1.1  Bakgrund

Lagen om övervakning av underrättelseverksamheten (121/2019) trädde i kraft den 1 februari 2019. I lagen finns såsom namnet anger bestämmelser om övervakning av underrättelseverksamheten, vilka omfattar både civil och militär underrättelseinhämtning. I lagen finns bestämmelser om parlamentarisk kontroll och laglighetskontroll av underrättelseverksamheten, som utövas av en underrättelsetillsynsombudsman som utnämns av statsrådet. 

Underrättelsetillsynsombudsmannen finns i anslutning till dataombudsmannens byrå. I lagen föreskrivs det om underrättelsetillsynsombudsmannens behörighetsvillkor, utnämning, uppgifter och behörighet. Lagen innehåller också bestämmelser om uppgörande av en årsberättelse samt om underrättelsetillsynsombudsmannafunktionens personal och arbetsordning. 

Riksdagens underrättelsetillsynsutskott har vid behandlingen av underrättelsetillsynsombudsmannens berättelse för år 2019 konstaterat att statsrådet utan dröjsmål bör vidta nödvändiga åtgärder för att underrättelsetillsynsombudsmannen ska få en ställföreträdare som, om ombudsmannen har förhinder, har rätt att utöva de befogenheter som i lag föreskrivs för ombudsmannen (UndUB 1/2020 rd, s. 11 och 19). 

Också i riksdagens försvarsutskotts utlåtande som gavs i samband med stiftandet av lagen om övervakning av underrättelseverksamheten fästes uppmärksamhet vid behovet av en ställföreträdare för underrättelsetillsynsombudsmannen (FsUU 8/2018 rd, s. 6). 

1.2  Beredning

Propositionen har beretts som tjänsteuppdrag vid justitieministeriet. Under beredningen har underrättelsetillsynsombudsmannen hörts om hur ställföreträdandet kan ordnas. Dessutom begärdes utlåtande om utkastet till regeringsproposition av de myndigheter som har nära anknytning till underrättelseverksamheten och övervakningen av den. I samband med remissbehandlingen sändes utkastet till regeringsproposition också till rådet för bedömning av lagstiftningen. 

4.1  De viktigaste förslagen

Det föreslås att lagen om övervakning av underrättelseverksamheten ändras så att den även innehåller bestämmelser om en ställföreträdare för underrättelsetillsynsombudsmannen. Det föreslås att det till lagen fogas en ny 20 a § med bestämmelser om ställföreträdarens befogenheter och behörighetsvillkor och förordnandet av ställföreträdaren till uppdraget. 

Enligt 1 mom. ska underrättelsetillsynsombudsmannen ha en ställföreträdare som när underrättelsetillsynsombudsmannen har förhinder sköter ombudsmannens uppgifter enligt denna lag med motsvarande befogenheter. När ställföreträdaren företräder underrättelsetillsynsombudsmannen har han eller hon alltså rätt att få information enligt 8 §, rätt att få redogörelser enligt 9 §, inspektionsrätt enligt 10 §, rätt att vidta åtgärder med anledning av ett klagomål enligt 11 §, rätt att anföra klagan hos hovrätten utan tidsfrist enligt 14 §, rätt att avbryta eller avsluta användningen av en underrättelseinhämtningsmetod samt rätt att förordna att information som inhämtats på ett lagstridigt sätt utan dröjsmål ska utplånas enligt 15 § samt rätt att ge en övervakad en anmärkning enligt 17 §. Dessutom kan ställföreträdaren i enlighet med 16 § anmäla ett ärende till den myndighet som beslutar om förundersökning, om ställföreträdaren anser att en övervakad har handlat lagstridigt, samt med stöd av 18 §, om ärendets beskaffenhet kräver det, delge en övervakad sin uppfattning om det förfarande som lagen kräver och fästa den övervakades uppmärksamhet vid ett förfarande som följer lag eller god förvaltningssed eller vid synpunkter som främjar tillgodoseendet av de grundläggande och mänskliga rättigheterna. 

Bestämmelsen i det föreslagna 1 mom. innebär också att ställföreträdaren för underrättelsetillsynsombudsmannen leder underrättelsetillsynsombudsmannafunktionen när ombudsmannen har förhinder.  

Enligt det föreslagna 2 mom. är behörighetsvillkoren för en ställföreträdare för underrättelsetillsynsombudsmannen lämplig högre högskoleexamen och god förtrogenhet med tjänstens uppgiftsområde. För ställföreträdarens del ska högre högskoleexamen i juridik inte betraktas som ett nödvändigt behörighetsvillkor på det sätt som föreskrivs för underrättelsetillsynsombudsmannen i 6 § i lagen, varvid också en annan högre högskoleexamen i exempelvis förvaltningsvetenskap eller statsvetenskap kan anses vara lämplig examen. Ställföreträdarens behörighet för uppgiften ska dock bedömas med tanke på att han eller hon vid behov ska ha förutsättningar att utöva de ovan nämnda befogenheter som i lagen föreskrivs för underrättelsetillsynsombudsmannen. Detta innebär i praktiken juridisk kompetens för vilken de grundläggande färdigheterna i allmänhet till en betydande del uppnås genom studier. God förtrogenhet med uppgiftsområdet kan också i fråga om ställföreträdaren anses vara ett viktigt behörighetsvillkor, när man till exempel ska bedöma erfarenheten av uppgifter inom underrättelsetillsynsombudsmannafunktionen eller annan motsvarande förtrogenhet med uppgifter i anslutning till laglighetskontroll, genom vilken man också eventuellt kan visa personens juridiska kompetens att tillämpa behörighetsbestämmelserna i lagen. Visad ledarförmåga i praktiken har däremot inte ansetts vara ett nödvändigt behörighetsvillkor i fråga om ställföreträdarens uppgift på grund av uppgiftens art och i typiska fall kortvarighet. En eventuell utmaning med tanke på kravet på ledarförmåga är närmast en sådan situation där underrättelsetillsynsombudsmannen länge är förhindrad att sköta sina uppgifter. Det bör dock beaktas att ombudsmannafunktionen är rätt liten med avseende på antalet anställda. Dessutom kan ett krav på i praktiken visad ledarförmåga hos underrättelsetillsynsombudsmannens ställföreträdare på ett oändamålsenligt sätt minska antalet tjänstemän som kan förordnas till ställföreträdare. 

Det föreslås också att det i 2 mom. föreskrivs att ställföreträdaren inte får ha bindningar som kan äventyra en lämplig och oberoende skötsel av tillsynsuppgiften. Ställföreträdarens oberoende kan anses viktigt på lika grunder som vad som föreskrivs om krav på oberoende för underrättelsetillsynsombudsmannen i 6 § 3 mom. i lagen. 

Enligt 3 mom. ska statsrådet efter att ha hört underrättelsetillsynsombudsmannen och riksdagens underrättelsetillsynsutskott förordna en ställföreträdare bland ombudsmannens personal för tre år i sänder. Hörandet av underrättelsetillsynsombudsmannen är motiverat för att ombudsmannen ska kunna informera statsrådet om sin uppfattning om funktionens personal och förordnandet av en ställföreträdare. 

Bestämmelser om statsrådets behörighet att förordna till en uppgift finns i 13 § i lagen om statsrådet (175/2003). Enligt 13 § 2 mom. i den lagen ska ärendet avgöras vid statsrådets allmänna sammanträde, om det någon annanstans i lag eller i förordning föreskrivs att tillsättningen eller överföringen av en tjänst eller förordnande till en uppgift ankommer på statsrådet. Den föreslagna bestämmelsen, enligt vilken statsrådet förordnar ställföreträdaren, kan motiveras med behovet att med beaktande av ställföreträdarens befogenheter och mandattidens längd skapa transparens i ordnandet av laglighetskontrollen också till denna del och samtidigt få förordnandet av ställföreträdare att omfattas av den laglighetskontroll som gäller statsrådet. Det kan också konstateras att underrättelsetillsynsombudsmannens centrala roll och befogenheter i systemet för tillsyn över underrättelseverksamheten för sin del motiverar undantag från de allmänna utgångspunkter som gäller förordnande av ställföreträdare för andra särskilda ombudsmän. Innan ärendet avgörs ges riksdagens underrättelsetillsynsutskott tillfälle att yttra sig i frågan, vilket motsvarar vad som föreskrivs om utnämningen av underrättelsetillsynsombudsmannen. 

När det gäller ställföreträdaruppdragets längd har det ansetts att en tid på tre år är motiverad med tanke på verksamheten vid underrättelsetillsynsombudsmannafunktionen. Detta möjliggör en utvärdering av arrangemanget med rimliga mellanrum. Det är motiverat att föreskriva exakt om ställföreträdaruppdragets längd eftersom den kan anses inverka på ställföreträdarens oberoende.  

När en tjänsteman som hör till underrättelsetillsynsombudsmannafunktionens personal förordnas till ställföreträdare för underrättelsetillsynsombudsmannen, kan det inte anses ändamålsenligt att uppdraget som ställföreträdare förklaras ledigt att sökas med beaktande av antalet i praktiken behöriga tjänstemän. Detta innebär att det med beaktande av underrättelsetillsynsombudsmannens yttrande i ärendet görs en framställning till statsrådet om en tjänsteman som anses uppfylla de behörighetsvillkor som ställs för ställföreträdaren och som bäst skulle lämpa sig som ställföreträdare för underrättelsetillsynsombudsmannen. Vid bedömningen av vilken tjänsteman som bäst lämpar sig som ställföreträdare ska det vid behov ordnas intervjuer och även uppgifter som mäter personens lämplighet. 

För att säkerställa att underrättelsetillsynsombudsmannen har en ställföreträdare förutsätts det att de tjänstemän bland underrättelsetillsynsombudsmannafunktionens personal som i enlighet med de föreslagna bestämmelserna kan anses vara behöriga att sköta uppgiften står till förfogande som ställföreträdare. Med tanke på tjänstemannens ställning och uppgifter kan det inte anses oskäligt att utan tjänstemannens samtycke förordna tjänstemannen till ställföreträdare för underrättelsetillsynsombudsmannen. Att vara ställföreträdare innebär vanligen att avgöra ärenden som ankommer på tjänstemannen redan i dennes normala arbetsuppgifter. 

Genom bestämmelsen i 3 mom. i paragrafen, enligt vilken uppdraget som ställföreträdare upphör när ställföreträdaren inte längre hör till ombudsmannens personal eller annars är förhindrad att sköta uppgifter som hör till ombudsmannens personal, klargörs rättsläget så att en person som lämnat den personal som avses i 20 § i lagen eller som på grund av tjänstledighet blir förhindrad att sköta personalens uppgifter inte längre har ställning som ställföreträdare för underrättelsetillsynsombudsmannen. 

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

Propositionens huvudsakliga konsekvenser gäller säkerställandet av att underrättelsetillsynsombudsmannens myndighetsverksamhet bedrivs utan avbrott och att möjligheterna att utöva befogenheterna säkerställs i laglighetskontrollen av underrättelseverksamheten. När underrättelsetillsynsombudsmannen har förhinder ska den tjänsteman som är ställföreträdare för honom eller henne vid behov utöva den behörighet som det föreskrivs om i lagen. 

Den föreslagna regleringen har också samhälleliga konsekvenser som innebär att laglighetskontrollen av underrättelseverksamheten fungerar utan avbrott i fråga om utövandet av underrättelsetillsynsombudsmannens befogenheter, trots att underrättelsetillsynsombudsmannen är förhindrad att sköta sitt uppdrag.  

Underrättelsetillsynsombudsmannen har i enlighet med 7 § i lagen om övervakning av underrättelseverksamheten till uppgift att övervaka tillgodoseendet av de grundläggande och mänskliga rättigheterna. Således kan det bedömas att tryggandet av verksamhetens kontinuitet i fråga om utövandet av befogenheterna också påverkar möjligheterna att trygga tillgodoseendet av de grundläggande och mänskliga rättigheterna. 

Propositionen har inga betydande ekonomiska konsekvenser eller konsekvenser för statsbudgeten. Enligt förslaget ska en ställföreträdare för underrättelsetillsynsombudsmannen förordnas bland underrättelsetillsynsombudsmannens personal, vilket innebär att arrangemanget inte förutsätter att en ny tjänst inrättas. Uppdraget som ställföreträdare för underrättelsetillsynsombudsmannen bör dock beaktas som ett uppgiftstillägg i lönen för den tjänsteman som förordnas till ställföreträdare.