1  Bakgrund och beredning

2  Nuläge och bedömning av nuläget

3  Målsättning

Syftet med denna regeringsproposition är att stävja den kraftiga försämringen av laxbestånden i Tana älv samt att skapa förutsättningar för att laxbestånden ska återhämta sig och nå en hållbar nivå. Därför föreslås det att laxfiske ska förbjudas 1.6–31.12.2023. Från och med 2024 är det meningen att fisket i Tana älv ska regleras genom en ny fiskestadga som förhandlas fram mellan Finland och Norge. I den stadgan kan laxbeståndens nuvarande tillstånd beaktas bättre. Förhandlingarna om revideringen av fiskestadgan pågår för närvarande mellan Finland och Norge. 

4  Förslagen och deras konsekvenser

5  Remissvar

Utlåtanden om propositionsutkastet begärdes av följande instanser: justitieministeriet, utrikesministeriet, miljöministeriet, Närings-, trafik- och miljöcentralen i Lappland, Naturresursinstitutet, Polisinrättningen i Lappland, Gränsbevakningsväsendet, Finlands naturskyddsförbund rf, fiskeriområdet för Tana älv, Nuorgam delägarlag, Veahčaknjárga delägarlag, delägarlaget i Utsjoki kyrkby, Outakoski delägarlag, Alatalo delägarlag, Iivana delägarlag, Pikkujärvi delägarlag, Tenonlaakson Yrittäjät ry, Saamelaismatkailu- ja yrittäjät ry, sametinget, Forststyrelsen, Tenon kiinteistönomistajat ry, Finlands Fritidsfiskares Centralorganisation rf, Lapin Vapaa-ajankalastajat ry, Centralförbundet för Fiskerihushållning rf samt Lapin kalatalouskeskus. 

Propositionen var på remiss under tiden mellan den 25 oktober och den 31 oktober 2022. 

Det kom in sammanlagt 15 utlåtanden. Utlåtande lämnades av justitieministeriet, utrikesministeriet, Närings-, trafik- och miljöcentralen i Lappland, Naturresursinstitutet, Gränsbevakningsväsendet, Finlands naturskyddsförbund rf, fiskeriområdet i Tana älv, delägarlaget för Vetsikko gemensamma vattenområde, delägarlaget för Utsjoki kyrkbys gemensamma vattenområde, Sametinget, Forststyrelsen, Finlands fritidsfiskares centralorganisation rf, Lapin Vapaa-ajankalastajat ry, Centralförbundet för Fiskerihushållning rf samt av en privatperson.  

Det svaga tillståndet hos laxbestånden i Tana älv och behovet av att begränsa fisket lyftes fram i de flesta av utlåtandena. Propositionen om förbud mot laxfiske 2023 fick understöd. En del av remissinstanserna ansåg dock att fiske bör tillåtas trots laxbeståndens tillstånd. I utlåtandena framfördes också synpunkter som inte direkt hänför sig till regeringspropositionen, utan till exempel till det stöd som skulle behövas i den situation som orsakats av svaga laxbestånd i Utsjoki.  

I utrikesministeriets utlåtande tas det inte ställning till det egentliga innehållet i fiskebegränsningen. Utrikesministeriet anser det motiverat att bestämmelser om förbud mot laxfiske utfärdas genom lag och betonar betydelsen av skyddet för den samiska kulturen genom att lyfta fram flera internationella avtal som hänför sig till samernas rättigheter och tolkningen av dem. Det föreslås att de begrepp som används i propositionen på finska, varovaisuusperiaate och ennalta varautumisen periaate (båda försiktighetsprincipen på svenska), harmoniseras.  

Justitieministeriet fäste i sitt utlåtande uppmärksamhet vid de allmänna förutsättningarna för begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna, förutsättningarnas proportionalitet och godtagbarhet samt fullgörandet av förpliktelserna avseende mänskliga rättigheter. I utlåtandet har det fästs uppmärksamhet vid att grundlagsutskottets utlåtande (GrUU 27/2022 rd) om det tidsbegränsade förbudet mot laxfiske 2022 inte har behandlats i propositionen, trots att det nu är fråga om att förlänga ett likadant tidsbestämt förbud mot laxfiske, och därför föreslog justitieministeriet att propositionen kompletteras till denna del. Justitieministeriet ansåg också att man i propositionen bör bedöma alternativa sätt att trygga laxbeståndens återhämtning, som inte äventyrar samernas rättigheter. Enligt utlåtandet bör det i motiveringen till lagstiftningsordningen i utkastet till proposition göras en noggrannare bedömning av de föreslagna begränsningarnas godtagbarhet och proportionalitet i fråga om relevanta bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna, i synnerhet till den del begränsningarna gäller den rätt att bevara och utveckla sin egen kultur som enligt 17 § i grundlagen tryggas samerna såsom urfolk. Enligt utlåtandet bör det i propositionen beaktas att det nu för tredje året i rad föreslås ett totalförbud mot laxfiske, vilket är en lång tid särskilt med tanke på överföringen av samekulturen och i synnerhet med tanke på barns och ungas rättigheter. I utlåtandet konstateras det att det också är fråga om att ingripa i andra fiskerättsinnehavares och indirekt näringsidkares rättigheter. Justitieministeriet har dessutom i sitt yttrande fäst uppmärksamhet också vid straffbestämmelsen och förverkandepåföljden och föreslagit preciseringar i lagförslagen och motiveringarna till dem. 

Utsjoki kommun ansåg det viktigt att skydda laxbestånden i Tana älv och att begränsa laxfisket i rätt proportion så att laxbestånden ska återhämta sig. Utöver i älvområdet i Tana bör motsvarande begränsningar införas också vid Tanafjorden, kustområdet och längre bort på Nordatlanten. Laxbeståndens tillstånd bör förbättras framför allt genom fångst av andra fiskarter, stävjande av klimatförändringen samt genom att ingripa i havsfisket av lax och laxens bytesarter. Kommunen föreslår i stället för ett fiskeförbud att lokala innehavare av fiskerätt ska få använda olika fiskeformer under tio dagars tid. I utlåtandet understöddes förslaget att tillåta fångst av puckellax. Utsjoki kommun lyfte därtill fram behovet av att ekonomiskt ersätta det inkomstbortfall som förbudet mot laxfiske orsakar i området.  

Naturresursinstitutet har i sitt utlåtande ansett att förslaget om att temporärt förbjuda laxfiske i Tana älvs vattendrag följer rekommendationen från den finsk-norska uppföljnings- och forskningsgruppen för Tana älv gällande laxfisket 2022, dvs. att man avhåller sig från fiske eller håller fisket så litet som möjligt. I utlåtandet konstateras det också att den möjlighet att fånga puckellax som föreslås i propositionen är allmänt utformad.  

Forststyrelsen ansåg att förslaget om att förbjuda laxfisket för viss tid är motiverat och baserar sig på forskning, och att det vidare stöder återhämtningen av laxbestånden i Tana älvs vattendrag. Möjliggörandet av kontrollerad fångst av puckellax understöddes också. När det gäller puckellax bör man också överväga att möjliggöra fångst i sidovattendrag. 

Närings-, trafik- och miljöcentralen i Lappland ansåg det motiverat att fortsätta med förbudet mot laxfiske med beaktande av förhållandena och uppföljningsresultaten och konstaterade att förbuden mot laxfiske stöder laxbeståndens återhämtning mot den målsatta nivån och möjliggör därmed en framtida användning av fiskemöjligheterna. Närings-, trafik- och miljöcentralen i Lappland anser dessutom att det anmälningsförfarande som föreslås för fångst av puckellax bör preciseras i fråga om anmälningstidtabell, målgrupp, innehållet i anmälan och sanktioner gällande rapporteringen.  

Gränsbevakningsväsendet konstaterade att det inte har något att anmärka på sakinnehållet, men påpekade att det inte heller i fortsättningen förfogar över mer resurser för fiskeövervakning än för närvarande. 

Sametinget var mycket bekymrat över det försämrade tillståndet för vissa laxbestånd i Tana älv, och enligt sametingets uppfattning är det nödvändigt att begränsa laxfisket av dessa bestånd kraftigt under perioden 2023, men begränsningsåtgärderna bör i första hand gälla laxfiske som inte omfattas av grundlagens och de internationella överenskommelsernas skydd. Sametinget understödde inte fredning av laxfisket för samernas del, men det var berett på betydande fiskebegränsningar. Sametinget underströk betydelsen av laxfiske som ett kärnområde i den samiska kulturen och ansåg att det inte är godtagbart att laxfisket begränsas. Enligt sametinget var konsekvensbedömningen i propositionen otillräcklig. Sametinget framförde att det behövs ekonomiskt och psykosocialt stöd om laxfisket förbjuds i Tana älvs vattendrag. Sametinget kritiserade i sitt utlåtande den snäva tidsramen för och genomförandet av förhandlingsprocessen enligt 9 § i sametingslagen.  

Centralförbundet för fiskerihushållning är medvetet om de uppgifter som beskriver laxbeståndens tillstånd och på basis av vilka det finns ett tryck på starka åtgärder. Centralförbundet för fiskerihushållning beklagade att laxfiske inte har kunnat tillåtas i mycket liten skala. Problemet verkar vara en jämlik fördelning av fiskemöjligheterna samt ett faktiskt genomförande av fisket på en nivå där fisketrycket inte äventyrar laxbeståndens framtid. Centralförbundet för fiskerihushållning var av samma åsikt om de omfattande fördelarna med ett förbud mot laxfiske jämfört med den tidsbegränsade olägenheten, om man beaktar de ömsesidiga förbuden mot laxfiske och begränsningarna på den norska statens territorium och havsområde, men förbundet uppmanade dock att söka en lösning som ger möjlighet till laxfiske i ”mycket liten skala”. Centralförbundet för fiskerihushållning understöder tillåtande av projektverksamhet i anslutning till fångst av puckellax och anser att förfarandet är tillräckligt lätt med tanke på verksamhetens natur.  

Finlands Fritidsfiskares Centralorganisation rf ansåg att det behövs sådan reglering av fiske som baserar sig på evidensbaserad information och understödde ett temporärt förbud 2023 mot fiske av laxbestånden i Tana så att bestånden återhämtar sig. Finlands Fritidsfiskares Centralorganisation betonade att fiskebegränsningarna ska vara jämlika för alla fiskargrupper och olika redskap samt för båda länderna.  

Lapin Vapaa-ajankalastajat understöder ett förbud mot fiske 2023, eftersom det skapar förutsättningar för laxens återhämtning till en hållbar nivå. I utlåtandet föreslås det också att man överväger en fredning på längre sikt åtminstone i Tana älvs sidovattendrag. 

Fiskeriområdet för Tana älv anser att fiskeförbudet inte har det lokala samhällets godkännande. Fiskeriområdet anser att det laxfiske på åtta dygn som det föreslår för alla typer av fångstredskap är en bättre lösning. Ett förbud mot fångst av lax tre år i följd anses utgöra en risk för bevarandet av den älvsamiska fiskekulturen. I det kritiska yttrandet har man lyft fram det fiske som under tiden för förbudet mot laxfiske skedde i Norge vid kustfiske av lax flyttade sig utanför fredningsområdet, laxfiskekulturen i Tana älv som helhet och fiskeförbudets negativa inverkan på den samt hur förhållandena inverkar på forskningsresultaten om laxens uppstigning.  

Veahcaknjárga delägarlag motsätter sig utfärdandet av ett förbud mot laxfiske. Enligt utlåtandet finns det ett vägande samhälleligt behov att skydda laxen, men ett totalförbud är inte proportionerligt och i stället för ett totalförbud bör småskaligt laxfiske tillåtas. Det föreslagna förbudet begränsar kärnan i den grundläggande rättigheten för samernas fiskerättsinnehavare. Delägarlaget anser att det är bra att tillåta fångst av puckellax genom ett anmälningsförfarande.  

Delägarlaget för det gemensamma vattenområdet i Utsjoki kyrkby godkänner inte att laxfiske förbjuds helt och hållet. Som motivering anförs samernas grundlagsskyddade rätt till fiske, motstridigheter med högsta domstolens prejudikat samt det hot mot den samiska fiskekulturen som ett fiskeförbud medför. I utlåtandet hänvisas också till en rimlig nivå på yngelproduktionen i Utsjoki och till att laxbestånden i Tana älvs sidoälvar baserar sig på ett havsår gamla laxar, vars mängd det inte går att förutse. Fredningsområdet för lax i Norges havsområde har ansetts vara för snävt. Ekonomiska förluster till följd av ett fiskeförbud för lax bör ersättas.  

Finlands naturskyddsförbund understöder förslaget på grund av det dåliga tillståndet hos laxbestånden i Tana älv. Naturskyddsförbundet anser dessutom att fångsten av puckellax ska genomföras så att den inte stör andra fiskarters uppstigning.  

Utifrån remissvaren har de föreslagna paragraferna i propositionen kompletterats i fråga om de fiskeförseelser som hänför sig till förverkandepåföljd, och till paragrafen om fångst av puckellax har fogats ett 3 mom. om bemyndigande att utfärda förordning om de tidsfrister som hänför sig till projekten, om det närmare innehållet i projektanmälan och rapporteringen samt om grunderna för förkastande av ett projekt.  

Propositionens motiveringstext preciserades i fråga om synpunkter på småskaligt laxfiske samt genom att öppna orsakerna till att laxen klarar sig sämre i havet. Till avsnittet om propositionens förhållande till grundlagen och lagstiftningsordning fogades ett omnämnande av den straffrättsliga legalitetsprincipen i grundlagen och av grundlagsutskottets utlåtande (GrUU 27/2022 rd) om det tidsbegränsade förbudet mot laxfiske 2022. Dessutom preciserades de termer som används i propositionen samt gjordes det preciseringar i paragrafernas specialmotiveringar samt vissa lagtekniska ändringar. Propositionens straff- och påföljdsbestämmelser flyttades till slutet av lagen före ikraftträdandebestämmelsen.  

I enlighet med 9 § i sametingslagen har det den 10 oktober 2022 förts förhandlingar med sametinget om behoven av att anpassa fiskestadgan i fiskeavtalet i enlighet med artikel 6 och om den reglering av fisket som den rådande situationen kräver, inklusive kraftig begränsning av laxfisket eller förbud mot laxfisket. Förhandlingspraxis har motsvarat de tidigare åren, då förhandlingar har förts med Sametinget innan man förhandlat med Norge om behoven att ändra fiskestadgan. Sametinget fick därefter en inbjudan till en ny förhandling, men Sametinget gav inte något positivt svar på inbjudan eftersom utkastet till proposition samtidigt hade sänts på remiss. Därefter erbjöds Sametinget fortfarande möjlighet att förhandla och det lades fram alternativa tidpunkter för förhandlingarna, men Sametinget svarade inte på förslagen. 

6  Specialmotivering

1 §.Fiskeförbud som gäller Tana älvs vattendrag. I paragrafen föreskrivs det att laxen (Salmo salar) är fridlyst i de områden som anges närmare i paragrafen. Laxfiske har med stöd av fiskestadgan för Tana älvs vattendrag varit tillåtet 1.6–20.8. I fiskestadgan föreskrivs det att fisk som fångats utanför fisketiden alltid ska släppas tillbaka i vattnet. Att lagens giltighetstid omfattar tiden mellan den 1 maj och den 31 december 2022 ändrar således inte i praktiken situationen för Tana älvs huvudfåra, men det klargör saken avsevärt eftersom de som fiskar i Tana älvs vattendrag bara behöver ta del av en enda lag för att få veta om det är tillåtet att fiska lax.  

Utifrån uppföljningsuppgifterna är den försämring av laxbestånden i Tana älvs vattendrag som observerats exceptionell och omfattande. Under 2021 försämrades laxbeståndens tillstånd i fråga om laxar som återvänder från havet ytterligare, det vill säga antalet laxar som återvände från havet minskade trots att fiskeförbudet fiskesäsongen 2021 ledde till att det fanns dubbelt fler stamfiskar i Tana älvs vattendrag än året innan. Enligt tillgängliga forskningsresultat förblir uppvandringen för laxar som är flera havsår gamla liten 2022, eftersom laxar som är ett havsår gamla har återvänt sparsamt från havet under de två föregående åren, vilket i allmänhet återspeglas i antalet laxar som är flera havsår gamla. Genom förbudet mot laxfiske 2023 strävar man i enlighet med försiktighetsprincipen efter att förhindra att laxbestånden i vattendraget försämras ytterligare. På detta sätt vill man förbättra förutsättningarna för återhämtningen av laxbestånden och för framtida fastställande av nivån på hållbart fiske. På grund av situationens allvar föreslås det att begränsningarna ska fastställas så att de gäller hela fiskesäsongen för lax. Fisket av olika laxbestånd i Tana älvs huvudfåra är blandat fiske där lax från sidovattendragens olika laxbestånd inte kan identifieras i fångstögonblicket. Eftersom laxbeståndens försämrade situation har observerats både tidigare och senare i laxbestånden som vandrar upp i vattendraget under fiskesäsongen, är det inte möjligt att rikta begränsningarna på basis av de olika laxbeståndens vandringsperioder. De olika tiderna för när laxbestånden stiger inverkar också på det, att begränsat laxfiske till exempel i juli skulle starkt rikta sig till laxbestånd som stiger senare, såsom laxbeståndet i Enare älv som har ett mycket svagt tillstånd. 

Tidsramen och sannolikheten för att laxbestånden ska återhämta sig har samband med mängden fisk som fiskas. När fiske tillåts avtar laxbeståndens återhämtning och på motsvarande sätt gör ett förbud mot eller en kraftig begränsning av fisket återhämtningen av laxbestånden mer sannolik och snabbare. 

Vid förhandlingarna med Norge hösten 2022 stannade man för ett förbud mot laxfiske, eftersom ingen återhämtning kunde skönjas i laxbeståndens tillstånd och det inte var möjligt att finna en lösning som skulle omfatta mycket småskaligt fiske och, som med tillräcklig säkerhet skulle ha varit ofarligt för laxbeståndens återhämtning. Vid förhandlingarna om fiskebegränsningar har det varit viktigt att komma ihåg helheten och en jämlik behandling av parterna så att begränsningarna är desamma i Finland och Norge. Om laxfiske inte helt förbjuds, utan exempelvis användning av samernas traditionella fångstredskap tillåts, är följden att också traditionellt kustfiske i Norges havsområde där laxbestånden i Tana älv vandrar sannolikt tillåts. Detta innebär att minskningen av fisketrycket inte blir tillräcklig med tanke på den nuvarande situationen. Forskargruppen har i sin rapport från 2021 bedömt att laxbeståndens svaga tillstånd ökar konkurrensen om dem och den effekt fångsten har på dem jämfört med hurdan effekten skulle vara på laxbestånd som är på en hållbar nivå. Även fiskets relativa effekt på ett svagt laxbestånd är större, det vill säga om antalet vandringsfiskar är litet får fiskarna relativt sett en större andel av de fiskar som vandrar upp i älven jämfört med en situation där det finns rikligt med vandringsfiskar. Om fisket fortsätter, ökar således risken för att problemen förvärras. 

Syftet med förbudet är att främja fullgörandet av ansvaret för miljön enligt 20 § i grundlagen och samtidigt trygga förutsättningarna för samernas utövande av sin traditionella form av fiskekultur samt de fiskbestånd som är föremål för olika fiskerättigheter. 

I paragrafen föreskrivs dessutom om de områden där laxfiske föreslås förbjudas. Avsikten är att lagen ska tillämpas på alla laxförande delar av Tana älvs vattendrag. Vattenområdet i fråga omfattar Tana älvs huvudfåra, Enare älv och Kietsimäjoki älv, som bildar riksgränsen mellan Finland och Norge, samt biälvarna till de sidovattendrag som fastställts som laxförande delar i statsrådets förordning om fisket i sidovattendragen till Tana älvs vattendrag. Det är nödvändigt att utfärda bestämmelser om förbud mot laxfiske som omfattar alla laxförande delar, så att fisketrycket inte oförutsett förflyttas till biälvar där effekterna på laxbestånden lokalt kan vara kraftiga. Fiske av olika laxbestånd har hittills i huvudsak skett i Tana älvs huvudfåra. 

I 2 mom. föreskrivs det att det är förbjudet att fånga och sälja fredad fisk under fredningstiden. Under fredningstiden är det förbjudet att uppsåtligen fånga en fiskart eller ett fiskbestånd, det vill säga lax, som är föremål för fredning i ett område som omfattas av fredning. Fredad fisk får inte heller säljas under fredningstiden. Försäljningsförbudet gäller endast fisk som fiskats i naturliga vatten, inte fisk som odlas som matfisk i vattenbruksanläggningar. Förbjudet är också sådant fiske vars egentliga föremål är lax, men som bedrivs med fångstredskap som är tillåtna vid fiske av andra fiskarter så att verksamheten ger uttryck för sådan uppsåtlighet som förutsätts enligt bestämmelsen i 6 § av straffbar verksamhet.  

Utöver tillämpningsområdets bestämmelser om fiske av annan fisk än lax kommer det dessutom att genom förordning av statsrådet föreskrivas om fiske i Tana älvs sidovattendrag och om de avvikelser för gränsälvssträckningen som gjorts i fiskestadgan för Tana älv. För fiske i sidovattendragen ska en ny förordning utfärdas. I förordningen i fråga ska det närmare föreskrivas om fiske av annan fisk i sidovattendragen, så att bifångst av lax kan undvikas. 

2 §. Förbjudna fångstredskap. I paragrafen föreslås bestämmelser om förbud mot fångstredskap som är avsedda för laxfiske. Förbudet gäller alla de fångstredskap med vilka laxfiske är tillåtet enligt 6 § i fiskestadgan för Tana älv, med undantag för spö och konstgjort bete. Förbjudna fångstredskap är mockpata (joddu) och mjärdpata (meardi), stående nät (laxnät), som definieras närmare i 21 och 23 § i fiskestadgan, och drivgarn. Förbudet gäller de laxförande delar av Tana älvs vattendrag som anges i 1 § i lagen. Förbudet föreslås vara tidsbegränsat och gälla fram till utgången av 2023. Trots förbudet kvarstår fortfarande möjligheten att i enlighet med gällande bestämmelser fiska annan fisk än lax i Tana älvs vattendrag. 

3 §. Dispens som ges av närings-, trafik- och miljöcentralen. I paragrafen ges närings-, trafik- och miljöcentralen behörighet att bevilja dispens från förbud enligt denna lag. Dispens kan i enskilda fall beviljas för vetenskaplig forskning eller praktiska prov. Dispensen ska vara motiverad med tanke på främjande av skydd eller hållbart nyttjande av fiskbestånden, och det fiske som baserar sig på dispensen ska sålunda alltid vara så småskaligt att det inte har någon praktisk inverkan på de försvagade laxbestånden.  

4 §. Fångst av puckellax. I paragrafen föreskrivs det om tillstånd för projektverksamhet för fångst av puckellax (Oncorhynchus gorbuscha). Den projektansvariga ska underrätta Närings-, trafik- och miljöcentralen i Lappland om projektet inom utsatt tid innan riktad fångst av puckellax inleds. Anmälan ska innehålla uppgifter om den projektansvariga, en beskrivning av projektet och de redskap som används i det samt av hur man i projektet minimerar risken för att lax (Salmo salar) ska fastna i fångstredskapet. 

I det andra momentet föreskrivs det att en rapport om projektet ska lämnas till Närings-, trafik- och miljöcentralen i Lappland inom en månad från det att projektet avslutats. Rapporten ska innehålla uppgifter om antalet puckellaxar som fångats och om bifångster. 

Bestämmelsens tredje moment föreslås innehålla ett bemyndigande att genom förordning av jord- och skogsbruksministeriet utfärda närmare bestämmelser om tidsfristerna för anmälan om och rapportering om projekt samt om det närmare innehållet i projektanmälan och rapporteringen. Dessutom får närmare bestämmelser om de grunder på vilka ett projekt kan förkastas om grunderna inte uppfylls utfärdas genom förordning av jord- och skogsbruksministeriet.  

5 §.Tillsynsmyndigheter och fiskeövervakare. För att säkerställa en effektiv tillsyn och för att regleringen ska vara tydlig föreslås i paragrafen bestämmelser om att tillsynen över efterlevnaden av denna lag i enlighet med 99 § i lagen om fiske utövas av polisen, gränsbevakningsväsendet, de fiskerimyndigheter som avses i 19 § i lagen om fiske, av Forststyrelsens jakt- och fiskeövervakare och de tjänstemän vid Forststyrelsen som har till uppgift att sköta fiskeriärenden på statens vattenområden som är i Forststyrelsens besittning, samt av fiskeövervakare enligt lagen om fiske. Det är viktigt att det stiftas en tillsynsparagraf, eftersom de myndigheter och övervakare som nämns ovan i regel endast övervakar efterlevnaden av lagen om fiske. Tillsynen över Tana älvs gränsvattendrag utövas i regel av närings-, trafik- och miljöcentralernas fiskeövervakare. Därför är det viktigt att dessa ges rätt att utöva tillsyn också när det gäller tillsynen över efterlevnaden av denna lag.  

6 §. Brott mot förbud mot laxfiske. I paragrafen föreskrivs det att brott mot förbuden i 1 eller 2 § är straffbart. De gärningar som avses i paragrafen ska vara straffbara när de begås uppsåtligen. Bestämmelsen ska på det sätt som den straffrättsliga legalitetsprincipen kräver innehålla en saklig beskrivning av de straffbara gärningarna. Genom kriminaliseringarna i paragrafen strävar man via iakttagandet av bestämmelserna i lagen efter att stoppa den kraftiga försämringen av laxbestånden i Tana älv och att skapa förutsättningar för att laxbestånden ska återhämta sig och nå en hållbar nivå. Den straffrättsliga påföljden vid brott mot förbudet har de facto bedömts ha en effektivare effekt än enbart förbudet.  

Laxfiske ska vara straffbart i en situation där det finns grundad anledning att anta att fisket på ett avsiktligt sätt är inriktat på laxfångst. Det föreslås bestämmelser om att fiske vars syfte är att fånga fisk som är föremål för fredning, det vill säga lax (Salmo Salar), är förbjudet. Fångsten kan anses vara uppsåtlig t.ex. när fisket upprepade gånger är inriktat på lax och fiskaren till exempel inte ändrar fiskeplatsen eller fiskesättet efter att ha fått lax.  

Att hålla sådana fångstredskap avsedda för laxfiske som är förbjudna enligt 2 § i vattnet anses vara uppsåtligt, om fiskaren fiskar med dessa fångstredskap eller håller fångstredskapen i vattnet i ett område med förbud mot laxfiske enligt 1 §. Tillåtna fångstredskap för fångst av andra fiskarter anges i 6 § i fiskestadgan för Tana älvs vattendrag.  

7 §.Förverkandepåföljd. I paragrafen föreskrivs det att den som behållit lax som fångst kan dömas att till staten betala det värde som föreskrivs för laxen i jord- och skogsbruksministeriets förordning om värdena för hotade fiskar och fiskar på tillbakagång (614/2019), som utfärdats med stöd av 119 § i lagen om fiske. Med behållande av lax som fångst avses i detta sammanhang att laxen inte har befriats efter det att den har fastnat i fångstredskapet eller att laxen har fångats och sålts vidare. Det föreskrivna värdet för lax är för närvarande 3 480 euro.  

Syftet med förverkandepåföljden är att effektivisera skyddet och återhämtningen av laxbestånden, eftersom en kännbar förverkandepåföljd uppskattas ha en allmänpreventiv inverkan på personer som eventuellt bryter mot de förbud som föreslås. Tillämpning av förverkandepåföljden signalerar även att olagligt fiske är klandervärt ur samhällsperspektiv och betonar allvaret i laxbeståndens försämrade tillstånd i Tana älvs vattendrag. Huvudregeln i 10 kap. i strafflagen är att värdet på föremål och egendom som varit föremål för brott ska dömas förverkade enbart om föremålet för brottet inte påträffas. En avvikelse från huvudregeln är befogad i den föreslagna paragrafen och nödvändig för att syftet med paragrafen om förverkandepåföljd ska uppnås: Skyddsvärdet för en levande individ i ett kännbart försvagat laxbestånd, såsom en värdefull moderfisk, kan vara mycket stort och en fisk som dör och går förlorad motsvarar inte detta värde. 

Det andra momentet föreslås innehålla en informativ hänvisning till strafflagen, vars 10 kap. innehåller bestämmelser om förverkandepåföljder. Ovan har det redan förklarats varför det är ändamålsenligt att göra undantag från förverkandepåföljden enligt 10 kap. i strafflagen. 

I det tredje momentet föreslås en materiell hänvisning till jord- och skogsbruksministeriets förordning om värdena för hotade fiskar och fiskar på tillbakagång (614/2019), som utfärdats med stöd av 119 § i lagen om fiske. Enligt den förordningen är det föreskrivna värdet för lax för närvarande 3 480 euro. 

8 §. Ikraftträdande. I paragrafen föreslås bestämmelser om lagens ikraftträdande. Lagen avses träda i kraft den 1 maj 2023 och gälla till och med den 31 december 2023. 

7  Ikraftträdande

Lagen föreslås träda i kraft den 1 maj 2023 och gälla till och med den 31 december 2023. Orsaken till att propositionen anses behöva skyndsam behandling är att den gäller en nödvändig åtgärd för att laxbestånden i Tana älv ska återhämta sig och nå en hållbar nivå. Behovet av skyndsam behandling påverkas även av att propositionen ska behandlas under den pågående regeringsperioden, så att lagen kan träda i kraft innan säsongen av laxfiske inleds i enlighet med fiskestadgan om Tana älvs vattendrag. 

8  Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning

Regeringspropositionen har samband med bestämmelsen om ansvar för miljön i 20 § i grundlagen, egendomsskyddet enligt 15 § 1 mom. i grundlagen och samernas rätt att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur enligt 17 § 3 mom. i grundlagen. Propositionen kan vidare anses ha samband med jämlikhet som tryggas i 6 § i grundlagen och den näringsfrihet som föreskrivs i 18 § i grundlagen. De föreslagna bestämmelserna om fiskeförseelse har samband med legalitetsprincipen i 8 § i grundlagen.  

I samband med att grundlagarnas bestämmelser om de grundläggande fri - och rättigheterna ändrats har grundlagsutskottet angett följande krav som förutsättningar för att begränsa de grundläggande fri- och rättigheterna: Begränsningarna ska basera sig på en författning på lagnivå, begränsningarna ska vara noggrant avgränsade och tillräckligt exakt definierade, begränsningsgrunderna ska vara godtagbara med avseende på systemet med de grundläggande fri- och rättigheterna, de ska vara påkallade av ett vägande samhälleligt behov, det går inte att föreskriva genom lag om begränsningar som hör till kärnan i de grundläggande fri -och rättigheterna, begränsningarna ska vara nödvändiga för att målet ska nås och de ska stå i rätt proportion till det rättsobjekt som skyddas av de grundläggande fri- och rättigheterna och vikten hos det samhällsintresse som ligger bakom begränsningen, när grundläggande fri - och rättigheter begränsas måste man se till att rättssäkerhetsarrangemangen är tillräckliga och att Finlands internationella människorättsförpliktelser iakttas. 

Enligt 20 § 1 mom. i grundlagen bär alla ansvar för naturen och dess mångfald samt för miljön och kulturarvet. I bestämmelsen vill man framhäva att miljövården förutsätter ett brett samarbete mellan olika instanser. Det ansvar som avses i bestämmelsen gäller såväl det allmänna som privata aktörer. Enligt grundlagsutskottets utlåtandepraxis skapar bestämmelsen inte några förpliktelser för enskilda individer och den utgör inte heller en särskild grund för att inrikta toleransförpliktelser speciellt på ägarna. Å andra sidan kan bestämmelsen om egendomsskydd och bestämmelsen om miljöansvar (RP 239/2016 rd) som delar av samma regelverk av grundläggande rättigheter inverka på tolkningen av varandra i ett sammanhang där målet bland annat är att främja en hållbar balans mellan människan och naturen i lagstiftningsväg (GrUU 44/2010 rd, GrUU 20/2010). Syftet med den föreslagna lagen om tidsbegränsat förbud mot laxfiske i Tana älvs vattendrag är att skapa förutsättningar för återhämtningen av laxbestånden och att främja att laxbestånden når en hållbar nivå.  

Bakom 20 § 1 mom. i grundlagen ligger tanken om att momentet är särskilt kopplat till naturens egenvärde och kommande generationers rättigheter (RP 101/1998 rd, GrUU 38/1998 rd, s. 2). Stävjande av den kraftiga försämringen av laxbestånden och skapande av förutsättningar för återhämtning av laxbestånden kan anses innefatta ett starkt perspektiv på kommande generationers rättigheter, eftersom försämringen av laxbestånden hotar bedrivandet av laxfiske och därmed förutsättningarna för den samiska fiskekulturen. I genomförandet av principerna om hållbar användning av miljön måste man på ett rättvist sätt beakta nuvarande och kommande generationers behov av miljö. Att miljön förblir livsduglig är en förutsättning för att de andra grundläggande fri- och rättigheterna ska tillgodoses. (RP 309/1993 rd, s. 20)  

Grundlagsutskottet har fäst särskild vikt vid skyldigheten att skydda fiskbestånden (GrUU 58/2014 rd s. 7) och konstaterat att en sådan skyldighet är avsedd att betona att det allmänna inte enbart är bemyndigat utan också skyldigt att bära ansvar för naturen och dess mångfald, vilket konkretiseras i bland annat fiskebestämmelser (GrUU 5/2017 rd). Att skapa förutsättningar för återhämtning av laxbestånden och få laxbeståndens tillstånd att nå en hållbar nivå, vilket är syftet med regleringen, skapar i sin tur förutsättningar för att upprätthålla den samiska fiskekulturen även i framtiden. För att de grundläggande fri- och rättigheterna ska kunna tillgodoses även i kommande generationer måste laxfisket begränsas. 

Enligt bestämmelsen om egendomsskydd i 15 § 1 mom. i grundlagen är vars och ens egendom tryggad. Grundlagsutskottet har i flera omgångar dryftat egendomsskyddet i anslutning till fiskerätten och begränsningar därav (se t.ex. GrUU 44/2016 rd, GrUU 58/2014 rd, GrUU 8/2012 rd, GrUU 20/2010 rd, GrUU 14/2010 rd, GrUU 8/1996). Fiskerätten i anslutning till ägande av vattenområden är en förmån med förmögenhetsvärde som omfattas av egendomsskyddet i grundlagen och som ger en principiell befogenhet att förfoga över, använda och utnyttja egendomen samt bestämma över den. I fiskerätten ingår rätten att nyttja fiskbestånden i vattenområdet ekonomiskt och rätten att organisera användningen och förvaltningen av vattenområdet. Den fisk som är föremål för nyttjandet är i juridisk mening herrelöst gods fram till dess att man skaffar äganderätt till den genom förvärv som motsvarar inmutning.  

I sin bedömning av huruvida inskränkningar i användningsrätten till egendom är godtagbara och proportionella har grundlagsutskottet under 2010-talet lagt särskild vikt vid de grunder som är förankrade i grundlagens 20 § (t.ex. GrUU 10/2014 rd, GrUU 36/2013 rd och GrUU 6/2010 rd). Utskottet har i sina utlåtanden ansett att trots att egendomsskyddet innefattar bland annat ägarens principiella frihet att använda sig egendom så kan ägarens rättigheter ändå begränsas genom en lag som uppfyller de krav som ställs på en lag som begränsar de grundläggande fri- och rättigheterna, inklusive proportionalitetskravet. Dessutom anser utskottet att om ändringarna åtminstone delvis har positiva effekter också med tanke på målet att trygga den biologiska mångfalden, som är kopplad till bestämmelsen om miljöansvar i grundlagen, är regleringen inte problematisk med hänsyn till grundlagen. Fastighetsägare som bor på annan ort har möjligheten att köpa fisketillstånd från en särskild fisketillståndskvot. Med tillståndet fick man under fiskesäsongen 2022 fiska annan fisk än lax och behålla annan fisk än lax som fångst, och avsikten är att fortsätta denna praxis 2023. Genom de föreslagna undantagsbestämmelserna förbjuds inte fiske för grupper av fiskare med rätt till fiske, förutom när det gäller fiske av en viss art.  

Grundlagsutskottet har bedömt egendomsskyddets förhållande till bestämmelsen om ansvar för miljön (GrUU 6/2010 rd). Utskottet anser att de lösningar som föreslås ska ha godtagbara och samhälleligt vägande grunder med koppling till 20 § i grundlagen. 

Samerna har rätt att såsom urfolk bevara och utveckla sitt språk och sin kultur och denna rätt tryggas i 17 § 3 mom. i grundlagen. Enligt förarbetet till reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna omfattar bestämmelsen även traditionella näringar som ingår i samernas kultur som exempelvis fiske. Samernas fiskerätt som åtnjuter skydd enligt 17 § 3 mom. grundlagen är dock inte obegränsad. Enligt 20 § i grundlagen bär var och en ansvar för miljön och dess mångfald samt för miljön och kulturarvet, vilket innebär att i konstitutionellt hänseende utgörs grunden för bestämmelsen om begränsning av fiskerätten i sista hand av att trygga en hållbar och mångsidig avkastning på fiskresurserna i enlighet med 20 § i grundlagen samt skydda fiskbeståndens naturliga livscykel. Att få laxbeståndens tillstånd att nå en hållbar nivå, vilket är syftet med regleringen, bidrar också till att främja samekulturens kontinuitet i framtiden. Fiskebegränsningarna som gäller fiske av andra arter än lax kan möjligtvis delvis lindra konsekvenserna av förbudet mot laxfiske för samekulturen. Enligt grundlagsutskottets uppfattning är också aspekterna i anslutning till ansvar för miljön och skydd av lax av betydelse för bevarandet av samernas fiskekultur också i framtiden (GrUU 5/2017 rd, GrUU 27/2022 rd, se även HD 2022:25, punkt 37).  

Bestämmelsen om jämlikhet förverkligas genom att det tidsbegränsade fiskeförbudet gäller alla som innehar fiskerätt.  

I 8 § i grundlagen föreskrivs det om legalitetsprincipen. Enligt paragrafen får ingen betraktas som skyldig till ett brott eller dömas till straff på grund av en handling som inte enligt lag var straffbar när den utfördes, och för brott får inte dömas till strängare straff än vad som var föreskrivet i lag när gärningen begicks. Med tanke på legalitetsprincipen är det viktigt att veta till exempel när en gärning är uppsåtlig på det sätt som avses i lagen. I den föreslagna bestämmelsen om fiskeförseelse finns det på det sätt som den straffrättsliga legalitetsprincipen kräver en saklig beskrivning av de straffbara gärningarna.  

Fiskebegränsningarna har även en koppling till den näringsfrihet som tryggas i 18 § 1 mom. i grundlagen. Genom tillstånd för fisketurism som ger rätt att fiska andra fiskarter är det möjligt att trygga turismföretagarnas grundlagsskyddade rätt att idka näring.  

Till följd av att laxbeståndet har försvagats kraftigt finns det med beaktande av 20 § i grundlagen godtagbara grunder för de begränsningar av fiskerätten som ingår i propositionen. Grundlagsutskottet har bedömt godtagbarheten hos förbudet mot laxfiske i samband med behandlingen av det temporära förbud mot laxfiske som föreslogs för 2022 och har konstaterat att det lagts fram godtagbara grunder för de föreslagna bestämmelserna, som anknyter till 20 § i grundlagen. Utskottet hade ingenting att anmärka mot bestämmelsernas förhållande till egendomsskyddet och näringsfriheten (GrUU 27/2022 rd). Begränsningarna är nödvändiga för att förbättra laxbeståndens tillstånd, och ett tidsbundet förbud mot laxfiske ingriper inte i kärnan i de rättigheter som gäller egendomsskydd eller samernas fiskekultur, utan strävar efter att trygga de laxbestånd som utgör en förutsättning för dem, dock så att fisket av andra fiskarter samtidigt tillåts. När det gäller skyddet för samernas fiskekultur är det fråga om en intern konflikt, eftersom det långsiktiga målet leder till att de grundläggande fri- och rättigheterna begränsas på kort sikt. Det bör dock anses att uppnåendet av det långsiktiga målet, dvs. laxbeståndens återhämtning, är en godtagbar orsak till en kortare begränsning, eftersom laxbeståndens återhämtning samtidigt tryggar den samiska fiskekulturen i framtiden. Syftet är samtidigt att undvika risken för att de försämrade laxbestånden ytterligare fördröjer och försvårar återhämtningen av laxbestånden till en hållbar nivå.  

Det i lagen föreslagna förbudet mot laxfiske har ansetts vara nödvändigt, eftersom det har observerats att laxbestånden i Tana älvs vattendrag har försämrats avsevärt efter ingåendet av fiskeavtalet 2017. Efter 2019 har mängden lax som vandrar upp i vattendraget minskat så mycket att det jämfört med målen för lekbeståndet inte finns något överskott för fiske ens innan den lax som vandrat upp blir föremål för fiske. Dessutom har storleken på de olika laxbestånden minskat från år till år under den tidsperiod som inleddes 2019.  

Artikel 16 i fiskeavtalet mellan Finland och Norge innehåller bestämmelser om åtgärder i särskilda situationer. I artikel 16.1 föreskrivs det att om fiskbestånden hotas av förorening eller andra miljöpåverkningar, ska de behöriga myndigheterna var för sig eller i samarbete vidta åtgärder som avses nödvändiga för att förebygga, begränsa eller förhindra skada. Enligt den sista meningen i artikel 16.3 ska försiktighetsprincipen ges stor vikt vid utvärderingen av åtgärdernas nödvändighet. Den stora vikten av försiktighetsprincipen ökar nödvändigheten av ett fiskeförbud. 

Observationerna om att det antingen saknas överskott för fiske eller att mängden vandringslax minskat gäller alla de laxbestånd som följs upp. Situationen kräver att laxbestånden återupplivas. Fiskestadgan från 2017 och de på förhand överenskomna åtgärder som ingår i den och som fastställs i 7 kap. i fiskestadgan är alldeles för lindriga åtgärder för att laxbeståndens tillstånd ska kunna rättas till. Genom att förbjuda laxfisket kan man inverka positivt på fiskedödligheten och därigenom på laxbeståndens tillstånd. Myndigheten ansvarar för den hållbara användningen av laxbestånden i Tana älv på lång sikt. I nuläget kan man inte agera i strid med försiktighetsprincipen så att laxbestånden fortsättningsvis försämras tydligt.  

Vid behandlingen av det temporära förbud mot laxfiske som föreslogs för 2022 förutsatte grundlagsutskottet i sitt utlåtande att jord- och skogsbruksutskottet utreder möjligheterna till sådana åtgärder genom vilka laxbeståndet kan skyddas och återupplivas på ett sätt som i mindre grad ingriper i samernas rättigheter enligt 17 § 3 mom. i grundlagen utan att äventyra regleringens syften. Dessutom har grundlagsutskottet konstaterat att statsrådet bör utreda med vilka andra åtgärder samernas rätt att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur kan stödjas och främjas trots att fisket begränsas (GrUU 27/2022 rd). Om fiske tilläts i begränsad utsträckning, skulle det innebära att fisketrycket skulle flyttas till den tillåtna tiden. Att öppna fisket endast i ett visst område eller med ett visst fångstredskap skulle leda till att lösningen i sin tur kumuleras i andra områden eller i grannlandet, varvid den totala effekten i allmänhet blir större än väntat.  

De begränsningar av de grundläggande fri- och rättigheterna som nu föreslås är tidsbegränsade. Syftet med begränsningarna är att stoppa försämringen av laxbeståndens tillstånd i Tana älv, att skapa förutsättningar för att laxbestånden ska återhämta sig och nå en hållbar nivå samt att möjliggöra framtida generationers laxfiske och därigenom den samiska fiskekulturens fortsättning. Försämringen av laxbeståndens tillstånd har långtgående konsekvenser. Syftet med begränsningarna är i detta skede att på det sätt som förutsätts i 20 § i grundlagen genom det allmänna trygga laxbeståndens tillstånd. Begränsningarna ses som nödvändiga och proportionerliga, eftersom det inte är möjligt att trygga fiskbestånden på något annat sätt. Om det inte finns något överskott av en naturresurs att utnyttja, är det svårt att tillåta att naturresursen utnyttjas för att tillgodose en grundläggande rättighet. 

På ovannämnda grunder kan det anses finnas godtagbara och vägande skäl för begränsningarna som anknyter till bestämmelsen om ansvar för miljön i 20 § i grundlagen. 

Det är klart att laxfisket har en central betydelse för den älvsamiska kulturen. De föreslagna begränsningarna riktar sig förutom till annat fiske också till fiske som utövas av samerna och de leder därmed obestridligen till sämre möjligheter att bedriva det traditionella fiske som anknyter till samernas kulturform. Det bör dock beaktas att samernas grundlagsskyddade fiskerätt inte är obegränsad, vilket även högsta domstolen hänvisat till i sitt avgörande HD:2022:25. Detta innebär att även samernas fiskerätt kan begränsas för att trygga fiskbestånden. Genom de begränsningar som ingår i propositionen skapas det förutsättningar för att laxbestånden ska återhämta sig och nå en hållbar nivå, vilket tjänar också samernas intressen. För att det ska vara möjligt att utöva den traditionella kulturella fiskerätten även i framtiden, måste laxbestånden i Tana älv vara på en hållbar nivå. Således är det i regel möjligt att begränsa fiskerätten, om begränsningarna står i rätt proportion till deras syfte. I propositionen har det lagts fram utredningar av laxbeståndens tillstånd och på basis av uppföljningen har tillståndet bedömts vara så dåligt, att den mängd lax som återvänder från havet till älven inte uppfyller utgångspunkterna för hållbart fiske. I detta avseende har situationen inte förbättrats jämfört med fjolåret. Begränsningarna är inte för stränga i förhållande till de effekter som eftersträvas med dem. Begränsningar som är lindrigare än ett totalförbud är inte tillräckliga med tanke på uppnåendet av propositionens mål i det rådande läget när det gäller laxbeståndens svaga tillstånd.  

Genom begränsningarna skapas det förutsättningar för att laxbestånden ska återhämta sig och nå en hållbar nivå, vilket är en förutsättning för att samerna ska kunna bedriva sin traditionella form av fiskekultur. Den kraftiga försämringen av laxbestånden försvagar också förutsättningarna för fångstkulturen, vilket man med hjälp av begränsningarna försöker stävja. På ovannämnda grunder kan begränsningarna anses stå i rätt proportion till målen med propositionen och de kan betraktas som nödvändiga åtgärder med avseende på skyddet av laxbestånden. 

Eftersom fisket i Tana älvs vattendrag handlar om att förena och avväga flera grundläggande fri- och rättigheter är det mycket utmanande att tillgodose någon av dem fullt ut. Systemet med de grundläggande fri- och rättigheterna ska tolkas som en helhet, och inte enbart utifrån de enskilda rättigheterna. Detta leder oundvikligen till en situation där alla grundläggande fri- och rättigheter inte kan tillgodoses samtidigt, utan de måste vägas tillsammans. I propositionen betonas utifrån en grundrättighetsavvägning skyddet enligt 17 § 3 mom. i grundlagen och artikel 27 i MP-konventionen och bedöms riktandet av begränsningar i första hand mot sådant fiske som inte åtnjuter det ovan nämnda skyddet. Därefter har man vidare bedömt att det inte är tillräckligt att begränsningarna riktas enbart till sådant fiske som inte åtnjuter det ovan nämnda skyddet, utan begränsningarna ska också riktas till det fiske som tryggas av det ovan nämnda skyddet. Tillgodoseende av bestämmelsen om ansvar för miljön innebär i praktiken att andra grundläggande fri- och rättigheter fortsättningsvis kan tillgodoses även i framtiden. Detta fungerar dock inte på samma sätt omvänt, det vill säga om man i första hand koncentrerar sig på att trygga andra grundläggande fri- och rättigheter på laxfiskets bekostnad innebär det att det i framtiden inte nödvändigtvis längre är möjligt att tillgodose de grundläggande miljörättigheterna och det ansvar som de medför. Därför ges de grundläggande miljörättigheterna stor vikt i regleringen av fisket i Tana älv.  

På de grunder som anges ovan kan lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Det är dock önskvärt att regeringens proposition lämnas till grundlagsutskottet för behandling.