1966:10) om lotterier. I landskapet är det Ålands Penningautomatförening, nedan PAF, som ansvarar för anordnandet av penningspel. Ålands landskapsregering har beviljat PAF ensamrätt att tillhandahålla penningautomater för användning, bedriva kasinoverksamhet och anordna vadhållningsspel. Enligt landskapets lotterilag ska de medel som flyter in av PAF:s verksamhet tas in i landskapets budget och användas för att främja och stödja allmännyttig verksamhet och annat allmänt ändamål samt för att främja projekt som kan antas gynna PAF:s verksamhet och ändamål. 

4.1  De viktigaste förslagen

Avsikten är att för verksamhet som finansieras av Veikkaus Ab:s avkastning ta i bruk en ny finansieringsmodell som har beretts i parlamentariskt samarbete. Enligt den nya modellen ska verksamheterna finansieras med allmänna budgetmedel inom utgiftsramen från ingången av 2024. Med anledning av den nya finansieringsmodellen slopas de i lotterilagen specificerade ändamålen för Veikkaus Ab:s avkastning och fördelningen av finansieringen för olika ändamål. I fortsättningen ska Veikkaus Ab:s avkastning tas in som allmänna medel i statsbudgeten för att användas för budgetenliga ändamål. Det föreslås att bestämmelserna om ändamålen för vilka Veikkaus Ab:s avkastning ska användas, upptagande av avkastningen i statsbudgeten och redovisningen av avkastningen ska ändras så att de överensstämmer med den nya finansieringsmodellen. Det föreslås att det till lagen fogas en bestämmelse om Veikkaus Ab:s skyldighet att lämna en redogörelse för den avkastning som redovisats till staten. För närvarande utfärdas bestämmelser om lämnande av utredning genom förordning av statsrådet. 

Enligt förslaget upphävs i lotterilagen de bestämmelser som gäller beslut om fördelningen av Veikkaus Ab:s avkastning, Social- och hälsoorganisationernas understödscentral, delegationen för social- och hälsoorganisationernas understödsärenden och kostnader för understödsverksamheten samt andra bestämmelser om statsunderstöd. Bestämmelser om understödsförfarandena ska i fortsättningen utfärdas i den föreslagna nya lagen om finansieringen av föreningar och stiftelser inom social- och hälsovården och föreslagna nya lagen om understöd för främjande av hästuppfödning och hästsport. I fortsättningen kommer Social- och hälsoorganisationernas understödscentrals finansiering att i sin helhet täckas som en statlig utgift under momentet för social- och hälsovårdsministeriets huvudtitel. Också jord- och skogsbruksministeriets kostnader ska enligt förslaget täckas med anslag under momentet för ministeriets huvudtitel. 

Dessutom föreslås det ändringar i bestämmelsen om lotterilagens syfte och bestämmelserna om upplysningar som lämnas av Veikkaus Ab till undervisnings- och kulturministeriet och jord- och skogsbruksministeriet. 

De föreslagna ändringarna av lotterilagen grundar sig på den samförståndspromemoria som har beretts i parlamentariskt samarbete och som publicerades den 8 februari 2022. 

4.2  EU-rättslig bedömning av förslagen

Lotterilagens mål, det vill säga att bekämpa skadeverkningar av penningspel och brottslighet samt att skydda konsumenterna, har i EU-domstolens rättspraxis ansetts utgöra godtagbara orsaker till att tillämpa ett nationellt penningspelsmonopol. Ett nationellt penningspelssystem ska enligt rättspraxis på ett konsekvent och systematiskt sätt trygga att de uppställda målen nås. EU-domstolen har också förutsatt att de nationella åtgärder som vidtas för att nå de fastställda målen är förenliga med proportionalitetsprincipen. Åtgärderna ska vara ägnad att säkerställa att målet i fråga uppnås. Åtgärderna ska också vara rätt proportionerade och de får inte i sin begränsande verkan vara mer inskränkande än vad som är nödvändigt för att uppnå målet. Proportionalitetsprincipen förutsätter dock inte att en medlemsstat av alla tänkbara alternativ ska stanna för det som inverkar allra minst på utövandet av de grundläggande friheterna. Friheten att tillhandahålla tjänster kan inte begränsas på basis av ett statsfinansiellt mål. Enligt EU-domstolen utgör dock det att en begränsning accessoriskt gynnar statsbudgeten för medlemsstaten inte ett hinder för begränsningens godtagbarhet, om man genom den faktiskt primärt eftersträvar sådana mål som hänför sig till tvingande skäl av allmänintresse. I avsnitt 2.3 beskrivs närmare EU-domstolens beslutspraxis i fråga om penningspelsbranschen. 

Lotterilagen har reviderats flera gånger under de senaste åren, särskilt i syfte att effektivisera verksamheten för att förebygga och minska de skadeverkningarna av penningspelandet. Syftet med revideringarna har också varit att stärka monopolsystemets EU-rättsliga konsekvens. De tidigare ändringarna av lotterilagen har anmälts till Europeiska kommissionen i enlighet med direktivet (EU) 2015/1535 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (2008/492/FIN, 2010/610/FIN). Förslaget om ändring av lotterilagen som gällde sammanslagningen av penningspelssammanslutningarnas penninspelsverksamhet anmäldes den 31 maj 2016 (2016/247/FIN). Som en följd av anmälningen lämnade Europeiska kommissionen den 1 september 2016 en kommentar med de instruktioner som Finland ska följa för att även i fortsättningen kunna upprätthålla ett penningspelssystem som grundar sig på ett system med ensamrätt. Kommissionen påpekade att EU-domstolen konsekvent har konstaterat att om en åtgärd är lika restriktiv som ett monopol måste införandet åtföljas av ett sådant regelverk som garanterar att innehavaren av nämnda ensamrätt faktiskt på ett sammanhängande och systematiskt sätt kan sträva mot det fastställda målet, genom ett utbud som är kvantitativt begränsat och kvalitativt utformat i förhållande till målet och som strikt kontrolleras av myndigheterna. Kommissionen ansåg i sin kommentar att förslaget om att övergå till en modell med en aktör inte i sig påverkar systemet med ensamrätt. Kommissionen påminde Finland om EU-domstolens rättspraxis när det gäller tillåtligheten av ett system med ensamrätt och betonade att myndigheternas uppgift i också i fortsättningen är att säkerställa att EU-lagstiftning iakttas i enlighet med domstolens rättspraxis. Kommissionen konstaterade att det nya penningspelsbolaget måste övervakas noga och att nya typer av penningspel ska vara förenliga med målen för Finlands penningspelspolitik. Dessutom påpekade kommissionen att de finska myndigheterna utifrån proportionalitetstestet också måste säkerställa att konsumenterna styrs till att använda lagliga och övervakade tjänster. Lagförslaget om obligatorisk identifiering i penningautomater anmäldes den 25 oktober 2018 (2018/538/FIN). Den 28 januari 2019 lämnade kommissionen en kommentar där den rekommenderade att de finska myndigheterna förtydligar det anmälda utkastet till den del det gäller vilka bestämmelser som ska tillämpas på spelande på webben. Dessutom uppmärksammade kommissionen skydd av minderåriga och stark autentisering. Förvaltningsutskottet beaktade kommissionens synpunkter i sitt betänkande och ansåg att det inte var nödvändigt att med anledning av dem foga ytterligare bestämmelser till lotterilagen (FvUB 31/2018 rd). Det lagförslag om ändring av lotterilagen som trädde i kraft vid ingången av 2022 och som beskrivs närmare i avsnitt 2.1 anmäldes den 23 april 2021 (2021/245/FIN). Malta gav Finland ett detaljerat utlåtande den 26 juli 2021. Finland gav den 17 augusti 2021 kommissionen en berättelse med anledning av Maltas detaljerade utlåtande. Kommissionen lämnade ingen kommentar och inget detaljerat utlåtande till följd av anmälningen och tog inte heller ställning till Finlands berättelse.  

Utöver de redan gällande och de nu förslagna lagstiftningsändringarna effektiveras åtgärderna för att förebygga och minska de skadeverkningar som penningspel ger upphov till genom förslagen och åtgärderna i det spelpolitiska programmet som publicerades i maj 2022. Det spelpolitiska programmet skapar riktlinjer fram till 2030 för att förebygga och minska skador som orsakas av spel om pengar. Målen hänför sig till att anordnandet av penningspel styrs enhetligt, att säkerställa att penninspelssystemet förebygger skadeverkningar, att främja välmående, hälsa och säkerhet samt att utveckla tjänster. Genom programmet skärper man åtgärderna för att bekämpa skadeverkningarna på bred front på ett sätt som stöder uppnåendet av målen för systemet med ensamrätt.  

De föreslagna ändringarna av lotterilagen grundar sig på den samförståndspromemoria om en ny finansieringsmodell som har beretts i parlamentariskt samarbete i det projekt som statsrådet tillsatte den 26 augusti 2021. I samförståndspromemorian konstateras det att förebyggandet av de skadeverkningar som penningspel har gett upphov till, vilket är den centrala rättfärdigandegrunden för systemet med ensamrätt, har lett till en situation där avkastningen av penningspel har börjat minska och understödstagarnas ekonomiska osäkerhet har ökat. Storleken på avkastningen av penningspel och sålunda osäkerheten i finansieringen har utöver effektiveringen av förebyggandet av de skadeverkningar som penningspel ger upphov till också påverkats av andra omständigheter som beskrivs i avsnitt 2.2.1, exempelvis covid-19-pandemin. Målet med den nya finansieringsmodellen är enligt samförståndspromemorian att på olika sätt minska understödstagarnas osäkerhet och säkerställa bekämpningen av de skadeverkningar som penningspel ger upphov till och av andra negativa effekter som hänför sig till penningspelande. Enligt samförståndspromemoria har man i beredningsarbetet varit medvetna om att brytandet av kopplingen mellan Veikkaus Ab:s avkastning och de ändamål som anges i lotterilagen kan påverka utvärderingen av penningspelssystemet uppfyllande av de EU-rättsliga ramvillkoren.  

Även grundlagsutskottet har ansett att det är viktigt att säkerställa att penningspelssystemet överensstämmer med EU-rätten. Grundlagsutskottet konstaterade i det utlåtande som det gav om den revidering av lotterilagen som trädde i kraft den 1 januari 2022 att det anser att det allmänt taget är viktigt att statsrådet även i fortsättningen noggrant följer utvecklingen av Europeiska unionens lagstiftning och rättspraxis i fråga om penningspelsverksamhet och bedömer det finländska systemets förenlighet med det (GrUU 46/2021 rd).  

I EU-domstolens rättspraxis, som beskrivs närmare i avsnitt 2.3, har det inte ansetts obetydligt att avkastningen av penningspel kan utgöra en väsentlig del av finansieringen av allmännyttig verksamhet. Samtidigt har dock betonats att ekonomiska skäl inte kan anses vara en rättfärdigandegrund till inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster. I den nya finansieringsmodellen som föreslås tas Veikkaus Ab:s avkastning in som allmänna medel i statsbudgeten för att användas för budgetenliga ändamål och avkastningen kommer inte längre användas till de ändamål som för närvarande anges i lotterilagen. Utgående från de forskningsresultat som beskrivs i avsnitt 2.4 kan modellen anses vara effektivare än den nuvarande modellen när det gäller förebyggande och minskning av de skadeverkningar som penningspel ger upphov till. Den nuvarande modellen bedöms orsaka motstridiga incitament inom penningspelssystemet, eftersom finansieringen av allmännyttiga verksamheter har samband med storleken på avkastningen av penningspel. Det bedöms att övergången till modellen med allmän täckning minskar de ekonomiska intressena för avkastningen av penningspel och förbättrar möjligheterna att i systemet med ensamrätt genomföra politiska åtgärder som gäller anordnandet av penningspel och som förebygger och minskar skadeverkningar. Avkastning kommer inte heller i fortsättningen vara det huvudsakliga syftet med systemet med ensamrätt, utan endast en accessorisk konsekvens i enlighet med EU-domstolens rättspraxis. Enligt 12 § ska Veikkaus Ab bedriva penningspelsverksamhet så att rättsskyddet för dem som deltar i penningspel garanteras, så att man strävar efter att förhindra oegentligheter och brott och så att de ekonomiska, sociala och hälsomässiga skadeverkningar som spelandet ger upphov till förebyggs och minskas. Veikkaus Ab:s uppgift är sålunda inte enligt lotterilagen att skaffa medel till staten.  

Målen för penningspelssystemet att förebygga och minska de skadeverkningar som penningspel ger upphov till har eftersträvats på ett sammanhängande och systematiskt sätt och det eftersträvas också i fortsättningen på många olika ovannämnda sätt, såsom genom ändringar i lagstiftningen. Det att avkastningen är accessorisk till sin natur förstärks även genom lagstiftning så att Veikkaus Ab:s avkastning tas in i statsbudgeten enligt vinsten i det senast fastställda bokslutet och inte enligt den uppskattade vinsten för budgetåret i enlighet med den gällande lagen. Den avkastning som tas in i statsbudgeten grundar sig sålunda på bolagets faktiska avkastning och för storleken på Veikkaus Ab:s avkastning ställs fortsättningsvis inga mål. De allmännyttiga verksamheter som för närvarande finansieras med Veikkaus Ab:s avkastning finansieras i fortsättningen med allmänna budgetmedel, inte med Veikkaus Ab:s avkastning. Enligt samförståndspromemorian motsvarar dock storleksklassen för statsandelsfinansieringens sammanlagda nivå minst den uppskattade nivån för Veikkaus Ab:s avkastning. Med stöd av vad som anförts ovan bedöms den nya föreslagna finansieringsmodellen inte stå i strid med EU-domstolens rättspraxis. 

De ministerier som beviljar understöd ska i den nya finansieringsmodellen även beakta EU:s regler om statligt stöd. Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget är en förmån som ges av eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag den än är, som hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Skyldigheten att anpassa stödåtgärderna enligt EU:s regler om statligt stöd gäller både nya understöd och ändringar av det gällande stödprogrammet. Uppfyllandet av kriterierna för begreppet statligt stöd ska bedömas från fall till fall eller så ska man säkerställa att inget understöd som hör till programmet kan uppfylla alla kriterier för statligt stöd. Om kriterierna för statligt understöd uppfylls kan understöd inte beviljas och en bindande konstituerande bestämmelse om ett stödprogram som finansieras med statliga medel kan inte sättas i kraft förrän det statliga stödets förenlighet med den inre marknaden har säkerställts. Den myndighet som beviljar understöd eller bestämmer om stödprogrammet ska före beviljandet av understödet utreda om understödet är förenligt med den inre marknaden. Många åtgärder kan anses vara förenligt med den inremarknaden om de uppfyller alla de villkor som föreskrivits på unionsnivå. Beviljandet av understöd i fortsättningen förutsätter bedömning och tillämpning av reglerna om statligt stöd före beviljandet av nya eller ändrade understöd från statsbudgeten. 

4.3  De huvudsakliga konsekvenserna

5.1  Handlingsalternativen och deras konsekvenser

I tidigare skeden av beredningen av den nya finansieringsmodellen har olika handlingsvägar utretts i fråga om ändamålen för Veikkaus Ab:s avkastning och finansieringen av de verksamheter som finansieras med den avkastningen. Ordförande Erkki Liikanens arbetsgrupp presenterade fyra olika alternativ och utredde deras konsekvenser. Alternativen var följande: 1) att bevara av den gällande lagstiftningen, 2) en engångslösning där avkastningen av penningspelsverksamhet tas in som allmänna medel i statsbudgeten och alla öronmärkningar av avkastningen i enlighet med ändamålen upphävs, 3) en totalreform från och med ingången av 2024 där övergången till att inkomsterna blir allmänna medel och att utgifterna omfattas av rambudgeteringen bereds noga, och 4) en delreform där en del av de nuvarande utgifterna stegvis övergår till att omfattas av de allmänna inkomstposterna i statsbudgeten, medan återstoden fortfarande används för öronmärkta ändamål och finansieras med penningspelsintäkter. Arbetsgruppen utsåg som primärt alternativ en helhetsreform där avkastningen av penningspel i sin helhet överförs till de allmänna inkomstposterna i statsbudgeten och de nuvarande förmånstagarna till budgetens ramförfarande. 

Det projekt som tillsattes av statsrådet den 26 augusti 2021 utnyttjade enligt samförståndspromemorian rapporten av ordförande Erkki Liikanens arbetsgrupp. I projektet gjordes en konsekvensbedömning av de olika alternativa finansieringsmodellerna med tanke på statsunderstödsverksamheten och statsundersödsministerierna, understödstagarna, planeringen av verksamheten och ekonomin, lotterilagen och annan lagstiftning samt riksdagens budgetmakt. Det gjordes även en preliminär bedömning utifrån de EU-rättsliga ramvillkoren. Den 26 november 2021 informerade statsrådet att den av statsrådet tillsatta projektgruppen utifrån diskussioner med den parlamentariska uppföljningsgruppen hade beslutat att gå vidare med beredningen av en tillämpad version av den modell för en totalreform som Erkki Liikanens arbetsgrupp föreslagit. Vid den fortsatta beredningen utreddes två olika finansieringsmodeller, en så kallad lagbaserad modell och en beslutsbaserad. I den lagbaserade modellen skulle en ny lag komma att beredas. I den lagen skulle det föreskrivas om statsunderstödsfinansiering till undervisnings- och kulturministeriet, social- och hälsovårdsministeriet och jord- och skogsbruksministeriet i enlighet med den procentuella fördelning som anges i lagen. Projektgruppen och den parlamentariska uppföljningsgruppen kom att rekommendera den beslutsbaserade modellen där det i samband med statsbudgeten och ramförfarandet beslutas om nivån för statsunderstödsverksamhetens finansiering som helhet och om de tre ministeriernas inbördes andelar. 

Utgångspunkten för beredningen av det projekt som inrikesministeriet tillsatte den 8 mars 2022 var enligt beslutet om tillsättande av projektet den ovannämnda samförståndspromemorian och den nya finansieringsmodell som förslogs i den, och därför har olika finansieringsmodeller och deras konsekvenser inte utretts separat i projektet. I beredningen har en skrivning som ingick i samförståndspromemorian utretts. Enligt skrivningen kan det vara motiverat att foga en bestämmelse om användning av avkastningen för allmännyttiga ändamål till lotterilagen. Samförståndspromemorian innehåller inte skrivningar om exempelvis vilka allmännyttiga verksamheter en sådan eventuell bestämmelse om ändamålen täcker, hur allmännyttighet definieras eller hur Veikkaus Ab:s avkastning eller de utgifter som den täcker behandlas i statsbudgeten i en sådan situation. Bestämmelserna om ändamålen för avkastningen har bedömts med tanke på åtgärder för att bekämpa de skadeverkningar som penningspel ger upphov till, statsbudgeten, lagstiftningens tydlighet och EU-rätten.  

I expertsamråden lyftes det fram att en modell där Veikkaus Ab:s avkastning tas in som allmänna medel i statsbudgeten bäst stöder det främsta målet med systemet med ensamrätt, det vill säga att förebygga och minska de skadeverkningar som penningspel ger upphov till. Om det i lotterilagen även i fortsättningen förskrevs om de allmännyttiga ändamålen för avkastningen på det sätt som lyfts fram i samförståndspromemorian skulle det kunna leda till att de som får understöd av avkastningen i fortsättningen har intresse av att delta i den penningspelspolitiska diskussionen och att sträva efter att påverka avkastningens nivå, trots att finansieringen inte skulle vara direkt beroende av Veikkaus Ab:s avkastning på samma sätt som enligt den gällande lotterilagen. Därmed skulle reformen av finansieringsmodellen inte nödvändigtvis ha märkbara positiva konsekvenser för åtgärderna för att bekämpa skadeverkningarna av penningspel på det sätt som en reform har bedömts ha utifrån den forskning som beskrivs i avsnitt 2.4. En bestämmelse om allmännyttiga ändamål för avkastningen skulle även kunna göra att lagstiftningen blir mångtydig. Betydelsen av begreppet allmännyttighet varierar i olika nationella författningar och det finns ingen enhetlig definition av allmännyttighet. Trots att det i EU-domstolens rättspraxis inte har ansetts obetydligt att avkastningen av penningspel kan utgöra en väsentlig del av finansieringen av allmännyttig verksamhet kan den föreslagna modellen med allmänna medel även bedömas vara det bästa från ett EU-rättsligt perspektiv med beaktande av att en sådan modell utgående från forskningsrön ytterligare förstärker förebyggandet och minskningen av de skadeverkningar som penningspel ger upphov till. En noggrannare EU-rättslig bedömning av förslagen ingår i avsnitt 4.2. 

I de regeringspropositioner som social- och hälsovårdsministeriet och jord- och skogsbruksministeriet bereder granskas alternativ till och konsekvenser av de bestämmelser i lotterilagen som föreslås bli upphävda och som hänför sig till statsunderstödsverksamheten. 

5.2  Lagstiftning och andra handlingsmodeller i utlandet

Olika länders penningspelssystem och utländsk lagstiftning som gäller systemen beskrivs exempelvis i regeringspropositionen om den reform av lotterilagen som trädde i kraft vid ingången av 2022 (RP 135/2021 rd). I rapporten av ordförande Erkki Liikanens arbetsgrupp (Statsrådets publikationer 2021:12) presenteras lagstiftningen om ändamålen för nordiska penningspelssammanslutningars avkastning och redovisningen av avkastningen till staten.  

I Sverige tas enligt rapporten av Liikanens arbetsgrupp licensierade penningspelbolags licenskostnader, skatt och böter in som allmänna medel i statsbudgeten. I Sverige har man vid ingången 2019 övergått till ett licenssystem där en del av penningspelen omfattas av en statlig licens. En sådan licens kan endast beviljas ett sådant bolag som direkt eller indirekt ägs av staten. Avkastningen av penningspel är inte öronmärkt. Kommersiella bolag betalar 18 procent i lotteriskatt för det spelbidrag som inflyter av de spelare som är fast bosatta i Sverige. Till skillnad från i det tidigare systemet betalar också Svenska spel och Aktiebolaget Trav och Galopp lotteriskatt för penningspel på den konkurrensutsatta marknaden. Norge har med undantag för några allmännyttiga lotterier ett monopolsystem för penningspelande. Två statsägda bolag, Norsk Tipping och Norsk Rikstoto, har beviljats ensamrätt att anordna penningspel på största delen av norska penningspelsmarknaden. Av Norsk Tippings penningspelsavkastning överförs 15 procent direkt till allmännyttiga samfund och 85 procent till kulturministeriet. Kulturministeriet anvisar största delen av avkastningen av penningspel för idrott, kultur och organisationer som bedriver socialt och humanitärt arbete. En del av avkastningen av penningspel anvisas för vård av de som har spelproblem. Avkastningen av Norsk Tippings penningspel tas inte in som allmänna medel i statsbudgeten, utan avkastningen öronmärks antingen direkt för understödstagarna eller för kulturministeriet. Norsk Rikstotos avkastning delas ut direkt till hästsport och hästuppfödning. Danmark har ett partiellt system med ensamrätt och licens. Avkastningen av de statligt ägda penningspelsbolagen tas in som allmänna medel i statsbudgeten. Dessutom får den danska staten avkastning av penningspel från licenskostnader och beskattning.  

I en jämförande studie har man konstaterat att det på europeisk nivå finns två huvudsakliga modeller för användningen av samhällelig avkastning, antingen beskattning och direkt upptagning i statsbudgeten eller överföring till öronmärkta understödstagare. (Stakeholder interests in gambling revenue: an obstacle to public health interventions? V. Marionneau, J. Nikkinen / Public Health 184 (2020) 102–106). I undersökningen jämförs Danmarks, Frankrikes, Rysslands, Norges, Spaniens, Portugals, Italiens, Sveriges, Ungerns och Finlands största penningspelsbolag utgående från deras redovisning av allmänna medel och öronmärkning. Penningspelsbolagens bokslut för 2017 har använts som material. De enda penningspelsbolagen vars avkastning inte alls öronmärks för vissa understödstagare som bestämts av staten är danska Danske Spil, italienska Snaitech och svenska Svenska spel. Dessutom är en ganska liten andel av avkastningen av franska Française des Jeux, ryska GSL, spanska ONCE och ungerska Szerencsejatek öronmärkt. Däremot öronmärks totalt nästan över 55 procent av avkastningen av norska Norsk Tipping, portugisiska Santa Casa och finska Veikkaus Ab. Resultaten av undersökningen visar att de ekonomiska intressena av att upprätthålla penningspelsmarknaden är vitt utbredda i Europa. 

På europeisk nivå är det vanligare att genom beskattning ta upp avkastningen i statsbudgeten än att öronmärka avkastningen. Med undantag för Finland och Norge har nästan alla europeiska länder övergått till något slags tillståndssystem. I tillståndssystemet beskattas enskilda spelbolag genom företagsbeskattning och lotteriskatt. Beskattningens former och praxis varierar dock kraftigt mellan de olika länderna. Även i andra europeiska länder än i Finland och Norge är öronmärkning typiskt för de lottobolag som fortfarande i huvudsak har ensamrätt. De vanligaste öronmärkta ändamålen på europeisk nivå är idrott, socialservice, kultur och forskning (Gidluck, L. (2018) State lotteries in Europe: A cross-national comparison of how lotteries are controlled, operated and benefit government, private industry and civil society. Egerer, M., Marionneau, V., & Nikkinen, J. (eds.). Gambling policies in European welfare states. Current challenges and future prospects. Palgrave MacMillan, 135–152.). 

7.1  De paragrafer som föreslås bli ändrade

Till följd av den nya finansieringsmodellen föreslås det att 1, 17 och 53 § i lotterilagen ändras.  

1 §.Lagens tillämpningsområde och syfte. I den gällande paragrafen föreskrivs det om tillämpningsområdet för lotterilagen och lagens syfte. Till följd av den nya finansieringsmodellen föreslås de bestämmelser om Veikkaus Ab:s avkastning som ingår i 4 kap. i lotterilagen ändras. Det tillämpningsområde för lotterilagen som definieras i paragrafens 1 mom. finns det dock inget behov att ändra, eftersom det i lagen föreskrivs om såväl penningspel som andra lotterier och lagen även i fortsättning innehåller bestämmelser om bland annat redovisningen av avkastningen av lotterier och ändamålen för avkastningen av lotterier.  

Enligt 2 mom. är syftet med lagen att garantera rättsskyddet för dem som deltar i allmännyttiga lotterier, att hindra oegentligheter och brott i samband med lotterier och att förebygga och minska de ekonomiska, sociala och hälsomässiga skadeverkningar som deltagande i lotterier ger upphov till. Bestämmelsen om lagens syfte fogades till lagen i samband med den ändring av lotterilagen (661/2010) som trädde i kraft den 1 oktober 2010. Målsättningen med detta var att betona det allmännyttiga hos de olika formerna för anordnande av lotterier samt att garantera rättsskyddet, hindra oegentligheter och brott samt minska de sociala problem som deltagande i lotterier orsakar, vilket redan nämndes annanstans i lagen (RP 96/2008 rd). Vid ändringen av finansieringsmodellen kvarstår lagens syfte som tidigare, men i 2 mom. föreslås det att hänvisningen till allmännyttighet stryks till följd av att de allmännyttiga ändamålen för Veikkaus Ab:s avkastning som anges i 17 § föreslås bli slopade. Utöver i 1 § framkommer lotterilagens syfte även i 12, 13 c och 42 §, som inte föreslås bli ändrade. Enligt 12 § ska Veikkaus Ab bedriva penningspelsverksamhet så att rättsskyddet för dem som deltar i penningspel garanteras, så att man strävar efter att förhindra oegentligheter och brott och så att de ekonomiska, sociala och hälsomässiga skadeverkningar som spelandet ger upphov till förebyggs och minskas. Enligt 13 c § ska penningspel anordnas så att rättsskyddet för dem som deltar i penningspelsverksamhet garanteras, så att man strävar efter att förhindra oegentligheter och brott och så att de ekonomiska, sociala och hälsomässiga skadeverkningar som spelandet ger upphov till förebyggs och minskas. Enligt 42 § övervakas anordnandet av lotterier för att garantera rättsskyddet för dem som deltar i lotterier, förhindra oegentligheter och brott samt förebygga och minska de ekonomiska, sociala och hälsomässiga som spelandet ger upphov till. 

Trots den föreslagna ändringen av 2 mom. ska andra lotterier än penningspel fortfarande betraktas som allmännyttiga. Formerna för anordnande av andra lotterier är varulotteri, gissningstävling, bingospel och varuvinstautomat. I 7 § i lotterilagen föreskrivs det fortfarande i fråga om andra lotterier än penningspel om att tillstånd för anordnande av lotterier kan beviljas endast om lotteriet anordnas för att skaffa medel som används för att främja allmännyttig verksamhet. Dessutom gäller kravet på allmännyttighet organisationer som anordnar lotterier. Enligt 5 § i lotterilagen får lotterier anordnas av registrerade föreningar, självständiga stiftelser och andra sammanslutningar med allmännyttigt ändamål som har hemort i Finland.  

17 §.Upptagande av Veikkaus Ab:s avkastning i statsbudgeten och redovisning av avkastningen. I den gällande paragrafen föreskrivs det om ändamålen för Veikkaus Ab:s avkastning. Av avkastningen ska 53 procent användas för att främja idrott och fysisk fostran, vetenskap, konst och ungdomsarbete, 43 procent användas för att främja hälsa och social välfärd och fyra procent användas för att främja hästuppfödning och hästsport. Ur ett budgetperspektiv är det i bestämmelserna om ändamålen för avkastningen av penningspelsverksamheten fråga om undantag från principen om avkastningens allmänna täckning. De utgifter som i ramsystemet för statsfinanserna motsvarar avkastningen av penningspelsverksamheten är utgifter utanför ramen. Avkastningen av penningspelsverksamheten och motsvarande utgifter är med tanke på ramsystemet budgetens genomgångspost där staten är teknisk förmedlare av en finansieringsandel från en utomstående.  

Enligt samförståndspromemorian är syftet med reformen av finansieringsmodell att bryta kopplingen mellan Veikkaus Ab:s avkastning och de ändamål för Veikkaus Ab:s avkastning som anges i 17 §. I den nya finansieringsmodellen intäktförs Veikkaus Ab:s avkastning som allmänna medel i statsbudgeten från och med ingången av 2024.  

Det föreslås att paragrafen ändras så att den innehåller bestämmelser om upptagande av Veikkaus Ab:s avkastning i statsbudgeten och redovisning av avkastningen. I den gällande lagen föreskrivs det om upptagande av avkastningen i statsbudgeten i 18 § och om redovisning av avkastningen i 19 §. Bestämmelserna överförs i ändrad form till 17 §. Enligt det föreslagna 1 mom. ska i statsbudgeten varje år för användning tas in ett anslag som motsvarar vinsten enligt Veikkaus Ab:s senast fastställda bokslut. Så som konstateras i avsnitt 2.4 används begreppet avkastning i olika sammanhang, och begreppets betydelse kan variera. Begreppet avkastning används inte i bestämmelserna om bokföring och sålunda inte heller i Veikkaus Ab:s bokslut. Med Veikkaus Ab:s avkastning avses i praktiken vinsten under en räkenskapsperiod, vilken tas upp i statsbudgeten enligt 1 mom. I vinsten under en räkenskapsperiod ingår såväl avkastningen av penningspel som de dividendinkomster som Veikkaus Ab eventuellt får av ett i 12 § i lotterilagen avsett dotterbolag. 

Veikkaus Ab:s avkastning ska inte längre anvisas för vissa ändamål, utan i fråga om avkastningen iakttas huvudsakligen principen om avkastningens allmänna täckning när det gäller statsbudgeten. Den föreslagna ändringen bedöms vara i enlighet med EU-domstolens rättspraxis, eftersom avkastningen inte heller i fortsättningen är den egentliga orsaken eller det huvudsakliga syftet med systemet med ensamrätt, utan endast en accessorisk positiv konsekvens. Enligt 12 § ska Veikkaus Ab bedriva penningspelsverksamhet så att rättsskyddet för dem som deltar i penningspel garanteras, så att man strävar efter att förhindra oegentligheter och brott och så att de ekonomiska, sociala och hälsomässiga skadeverkningar som spelandet ger upphov till förebyggs och minskas. Veikkaus Ab:s uppgift är inte enligt lotterilagen att skaffa medel till staten. Det att avkastningen till sin natur är en accessorisk konsekvens förstärks även av det att avkastningen i fortsättningen ska tas in i statsbudgeten enligt vinsten i det senast fastställda bokslutet, och inte enligt den uppskattade vinsten för budgetåret som i enlighet med den gällande lagen. Den avkastning som tas in i statsbudgeten grundar sig alltså på bolagets faktiska avkastning och för storleken på Veikkaus Ab:s avkastning ställs inga mål. 

Enligt det föreslagna 2 mom. ska Veikkaus Ab redovisa den vinst som avses i 1 mom. som intäkt till staten. Eftersom avkastningen inte längre redovisas till tre olika ministerier i enlighet med procentdelarna för utdelning är det inte längre nödvändigt att utfärda närmare bestämmelser om redovisningsförfarandet genom förordning av statsrådet. I momentet föreskrivs det dessutom om Veikkaus Ab:s skyldighet att lämna en redogörelse för den avkastning som redovisats till staten. Bestämmelser om skyldigheten att lämna en redogörelse utfärdas har i nuläget utfärdats genom förordning av statsrådet. Veikkaus Ab ska årligen efter räkenskapsperiodens utgång lämna en redogörelse för räkenskapsperioden i fråga, det vill säga för den avkastning som intäktfördes föregående år, till finansministeriet, statsrådets kansli som ansvarar för ägarstyrningen, inrikesministeriet och Polisstyrelsen. Detta ska göras senast en månad efter det att bokslutet har fastställts.  

De funktioner som anges i den gällande 17 § finansieras i den nya modellen från och med 2024 med anslag under undervisnings- och kulturministeriets, social- och hälsovårdsministeriets och jord- och skogsbruksministeriets huvudtitlar, det vill säga inte längre med Veikkaus Ab:s avkastning. Enligt samförståndspromemorian beslutas det i den nya finansieringsmodellen om anslag i budgetpropositionen, allmännyttiga ändamål och särskilda ändamål för respektive ministerium på våren i samband med planen för de offentliga finanserna och på hösten i budgetbehandlingen. Enligt samförståndspromemorian ska statsandelsfinansieringens sammanlagda nivå vara av minst motsvarande storleksklass som den uppskattade nivån för Veikkaus Ab:s avkastning.  

53 §.Upplysningar som lämnas av Veikkaus Ab. I den gällande paragrafen föreskrivs det om upplysningar som lämnas av Veikkaus Ab. Det föreslås att omnämnandet av det ministerium som behandlar ärenden som gäller fördelningen av avkastningen tas bort från paragrafens 1 och 2 mom., eftersom Veikkaus Ab:s avkastning inte längre ska användas för de statsunderstöd och statsandelar som beviljas av de ministerier som fördelar avkastningen. I den nya finansieringsmodellen behöver Veikkaus Ab inte längre lämna de uppgifter som avses i 53 § till jord- och skogsbruksministeriet och undervisnings- och kulturministeriet. Enligt 52 § i lotterilagen svarar social- och hälsovårdsministeriet för bevakningen av och forskningen kring skadeverkningarna, för bedömningen av skadeverkningar som är förenade med anordnande av penningspel samt för utvecklandet av förebyggande åtgärder och behandling i anslutning till dessa skadeverkningar. Till momentet fogas därför ett omnämnande av social- och hälsovårdsministeriet, till vilket Veikkaus Ab även i fortsättningen ska lämna de uppgifter som avses 1 och 2 mom. 

7.2  De paragrafer som föreslås bli upphävda

Till följd av den nya finansieringsmodellen upphävs i lotterilagen bestämmelser om beslut om fördelningen av Veikkaus Ab:s avkastning, Social- och hälsoorganisationernas understödscentral, delegationen för social- och hälsoorganisationernas understödsärenden och kostnader för understödsverksamheten samt andra bestämmelser om statsunderstöd, det vill säga 17 a–c, 20, 20 a och 21–23 §. Dessutom föreslås det att 18 § om upptagande av Veikkaus Ab:s avkastning i statsbudgeten och 19 § om redovisning av avkastningen upphävs. Alla bestämmelser om Veikkaus Ab:s avkastning tas in i den föreslagna 17 §.  

17 a §.Avkastning avsedd för att främja idrott och fysisk fostran, vetenskap, konst och ungdomsarbete. I den gällande paragrafen föreskrivs det om ändamålen för Veikkaus Ab:s avkastning inom undervisnings- och kulturministeriets ansvarsområde. Paragrafen föreslås bli upphävd. Inte heller någon annanstans i lagstiftningen föreskrivs det i fortsättningen om fördelningen av avkastningen mellan främjande av idrott och fysisk fostran, forskning, konst och ungdomsarbete. Verksamheten finansieras i fortsättningen med anslag under undervisnings- och kulturministeriets huvudtitel.  

17 b §.Avkastning avsedd för att främja hälsa och social välfärd. I den gällande paragrafen föreskrivs det om ändamålen för den avkastning som är avsedd för främjande av hälsa och välfärd. I paragrafens 3 mom. finns dessutom en bestämmelse som avviker från statsunderstödslagen och som möjliggör understöd till fulla belopp. I 3 mom. finns dessutom ett bemyndigande att utfärda närmare bestämmelser om understödets belopp genom förordning av statsrådet. 

Paragrafen föreslås bli upphävd. Det föreslås att bestämmelserna i paragrafens 3 mom. till behövliga delar ändras och flyttas till den nya lagen om finansieringen av föreningar och stiftelser inom social- och hälsovården. Detta förslag ingår i den regeringsproposition som social- och hälsovårdsministeriet bereder.  

17 c §.Avkastning avsedd för att främja hästuppfödning och hästsport. I den gällande paragrafen föreskrivs det närmare om användningen av avkastning avsedd för att främja hästuppfödning och hästsport så att minst 95 procent av avkastningen anvisas till centralorganisationen för travsport och hästuppfödning och till dess medlemssammanslutningar. Paragrafen innehållet dessutom bestämmelser om ett förfarande som ska iakttas vid beviljande av understöd och om en bestämmelse som avviker från statsunderstödslagen, enligt vilken det avtal som avses i 7 § i statsunderstödslagen inte behöver ingås om uppfödningsstöd beviljas hästens ägare under ledning av centralorganisationen för travsport och hästuppfödning.  

Paragrafen föreslås bli upphävd. Det föreslås att den bestämmelse som avviker från statsunderstödslagen till behövliga delar ändras och flyttas till den nya lagen om understöd för främjande av hästuppfödning och hästsport. Detta förslag ingår i den regeringsproposition som jord- och skogsbruksministeriet bereder.  

18 §.Upptagande av avkastningen i statsbudgeten. Enligt den gällande paragrafens 1 mom. tas i statsbudgeten varje år in anslag som uppskattas motsvara Veikkaus Ab:s vinst under budgetåret. Enligt paragrafens 2 mom. ska anslagen i enlighet med förhållandet mellan de ändamål som föreskrivs i 17 § tas in i statsbudgeten under undervisnings- och kulturministeriets, social- och hälsovårdsministeriets samt jord- och skogsbruksministeriets moment. 

På grund av den nya finansieringsmodellen slopas de ändamål som anges i 17 §, och avkastningen tas inte heller längre in under momenten för de ministerier som nämns i paragrafen. Det föreslås därför att paragrafen upphävs. I den föreslagna 17 § föreskrivs det om upptagande av Veikkaus Ab:s avkastning i statsbudgeten och redovisning av avkastningen till staten. 

19 §.Redovisning av avkastningen. I den gällande paragrafen föreskrivs det om redovisning av Veikkaus Ab:s avkastning till undervisnings- och kulturministeriet, social- och hälsovårdsministeriet och jord- och skogsbruksministeriet i enlighet med förhållandet mellan de ändamål som föreskrivs i 17 §. Den 1 januari 2022 ändrades paragrafen så att redovisningsskyldigheten omfattar såväl avkastningen av Veikkaus Ab:s penningspelsverksamhet som den eventuella vinstutdelning från Veikkaus Ab:s dotterbolag enligt 12 § i lotterilagen och som inte är avkastning av penningspel. Närmare bestämmelser om redovisningsförfarandet har utfärdats genom statsrådets förordning om redovisning och användning av Veikkaus Ab:s avkastning.  

Paragrafen föreslås bli upphävd. I den föreslagna 17 § föreskrivs det om upptagande av Veikkaus Ab:s avkastning i statsbudgeten och redovisning av avkastningen till staten. Det föreslås att det i lagen tas in en övergångsbestämmelse, enligt vilken Veikkaus Ab:s avkastning för 2023 ska redovisas i enlighet med de bestämmelser som gällde vid ikraftträdandet av den föreslagna lagen. På redovisningen av avkastningen för 2023 tillämpas sålunda den gällande 19 § och den förordning av statsrådet som utfärdats med stöd av den. 

20 §.Beslut om fördelningen av avkastningen. I den gällande paragrafen föreskrivs det om de ministerier som är behöriga att fördela Veikkaus Ab:s avkastning. Undervisnings- och kulturministeriet, social- och hälsovårdsministeriet och jord- och skogsbruksministeriet beslutar om beviljandet av understöd inom sina egna ansvarsområden. I paragrafens 2 mom. föreskrivs det dessutom om Social- och hälsoorganisationernas understödscentral, som är verksam i anslutning till social- och hälsovårdsministeriet, och om centralens uppgifter.  

Det föreslås att paragrafen upphävs, eftersom Veikkaus Ab:s avkastning i och med den nya finansieringsmodellen inte längre används till understöd som beviljas av undervisnings- och kulturministeriet, social- och hälsovårdsministeriet och jord- och skogsbruksministeriet eller till dessa ministeriers andra ändamål. Ministerierna i fråga beslutar även i fortsättningen om beviljande av statsunderstöd och statsandelar inom ramen för de anslag som anges i statsbudgeten. Bestämmelser om Social- och hälsoorganisationernas understödscentral och dess uppgifter ska i fortsättningen utfärdas i den föreslagna nya lagen om finansiering för social- och hälsoorganisationer. I fråga om den lagen har det lämnats en separat regeringsproposition som har beretts vid social- och hälsovårdsministeriet. 

20 a §.Delegationen för social- och hälsoorganisationernas understödsärenden. I den gällande paragrafen föreskrivs det att delegationen för social- och hälsoorganisationernas understödsärenden och dess bedömnings- och understödssektion är sakkunnigorgan för social- och hälsovårdsministeriet vid beredningen av understöd. Paragrafen föreslås bli upphävd. I fortsättningen ska bestämmelser om delegationen för understödsärenden utfärdas i den föreslagna nya lagen om finansieringen av föreningar och stiftelser inom social- och hälsovården.  

21 §. Outdelad avkastning. I den gällande paragrafen föreskrivs det om möjligheten att årligen lämna högst 20 procent av den avkastning som är avsedd för respektive ändamål outdelad. Det belopp som inte delats ut ska delas ut inom fem år. Paragrafen föreslås bli upphävd. I den nya finansieringsmodell där Veikkaus Ab:s avkastning i enlighet med den föreslagna 17 § tas in som allmänna medel i statsbudgeten behövs inte bestämmelserna om outdelad avkastning.  

I lagen föreslås det ingå en övergångsbestämmelse om att avkastningen av de penningspel som Penningautomatföreningen anordnat innan 2017 ska delas ut som statsunderstöd för främjande av hälsa och social välfärd före utgången av 2026.  

22 §. Kostnader för understödsverksamheten. I den gällande paragrafen föreskrivs det om att den avkastning som är avsedd för att främja hälsa och social välfärd kan användas för de personalkostnader och andra kostnader som föranleds av verksamheten vid Social- och hälsoorganisationernas understödscentral. Det föreskrivs även om att Veikkaus Ab är skyldig att ersätta hälften av Social- och hälsoorganisationernas understödscentrals kostnader och att den avkastning som är avsedd för att främja hästuppfödning och hästsport kan användas för de kostnader som jord- och skogsbruksministeriet orsakas av beviljandet av understöd. Paragrafen föreslås bli upphävd. I fortsättningen kommer Social- och hälsoorganisationernas understödscentrals finansiering att i sin helhet täckas som en statlig utgift under ett moment under social- och hälsovårdsministeriets huvudtitel. Också jord- och skogsbruksministeriets kostnader ska täckas med anslag under ett moment under ministeriets huvudtitel. 

23 §.Lagstiftning som ska tillämpas på de understöd som delas ut av avkastningen. Enligt den gällande paragrafen ska statsunderstödslagen tillämpas på de understöd som delas ut från Veikkaus Ab:s avkastning, om inte något annat föreskrivs någon annanstans i lag. På de statsunderstöd och statsandelar som beviljas av undervisnings- och kulturministeriet tillämpas dessutom lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet. Paragrafen föreslås bli upphävd. I understödsverksamhet enligt den nya finansieringsmodellen tillämpas fortfarande statsunderstödslagen samt när det gäller undervisnings- och kulturministeriet även lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet och de sektorspecifika speciallagarna om forskning, konst, idrott och ungdomsarbete. Dessutom kommer den föreslagna nya lagen om finansieringen av föreningar och stiftelser inom social- och hälsovården och nya lagen om understöd för främjande av hästuppfödning och hästsport att tillämpas. 

Det föreslås att det i lagen tas in övergångsbestämmelser om den lagstiftning som ska tillämpas på ansökningar som är anhängiga vid social- och hälsovårdsministeriet, Social- och hälsoorganisationernas understödscentral och jord- och skogsbruksministeriet vid ikraftträdandet av lagen och på understöd som har beviljats av social- och hälsovårdsministeriet och jord- och skogsbruksministeriet före ikraftträdandet av lagen.