1.1  Bakgrund

För att målen i Parisavtalet om klimatförändringar ska uppnås har EU och dess medlemsstater åtagit sig att före år 2030 på EU-nivå minska sina utsläpp av växthusgaser med minst 55 procent från 1990 års nivå. Inom EU fördelas målet för minskning av utsläppen mellan den handlande sektorn och den sektor som står utanför handeln med utsläpp, den så kallade ansvarsfördelningssektorn, så att ansvarsfördelningssektorns utsläpp minskas med sammanlagt 30 procent fram till år 2030 jämfört med nivån år 2005. Enligt kommissionens förslag från juli 2021 bör utsläppen före år 2030 minskas med 40 procent från 2005 års nivå. Av utsläppen från ansvarsfördelningssektorn utgör trafiken en betydande utsläppskälla och åtgärderna för att minska utsläppen från trafiken har en central roll för att EU:s mål ska uppnås.  

Utsläppen från trafiken står för ca en femtedel av Finlands utsläpp av växthusgaser och för cirka 40 procent av ansvarsfördelningssektorns utsläpp. Utsläppen från trafiken kan minskas genom att man ökar andelen alternativa bränslen, effektiviserar trafiksystemets energieffektivitet och förbättrar fordonens energieffektivitet. I effektiviseringen av fordonens energieffektivitet ligger tyngdpunkten till stor del på EU-åtgärder. Inom EU styrs fordonens energiprestanda genom införande av CO2-gränsvärden som är bindande för fordonstillverkare och styr tillverkningen mot energieffektivare fordon.  

Enligt regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering ska målen för att minska utsläppen från trafiken och transporterna motsvara Finlands mål för klimatneutralitet år 2035. I enlighet med regeringsprogrammet ska utsläppen från trafiken och transporterna halveras fram till 2030. För att målen ska uppnås fattade statsrådet den 6 maj 2021 ett principbeslut om minskning av inrikestransporternas utsläpp av växthusgaser, det vill säga om färdplanen för fossilfria transporter. I färdplanen för fossilfria transporter beslutades det om åtgärder för att halvera utsläppen från trafiken fram till år 2023 samt om en stig mot en utsläppsfri trafik år 2045.  

Man har också strävat efter att öka andelen energieffektiva fordon genom den offentliga upphandlingen. Europaparlamentet och rådet antog i april 2009 direktivet 2009/33/EG om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon. I direktivet förutsattes det att man vid offentlig upphandling av vägfordon beaktar energi- och miljökonsekvenserna under fordonens livscykel. I efterhandsutvärderingar visade det sig emellertid att direktivet inte fungerade, varför Europaparlamentet och rådet i juni 2019 antog Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1611 om ändring av direktiv 2009/33/EG om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon. I direktivet föreskrivs det om för medlemsstaterna bindande minimiandelar utsläppsfria och utsläppssnåla fordon vid offentlig upphandling. 

Direktivet genomfördes nationellt genom lagen om miljö- och energieffektivitetskrav vid upphandling av fordon och trafiktjänster (740/2021), som trädde i kraft i augusti 2021. Lagen förpliktar de offentliga upphandlande enheterna att anskaffa en viss andel utsläppssnåla och utsläppsfria fordon när de genomför nya upphandlingar. Ett målmedvetet nationellt genomförande av direktivet är en del av Färdplanen för fossilfria transporter Färdplan för fossilfria transporter – statsrådets principbeslut om minskning av växthusgasutsläppen från trafiken i Finland, 6.5.2021..  

Beredningen av propositionen har föranletts av ett behov av att förtydliga de i lag föreskrivna skyldigheterna för välfärdsområden, samkommuner och bolag med kommunal anknytning. I och med reformen av social- och hälsovården och räddningsväsendet (nedan även social- och hälsovårdsreformen) övergår social- och hälsovårdens och räddningsväsendets uppgifter från kommunerna till välfärdsområdena den 1 januari 2023. Undantaget är Helsingfors stad, som även i fortsättningen ansvarar för att ordna social- och hälsovården och räddningsväsendet. Dessutom har HUS-sammanslutningen organiseringsansvar för uppgifter i anslutning till den specialiserade sjukvården inom sitt eget område. Lagen om miljö- och energieffektivitetskrav vid upphandling av fordon och trafiktjänster tillämpas på avtal i enlighet med lagen om offentlig upphandling och koncession (1397/2016, upphandlingslagen) och lagen om upphandling och koncession inom sektorerna vatten, energi, transporter och posttjänster (1398/2016, försörjningslagen) samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 (nedan trafikavtalsförordningen).  

Lagen om miljö- och energieffektivitetskrav vid upphandling av fordon och trafiktjänster ålägger de upphandlande enheterna skyldighet att skaffa utsläppssnåla och utsläppsfria fordon och trafiktjänster. Välfärdsområdena är sådana offentliga upphandlande enheter som avses i upphandlingslagen och vars upphandlingar som överstiger tröskelvärdena ska genomföras i enlighet med upphandlingslagen. Välfärdsområdenas upphandlingar hör alltså redan till lagens tillämpningsområde. Enligt lagen om miljö- och energieffektivitetskrav vid upphandling av fordon och trafiktjänster är utgångspunkten att den allmänna åtagandenivån enligt lagen ska tillämpas på upphandlande enheters upphandlingar. För närvarande tar lagen inte uttryckligen ställning till vilka åtagandenivåer som ska tillämpas på välfärdsområdenas upphandling. Med upphandlande enheter avses också samkommuner och bolag med kommunal anknytning. För närvarande tillämpas kommunens åtagandenivå på upphandling som görs av samkommuner och bolag med kommunal anknytning, om de utför uppgifter som omfattas av kommunens organiseringsansvar. I fråga om frivilliga uppgifter tillämpas en allmän riksomfattande åtagandenivå på upphandlingar av fordon och trafiktjänster som görs av samkommuner. De upphandlande enheterna har ansett att regleringen är oklar särskilt i situationer där den upphandlande enheten verkar över kommun- och landskapsgränserna. För att skyldigheterna ska bli klarare är det nödvändigt att föreskriva mer exakt än tidigare om åtagandenivåerna. 

1.2  Beredning

Propositionen har beretts vid kommunikationsministeriet.  

Som stöd för beredningen av lagändringen beställdes en utredning om de offentliga upphandlingar av fordon och trafiktjänster som övergår från kommunerna till välfärdsområdena och differentieringen av välfärdsområdenas åtagandenivåer. Ramboll Finland Ab: Hyvinvointialueiden ympäristö- ja energiatehokkaat ajoneuvohankinnat, 25.4.2022. Som stöd för beredningen beställdes dessutom en utredning om villkoren för påförande av påföljdsavgift. Sakari Melander: Oikeudellinen asiantuntijalausunto seuraamussääntelystä eräissä liikenne- ja viestintäministeriön lainvalmisteluhankkeissa, 19.5.2022. Vid beredningen av propositionen har man också utnyttjat den utredning om differentiering av kraven i direktivet med beaktande av geografiska skillnader som beställts i samband med beredningen av lagen om miljö- och energieffektivitetskrav vid upphandling av fordon och trafiktjänster samt de nyaste statistikuppgifterna om bland annat sådan upphandling som gjorts under lagens giltighetstid och som omfattas av förpliktelserna. Ramboll Finland Ab: Smart Mobility. Selvitys puhtaan kaluston direktiivin (CVD) kustannustehokkaasta kansallisesta täytäntöönpanosta, 30.1.2020. 

I samband med beredningen har kommunikationsministeriet träffat sakkunniga från social- och hälsovårdsministeriet, finansministeriet och Transport- och kommunikationsverket. Dessutom har kommunikationsministeriet träffat Kommunförbundet.  

Utkastet till regeringens proposition har behandlats av delegationen för kommunal ekonomi och förvaltning den 18 oktober 2022. 

Beslutet om lagstiftningsprojektet och andra handlingar som gäller propositionen finns tillgängliga på statsrådets webbplats Lagberedning och utveckling i statsrådet (LVM004:00/2022). 

2.1  Nationell lagstiftning

Lagen om miljö- och energieffektivitetskrav vid upphandling av fordon och trafiktjänster

Lagen om miljö- och energieffektivitetskrav vid upphandling av fordon och trafiktjänster trädde i kraft den 2 augusti 2021. Lagen baserar sig på ett EU-direktiv (2019/1161), där ett syfte är att bidra till att utsläppsminskningar nås inom trafiken genom att öka andelen rena fordon vid offentlig upphandling. Direktivet förpliktar medlemsländerna att upphandla en viss minimiandel utsläppsfria och utsläppssnåla fordon vid offentlig upphandling. Skyldigheterna är uppdelade på två upphandlingsperioder. Den första upphandlingsperioden inleddes den 2 augusti 2021 och pågår till utgången av år 2025. Den andra upphandlingsperioden pågår 2026–2030.  

Minimikraven indelas enligt tre olika fordonskategorier: personbilar och lätta nyttofordon, lastbilar och bussar i kategori M3. Direktivet gäller såväl upphandling av fordon som upphandling av trafiktjänster. Med upphandling av fordon avses utöver köp även hyrning, leasing och avbetalningsköp. I fråga om upphandling av trafiktjänster tillämpas kraven på de upphandlingar som preciserats genom CPV-koderna i bilagan till direktivet. Med upphandlande enheter avses i lagen upphandlande enheter enligt 5 § i upphandlingslagen, upphandlande enheter enligt 5 § i försörjningslagen samt de behöriga vägtrafikmyndigheter enligt trafikavtalsförordningen som avses i 181 § i lagen om transportservice (320/2017). Tillsynen av lagen sker genom annonser i efterhand. De upphandlande enheterna ska i en annons i efterhand om upphandlingen uppge det totala antalet fordon som de upphandlat samt antalet sådana utsläppsfria och utsläppssnåla fordon som avses i lagen. Tillsynsmyndighet är Transport- och kommunikationsverket. 

Som miljövänliga och energieffektiva betraktas under den första upphandlingsperioden personbilar och lätta nyttofordon vars utsläpp är under 50 CO2 g/km och under den andra upphandlingsperioden fordon med utsläpp på 0 CO2 g/km. När det gäller upphandling av lastbilar och bussar i kategori M3 betraktas som miljövänliga och energieffektiva under båda upphandlingsperioderna fordon som drivs med alternativa bränslen och laddningsbara hybridfordon. Vid upphandling av bussar i kategori M3 finns dessutom minimikrav för upphandling av renodlade elbussar för båda upphandlingsperioderna. De upphandlande enheternas minimiskyldighet ska uppfyllas för antalet fordon under respektive upphandlingsperiod och inte till exempel mätt enligt prestation. Vid varje enskild upphandling behöver minimiandelen alltså inte uppnås, förutsatt att den upphandlande enheten uppnår minimiandelen i fråga om det totala antalet. De upphandlande enheterna kan också ställa strängare krav än minimimålet. 

Minimiandelarna i direktivet gäller Finland som medlemsstat. I princip har de medlemsstatsbaserade minimiandelarna enligt direktivet föreskrivits för de upphandlande enheterna i lagen. Enligt 9 § 1 mom. i lagen ska den upphandlande enheten säkerställa att minst 38,5 procent av det totala antalet personbilar och lätta nyttofordon är miljövänliga och energieffektiva fordon. Enligt 10 § 1 mom. ska den upphandlande enheten säkerställa att minst 9 procent under den första upphandlingsperioden och minst 15 procent under den andra upphandlingsperioden av det totala antalet lastbilar är sådana miljövänliga och energieffektiva fordon som definieras i lagen. Enligt 11 § 1 mom. ska den upphandlande enheten säkerställa att minst 41 procent under den första upphandlingsperioden och minst 59 procent under den andra upphandlingsperioden av det totala antalet bussar i kategori M3 är sådana miljövänliga och energieffektiva fordon som definieras i lagen. Enligt 9 § 2 mom. och 10 § 2 mom. ska dessa minimiandelar inte tillämpas på kommunernas upphandling. Kraven i fråga om kommunernas upphandling har differentierats med beaktande av regionala skillnader, såsom avstånd, ekonomisk beredskap, antalet laddningspunkter och situationen på taximarknaden. Med kommunernas upphandlingar avses tjänster som kommunerna själva upphandlar samt upphandling hos serviceproducenter av tjänster som kommunen har organiseringsansvar för baserat på avtal. På samkommuners upphandling tillämpas till övriga delar den allmänna åtagandenivån.  

I kategorin personbilar och lätta nyttofordon samt i kategorin lastbilar har åtagandena differentierats så att de 17 största städerna har de strängaste åtagandena. De kommuner som hör till landskapen har indelats i två olika åtagandenivåer utifrån särskilda regionala omständigheter. Också skyldigheten i fråga om renodlade elbussar som gäller upphandling av bussar i kategori M3 har differentierats regionalt för de behöriga vägtrafikmyndigheterna. Vid differentieringen enligt lagen har man i fråga om skillnader mellan landskapen till exempel beaktat genomförandet av kommunernas lagstadgade transporter, antalet taxitillstånd i förhållande till kommunens areal och taxiföretagens inkomstbildning, transportkostnaderna för olika sektorers köptjänster i förhållande till invånarantalet, nyckeltal för resor som med stöd av sjukförsäkringslagen ersätts av Folkpensionsanstalten, tätortsgraden, statsandelsbelopp per invånare och omfattningen av infrastrukturen för distribution av alternativa bränslen. Genom de differentierade åtagandenivåerna har man strävat efter att säkerställa att kostnaderna för ordnandet av kommunernas lagstadgade transporter inte blir oskäligt höga på grund av regionala särdrag. Ett mål med differentieringen är att till exempel ett mindre serviceutbud eller en liten laddningsinfrastruktur inte ska utgöra ett hinder för att få sådana anbud för offentlig upphandling som uppfyller kriterierna. 

Enligt 13 § i lagen om miljö- och energieffektivitetskrav vid upphandling av fordon och trafiktjänster ska den upphandlande enheten säkerställa att minimiandelarna enligt lagen uppfylls när den anskaffar fordons- eller trafiktjänster hos en inköpscentral eller med hjälp av ett upphandlingskontrakt som ingåtts av en inköpscentral, med hjälp av ett ramavtal eller med hjälp av dynamiska inköpssystem. Den upphandlande enheten är skyldig att uppnå de uppställda minimimålen även om upphandlingen sker via en inköpscentral. Enligt 14 § i lagen får upphandlande enheter komma överens om att genomföra specifika upphandlingar av fordon eller trafiktjänster gemensamt. De upphandlande enheter som deltar i upphandlingen ska säkerställa att de minimiandelar som anges i lagen uppfylls. De upphandlande enheterna ansvarar alltså för att den egna minimiåtagandenivån uppfylls, även om en del av upphandlingarna genomförs som gemensam upphandling. 

Lagen tillämpas redan i nuläget på avtal enligt upphandlingslagen, försörjningslagen och trafikavtalsförordningen, varför välfärdsområdenas upphandlingar redan hör till lagens tillämpningsområde. Den gällande lagen tar inte ställning till vilka åtagandenivåer som ska tillämpas på välfärdsområdenas upphandling. Också på upphandlingar som görs av samkommuner och bolag med kommunal anknytning tillämpas redan nu skyldigheterna enligt lagen.  

Reformen av social- och hälsovården och räddningsväsendet

Enligt regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering ska regeringen inleda beredningen av en strukturreform inom social- och hälsovården. Regeringens proposition om inrättande av välfärdsområden och om en reform av ordnandet av social- och hälsovården och räddningsväsendet godkändes i riksdagen den 23 juni 2021. I den propositionen föreslogs det att det stiftas lagar som är centrala med tanke på inrättandet av en ny förvaltningsnivå, välfärdsområden, och deras verksamhet. Dessa är lagen om välfärdsområden, lagen om ordnande av social- och hälsovård, lagen om ordnande av räddningsväsendet, lagen om ordnande av social- och hälsovården och räddningsväsendet i Nyland och en gemensam lag om införande av dessa, lagen om välfärdsområdenas finansiering samt lagar om ändring av lagstiftningen om kommunernas statsandelar, skattelagstiftningen, lagstiftningen om välfärdsområdenas personal samt vissa lagar som gäller den allmänna förvaltningen. Republikens president stadfäste lagarna den 29 juni 2021. Lagarna träder i kraft stegvis. En del trädde i kraft den 1 juli 2021 och de sista träder i kraft vid ingången av 2023.  

I och med social- och hälsovårdsreformen bildas i Finland 21 välfärdsområden som ska ta över de uppgifter inom social- och hälsovården och räddningsväsendet som kommunerna för närvarande ansvarar för. Ett undantag är Helsingfors stad, som även i fortsättningen ansvarar för att ordna social- och hälsovården och räddningsväsendet. Dessutom har HUS-sammanslutningen ett särskilt organiseringsansvar för uppgifter i anslutning till den specialiserade sjukvården inom sitt eget område. Ansvaret för att ordna sjukvårdsdistriktens och specialomsorgsdistriktens verksamhet samt kurators- och psykologtjänsterna inom elevhälsan övergår till välfärdsområdena den 1 januari 2023. Välfärdsområdena och kommunerna ansvarar tillsammans för främjandet av välfärd och hälsa. Ordnandet av miljö- och hälsoskyddet blir kvar hos kommunerna, men under vissa förutsättningar kan kommunerna och välfärdsområdena komma överens om att skötseln av miljö- och hälsoskyddsuppgifterna fortsätter som en del av social- och hälsovårdstjänsterna. Räddningsväsendet ska i välfärdsområdena vara en separat sektor som fungerar parallellt med social- och hälsovården. Räddningsväsendet ska ordnas av välfärdsområdena och Helsingfors stad, som likaså ansvarar för ordnandet av social- och hälsovården inom sina områden. 

Välfärdsområdena motsvarar till sitt område de nuvarande landskapen förutom i Nyland. I Nyland finns det fyra välfärdsområden. Helsingfors stad ska även i fortsättningen ansvara för organiseringen av social - och hälsovården och räddningsväsendet. I Nyland ansvarar dessutom HUS-sammanslutningen för ordnandet av den specialiserade sjukvården. Organiseringsansvaret för hälso- och sjukvården ska fördelas mellan välfärdsområdena i området samt Helsingfors stad och HUS-sammanslutningen på det sätt som fastställs särskilt i lag och i organiseringsavtalet för HUS.  

Välfärdsområdenas verksamhet finansieras huvudsakligen med statlig finansiering och delvis med klientavgifter som tas ut av dem som använder tjänsterna. Bestämmelser om finansieringen finns i lagen om välfärdsområdenas finansiering (617/2021). Finansieringen bestäms kalkylmässigt huvudsakligen utifrån behovet av tjänster i välfärdsområdet och utifrån omgivningsfaktorer. Finansieringen av räddningsväsendet påverkas dessutom av en riskkoefficient. Den statliga finansieringen är allmänna icke-öronmärkta medel för välfärdsområdena. Statsandelarna till kommunerna minskas med den del som motsvarar de uppgifter som överförs. De ändringar som följer av detta och av sänkningen av kommunalskatten begränsas genom en permanent bestämningsfaktor som tas in i statsandelssystemet och en utjämning av förändringen i statsandelssystemet. Den statliga finansieringen till välfärdsområdena på riksnivå år 2023 grundar sig på kostnaderna år 2022 för de social- och hälsovårdstjänster som överförs från kommunerna samt räddningsväsendet. I finansieringsnivån för hela landet beaktas årligen i förväg den beräknade ökningen av servicebehovet plus ökningen med 0,2 procentenheter för åren 2023–2029, förändringen i kostnadsnivån och förändringen i uppgifterna. Finansieringen justeras i efterhand så att den motsvarar de faktiska kostnaderna i hela landet. 

Samkommunerna för sjukvårdsdistrikt och samkommunerna för specialomsorgsdistrikt för utvecklingsstörda samt deras egendom, ansvar och skyldigheter överförs till välfärdsområdena. Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikts egendom överförs till HUS- sammanslutningen. Helsingfors stads egendom överförs inte, utan till denna del föreskrivs det att social- och hälsovårdens och räddningsväsendets ekonomi ska särskiljas från stadens övriga ekonomi. Från kommunerna, med undantag för Helsingfors stad, överförs lös egendom som hänför sig till organisering av social- och hälsovården och räddningsväsendet till välfärdsområdena. 

I denna regeringsproposition har det antagits att det för skötseln av de uppgifter som kommunerna har kvar och de uppgifter som överförs till välfärdsområdena i fortsättningen finns samma ekonomiska kapacitet som kommunerna hittills haft. Det är visserligen möjligt att de uppgifter som välfärdsområdena ansvarar för inom ramen för större helheter organiseras på ett annat sätt än tidigare till exempel när det gäller hur välfärdstjänsterna tillhandahålls och hur man ordnar funktioner som stöder dem, till exempel hur den för denna regeringsproposition viktiga upphandlingen av fordon och service av dem samt trafiktjänster ordnas. Sättet att ordna tjänsterna kan genom proportionella förändringar i produktionskostnaderna ha betydelse för resursernas tillräcklighet och därmed för välfärdsområdenas ekonomiska kapacitet att uppfylla kraven på rena fordon. Å ena sidan kan de upphandlande enheternas storlek medföra möjligheter till ekonomisk effektivisering. Å andra sidan upplever kommunerna kanske en motsatt utveckling då upphandlingarna av fordon och trafiktjänster minskar. 

Upphandlingslagstiftningen

Lagen om miljö- och energieffektivitetskrav vid upphandling av fordon och trafiktjänster har beröringspunkter med upphandlingslagstiftningen. 

Upphandlingslagen tillämpas på största delen av den offentliga upphandlingen. Genom lagen föreskrivs det om statens, kommuners, samkommuners och andra i lagen avsedda upphandlande enheters upphandling av varor, tjänster och byggentreprenader över tröskelvärdena samt förfaranden i anslutning till dem. Försörjningslagen tillämpas på sådan upphandling av varor och tjänster över tröskelvärdena som görs av enheter inom de uppräknade sektorerna vatten, energi, transporter och posttjänster. I trafikavtalsförordningen föreskrivs det om att ingå avtal som gäller offentlig tjänsteupphandling. 

2.2  Nuläget i fråga om upphandling av fordon och trafiktjänster

Lagen om miljö- och energieffektivitetskrav vid upphandling av fordon och trafiktjänster tillämpas på avtal enligt upphandlingslagen, försörjningslagen och trafikavtalsförordningen vars värde motsvarar minst EU-tröskelvärdena. Av aktörerna inom den offentliga sektorn upphandlar statens och kommunernas ämbetsverk och samkommunerna fordon och trafiktjänster. Dessutom gör polisen, gränsbevakningsväsendet och försvarsmakten offentliga upphandlingar av fordon och trafiktjänster, men av deras upphandlingar har en betydande del lämnats utanför lagens tillämpningsområde. 

I lagen om miljö- och energieffektivitetskrav vid upphandling av fordon och trafiktjänster föreskrivs det om de krav som ska iakttas vid offentlig upphandling av fordon och trafiktjänster. Lagen trädde i kraft den 2 augusti 2021. Skyldigheter som gäller upphandling av utsläppssnåla och utsläppsfria fordon gäller endast upphandling som gjorts efter lagens ikraftträdande. Det har ännu inte samlats in uppgifter i någon betydande omfattning om upphandling av fordon och trafiktjänster som gjorts under lagens giltighetstid.  

Den offentliga sektorn anskaffar fordon både genom leasingavtal och direkt ägande. Enligt skatteförvaltningens statistik var det genomsnittliga anskaffningspriset för en ny personbil åren 2015–2019 cirka 33 000 euro och år 2019 cirka 34 000 euro inklusive mervärdesskatt. I den arbetsgrupp som beredde lagen om miljö- och energieffektivitetskrav vid upphandling av fordon och trafiktjänster bedömdes det att ett typiskt sätt att anskaffa fordon för offentligt ägande och tjänstebruk är leasingavtal för bilar, i fråga om vilka det finns dåligt med statistik om avtalspriserna. Kommunerna skaffar sannolikt fordon som är mindre än genomsnittet och därmed förmånligare än genomsnittet för användning i anslutning till välfärdstjänster, till exempel fordon som används av anställda inom hemvården. Å andra sidan är rena personbilar som är mindre än genomsnittet för närvarande i stort sätt lika dyra som en genomsnittlig personbil oberoende av drivkraft. Till exempel urvalet modeller av renodlade elbilar har utvidgats från år till år, men priserna är fortfarande relativt höga på grund av flaskhalsar i produktionen, höga tillverkningskostnader och betydande efterfrågan samt den relativt dåliga tillgången på sådana bilar av ovannämnda orsaker. Upphandlingen av rena fordon borde alltså öka i mycket utmanande marknadsförhållanden till högre anskaffningskostnader än tidigare. Å andra sidan kan den förmånliga driftsekonomin för rena fordon kompensera de höga anskaffningskostnaderna. 

För användning av elbilar krävs en fungerande laddningsinfrastruktur. För närvarande har i synnerhet snabbladdningsinfrastrukturen i hög grad koncentrerats till de största städerna och särskilt Södra Finland så att en betydande del av hela infrastrukturen finns i huvudstadsregionen samt i regionerna Åbo och Tammerfors. Laddningsinfrastrukturen byggs på marknadsvillkor i de områden där det finns efterfrågan. Utvecklingen av offentlig laddningsinfrastruktur har understötts med offentliga medel i områden där laddningspunkter annars inte skulle installeras. Antalet offentliga laddningspunkter har ökat betydligt under de senaste åren. Mellan det sista kvartalet 2019 och det sista kvartalet 2021 har antalet laddningsställen ökat med i genomsnitt 67 procent på två år. Antalet snabbladdningsställen har under samma tid ökat med 69 procent. Antalet laddningsställen har ökat i alla regioner, men skillnaderna mellan landskapen har inte jämnats ut i någon betydande utsträckning. 

Även situationen på taximarknaden har betydelse för användningen av elbilar vid offentliga transporter som utförs med taxi. Taximarknaden har genomgått förändringar efter att den öppnades för konkurrens 2018. Utvecklingen har påverkats dels av ett betydande nytt intresse för taxiföretagande, dels av att efterfrågan på tjänster minskat kraftigt under coronatiden. Antalet taxitillstånd ökade nationellt sett betydligt från 9 400 tillstånd i mitten av 2018 till 12 225 tillstånd vid utgången av 2020. Antalet tillstånd sjönk dock till knappa 11 200 tillstånd vid utgången av 2021. Av de företagare som kommit in i branschen har en del avslutat verksamheten snabbt och dessutom har vissa företagare som tidigare varit verksamma i taxibranschen upphört med sin verksamhet. Branschen är numera mer dynamisk och man kan inte längre dra slutsatser av utvecklingen av antalet tillstånd på samma sätt. Antalet tillstånd har regionalt utvecklats på olika sätt. Till exempel på landskapsnivå har antalet tillstånd förmodligen ökat i hela landet, även om taxiföretagare i vissa kommuner har försvunnit helt. I stora tätbebyggda områden och centralkommunerna samt kommuner som har betydande turism har antalet tillstånd i regel ökat rentav betydligt. Ändringar i servicekulturen, såsom minskad jour, påverkar inte nödvändigtvis den offentliga upphandlingen av tjänster. På grund av det ringa antalet anbud har det kunnat uppstå regionala utmaningar när det gäller skoltransporter.  

Lagen om miljö- och energieffektivitetskrav vid upphandling av fordon och trafiktjänster uppmuntrar taxiföretagare att övergå till eldrivna fordon, eftersom en betydande andel av transporterna inom taxibranschen är offentliga. Incitamentet genom lagen har funnits redan från och med augusti 2021 då lagen trädde i kraft. Den årliga omsättningen inom taxibranschen har varit cirka 1,1 miljarder euro, varav statens och kommunernas andel har varit cirka 40 procent Konkurrens- och konsumentverkets utredning om taximarknaden 01/2020.. Enligt drivkraftsstatistik och branschuppgifter om bilar som registrerats för tillståndspliktig verksamhet används våren 2022 redan flera hundra renodlade eltaxibilar och laddningsbara hybridtaxibilar i synnerhet i trafiken i huvudstadsregionen och andra stora städer och antalet kommer sannolikt att öka snabbt. Enskilda företag och sammanslutningar för förmedlingstjänster fattar viktiga beslut när de börjar styra bilbeståndets drivkraft mot el på marknadsvillkor. Taxiföretagens ändringar av drivkraft har inte främjats genom anskaffningsstöd. 

2.3  Social- och hälsovårdsreformens betydelse för upphandlingen av fordon och trafiktjänster

Till följd av social- och hälsovårdsreformen överförs ansvaret för ordnande och produktion av socialvårdstjänsterna till välfärdsområdena. Helsingfors stad ska dock även i fortsättningen ansvara för organiseringen av social - och hälsovården och räddningsväsendet. I Nyland ansvarar HUS-sammanslutningen för ordnandet av specialiserad sjukvård.  

I och med reformen övergår kommunernas lös egendom och avtal till välfärdsområdena. Enligt 23 § i lagen om genomförande av reformen av social- och hälsovården och räddningsväsendet och om införande av den lagstiftning som gäller reformen (616/2021) övergår den 1 januari 2023 till välfärdsområdet den lösa egendom samt de rättigheter som gäller ägande, besittning och bruk av den lösa egendomen som hänger samman med den verksamhet som välfärdsområdet har organiseringsansvaret för. Enligt 25 § i samma lag övergår de avtal som gäller ordnande av social- och hälsovård och räddningsväsendet till välfärdsområdet den 1 januari 2023, om inte välfärdsområdet och kommunen kommer överens om något annat. Enligt motiveringen i regeringens proposition RP 241/2020 rd innebär detta att leasingavtal för maskiner, utrustning och bilar eller övriga motsvarande avtal om nyttjanderätt övergår till välfärdsområdet. Till avtal som övergår räknas alltså bland annat de avtal kommunen ingått om produktion av service inom social- och hälsovården. Utgångspunkten är att avtalen överförs sådana de är, om inte kommunen och välfärdsområdet kommer överens om något annat.  

Lagen tillämpas på de upphandlande enheternas direkta fordonsupphandlingar och i fråga om upphandling av trafiktjänster på upphandlingar som preciserats genom CPV-koderna. När det gäller direkt upphandling av fordon inom social- och hälsovården är användningsändamålet för bilar inom lagens tillämpningsområde i regel kundbesök inom hemvården. I fråga om upphandlingen av trafiktjänster inom social- och hälsovården ansvarar kommunerna för att ordna transporter inom socialväsendet. Dessutom utgörs en betydande andel av upphandlingen av trafiktjänster inom social- och hälsovården av transporter enligt sjukförsäkringslagen som ersätts av Folkpensionsanstalten, vilka emellertid inte i detta skede överförs till välfärdsområdena ansvar.  

En betydande del av de fordon som använts för ordnande av social- och hälsovård och räddningsväsendets fordon faller utanför lagens tillämpningsområde. Lagen om miljö- och energieffektivitetskrav vid upphandling av fordon och trafiktjänster tillämpas inte på vissa fordon som är avsedda för särskilda ändamål. Enligt 3 § ska lagen inte tillämpas på till exempel fordon i kategori M1 (personbil) enligt 20 § 2 mom. 1 punkten i fordonslagen (82/2021) som särskilt tillverkats eller konverterats för att ha plats för en eller flera personer som färdas sittande i sin rullstol medan fordonet är i vägtrafik, räddningsbilar enligt 30 §, ambulanser enligt 31 §, utryckningsfordon enligt 32 § eller likbilar enligt 35 §.  

Med hjälp av Transport- och kommunikationsverkets fordonsregister kan den första registreringen inom den offentliga sektorn granskas per fordonskategori. Kommunala ämbetsverk och samkommuner har under åren 2015–2019 anmält i medeltal 842 personbilar och 333 paketbilar per år för första registrering.  

Vid utgången av 2021 hade kommunerna cirka 12 000 personbilar och lätta nyttofordon i registret. Enligt uppskattning är något under 8 900 av dessa fordon sådana som används för annat än uppgifter inom social- och hälsovården och som sålunda blir kvar i kommunerna. Det uppskattas att drygt 3 100 fordon i och med den administrativa ändringen övergår till välfärdsområdena 2023. 

Tabell 1: Uppskattning av antalet registrerade personbilar och lätta nyttofordon i kommunerna och välfärdsområdena 

Betydande upphandlingar av trafiktjänster är transporter inom social- och hälsovården samt transporter inom undervisningsväsendet. För närvarande ansvarar kommunerna för ordnandet av transporter inom socialväsendet och transporterna genomförs huvudsakligen genom upphandling av taxitjänster. Närings-, trafik- och miljöcentralen har i kommunernas transportstatistik statistikfört transporter ordnade med stöd av lagen angående specialomsorger om utvecklingsstörda (519/1977, nedan specialomsorgslagen), transporter enligt socialvårdslagen (1301/2014), transporter som förutsätts i lagen om service och stöd på grund av handikapp (380/1987, nedan handikappservicelagen), transporter för förskoleelever som bekostas av socialväsendet, servicetrafik som köpts av socialväsendet samt transporter inom barndagvården. Kommunernas upphandlingskostnader för socialväsendet beskrivs på landskapsnivå i tabellen nedan.  

Tabell 2: Kommunernas upphandlingskostnader för socialväsendet per landskap Siffrorna i tabellen baserar sig på de siffror kommunerna uppgett och vissa kommuners kostnadsuppgifter saknas och det förekommer årliga variationer i rapporteringen på kommunnivå. De årliga uppgifterna är inte som sådana jämförbara. 

Enligt närings-, trafik- och miljöcentralens uppgifter användes på riksnivå cirka 85 miljoner euro år 2019 och cirka 66 miljoner euro år 2020 för transporter inom socialväsendet. De betydligt lägre transportkostnader som rapporterades för år 2020 har sannolikt påverkats av covid-19-epidemin. Största delen av de rapporterade kostnaderna består av kostnader enligt socialvårdslagen och handikappservicelagen och kostnadernas storlek varierar mellan landskapen. Till exempel för taxitransporter i enlighet med handikappservicelagen användes mest pengar i Nyland, cirka 35 miljoner euro år 2019 och näst mest i Birkaland, cirka 14 miljoner euro år 2019.  

Den i euro räknat mest betydande gruppen av trafiktjänstupphandlingar inom social- och hälsovården är taxitransporter enligt sjukförsäkringslagen som ersätts av Folkpensionsanstalten. De hör emellertid inte till tillämpningsområdet för denna regeringsproposition, eftersom ansvaret för att ordna dem kvarstår hos Folkpensionsanstalten och inte överförs till välfärdsområdena. 

2.4  Upphandling som gjorts av samkommuner och bolag med kommunal anknytning

Kommunen kan själv organisera de uppgifter som åligger den enligt lag eller avtala om att organiseringsansvaret överförs på en annan kommun eller en samkommun. En samkommun är en självständig offentligrättslig juridisk person, som har sitt eget verksamhetsområde enligt grundavtalet samt egna organ och egen personal. Vid utgången av 2021 fanns det 186 samkommuner i Finland. En betydande del av dem var samkommuner som tillhandahåller social- och hälsovårdstjänster och utför uppgifter inom räddningsväsendet. Andra vanliga samkommuner är samkommuner med anknytning till utbildning och avfallshantering.  

När social- och hälsovårdsuppgifterna överförs till välfärdsområdena kommer de flesta av de kvarvarande samkommunerna att vara utbildningssamkommuner som upphandlar fordon och trafiktjänster för transport av arbetsredskap och användning på byggarbetsplatser. De som också tillhandahåller förarutbildning för olika slags fordon upphandlar också fordon för utbildningen. Samkommuner som ordnar utbildning på andra stadiet har dessutom möjlighet att om de så önskar ordna transporter för de studerande. Avfallssamkommunernas fordon består i huvudsak av lastbilar.  

Bolag med kommunal anknytning sköter många olika slags uppgifter och deras uppgiftsfält kan inte generaliseras. Det finns till exempel energibolag, vattenbolag och hamnbolag med kommunal anknytning. Till exempel Tuomi Logistiikka Oy i Birkaland är ett kommunalt ägt bolag som producerar persontransporttjänster, såsom transporter enligt handikappservicelagen och socialvårdslagen, servicetrafik samt skoltransporter.  

Dessutom finns det kommuner som är ägare också i bolag för gemensam upphandling, såsom i Hansel Ab och Sansia Oyj. Enligt 13 § i lagen om miljö- och energieffektivitetskrav vid upphandling av fordon och trafiktjänster ska den upphandlande enheten säkerställa att minimiandelarna enligt lagen uppfylls när den anskaffar fordons- eller trafiktjänster hos en inköpscentral eller med hjälp av ett upphandlingskontrakt som ingåtts av en inköpscentral, med hjälp av ett ramavtal eller med hjälp av dynamiska inköpssystem. Den upphandlande enheten är skyldig att uppnå de uppställda minimimålen även om upphandlingen sker via en inköpscentral. 

3.1  De viktigaste förslagen

I propositionen föreslås det att lagen om miljö- och energieffektivitetskrav vid upphandling av fordon och trafiktjänster ändras. I den föreslagna nya lagen fastställs vilka åtagandenivåer som ska tillämpas på upphandling av fordon och trafiktjänster som görs av välfärdsområden, Helsingfors och HUS-sammanslutningen inom social- och hälsovården och räddningsväsendet. Dessutom ska åtagandenivåerna för samkommuner och bolag med kommunal anknytning förtydligas. 

Lagen tillämpas redan nu i princip på alla offentliga upphandlande enheters upphandlingar, vilket innebär att välfärdsområdenas upphandling redan nu hör till lagens tillämpningsområde. I lagen föreskrivs i regel allmänna riksomfattande åtagandenivåer enligt fordonskategori som de upphandlande enheterna ska iaktta vid upphandlingen. Dessutom föreskrivs det om differentierade skyldigheter för kommunerna i fråga om upphandling av personbilar och lätta nyttofordon samt lastbilar. Enligt lagen är utgångspunkten att den allmänna åtagandenivån enligt lagen ska tillämpas på de upphandlande enheternas upphandlingar. För närvarande tas det varken i den gällande lagen eller motiveringen till den uttryckligen ställning till vilka åtagandenivåer som ska tillämpas på välfärdsområdenas upphandling. Därför behöver det förtydligas vilka skyldigheter som ska tillämpas på välfärdsområdenas upphandling. I propositionen föreslås det att minimiåtagandena för välfärdsområdena ska vara regionalt differentierade på så sätt att åtagandenivåerna graderas i tre olika kategorier. Välfärdsområdenas minimiåtagande ska grupperas i andelar på 20, 35 och 45 procent baserat på regionala särdrag, såsom avstånd, ekonomisk beredskap, tillgång till laddningspunkter och situationen på taximarknaden.  

Den högsta åtagandenivån är 45 procent och gäller Södra Karelens, Östra Nylands, Egentliga Tavastlands, Mellersta Finlands, Mellersta Nylands, Kymmenedalens, Västra Nylands, Birkalands, Päijänne-Tavastlands, Satakunta, Egentliga Finlands och Vanda och Kervo välfärdsområde samt Helsingfors stad och HUS-sammanslutningen. Den mellersta åtagandenivån är 35 procent och tillämpas på Södra Österbottens, Lapplands, Österbottens, Norra Karelens, Norra Österbottens och Norra Savolax välfärdsområde. Den lägsta åtagandenivån är 20 procent och gäller Södra Savolax, Kajanalands och Mellersta Österbottens välfärdsområde. Åtagandenivåerna är lika stora under båda upphandlingsperioderna. Syftet med de föreslagna differentierade målnivåerna är att säkerställa att kommunernas lagstadgade transporter ordnas utan att kostnaderna blir orimligt höga på grund av regionala särdrag. 

Dessutom föreslås det att åtagandena för samkommuner och bolag med kommunal anknytning förtydligas. För närvarande tillämpas kommunens åtagandenivå på upphandling som görs av samkommuner och bolag med kommunal anknytning, om de utför uppgifter som omfattas av kommunens organiseringsansvar. I fråga om frivilliga uppgifter tillämpas en allmän riksomfattande åtagandenivå på upphandlingar som görs av samkommuner. Det föreslås att lagen ändras så att det i lagen exakt föreskrivs om vilken åtagandenivå som ska tillämpas på upphandlingar som görs av samkommuner och bolag med kommunal anknytning. På upphandlingar av personbilar och lätta nyttofordon tillämpas i regel fortfarande kommunens åtagandenivå. Om det inom det geografiska verksamhetsområdet för en samkommun eller ett bolag med kommunal anknytning finns kommuner som hör till olika åtagandekategorier, tillämpas på upphandlingen åtagandenivån för det välfärdsområde där kommunen är belägen. Om den upphandlande enheten består av kommuner som hör till flera välfärdsområden, tillämpas ett medeltal av de olika välfärdsområdenas åtagandekategorier på upphandlingen. Beräkningssättet som baserar sig på medeltalet gäller endast upphandlingar som görs av bolag med kommunal anknytning och ska inte tillämpas på olika kommuners gemensamma upphandlingar. På upphandlingar av lastbilar som görs av en samkommun eller ett bolag med kommunal anknytning tillämpas i regel kommunens åtagandenivå. Om det inom det geografiska verksamhetsområdet för en samkommun eller ett bolag med kommunal anknytning finns kommuner som hör till flera åtagandekategorier, tillämpas den allmänna nationella åtagandenivån i lastbilskategorin. 

I propositionen föreslås inga skärpta åtagandenivåer jämfört med gällande lag. Åtagandenas regionala tyngdpunkter förblir oförändrade. Åtagandenivåerna har beräknats så att de minimiandelar som för närvarande föreskrivs för kommunerna överförs till välfärdsområdena i samma storlek. I och med den föreslagna reformen ska det på hela Finlands nivå anskaffas ett lika stort antal utsläppsfria och utsläppssnålafordon som enligt skyldigheterna i den nuvarande lagen.  

3.2  De huvudsakliga konsekvenserna för upphandling av personbilar och personbilstransporter

Social- och hälsovårdsreformen

Det allmänna ska främja människors välfärd, hälsa och försörjning. Före inrättandet av välfärdsområdena har det varit kommunernas uppgift att ordna social- och hälsovårdstjänsterna i praktiken. Största delen av social- och hälsovårdstjänsterna är lagstadgade, det vill säga lagstiftningen förpliktar kommunerna att ordna dessa tjänster. Dessutom utgör Folkpensionsanstaltens förmåner och tjänster en del av social- och hälsovårdstjänsterna. I den offentliga förvaltningen finns i fortsättningen tre organisatoriskt självständiga aktörer: staten, välfärdsområdena och kommunerna. 

Välfärdsområdenas gränser följer landskapens gränser med undantag för landskapet Nyland. Landskapet Nyland är indelat i fyra välfärdsområden och Helsingfors, som fortsätter som ett separat område. Dessutom ansvarar HUS-sammanslutningen för ordnandet av lagstadgade uppgifter i anslutning till den specialiserade sjukvården som det avtalas om i organiseringsavtalet för HUS. I samband med bildandet av välfärdsområdena överförs kommunens fordon och upphandling av trafiktjänster som används inom social- och hälsovården från kommunerna till välfärdsområdena. Största delen av de fordon som överförs och som används för att genomföra upphandling av trafiktjänster är små fordon som hör till kategorierna personbilar (M1 och M1G), små bussar (M2 och M2G) och paketbilar (N1 och N1G). Däremot överförs inte lastbilar (N2 och N3) eller stora bussar (M3) från kommunerna till välfärdsområdena, eftersom de nuvarande kommunerna och samkommunerna inom hälso- och sjukvården inte har sådana fordon för sina uppgifter. 

Genom regional differentiering av minimiåtagandena försöker man fortfarande mildra en eventuell kostnadsökning till följd av skyldigheterna enligt lagen om miljö- och energieffektivitetskrav vid upphandling av fordon och trafiktjänster samt de proportionella ändringar i kostnadsbelastningen som följer av ökningen. Genom differentieringen eftersträvas det att till exempel mindre serviceutbud eller liten laddningsinfrastruktur inte ska utgöra hinder för att få sådana anbud för offentlig upphandling som uppfyller godtagbarhetskriterierna, vilket skulle kunna leda till större kostnadsökningar och utmaningar i fråga om serviceskyldigheterna än beräknat.  

I fråga om upphandlingen av trafiktjänster har incitamentet för taxiföretagare att övergå till elbilar funnits redan från och med år 2021, då skyldigheterna enligt lagen om miljö- och energieffektivitetskrav vid upphandling av fordon och trafiktjänster trädde i kraft. Av källorna till taxibranschens omsättning är cirka 40 procent offentliga upphandlingar, vilket innebär att incitamentet för att övergå till elbilar är betydande. Utöver de transporter inom socialväsendet som överförs till välfärdsområdena hör till exempel FPA-resor och kommunernas skolskjutsar till lagens tillämpningsområde.  

I propositionen föreslås det att minimiåtagandena för välfärdsområdena ska vara regionalt differentierade på så sätt att åtagandenivåerna graderas i tre olika kategorier. Välfärdsområdenas minimiåtaganden är enligt förslaget 20, 35 och 45 procent av upphandlingarna baserat på regionala särdrag. Åtagandenivåerna är lika stora under båda upphandlingsperioderna (2021–2025 och 2026–2030). Enhetligheten i avgränsningarna av landskap och välfärdsområden samt förankrande av de faktorer som mäter skillnaderna i bestående geografiska och befolkningsmässiga mätare skapar en klar grund för att gradera också de minimiandelar som fastställs för välfärdsområdena på samma sätt som det har gjorts för kommunerna i den nu gällande lagen.  

De föreslagna åtagandenivåerna har beräknats så att de ska hållas så nära de nuvarande nivåerna som möjligt. För välfärdsområden av samma slag har det beräknats sinsemellan likadana minimiandelar, vilka följer samma storleksklass som andelarna för områdets kommuner och genom vilka välfärdsområdena som medelvärde uppnår den nivå på 38,5 procent som anges i direktivet. I praktiken bildas välfärdsområdets åtagandenivå av ett medeltal av åtagandena för landskapet och en stor stad inom dess område. På upphandlingar av fordon och trafiktjänster inom social- och hälsovården och räddningsväsendet som görs av Helsingfors stad och HUS-sammanslutningen tillämpas samma åtagandenivå som på de välfärdsområden som finns i Nyland. Det viktade medeltalet av de minimiåtagandenivåer som föreslås för välfärdsområdena på basis av bilantalet i de olika områdena överstiger något den genomsnittliga nivån på 38,5 procent enligt åtagandekategorin för personbilar och lätta nyttofordon för att man ska kunna säkerställa att förpliktelserna enligt direktivet uppfylls på nationell nivå. 

Till välfärdsområdena med hög minimiandel (45 procent) hör enligt förslaget områden där landskapen för närvarande har hög åtagandenivå och dessutom hör någon av de 17 största städerna till dem. Dessa välfärdsområden är Södra Karelens, Östra Nylands, Egentliga Tavastlands, Mellersta Finlands, Mellersta Nylands, Kymmenedalens, Västra Nylands, Birkalands, Päijänne-Tavastlands, Satakunta, Egentliga Finlands och Vanda och Kervo välfärdsområde. Dessutom tillämpas samma skyldigheter som för välfärdsområden med hög minimiandel på ordnandet av social- och hälsovården samt räddningsväsendet inom Helsingfors och HUS-sammanslutningen. I dessa områden är åtagandenivån för närvarande 35 procent vid kommunernas upphandling förutom i stora städer. Åtagandenivån för Esbo, Helsingfors, Tavastehus, Jyväskylä, Kouvola, Lahtis, Villmanstrand, Björneborg, Tammerfors, Åbo och Vanda är för närvarande 50 procent. 

Till välfärdsområdena med medelhög minimiandel (35 procent) hör enligt förslaget områden där landskapen för närvarande har låg åtagandenivå men till vilka någon av de 17 största städerna hör. Dessa välfärdsområden är Södra Österbotten, Lappland, Österbotten, Norra Karelen, Norra Österbotten och Norra Savolax. Inom dessa områden har kommunerna för närvarande en åtagandenivå på 20 procent vid upphandling, förutom stora städer. Åtagandenivån för Joensuu, Kuopio, Uleåborg, Rovaniemi, Seinäjoki och Vasa är för närvarande 50 procent.  

Till välfärdsområdena med låg minimiandel (20 procent) hör enligt förslaget områden där landskapen för närvarande har låg åtagandenivå och till vilka ingen av de 17 största städerna hör. Sådana välfärdsområden är Södra Savolax, Kajanaland och Mellersta Österbotten. Inom dessa områden har kommunerna för närvarande en åtagandenivå på 20 procent vid upphandling. Till dessa landskap hör ingen av de 17 största städerna.  

Det föreslås inte att minimiåtagandena för upphandling av lastbilar ska differentieras regionalt, eftersom dessa fordon inte överförs från kommunerna till välfärdsområdena eller innehas i någon betydande omfattning av de nuvarande samkommunerna för hälso- och sjukvård. Välfärdsområdena kan ha några enstaka lastbilar i användning. Det föreslås inget motsvarande undantag för välfärdsområdena som för kommunala myndigheter, utan de allmänna skyldigheterna i lagen tillämpas på välfärdsområdenas lastbilsupphandlingar. I fråga om lastbilar är åtagandenivån enligt lagen i regel 9 procent under den första upphandlingsperioden och 15 procent under den andra upphandlingsperioden. Enligt lagen är utbudet av miljövänliga och energieffektiva fordon vid upphandling av lastbilar mer flexibelt än antalet personbilar och lätta nyttofordon, eftersom kraven i lagen av såväl el- och vätedrivna fordon som av lastbilar som drivs med biodrivmedel.  

Enligt 14 § i lagen ska de upphandlande enheter som deltar i gemensam upphandling säkerställa att de minimiandelar som anges i lagen uppfylls. Den upphandlande enheten ansvarar alltså för att de egna minimikraven uppfylls. Detta gäller också välfärdsområdenas upphandlingar. 

Vid bedömningen av de huvudsakliga konsekvenserna av lagförslaget har det antagits att välfärdsområdena har samma resurser till förfogande för upphandling av rena fordon och trafiktjänster som det bedömdes att kommunerna skulle ha när minimiåtagandena bestämdes för kommunerna. När det gäller att skaffa fordon och ordna trafiktjänster påverkas välfärdsområdenas verksamhet av de vändningar som skett på transportmarknaden under de senaste 1–2 åren, såsom prisutvecklingen för fordon och drivkrafter samt taximarknadens utveckling. 

På upphandling av fordon och trafiktjänster inom social- och hälsovården och räddningsväsendet tillämpas redan nu skyldigheterna enligt lagen. De åtaganden som gäller kommunernas upphandling har differentierats. Dessutom gäller åtagandena enligt lagen redan nu välfärdsområdena. Utan lagändringen skulle den allmänna åtagandenivån enligt lagen tillämpas på välfärdsområdenas skyldigheter, vilket innebär att alla välfärdsområden skulle ha samma åtagandenivå. Genom de differentierade åtagandenivåersom föreslås för välfärdsområdena strävar man efter att se till att de ekonomiska konsekvenserna för regionerna proportionellt är så skäliga som möjligt.  

När upphandlingsskyldigheterna överförs från över 300 kommuner och olika slags samkommuner till 21 välfärdsområden minskar antalet upphandlingar av fordon och trafiktjänster, men deras genomsnittliga storlek kommer sannolikt att öka betydligt. Genom ändringen av upphandlingsverksamheten kan det vara möjligt att uppnå skalfördelar som kan dämpa kostnaderna för övergången till rena fordon. Konkurrensutsättningen av köp- och leasingavtal för fordon och transportavtal blir mera centraliserad och gäller större helheter och har förmodligen större attraktionskraft än tidigare. Välfärdsområdenas förvaltning av det fordonsbestånd som är i daglig användning gäller större helheter, vilket inverkar gynnsamt på driftskostnaderna bland annat när det gäller serviceavtal och fordonens användningsgrad. Centraliseringen kan å ena sidan motivera utvecklingen av laddningsnätet där det finns många eldrivna fordon. Å andra sidan kan den bromsa upp utvecklingen av nätets täckningsgrad. Sättet att ordna välfärdstjänster och placeringen av tjänsterna har betydelse för omfattningen av den biltrafik som hänför sig till serviceverksamheten och ordnandet av transporter samt de stödtjänster som krävs för dessa. 

Välfärdsområdena verkar inom ett större geografiskt område än enskilda kommuner. Därför är de upphandlingar som välfärdsområdena gör mer flexibla än de kommunernas upphandlingar. De procentuella minimiåtagandena enligt lagen ska uppnås enligt antal och inte till exempel enligt prestation. Antalet utsläppssnåla fordon kan betonas på olika sätt vid olika upphandlingar och fordonen behöver inte heller fördelas jämnt geografiskt sett inom den upphandlande enhetens verksamhetsområde. På så sätt kan välfärdsområdet i sin upphandling självständigt koncentrera eldrivna fordon till områden som är mest lämpliga för dem, till exempel till de stora städer som ligger inom välfärdsområdet.  

Priserna för nyanskaffningar av eller leasingavtal för rena fordon har inte sjunkit inom det fordonsbestånd som bedömdes vid tidpunkten för beredningen av den förra lagen om miljö- och energieffektivitetskrav vid upphandling av fordon och trafiktjänster. Också finansieringskostnaderna stiger i takt med att räntorna stiger. Utbudet fordonsmodeller har dock utvidgats också till förmånligare prisklasser så att den ekonomiska tröskeln för att övergå till rena drivkrafter till denna del har blivit lägre och utbudet passar hela tiden bättre till exempel för att användas för välfärdstjänster. Tillgången på eldrivna bilar har varit en utmaning under 2022. Biltillverkningen har fördröjts på grund av bristen på komponenter som fick sin början under covid-19-epidemin och ytterligare har fördjupats under kriget i Ukraina. Det har dock bedömts att komponentbristen kommer att lindras under 2023. 

Priserna på bensin och diesel har stigit betydligt åren 2021–2022, även om år 2020 var en period med förmånligare priser. I Statistikcentralens konsumentprisindex var poängtalet för bensin 122,08 och för diesel 141,04 i januari 2021. I april 2022 var poängtalet för bensin 177,68 och för diesel 226,88. Under samma tidsperiod steg konsumentprisindexets totala värde för hela priskorgen från 124,43 poäng till 132,86 poäng. Hösten 2022 har priset på flytande bränsle sjunkit en aning från toppnivån, men den kommande prisutvecklingen är förknippad med risker för prisökning. Under denna period har också elpriset stigit och i synnerhet nått betydande pristoppar. Prisökningen på börsel överfördes enligt Statistikcentralen till konsumentkunderna under det sista kvartalet år 2021 med priser som var 11–15 procent högre än föregående år. Priserna för företags- och samfundskundernas reagerade kraftigare. Under den första hälften av år 2022 och fortfarande under slutet av sommaren var elpriserna fortfarande klart högre för alla konsumentgrupper än samma tidsperiod under föregående år. Elpriset förväntas vara högt åtminstone ännu första hälften av 2023. Utöver de fortsatt höga priserna har man till och med förutspått elbrist. Incitament att övergå till att använda eldrivna eller laddningsbara hybridperson- och paketbilar vid produktionen av offentliga tjänster finns förmodligen fastän elpriset har stigit. Det är dock mycket svårt att under hösten 2022 förutspå hur den ekonomiska ekvationen kommer att utvecklas. Drivkrafternas prisförhållande och en otillräcklig tillgång till elbilar kan åtminstone tillfälligt bromsa ibruktagandet av fler rena fordon.  

Kostnaderna för leasingavtalsperioder för taxibilar och utvecklingen av dem styr valet av drivkraft i betydlig omfattning vid sidan av kraven på rena fordon. I Transport- och kommunikationsverkets rapport om uppföljningen av konsekvenserna för taxitrafiken Taksiliikenteen vaikutusten seuranta. Traficoms rapporter 3/2020. presenteras en kostnadsstruktur enligt kostnadsindexet för taxitrafiken. Enligt kostnadsindexet utgör kostnaderna för anskaffning av fordon (kapitalets avskrivningar och räntor) 10 procent av de totala kostnaderna för taxitrafiken, medan bränslekostnadernas andel av de totala kostnaderna är cirka 6 procent. Den klart mest betydande kostnadsposten är lönerna och arbetsgivaravgifterna, vilkas andel är 59 procent av de totala kostnaderna. Då företagare inom taxitrafiken i enlighet med kraven i lagen måste skaffa rena fordon stiger företagens kostnader för anskaffning av fordon åtminstone med de nuvarande marknadspriserna. På motsvarande sätt förutspås driftskostnaderna för fordon sjunka vid en övergång från diesel till full eller delvis eldrift. Under 2022 har förändringarna i drivkraftskostnaderna varit av mycket stor betydelse på grund av dyrare bensin och diesel men också dyrare el. Det torde dock bli förmånligare med renodlade eltaxibilar under en typisk ekonomisk livscykel för ett fordon som används i näringen i förhållande till förbränningsmotorer när man jämför med tidpunkten för beredningen av lagen om miljö- och energieffektivitetskrav vid upphandling av fordon och trafiktjänster. Det går inte att bedöma prisutvecklingen för och de framtida prisförhållandena mellan drivkrafterna på grund av den betydande osäkerhet inför framtiden som råder. Upphandlingen av trafiktjänster omfattas emellertid redan nu av kraven i lagen och det att ansvaret för att ordna social- och hälsotjänster överförs från kommunerna till välfärdsområdena ändrar inte antalet rena fordon som ska upphandlas på hela landets nivå. Propositionen bedöms sålunda inte ha några konsekvenser för verksamheten i taxibranschen. 

Till följd av denna regeringsproposition görs en lagändring, bedömd med avseende på de ekonomiska konsekvenserna för kommunerna och välfärdsområdena, i förhållanden där de viktigaste betydande omständigheterna finns utanför denna proposition och det därför är svårt att förutse deras betydelse. En del av omständigheterna och utmaningarna med dem skulle man möta också om skyldigheterna gällande upphandling av rena fordon och trafiktjänster inte skulle omdefinieras. Marknaden för rena fordon och rena drivkrafter befinner sig i ett sådant utvecklingsstadium som å ena sidan håller kostnaderna för fullgörandet av skyldigheterna höga, men å andra sidan genom ekonomiska incitament på längre sikt kan främja ibruktagandet av rena fordon mer än tidigare. Elbilarnas prisutveckling är inte nödvändigtvis lika snabbt sjunkande som beräknat och också elen som drivkraft kan i fortsättningen vara dyrare än vad man är van vid. Å andra sidan håller priserna för fossila drivkrafter på att bli dyrare i högre grad än man tidigare beräknat genom en samverkan mellan miljöstyrningen och marknadsfaktorer.  

Sättet att genomföra offentlig upphandling har även i fortsättningen stor betydelse för kostnaderna för rena fordon och trafiktjänster bland annat genom valet av upphandlingshelheter och avtalsperiodernas längd samt en fungerande konkurrens. Också de offentliga aktörernas ekonomiska resurser är av särskild betydelse. Kommunerna har kvar upphandling av fordon och trafiktjänster med förändrad volym och i fråga om vilka också genomförandemodellerna kan förändras. Samtidigt förändras kommunernas resursbas genom social- och hälsovårdsreformen. Välfärdsområdenas handlingsmodeller vid upphandling av fordon och trafiktjänster och välfärdsområdenas resursbas håller som bäst på att bildas. Genom de åtagandenivåer som fastställts för välfärdsområdena strävar man efter att se till att de ekonomiska konsekvenserna för regionerna proportionellt är så skäliga som möjligt.  

Samkommuner och bolag med kommunal anknytning

För närvarande tillämpas kommunens åtagandenivå på upphandling som görs av samkommuner och bolag med kommunal anknytning, om de utför uppgifter som omfattas av kommunens organiseringsansvar. I fråga om frivilliga uppgifter tillämpas en allmän riksomfattande åtagandenivå på upphandlingar som görs av samkommuner. Enligt responsen från de upphandlande enheterna har det i fråga om samkommuner och bolag med kommunal anknytning varit oklart vilken åtagandenivå som ska iakttas när den upphandlande enheten är verksam inom kommuner som ska iaktta olika åtagandenivåer. De upphandlande enheterna har upplevt modellen som oklar och enligt responsen har beräkningen av åtagandenivåerna varit en utmaning i de situationer där en upphandlande enhet verkar över kommun- och landskapsgränserna.  

I propositionen föreslås det att åtagandenivåerna för samkommuner och bolag med kommunal anknytning förtydligas så att det i lagen entydigt föreskrivs om dem. På upphandling av fordon som görs av en samkommun eller ett bolag med kommunal anknytning ska fortfarande i regel kommunens åtagandenivå tillämpas. Om det inom det geografiska verksamhetsområdet för en samkommun eller ett bolag med kommunal anknytning i kategorin för upphandling av personbilar och lätta nyttofordon finns kommuner som hör till olika åtagandekategorier, ska åtagandenivån för det välfärdsområde där kommunen är belägen tillämpas på upphandlingen. Om den upphandlande enheten består av kommuner som hör till flera välfärdsområden, tillämpas ett medeltal av de olika välfärdsområdenas åtagandenivåer på upphandlingen. Om det inom verksamhetsområdet för en samkommun eller ett bolag med kommunal anknytning i kategorin för upphandling av lastbilar finns kommuner som hör till flera åtagandekategorier, tillämpas den allmänna nationella åtagandenivån i lastbilskategorin.  

Enligt propositionen avses med bolag med kommunal anknytning bolag i vilka en eller flera kommuner eller samkommuner har bestämmande inflytande och i vilka en eller flera kommuners eller samkommuners sammanlagda ägarandel är 50 procent eller mer. Det finns också bolag som ägs gemensamt av en kommun och någon annan upphandlande enhet, såsom staten, ett välfärdsområde eller en församling. En differentierad åtagandenivå ska tillämpas endast på separat specificerade upphandlingar, dvs. enligt förslaget kommunernas och välfärdsområdenas upphandlingar. Enligt lagen ska den allmänna åtagandenivån enligt lagen tillämpas på andra upphandlande enheters upphandling. 

I fråga om upphandling av bussar i kategori M3 behöver åtagandena inte förtydligas, eftersom skyldigheterna i fråga om upphandling av miljövänliga och energieffektiva bussar inte har differentierats kommunvis. Utgångspunkten är att samma åtagandenivå ska tillämpas i hela landet. Enligt 11 § 2 mom. i lagen gäller de specificerade skyldigheterna endast det lägre målet för elbussar. Skyldigheterna i fråga om elbussar har specificerats i bilaga 3 till lagen och gäller endast de särskilt angivna behöriga vägtrafikmyndigheterna.  

Enligt förslaget i propositionen ska det i lagen klart och entydigt föreskrivas om åtagandenivåerna för de olika situationer där en upphandlande enhet verkar över kommun- och landskapsgränserna. De föreslagna bestämmelserna förtydligar nuläget så att det inte är oklart för den upphandlande enheten vilken åtagandenivå som ska tillämpas på upphandlingen. De upphandlande enheternas åtagandenivåer skärps inte jämfört med nuläget. Åtagandenivån är antingen exakt den samma som nu eller mycket nära den, eftersom välfärdsområdets åtagandenivåer har beräknats så att de utgörs av medeltalet av åtagandenivåerna för kommunerna inom välfärdsområdet. 

Lastbilar är den enda fordonskategori där det är möjligt att åtagandenivån för upphandling inom något område skärps jämfört med den nuvarande nivån. Enligt de föreslagna bestämmelserna ska en riksomfattande minimiandel tillämpas på upphandlingar på olika åtagandenivåer. Då kan åtagandenivån skärpas för samkommuner och bolag med kommunal anknytning som verkar inom landskap som hör till olika åtagandekategorier och inom vars område ingen av de 17 största städerna ligger. Man känner emellertid inte till några sådana samkommuner eller bolag med kommunal anknytning. I kategorin lastbilar räknas som rena fordon både el- och vätedrivna bilar och långtradare som drivs med biodrivmedel eller gas, varför skyldigheterna är flexibla jämfört med upphandlingen av personbilar och lätta nyttofordon.  

Förtydligandet av åtagandena för samkommuner och bolag med kommunal anknytning anses inte ha några särskilda ekonomiska konsekvenser för aktörerna i fråga jämfört med vad som bestämdes när den gällande lagen stiftades. 

3.3  De huvudsakliga miljökonsekvenserna

Bestämmelser om fordons drivkrafter med avseende på offentlig upphandling av fordon och trafiktjänster finns redan nu i lagen om miljö- och energieffektivitetskrav vid upphandling av fordon och trafiktjänster, som baserar sig på EU:s direktiv om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon (EU 2019/1161). I denna proposition föreslås inga ändringar i de krav som ställts på Finland som medlemsstat, varför andelen utsläppssnåla fordon som skaffas på hela landets nivå förblir densamma. Sålunda har propositionen inga betydande konsekvenser för miljön jämfört med nuläget. 

Direktivets effekter på utsläppsminskningarna till följd av offentlig upphandling av fordon har bedömts närmare i regeringens proposition RP 70/2021 rd i avsnitt 4.9 Propositionens konsekvenser för utsläppen från trafiken. 

3.4  Konsekvenser för myndigheterna

Transport- och kommunikationsverket är tillsynsmyndighet i fråga om lagen om miljö- och energieffektivitetskrav vid upphandling av fordon och trafiktjänster. Transport- och kommunikationsverket har till uppgift att utöva tillsyn över efterlevnaden av lagen samt de bestämmelser och myndighetsföreskrifter som har utfärdats med stöd av den samt över uppfyllandet av de minimiandelar som gäller miljövänliga och energieffektiva fordon. I propositionen föreslås det att välfärdsområdenas åtagandenivåer differentieras utifrån regionala särdrag. Reformen anses inte ha betydande konsekvenser för Transport- och kommunikationsverkets resursbehov eller administrativa kostnader. 

4.1  Handlingsalternativen och deras konsekvenser

Välfärdsområdenas åtagandenivåer

I stället för en regional differentiering av åtagandena i lagen skulle minimiandelarna kunna tillämpas lika på alla upphandlande enheter. En lika tillämpning av kraven på alla välfärdsområden kan medföra att det blir svårt för glesbygdsområden att uppfylla skyldigheterna på grund av elbilarnas räckvidd. Med tanke på det regionala konkurrensläget kan en modell med lika tillämpning också medföra svårigheter att få anbud som uppfyller godtagbarhetskriterierna inom de områden där det finns få tjänsteproducenter. Det finns betydligt mindre laddningsinfrastruktur och i synnerhet snabbladdningsinfrastruktur i glesbebyggda landskap än i tillväxtcentra. I en modell med lika tillämpning kan detta innebära utmaningar åtminstone under den första upphandlingsperioden då trafiken med eltaxibilar ökar. Om man fastställer samma minimiandelar för alla upphandlande enheter kan propositionens eventuella kostnadsverkningar därför bli högre än beräknat när det gäller taxitransporttjänster och då i synnerhet i de mest glesbebodda områdena. 

Regional differentiering skulle också kunna genomföras till exempel genom att man differentierar välfärdsområdenas skyldigheter kraftigare på så sätt att områden med högre åtagandenivåer skulle ha strängare skyldigheter än enligt den föreslagna modellen, varvid man skulle kunna sänka minimiandelarna för områden med färre invånarantal. 

Samkommuner och bolag med kommunal anknytning

För att förtydliga skyldigheterna för samkommuner och bolag med kommunal anknytning skulle det också vara möjligt att införa en modell med lika tillämpning där differentierade skyldigheter inte skulle tillämpas på upphandling som görs av samkommuner eller bolag med kommunal anknytning, utan på dem skulle ett riksomfattande procenttal tillämpas. Då är åtagandeprocenten klar och entydig och det uppstår ingen oklarhet när upphandlingar görs över kommun- och landskapsgränserna. Modellen skulle inte beakta regionala särdrag, utan samkommunerna och bolagen med kommunal anknytning skulle ha samma skyldigheter oberoende av var de finns. Det att alla samkommuner skulle ha samma åtagandenivå står i viss mån i strid med att skyldigheterna enligt lagen annars är regionalt differentierade. Då skulle till exempel samkommuner som är verksamma i glesbygdsområden kunna få det svårt att uppfylla skyldigheterna. Om det i kommuner med hög åtagandenivå görs mycket upphandlingar av en samkommun, skulle man inte kunna säkerställa att det nationella målet uppnås. 

Påföljdsavgift

När lagen om miljö- och energieffektivitetskrav vid upphandling av fordon och trafiktjänster bereddes föreslogs det att bestämmelser om en påföljdsavgift skulle tas in i lagen. I det utkast till regeringsproposition som var på remiss föreslogs det i 19 § att den upphandlande enheten kunde åläggas att betala en administrativ påföljdsavgift, om den upphandlande enheten på grund av ett fel eller en försummelse inte under upphandlingsperioden hade uppfyllt de minimiandelar miljövänliga och energieffektiva fordon som avsågs i den föreslagna lagen. Efter remissbehandlingen slopade man dock bestämmelserna om påföljdsavgift. I remissvaren bedömdes det bland annat att påföljdsbestämmelsernas godtagbarhet inte var tillräckligt motiverad. Dessutom kunde de föreslagna påföljdsbestämmelserna vara förenade med outredda frågor av statsförfattningsrättslig betydelse i förhållande till förbudet mot dubbel straffbarhet. 

Som stöd för beredningen av regeringens proposition beställde kommunikationsministeriet en sakkunnigutredning av professor Sakari Melander om ramvillkor för påförande av påföljdsavgift. Sakari Melander: Oikeudellinen asiantuntijalausunto seuraamussääntelystä eräissä liikenne- ja viestintäministeriön lainvalmisteluhankkeissa, 19.5.2022. Enligt utredningen utgör målen i anknytning till miljöskydd som är förankrade i 20 § i grundlagen ett sådant vägande samhälleligt behov som kan anses som en godtagbar grund för sanktionsreglering. Inte heller med avseende på förbudet mot dubbel straffbarhet (det s.k. ne bis in idem-förbudet) skulle det vara problematiskt, eftersom det när det gäller sanktioner enligt upphandlingslagen och sanktioner som hänför sig till upphandling av rena fordon inte är fråga om påföljder som gäller samma sak. 

Riksdagens grundlagsutskott har dock i sin utlåtandepraxis på senare tid ansett att administrativa påföljdsavgifter inte kan påföras myndigheter. GrUU 14/2018 rd, s. 20–21. Utskottet har motiverat sin ståndpunkt med att det ställts andra specialkrav på den offentliga förvaltningen. Enligt utredningen kan administrativa bestämmelser om påföljdsavgifter för upphandlande enheter sålunda inte tas in i lagen om miljö- och energieffektivitetskrav vid upphandling av fordon och trafiktjänster. Enligt utredningen verkar det enligt en helhetsbedömning vara möjligt att föreskriva om straffrättsliga sanktioner i lagen om miljö- och energieffektivitetskrav vid upphandling av fordon och trafiktjänster. Om straffrättsliga sanktionsbestämmelser tas in i lagen, kan regleringen åtminstone i viss mån anses vara inkonsekvent, eftersom påföljdssystemet i upphandlingslagstiftningen framför allt omfattar administrativa påföljder.