2.1  Lagstiftning och praxis

I enlighet med 3 § i grundlagen fördelas de statliga uppgifterna på den lagstiftande makten, regeringsmakten och den dömande makten. Regeringsmakten utövas av republikens president samt statsrådet, vars medlemmar ska ha riksdagens förtroende. Enligt 67 § i grundlagen avgörs de ärenden som hör till statsrådet vid statsrådets allmänna sammanträde eller i det ministerium som saken gäller. De ärenden som behandlas i statsrådet ska enligt paragrafen beredas i det ministerium som är behörigt. Enligt 68 § i grundlagen svarar varje ministerium inom sitt ansvarsområde för beredningen av de ärenden som hör till statsrådet och för att förvaltningen fungerar som sig bör.  

Bestämmelser om hur ärenden som hör till statsrådets behörighet fördelas mellan ministeriernas ansvarsområden finns i lagen om statsrådet (175/2003) och reglementet för statsrådet (262/2003).  

I 2 § i lagen om statsrådet föreskrivs det om samarbetet mellan ministerierna och om att det ministerium till vars ansvarsområde ett ärende huvudsakligen hör svarar för ordnandet av samarbetet. 

Bestämmelser om ministeriernas ansvarsområden och fördelningen av ärenden mellan ministerierna finns samlade i 3 kap. i reglementet för statsrådet. Enligt 10 § 1 mom. i reglementet för statsrådet ska ett ärende behandlas av det ministerium till vars ansvarsområde ärendet huvudsakligen hör. 

Enligt 10 § 3 mom. i reglementet för statsrådet är kanslichefsmötet och beredskapschefsmötet permanenta samarbetsorgan mellan ministerierna. I störningssituationer bistås kanslicheferna av beredskapschefsmötet som stöd för ledningen. Kanslichefen och understatssekreteraren vid statsrådets kansli ska utöver sina andra uppgifter ansvara för den allmänna säkerheten samt beredskapen inom ministeriet och dess förvaltningsområde. Ministeriernas beredskapschefer bistår kanslicheferna i hanteringen av störningssituationer. Beredskapschefsmötets centrala roll är att vid störningar stöda den behöriga myndigheten, statsrådet och dess ministerier samt vid behov göra framställningar om samordning av åtgärder. Beredskapssekreterarmötet stöder och bereder ärenden för beredskapschefsmötet. Kanslichefsmötet och beredskapschefsmötet kan stödja ledningen av hanteringen av störningssituationer, t.ex. i en organisationsfas som hänför sig till hanteringen av en störningssituation där man bl.a. förenhetligar lägesbilden, kontrollerar lednings- och beredningsansvaren och fastställer behövliga och tillgängliga resurser samt eventuella behov att samordna kommunikationen. 

Säkerhetskommittén är ett permanent samarbetsorgan för beredskapen inom området för den övergripande säkerheten och vid behov sakkunnigorgan i störningssituationer. Bestämmelser om Säkerhetskommitténs uppgifter finns i statsrådets förordning om Säkerhetskommittén (77/2013). 

Till stöd för utvecklandet av lägesbildsverksamheten har det tillsatts en förvaltningsövergripande inofficiell grupp för övervakning av lägesbilden. Övervakningsgruppen ska bl.a. samordna en förutseende lägesbild som bildas utifrån ärenden och händelser som är av betydelse för den övergripande säkerheten. Ordförande för gruppen är statsministerns statssekreterare, vice ordförande statsrådets säkerhetsdirektör och medlemmar kanslichefen vid republikens presidents kansli, statssekreteraren vid utrikesministeriet, kanslichefen vid försvarsministeriet, kanslichefen vid inrikesministeriet, chefen för Skyddspolisen, chefen för den militära underrättelseverksamheten vid huvudstaben samt lägesbildskoordinatorn. Sekreterare för gruppen är biträdande lägesbildskoordinatorn.  

Till statsrådets kanslis ansvarsområde hör enligt 12 § i reglementet för statsrådet bl.a. biträdande av statsministern vid den allmänna ledningen av statsrådet samt vid samordningen av regeringens och riksdagens arbete, statsrådets gemensamma lägesbild, beredskap och säkerhet samt den allmänna samordningen av hanteringen av störningssituationer. 

Enligt 1 § 24 punkten i statsrådets förordning om statsrådets kansli (393/2007) hör sammanställande av en allmän lägesbild av säkerheten till statsrådets kanslis uppgifter. 

I beredskapslagen (1552/2011) föreskrivs det om de finländska myndigheternas interna befogenheter under undantagsförhållanden för att garantera befolkningens säkerhet och livsbetingelser samt ett fungerande samhälle. Som undantagsförhållanden enligt 3 § i beredskapslagen anses 1) ett mot Finland riktat väpnat angrepp eller annat så allvarligt angrepp att det kan jämställas med ett väpnat angrepp och förhållandena omedelbart efter angreppet, 2) ett mot Finland riktat avsevärt hot om väpnat angrepp eller om annat så allvarligt angrepp att det kan jämställas med ett väpnat angrepp, om befogenheter enligt beredskapslagen måste tas i bruk omedelbart för att avvärja verkningarna av hotet, 3) sådana synnerligen allvarliga händelser eller hot mot befolkningens försörjning eller mot grunderna för landets näringsliv som innebär en väsentlig risk för samhällets vitala funktioner, 4) en synnerligen allvarlig storolycka och förhållandena omedelbart efter den, samt 5) en pandemi som till sina verkningar kan jämföras med en synnerligen allvarlig storolycka. 

I beredskapslagen föreskrivs det om bl.a. statsrådets och statliga förvaltningsmyndigheters skyldighet att vidta förberedelser. Enligt 13 § i beredskapslagen ska förberedelserna ledas och övervakas av statsrådet samt av varje ministerium inom sitt ansvarsområde. Varje ministerium samordnar förberedelserna inom sitt eget ansvarsområde. I fråga om samordningen av förberedelserna föreskrivs särskilt.  

Statsrådets kansli har utfärdat en anvisning om ibruktagande av befogenheter enligt beredskapslagen (VNK/1297/40/2014). Till beredskapslagstiftningen hör också lagen om försvarstillstånd (1083/1991). I 1 § i lagen om försvarstillstånd föreskrivs det att för tryggande av självständigheten och upprätthållande av rättsordningen kan rikets försvar effektiviseras och dess säkerhet stärkas genom att försvarstillstånd införs under krig som riktar sig mot Finland samt under sådana med krig jämställbara interna störningar som inbegriper våld och allvarligt påverkar upprätthållandet av allmän ordning och som syftar till att upphäva eller ändra det grundlagsenliga statsskicket. Enligt 2 § i samma lag införs och förlängs försvarstillstånd genom förordning som utfärdas av republikens president. Tillämpningsförordningen ska genast föreläggas riksdagen. Förordningen ska upphävas, om riksdagen så beslutar. Dessutom har det inom vissa områden utfärdats bestämmelser som gäller undantagsförhållanden. 

I enlighet med det som föreskrivs i statsrådets kanslis förordning om arbetsordning för statsrådets kansli (162/2015) hör till sektorn för lokaler och säkerhets uppgifter bl.a. sammanställande av en gemensam lägesbild för statsrådet, allmän samordning av hanteringen av störningssituationer och statsrådets gemensamma beredskap för undantagsförhållanden och störningssituationer.  

För närvarande finns det emellertid inga bestämmelser på lagnivå om statsledningens centraliserade tillgång till information och lägesbildsverksamhet. Så som det konstateras i statsrådets principbeslut om den övergripande säkerheten finns statsrådets lägescentral vid statsrådets kansli, vilken har till uppgift att ta fram information om händelser i realtid och skapa en lägesbild för statsledningen som har sammanställts utifrån uppgifter från de behöriga myndigheterna och vid behov analyserats. Lägescentralen sammanför uppgifter från olika förvaltningsområden och lämnar utifrån dem en rapport till statsledningen. I samarbete med andra myndigheter producerar lägescentralen dessutom förutseende säkerhetsrapporter för statsledningen. På motsvarande sätt ger lägescentralen vid behov den behöriga myndigheten uppgifter om helhetsläget. 

Vid hanteringen av störnings- och undantagssituationer understryks betydelsen av tydliga befogenhets- och ledningsförhållanden. Bland annat i statsrådets principbeslut om den övergripande säkerheten konstateras det att statsrådet och den behöriga myndigheten vid hanteringen av och ledningen vid störningar och undantagsförhållanden verkar med den myndighetsorganisation och enligt de verksamhetsmodeller som tillämpas under normala förhållanden. Den behöriga myndigheten styr och ansvarar för den operativa verksamheten i enlighet med den indelning i ansvarsområden som anges i reglementet för statsrådet. 

Förvaltningsområdenas beredskapsarrangemang och beredskapsjouren vid olika myndigheter bildar den stomme utifrån vilken man reagerar på störningssituationer. Statsrådets lägescentral har till uppgift att vid behov samordna den information som behövs för att bilda lägesbilden tillsammans med den ansvariga myndigheten och med de andra myndigheter som deltar i hanteringen av en störningssituation.  

Statsrådets lägescentral är Finlands nationella kontaktpunkt bland annat för unionens civilskyddsmekanism, EU-arrangemanget för integrerad politisk krishantering (IPCR) och Natoarrangemanget EADRCC (Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre). Lägescentralen har till uppgift att ta fram information om säkerhetsincidenter i realtid och att utarbeta en samlad lägesbild utifrån uppgifter från de behöriga myndigheterna och är dessutom kontaktpunkt dygnet runt bland annat för utbyte av information i samband med nämnda mekanismer. En uppgift för statsrådets lägescentral i denna roll är att förmedla information som kommer in via dessa larmmekanismer till behöriga myndigheter och att vid behov stödja den nationella samordningen.  

Lägescentralen ansvarar för att larma statsrådet, ministerutskotten, kanslicheferna, beredskapscheferna samt de tjänstemän vid statsrådet som enligt författningarna behövs för beslutsfattandet och att kalla dem till sammanträden, möten och förhandlingar som på grund av en störningssituation eller krissituation eller av någon annan orsak hålls vid exceptionella tidpunkter. 

Till personalen vid lägescentralen hör en lägesbildskoordinator, en biträdande lägesbildskoordinator samt 8-12 jourhavande lägesbildsanalytiker.  

I 4 § i lagen om internationella förpliktelser som gäller informationssäkerhet (588/2004) finns bestämmelser om Finlands behöriga säkerhetsmyndigheter och samarbetet mellan dem i syfte att uppfylla internationella förpliktelser som gäller informationssäkerhet.  

Utöver det som konstaterats ovan finns bestämmelser som är av betydelse för regeringspropositionen i synnerhet i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999, nedan offentlighetslagen) och i personuppgiftslagen (523/1999). Dessutom finns det i den sektorspecifika lagstiftningen ett rätt så betydande antal bestämmelser som i synnerhet gäller behandlingen av personuppgifter. Som ett exempel kan lagen om behandling av personuppgifter i polisens verksamhet (761/2003) nämnas.  

Den allmänna dataskyddsförordningen, dvs. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) antogs våren 2016 och ska tillämpas från och med den 25 maj 2018. Den allmänna dataskyddsförordningen ska tillämpas inom både den offentliga och den privata sektorn. Förordningen ersätter både personuppgiftsdirektivet från år 1995 och bestämmelserna i personuppgiftslagen till den del behandlingen av personuppgifter hör till förordningens tillämpningsområde. Förordningen tillämpas inte på behandling som hänför sig till verksamhet utanför unionsrättens tillämpningsområde, såsom på behandling av personuppgifter i samband med verksamhet som hör till den nationella säkerheten eller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Förordningen tillämpas inte heller på behandling av personuppgifter inom området för polissamarbete och straffrättsligt samarbete, om vilken det föreskrivs i direktivet om integritet och elektronisk kommunikation. Bestämmelser som gäller brottsbekämpningsinformation finns i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/RIF.  

Regleringen i den allmänna dataskyddsförordningen är delvis direkt tillämplig, och det är därför inte möjligt att stifta nationella lagar till de delarna. Under tiden för beredningen av regeringspropositionen har förordningens konsekvenser för den nationella lagstiftningen ännu inte preciserats. Enligt regeringspropositionen är det huvudsakliga syftet med regleringen emellertid inte att inrikta regleringen på behandling av personuppgifter eller de register som gäller dem.  

2.2  Den internationella utvecklingen och lagstiftningen i utlandet

Det internationella samarbetet har central betydelse vid sammanställandet av en lägesbild. Lägescentralen får information bilateralt från andra stater. Dessutom fås information från utländska organisationer, och som det konstaterats ovan fungerar lägescentralen också som en kontaktpunkt för många internationella samarbetsarrangemang. Av dessa är de viktigaste EU:s lägescentral (EUSITROOM), EU-kommissionens centrum för samordning av katastrofberedskap ERCC (Emergency Response Coordination Centre) och EU-arrangemanget för integrerad politisk krishantering (IPCR). 

För säkerhetssituationsbilden på strategisk nivå i Sverige ansvarar kansliet för krishantering och dess kriskoordineringscentral, vilken fungerar som kontaktpunkt för t.ex. statsrådets lägescentral. Funktionen inrättades ursprungligen direkt under statsministern år 2008, men år 2014 överfördes kansliet för krishantering till justitiedepartementet, med inrikesministern som ansvarigt statsråd. Till kansliets grundläggande uppgifter hör lägesövervakning, larmuppgifter, uppföljning och utvecklade av krisberedskapen och krishanteringen dygnet runt, lägesövervakning av hot- och riskområden, övervakning av den säkerhetspolitiska situationen inom relevanta områden, information till den politiska ledningen och stödjande av olika myndigheter när det gäller informationssökning. I krissituationer ska kansliet sammanställa en gemensam lägesbild för regeringen samt stödja och bistå myndigheterna. Till kansliets uppgifter hör också uppföljning av ekonomiska frågor, vilket avviker från statsrådets lägescentrals uppgifter. Larm-, uppföljnings- och lägesbildsarbetet är av liknande slag som statsrådets lägescentrals uppgifter.  

I Sverige ansvarar Myndigheten för samhällsskydd och beredskap för frågor som hänför sig till olyckor, krisberedskap och civilt försvar, om det inte uttryckligen har bestämts att de hör till någon annan myndighets uppgifter. Myndigheten koordinerar, utvecklar, utbildar och utvärderar samhällets beredskapsfunktioner. Dessutom stöder myndigheten de lokala myndigheterna och skapar en överblick över helhetssituationen och förmedlar information till regeringskansliet och den behöriga myndigheten. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har ingen särskild behörighet som åsidosätter den behöriga myndighetens befogenheter. Myndighetens enhet för omvärld och beredskap har som huvudsaklig uppgift att upprätthålla en nationell och internationell lägesbild dygnet runt. Enheten är också Sveriges kontaktpunkt i EU-sammanhang. I Finland sköts motsvarande uppgifter vid inrikesministeriets räddningsavdelning, regionförvaltningsverken och räddningsverken samt i förvaltningsövergripande organ, såsom Säkerhetskommittén och dess sekretariat.  

Enligt 15 § i förordningen om krisberedskap och höjd beredskap ska varje myndighet efter förfrågan från Regeringskansliet eller Myndigheten för samhällsskydd och beredskap lämna den information som behövs för samlade lägesbilder (2008:1003).  

Norges nationella säkerhetsmyndighet (Nasjonal sikkehetsmyndighet) är en förvaltningsövergripande säkerhetsmyndighet som hör under försvarsministeriet. Myndighetens civilsektor rapporterar till justitieministeriet och dess militärsektor till försvarsministeriet. Den nationella säkerhetsmyndigheten sköter bl.a. datainsamling och analys för säkermyndigheternas behov, utför kontroller och övervakning, utvecklar säkerhetsåtgärder, upprätthåller ett säkerhetsutredningsregister och fungerar även som besvärsmyndighet när det gäller säkerhetsutredningar som förkastats. Till den norska säkerhetsmyndighetens uppgifter hör också nationellt och internationellt samarbete, motåtgärder när det gäller teknisk övervakning samt CERT-funktioner (Computer Emergency Response Team), med vilka man avser att förebygga kränkningar av informationssäkerheten och att upptäcka och åtgärda sådana samt informera om hot mot informationssäkerheten. I Finland sköts de funktioner som motsvarar den norska nationella säkerhetsmyndighetens uppgifter av bl.a. Cybersäkerhetscentralen, underrättelsetjänsten, Skyddspolisen samt säkerhetsmyndigheten (NSA) vid utrikesministeriet.  

Bestämmelser om nationella säkerhetsmyndighetens verksamhet finns i Norges säkerhetslag. Den norska regeringen har tillsatt en kommitté att bereda en reform av den säkerhetslag som trädde i kraft 2001. Kommittén ska lämna sin rapport hösten 2016. 

Frågor som gäller uppgifter som motsvarar Statsrådets lägescentrals uppgifter sköts däremot främst av Norges justitie- och beredskapsministerium (Justis- og beredskapsdepartementet), vars uppgifter utöver rättsfrågor och fångvård omfattar bl.a. befolkningsskydd, brand- och räddningsverksamhet, polisväsendet, utbildning av civiltjänstpersoner, produktsäkerhet och säkerhet i fråga om farliga ämnen samt informationssäkerhet och kriskommunikation. Ministeriets beredskapsavdelning (Samfunnssikkerhetsavdelningen) ska sköta både nationell och internationell beredskaps- och krisplanering. Avdelningens krisstödsenhet (Krisestøtteenheten) ska i krissituationer stödja ministerierna och förvaltningens högsta kriskoordinationsorgan, dvs. krisrådet. Vid krisstödsenheten finns en civillägescentral som är statsrådets lägescentrals kontaktpunkt i Norge. I anslutning till ministeriet finns dessutom ett separat direktorat för befolkningsskydd och beredskap (Direktorater for samfunnssikkerhet og beredskap), under vilket civilförsvaret (Sivilforsvaret) ansvarar för bl.a. internationell katastrofhjälp och utbildning av civiltjänstpersonal.  

I Danmark finns ett säkerhetsutskott (Sikkerhedsudvalget) som lyder under statsministerns kansli (Statsministeriet) och till vilket statsministern, utrikesministern, justitieministern och försvarsminister hör. Utskottet handhar säkerhetsfrågor och sammanträder vid behov.  

Enligt 1 § i Danmarks beredskapslag (Bekendtgørelse af beredskabsloven, LBK nr 660 af 10/06/2009) är det räddningsberedskapens uppgift att förebygga, begränsa och lindra skador på människor, egendom och miljö då olyckor och katastrofer, såsom krigsverksamhet eller andra faror hotar.  

Den centrala beredskapsmyndigheten är enligt 5 § i den nämnda lagen Beredskapsstyrelsen. Beredskapsstyrelsen leder den nationella räddningsberedskapen och ger andra myndigheter råd. Beredskapsstyrelsen lyder under det danska försvarsministeriet. Myndigheten svarar för samhällets krisberedskap och samordningen av planeringen av den.  

Enligt 24 § i den danska beredskapslagen ska varje ministerium inom sitt ansvarsområde göra upp en plan för upprätthållandet av funktionerna i olycks- och katastrofsituationer, såsom i krigsverksamhet och stödjande av försvaret. Försvarsministeriet koordinerar och ger myndigheterna råd i beredskapsfrågor. Ministeriet har hand om sådan planering som inte hör till någon annan myndighets behörighet.  

I Danmark verkar också en nationell beredskapsstyrka (Nationale operative stab, NOST). Den ska skapa och upprätthålla en helhetsbild i krissituationer. Organisationen verkar i samarbete med försvarsmakten, polisen och civila aktörer. 

I Storbritannien koordinerar det nationella säkerhetsrådet (National Security Council) verksamheten enligt den nationella försvars- och säkerhetsstrategi som regeringen utarbetat och antagit den 23 november 2015 och genomförandet av den åren 2015–2020. Ordförande är premiärministern. Till rådet hör flera olika ministrar och som sekreterare en nationell säkerhetsexpert (National Security Adviser). Säkerhetsrådet verkar i anslutning till regeringens kansli (Cabinet Office). Säkerhetsrådet är det huvudsakliga forumet för regeringens diskussioner om den nationella säkerheten. Premiärministern övervakar förverkligandet av strategin 2015 med hjälp av säkerhetsrådet.  

Den nationella säkerhetsexperten koordinerar säkerhetsrådets verksamhet och bistås av ett nationellt säkerhetssekretariat (National Security Secretariat). En underrättelsekommitté (Joint Intelligence Committee) producerar analyserad underrättelseinformation. Beroende på hurudan karaktär en kris har kan man också kalla andra aktörer. Regeringens lägescentral i Storbritannien (Cabinet Office Briefing Rooms) är en operativ verksamhetscentral i krissituationer som finns i regeringens kanslis lokaler. Till sammanträdena kan man kalla ministrar, tjänstemän, representanter för underrättelsetjänsterna och försvarsmakten samt andra aktörer som det nationella säkerhetsrådet i respektive fall anser nödvändiga.  

2.3  Bedömning av nuläget

Statsrådets lägescentral, som är verksam dygnet runt, inrättades i september 2007 för att statsledningen och myndigheterna kontinuerligt ska få information. Informationsutbytet mellan lägescentralen, ministerierna och myndigheterna har i regel löpt smidigt. Med tanke på lägescentralens praktiska verksamhet har problemen inom informationsgången främst gällt det att information inte har lämnats regelbundet till lägescentralen. Eftersom det för närvarande inte föreskrivs i lag om lägescentralens rätt att få information, har informationsskyldigheten bedömts från fall till fall vid de olika myndigheterna med stöd av offentlighetslagen eller speciallagstiftning om myndighetens verksamhet.  

I praktiken har det förekommit situationer där det varit oklart huruvida vissa myndigheter, t.ex. polisen, haft rätt att lämna upplysningar till statsrådets lägescentral om sådana händelser som har betydelse för statsledningens lägesbild. Oklarheterna har i synnerhet gällt sådana uppgifter som enligt lag är sekretessbelagda.  

För att man ska kunna bilda en förutseende lägesbild i realtid som stöder statsrådets beslutsfattande bör information som gäller lägesbilden förmedlas till statsledningen i ett så tidigt skede som möjligt så att den kan utnyttjas effektivt. Å andra sidan kan statsledningen eller någon annan myndighet inneha information som den behöriga myndigheten inte har, men som den skulle behöva för sin verksamhet. Till exempel i fråga om enskilda händelser som eventuellt är av mindre betydelse och hänför sig till olika myndigheters verksamhet kan man möjligen utforma en bredare bild av helhetssituationen. Informationsförmedlingen bör sålunda säkerställas också i riktningen från lägescentralen till den behöriga myndigheten.  

För att stödja statsrådets beslutsfattande och öka situationsmedvetenheten hos medlemmarna av statsrådet i frågor som gäller statens och samhällets säkerhet bör statsledningen få tillförlitliga uppgifter också utöver den behöriga myndighetens lägesrapporter så att den kan hantera helheten. Statsledningen bör ha en aktuell och vid behov analyserad lägesbild i alla förhållanden.  

En lägesbild upprätthålls inom flera olika myndigheters egna ansvarsområden. Betydande myndigheter när det gäller sammanställandet av en lägesbild är bl.a. polisen, försvarsmakten, Gränsbevakningsväsendet, Cybersäkerhetscentret, Meteorologiska institutet, Finlands miljöcentral, Strålsäkerhetscentralen, Säkerhets- och utvecklingscentret för läkemedelsområdet (Fimea), Institutet för hälsa och välfärd, Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården (Valvira) och Livsmedelssäkerhetsverket.  

Utrikesministeriet följer den internationella lägesbilden. I krissituationer öppnas utrikesministeriets lägescentral genom ett beslut av ministeriets beredskapschef. Utrikesministeriet förmedlar lägesbildsinformation i synnerhet till statsrådets kansli och statsrådets lägescentral samt som direktförmedling också till andra medlemmar av statsrådet och till republikens presidents kansli. I regel ansvarar statsrådets lägescentral för förmedlingen av utrikesministeriets lägesbildsinformation till andra ministerier. 

Försvarsministeriet ansvarar bl.a. för den nationella försvarspolitiken och försvarsmaktens uppgift är att sörja för rikets militära kapacitet. Med stöd av denna behörighetsfördelning sker den lägesbildsverksamhet som hänför sig till totalförsvaret vid ministeriet medan förvaltningsområdets kontinuerliga 24-timmars lägesbild produceras inom försvarsmakten. Försvarsmakten upprätthåller en egen lägesbild i alla situationer. Försvarsmakten har till sitt förfogande en gemensam lägesbild för försvarsmakten, vilken sammanställs av Försvarsmaktens operationscenter. Situationsmedvetenheten förmedlas till försvarsmaktens ledning, den lägre ledningen, andra samarbetsparter samt den övriga statsförvaltningen i form av händelsemeddelanden och analyserade ledningsbeslut enligt det sätt som deras verksamhet kräver.  

Lägesbilden för inrikesministeriets ledning baserar sig på den lägesbild som ministeriets avdelningar och enheter och förvaltningsområdets myndigheter producerar samt på meddelanden. Dessutom utnyttjar ministeriet den lägesbild som statsrådets kansli producerar och vars produktion inrikesministeriet också stöder. I normala situationer säkerställs tillgången till information för ministeriets ledning ansvarsområdesvis. Utanför tjänstetiden sköts uppgiften av de tjänstemän vid räddningsavdelningen, staben för gränsbevakningsväsendet och Polisstyrelsen som förordnats till uppgiften (jour). I situationer som gäller flera ansvarsområden sköts samordnandet av lägesbilden av det ansvarsområde som är huvudansvarigt för hanteringen av situationen. Vid behov kan också ministeriets lägescentral bemannas, där ministeriets gemensamma lägesbild utformas och upprätthålls. Vid ministeriet upprätthålls sålunda ingen kontinuerlig lägesbild dygnet runt. Den lägesbild som ministeriet producerar förmedlas till de förvaltningsområden och myndigheter som hänför sig till hanteringen av situationen. De viktigaste händelserna rapporteras till statsrådets lägescentral, som svarar för vidareförmedlingen av informationen till bl.a. medlemmarna av statsrådet.  

Polisen upprätthåller ett kontinuerligt ledningsberedskaps- och lägesbildssystem. Den som försatts i ledningsberedskap vid polisstyrelsen ska sörja för polisstyrelsens uppdaterade lägesbild och i denna roll svara för förmedlingen av händelserapporter till ledningen för Polisstyrelsen vid inrikesministeriet, statsrådets lägescentral och nödvändiga intressentgrupper. Polisen förmedlar sin lägesbild från fall till fall till sådana aktörer som enligt lag har rätt att behandla informationen i fråga. Uppgifter utlämnas endast i den omfattning och så detaljerat som är möjligt enligt lagstiftningen.  

Skyddspolisen upprätthåller en lägesbild över de säkerhetshot som gäller Finland. I de lägesbilder som skyddspolisen upprätthåller förenas både aktuell händelseinformation och analyser kopplade till större sammanhang av händelserna och deras inbördes beroende.  

Gränsbevakningsväsendet har en enda lägesbild som omfattar helheten av Gränsbevakningsväsendets lagstadgade uppgifter: gränssäkerhet, sjöräddning och brottsbekämpning. Lägesbilden förmedlas till Gränsbevakningsväsendets interna aktörer samt till inrikesministeriets ledning, ministeriets övriga avdelningar, statsrådet, republikens presidents kansli och samarbetsmyndigheter.  

Till exempel Centralkriminalpolisens uppgift omfattar bl.a. bekämpning av internationell, organiserad, professionell, ekonomisk och annan allvarlig brottslighet och Centralkriminalpolisen är också ett nationellt centrum för underrättelseverksamhet som gäller allvarlig och organiserad brottslighet.  

Vid de polisinrättningar som ansvarar för lokal och regional kriminalunderrättelse inrättades en operativ kriminalunderrättelse- och analysenhet vid ingången av 2014. Dessa enheters verksamhet är bunden till polisens, Tullens och Gränsbevakningsväsendets gemensamma PTG-funktion för att producera och förmedla en riksomfattande brottslighets- och bekämpningslägesbild. Utifrån en lokal och regional lägesbild skapar man en gemensam riksomfattande brottslägesbild genom att foga till nödvändiga riksomfattande element, observationer eller bedömningar samt internationell kriminalunderrättelseinformation från PTG-centret. Genom lägesbilden främjas en informationsbaserad polisverksamhet i syfte att styra brottsbekämpningen. 

Inom migrationsförvaltningen verkar Enheten för mottagande vid Migrationsverket som en riksomfattande lägescentral med uppgift att följa verksamheten vid och förutsättningarna för förläggningarna för asylsökande samt koordinera och styra placeringen av nya asylsökande vid mottagningsenheterna med beaktande av störningssituationer vid inresan. Lägescentralen producerar och förmedlar en sammanställd helhetslägesbild över mottagandet av asylsökande till inrikesministeriets ledning, Migrationsverket och andra aktörer.  

Inom kommunikationsministeriets förvaltningsområde utvecklar och övervakar Kommunikationsverkets cybersäkerhetscenter kommunikationsnätens och kommunikationstjänsternas funktion och säkerhet. Centrets informationssäkerhetstjänster omfattar bl.a. CERT-funktioner (att förebygga kränkningar av informationssäkerheten samt att upptäcka och åtgärda sådana och informera om hot mot informationssäkerheten) och NCSA-uppgifter (ansvar för säkerhetsfrågor som hänför sig till elektronisk informationsförmedling och -behandling av säkerhetsklassificerat material). Till stöd för verksamheten upprätthåller Kommunikationsverket också en nationell lägesbild över cybersäkerheten. Lägesbilden formas bl.a. med hjälp av meddelanden om avvikelser beträffande informationssäkerheten och cybersäkerheten från statsförvaltningen samt ur försörjningsberedskapssynpunkt kritiska företag. Lägesbilden förbättrar lägesbildsmedvetenheten hos centrala aktörer som deltar i tryggandet av samhällets vitala funktioner genom att tillhandahålla dem aktuell, samlad och analyserad information om sårbarhet och störningar samt konsekvenserna av dem.  

Den lägesbild som produceras av social- och hälsovårdsministeriet baserar sig på den lägesbild som ministeriets avdelningar och enheter samt förvaltningsområdets myndigheter producerar. Lägesbilden utformas i samarbete med EU-organ, såsom hälsosäkerhetskommittén och Europeiskt centrum för förebyggande och kontroll av sjukdomar, samt FN:s organisationer, t.ex. WHO. Social- och hälsovårdsministeriet och dess förvaltningsområde har omfattande jourtjänster dygnet runt. Både vid ministeriet och dess ämbetsverk finns dygnet-runt-jour. Dygnet-runt-kontaktpunktsuppgifterna inom social- och hälsovården hänför sig t.ex. till WHO:s internationella hälsoreglemente och Europaparlamentets och rådets beslut om gränsöverskridande hot mot människors hälsa.  

Exemplen ovan visar att verksamheten vid statsrådets kanslis lägescentral har en viktig roll när det gäller att säkerställa att statsledningen har tillgång till en samordnad lägesbild som omfattar hela landet. Upprätthållandet av en lägesbild inom de olika myndigheternas egna ansvarsområden räcker inte för att säkerställa en enhetlig lägesbild för statsledningen, utan det är nödvändigt att föreskriva särskilt om saken. Enbart genom att utveckla myndigheternas verksamhet har man inte uppnått en tillräcklig funktionssäkerhetsnivå och de olika förvaltningsområdenas operativa lägesbilder kan inte direkt som sådana tillämpas som lägesbild på statsrådets nivå. Dessutom ska bestämmelser om tillgången till sekretessbelagda uppgifter som innehas av en annan myndighet regelrätt tas in i speciallagar.  

3.1  Målsättning

Med tanke på statsledningens strategipolitiska beslutsfattande är det viktigt att sammanställa en gemensam och rättidig förvaltningsövergripande lägesbild. Ett syfte med regeringspropositionen är att i enlighet med statsrådets principbeslut om den övergripande säkerheten säkerställa informationsgången så att statsrådets lägescentral och det behöriga ministeriet har rätt att få och myndigheten aktiv skyldighet att ge ut sådana uppgifter som med tanke på förutseende och hantering av en situation behövs för att informera statsledningen. Ett syfte är också att informationen ska förmedlas till statsledningen och andra nödvändiga aktörer på ett effektivt sätt som är tryggat med tanke på informationssäkerheten.  

Ett ytterligare syfte med propositionen är att klarlägga i synnerhet informationsutbytet mellan ministerierna och statsrådets lägescentral och undanröja hinder för informationsutbytet mellan de behöriga myndigheterna och statsrådets lägescentral. I anslutning till undanröjandet av hinder för informationsgången är ett syfte också att säkerställa att informationen går i båda riktningarna så att statsrådets lägescentral kan lämna uppgifter om lägesbildshelheten till andra myndigheter.  

För att målen med regeringspropositionen ska uppfyllas räcker det inte enbart med att informationsutbytet mellan myndigheterna ordnas på ett smidigare sätt och att lagstiftningen lättas upp t.ex. genom att man utnyttjar de förvaltningsövergripande samarbetsförfaranden som regelbundet tillämpas inom statsförvaltningen. Statsrådets lägescentrals verksamhet har tidigare baserat sig på reglering på lägre nivå än lag samt på samarbete mellan myndigheterna. Med beaktande av bl.a. de förändringar i säkerhetssituationen som beskrivits ovan i ingressen samt regeringens mål att stärka tanken om den övergripande säkerheten, är det ändamålsenligt att säkerställa informationsgången mellan myndigheterna på lagnivå.  

Genom den föreslagna regleringen vill man försäkra sig om att ministerierna också i fortsättningen utgör stommen för sammanställandet av en lägesbild så att statsrådets lägescentral utifrån deras rapporter kan utforma en förvaltningsövergripande lägesbild. I denna lägesbildsrapport koncentreras de centrala ledningsbeslut som behövs för det politiska beslutsfattandet. På motsvarande sätt borde uppgifter om statsledningens beslut så snabbt som möjligt förmedlas t.ex. till dem som deltar i hanteringen av en störningssituation.  

Regeringspropositionen bidrar till att förbättra beredskapen för nya säkerhetshot, såsom hybridhot, genom att en enhetlig lägesbild som omfattar hela landet möjliggör en förhandsvarning t.ex. om hybridhot. Utan de föreslagna bestämmelserna om informationsgången och fullmakterna i anslutning till tillgången till information får man inte en tillräckligt omfattande lägesbild om hybridhot och därigenom omfattande situationsmedvetenhet. Genom propositionen strävar man sålunda efter att bemöta också den press som den kontinuerligt föränderliga omvärlden, internationella krissituationer, digitaliseringen och cyberhotens kraftiga utveckling sätter på hanteringen av cyber- och informationssäkerheten.  

Behovet av att sammanställa en förutseende lägesbild accentueras i utrikes- och säkerhetspolitiska frågor, såsom beredskap för terrorism, internationella konflikter och hybridhot. Genom propositionen strävar man också efter att förbättra sammanställandet av en lägesbild så att man vid statsrådets lägescentral i samarbete med ministerierna kan samordna information som erhållits från olika källor, också s.k. svaga signaler.  

Ett mål med propositionen är också att de olika myndigheterna i omfattande och långvariga olyckssituationer eller djupa kriser ska ha en enhetlig och övergripande uppfattning om det som hänt samt metoder och ändamålsenliga system för att utbyta, samordna och analysera lägesinformation och göra upp nödvändiga utvecklingsprognoser för situationen. Samordnandet av den operativa verksamheten ska fortfarande skötas av den behöriga myndigheten på samma förvaltningsnivå som den operativa verksamheten också annars leds på.  

3.2  De viktigaste förslagen

I propositionen föreslås det att statsrådets lägescentrals verksamhet ska utvecklas genom att hinder för informationsgången mellan de behöriga myndigheterna och statsrådets lägescentral undanröjs. Även om lägescentralen redan är verksam, föreslås det att det på lagnivå ska föreskrivas om centralens uppgifter och dess rätt att både få och lämna ut uppgifter som behövs för utformandet av en lägesbild.  

4.1  Ekonomiska konsekvenser

Propositionen har inga betydande ekonomiska konsekvenser. Statsrådets lägescentral finns vid statsrådets kansli och lönekostnaderna för centralens personal betalas ur statsrådets kanslis omkostnadsmoment. De föreslagna bestämmelserna förutsätter inga tilläggsresurser för statsrådets kanslis del.  

Statsrådets kansli har bl.a. vid rekryteringen av statsrådets lägescentrals personal kunnat beakta säkerställandet av det högklassiga analyskunnande som krävs för en resultatrik verksamhet vid lägescentralen inom ramen för de omkostnadsanslag som står till förfogande och har dessutom kunnat utbilda analytiker regelbundet.  

Statsrådets lägescentrals verksamhet sköts inom ramen för den fastslagna planen för de offentliga finanserna och de godkända statsbudgetarna och orsakar därför inga ändringar i budgetpropositionen 2017 eller den godkända planen för de offentliga finanserna och kan sålunda behandlas åtskilt från dessa.  

4.2  Konsekvenser för myndigheterna

Den anmälningsskyldighet som föreslås i propositionen kan ha vissa mindre konsekvenser för myndigheternas uppgifter och verksamhetssätt. Statsrådets lägescentrals verksamhet har till stor del etablerats och de uppgifter som i propositionen föreslås för lägescentralen motsvarar de uppgifter som lägescentralen redan nu sköter.  

Enligt propositionen ska myndigheterna meddela säkerhetsincidenter till statsrådets lägescentral. För de anmälningsskyldiga myndigheterna kan bestämmelserna ha vissa mindre konsekvenser som främst hänför sig till anvisningar för verksamheten. De föreslagna bestämmelserna klargör myndigheternas inbördes behörighetsförhållanden, eftersom man på lagnivå föreskriver å ena sidan om myndigheternas skyldighet att rapportera säkerhetsincidenter och å andra sidan statsrådets lägescentrals rätt att få information. Utöver de föreslagna bestämmelserna kan sättet att genomföra myndigheternas anmälningsskyldighet och organiseringen av lägesbildsförfarandet preciseras genom förvaltningsområdenas egna anvisningar. Dessutom skulle en regelbunden tillämpning av verksamhetsmodellerna främja utvecklandet av lägesbildsverksamheten.  

Dessutom kan den föreslagna regleringen antas ha en positiv inverkan när det gäller att få informationen att bättre löpa i båda riktningarna. På detta sätt kan man också försäkra sig om att respektive behörig myndighet alltid har tillgång till en aktuell lägesbild eller annan information om säkerhetssituationen. En klarare reglering kan förmodas effektivisera myndighetsverksamheten och förvaltningen då de osäkerhetsfaktorer som tidigare kanske hänfört sig till rättsläget inte längre finns.  

4.3  Samhälleliga konsekvenser

Genom propositionen säkerställs sammanställandet av en tillförlitlig och uppdaterad lägesbild för statsledningen, då lägescentralens uppgifter och rättigheter att få information har konstaterats på lagnivå. Genom propositionen förbättras också statsledningens möjligheter att vid behov reagera snabbt och effektivt då situationen så kräver. På detta sätt kan man bemöta också de ovan konstaterade förändringarna i omvärlden vad gäller både den inre säkerheten och utrikes- och säkerhetspolitiken. 

5.1  Beredningsskeden och beredningsmaterial

Propositionen har beretts vid statsrådets kansli. Beredningen av propositionen inleddes i den arbetsgrupp som statsrådets kansli tillsatte i juli 2012 och som hade till uppgift att utreda lagstiftningsgrunden för statsrådets lägescentral. Arbetsgruppens mandattid pågick till den 31 december 2012 och gruppen utarbetade ett utkast till regeringsproposition, utifrån vilket beredningen av frågan fortsatte som tjänsteuppdrag vid statsrådets kansli.  

Den regeringsproposition med förslag till lag om statsrådets lägesbildsverksamhet som överlämnades till riksdagen 2014 (RP 259/2014 rd) har använts som bakgrundsmaterial vid utarbetandet av denna regeringsproposition. Vid beredningen av propositionen har man beaktat både den etablering som skett i lägescentralens verksamhet och i synnerhet kommentarerna om den tidigare regeringspropositionen.  

I den regeringsproposition (RP 259/2014 rd) som förföll föreslogs det att lägescentralen också skulle ha hand om de kontaktpunktsuppgifter som hänför sig till statsrådets gemensamma beredskap. Det föreslogs i propositionen att närmare bestämmelser om lägescentralens kontaktpunktsuppgifter skulle utfärdas genom förordning av statsrådet. Den tidigare föreslagna regleringen kan inte anses vara tillräckligt tydlig, och då utkastet till regeringsproposition gjordes föreslogs det att lägescentralen ska sköta sådana internationella kontaktpunktsuppgifter som baserar sig på statsfördrag som är bindande för Finland och som hör till statsrådets kanslis ansvarsområde eller samtidigt till statsrådets kanslis och flera andra ministeriers ansvarsområde och där statsrådets kansli har varit avtalspart. Det moment som föreslogs vid den fortsatta beredningen har strukits ur lagförslaget på de grunder som anges i avsnitt 5.2.  

5.2  Remissyttranden och hur de har beaktats

Utkastet till regeringsproposition sändes på remiss till ministerierna, republikens presidents kansli, justitiekanslersämbetet, Säkerhetskommittén och Statens revisionsverk. Samtidigt begärdes yttrande om ett utkast till beslut om att tillsätta en samordningsgrupp för underrättelse och lägesbild.  

Yttrande lämnades, utöver av ovannämnda aktörer, också av Tullen, finansministeriets budgetavdelning, Skyddspolisen och Polisstyrelsen samt av Gränsbevakningsväsendet, vars yttrande är sekretessbelagt enligt 24 § 1 mom. 5 punkten i offentlighetslagen. Många remissinstanser hänvisade till de yttranden de lämnat om det tidigare utkastet till regeringsproposition.  

Remissinstanserna ansåg det i regel vara positivt att det i lag föreskrivs närmare om statsrådets lägesbildsverksamhet och att man preciserar den till statsrådets kansli anknutna lägescentralens verksamhet och uppgifter samt ökar informationsutbytet mellan myndigheterna. Finansministeriet konstaterar i sitt yttrande att det i utkastet saknas en bedömning av nödvändigheten av att inrätta en lagstadgad lägesbildsverksamhet i jämförelse med det nuvarande förfarandet där sammanställandet av en gemensam lägesbild för statsrådet har föreskrivits för statsrådets kansli. Justitieministeriet anser att lägescentralens uppgifter inte är tillräckligt exakt och noggrant avgränsade, eftersom begreppen lägesbild och lägesbildsverksamhet inte definieras i lagförslaget.  

Särskilt inrikesministeriet, utrikesministeriet, justitiekanslersämbetet och Polisstyrelsen kommenterade i sina yttranden den bestämmelse som föreslogs i 1 § och som gällde lägescentralens kontaktpunktsuppgifter. Utrikesministeriet föreslog i sitt yttrande att 1 § 3 mom., som gällde lägescentralens kontaktpunktsuppgifter, skulle slopas. Eftersom syftet med den föreslagna bestämmelsen uttryckligen var att hindra uppkomsten av sådana situationer där statsrådets lägescentral blir utsedd till kontaktpunkt i avtal som den inte har varit medveten om eller är avtalspart i och för att det vore svårt att säkerställa detta genom bestämmelser i lag föreslås det inte att bestämmelsen tas in i lagen om statsrådets lägescentral. Däremot kan eventuella oklarheter i verksamheten klarläggas på enklare sätt än genom lag, t.ex. genom att informera de övriga ministerierna om att de vid avtalsförhandlingar där avsikten är att utse statsrådets lägescentral till kontaktpunkt bör informera lägescentralen på förhand och vid behov inkludera centralen i förhandlingarna.  

I många yttranden togs det fasta på bristfälligheten i den föreslagna 2 § när det gällde vilka myndigheter de föreslagna bestämmelserna skulle omfatta. Inrikesministeriet föreslog i sitt yttrande att skyldigheten att rapportera säkerhetsincidenter avgränsas till att endast omfatta ministerierna. Om rapporteringsskyldigheten avgränsas på detta snäva sätt kan de syften som eftersträvas med regeringspropositionen inte nås, eftersom det i praktiken kan leda till en långsammare informationsgång. Om skyldigheten endast ska gälla ministerierna förändras situationen dessutom avsevärt jämfört med nuläget där myndigheterna rapporterar säkerhetsincidenter direkt till lägescentralen. Också den bestämmelse som gäller innehållet i rapporteringsskyldigheten ansågs fortfarande vara oklar enligt t.ex. finansministeriets, social- och hälsovårdsministeriets och Polisstyrelsens yttranden.  

Bland annat i jord- och skogsbruksministeriets, justitiekanslersämbetets, Polisstyrelsens och justitieministeriets yttranden föreslogs preciseringar i den föreslagna 3 § som gäller statsrådets lägescentrals rätt att få information. Jord- och skogsbruksministeriet föreslog att paragrafen ändras så att lägescentralens rätt att få information även omfattar en bedömning av säkerhetsincidentens konsekvenser.  

Försvarsministeriet konstaterar i sitt yttrande att det också krävs fungerande informationssystem för utbyte av lägesinformation mellan myndigheter och andra aktörer för att syftena med propositionen ska nås, och lägger fram sin syn på en hurdan IKT-beredskapsnivå som krävs av dataplattformen för att informationsutbyte ska vara möjligt. Eftersom projekt för utveckling av informationssystem och datasäkerhet är en del av myndigheternas sedvanliga verksamhet som regeringspropositionen inte har någon direkt inverkan på, har dessa utvecklingsbehov inte utretts mer i detalj i propositionen. Ett exempel på en skyldighet som fastställts för statsrådets kansli är den skyldighet att säkerställa kompatibiliteten i fråga om ledningsberedskaps- och lägesbildssystemen samt kommunikationen som konstateras i mellanrapporten om den nationella strategin för bekämpning av terrorism 2014–2017 (Inrikesministeriet, SM 1611744). Utgångspunkten är att informationssystemen uppfyller kraven och att myndighetens verksamhet motsvarar de krav som ställs i den lagstiftning som gäller datasäkerhet.  

Utifrån den respons som kom in under remissbehandlingen har 1 § ändrats så att begreppet samhällets övergripande säkerhet inte längre används. En del remissinstanser hänvisade i sina yttranden till att det i statsrådets principbeslut om den övergripande säkerheten konstateras att begreppet övergripande säkerhet inte är avsett att vara ett juridiskt begrepp. Efter remissbehandlingen har bestämmelsen om statsrådets lägescentrals kontaktpunktsuppgifter strukits ur propositionen på det sätt som konstateras ovan. Dessutom har 2 § kompletterats med de myndigheter som omfattas av rapporteringsskyldighet och förtydligats i fråga om rapporteringsskyldighetens innehåll. I 3 § har gjorts de preciseringar som föreslogs i yttrandena.