7
Remissvar
Remiss
Sammanlagt 34 remissinstanser gav ett utlåtande (fram till den 1 mars 2024). Dessa instanser är riksdagens justitieombudsman, justitieministeriet, finansministeriet, utrikesministeriet, arbets- och näringsministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, undervisnings- och kulturministeriet, Migrationsverket, Polisstyrelsen, Gränsbevakningsväsendet, skyddspolisen, Centralkriminalpolisen, Domstolsverket, högsta förvaltningsdomstolen, Helsingfors förvaltningsdomstol, Östra Finlands förvaltningsdomstol, Norra Finlands förvaltningsdomstol, Åbo förvaltningsdomstol, Helsingfors tingsrätt, rättshjälps- och intressebevakningsdistriktens gemensamma utlåtande, barnombudsmannen, diskrimineringsombudsmannen, Kyrkostyrelsen, Amnesty International Finländska sektionen rf, Flyktingrådgivningen rf, Finlands Advokatförbund, Finlands Flyktinghjälp rf, Turvapaikanhakijoiden tuki ry, Finlands Röda Kors, Migrationsinstitutet, Centralförbundet för Barnskydd rf, Rädda barnen rf, Finlands UNICEF rf, UNHCR (kontoret i Stockholm).
Justitiekanslern i statsrådet gav inget utlåtande om utkastet till proposition, men tog propositionen till förhandsgranskning och gav kommentarer innan propositionen överlämnades till riksdagen. Justitiekanslern ansåg att man i propositionen fortfarande behöver försöka precisera skillnaderna mellan begränsning av rörelsefriheten vid gränsförfarandet och frihetsberövande av personer som tagits i förvar, i synnerhet med beaktande av remissvaren. Justitiekanslern ansåg också i övrigt att beskrivningen och beaktandet av remissvaren bör kompletteras i propositionen. Propositionen har kompletterats utifrån dessa kommentarer.
De allmänna iakttagelserna om införandet av det föreslagna gränsförfarandet och de grunder som saknas för påskyndat förfarande var tudelade. En del av remissinstanserna understödde införandet och en del ansåg att det inte finns några grunder alls för ändringarna. Bland annat utrikesministeriet ansåg att det är viktigt att ta i bruk medel som minskar möjligheterna att påverka Finland genom användning av instrumentaliserad inresa. Den föreslagna lagändringen om införande av ett gränsförfarande bidrar enligt utrikesministeriets uppfattning med ett nytt sätt att reagera på situationer med instrumentaliserad inresa. Också bland annat Gränsbevakningsväsendet, skyddspolisen, Polisstyrelsen, centralkriminalpolisen och Migrationsverket understödde de föreslagna förfarandena. Polisstyrelsen ansåg att gränsförfarandet är ett bra tillägg till myndigheternas ”verktygslåda” i jämförelse med nuläget. Bland annat diskrimineringsombudsmannen, Finlands Advokatförbund, Flyktingrådgivningen rf och andra organisationer understödde inte ändringarna. Enligt Finlands Advokatförbund framgick av propositionen inte några vägande samhälleliga intressen som förutsätter att gränsförfarandet införs. Flyktingrådgivningen rf ansåg att propositionen är ogrundad och ifrågasatte varför man över huvud taget föreslår ett gränsförfarande, vad nyttan med förfarandet är och varför propositionen är så brådskande. Diskrimineringsombudsmannen konstaterade att det i propositionsutkastet inte i tillräcklig utsträckning uppges varför gränsförfarandet är nödvändigt, i förhållande till i hur betydande grad man genom förfarandet ingriper i de grundläggande och mänskliga rättigheterna. Vid den fortsatta beredningen har man i propositionen försökt bättre lyfta fram målsättningen med propositionen och nödvändigheten i att införa de föreslagna förfarandena med tanke på nuläget.
Nästan alla remissinstanser yttrade sig om begränsningen av rörelsefriheten vid gränsförfarandet. En del av remissinstanserna, såsom skyddspolisen och Gränsbevakningsväsendet ansåg att det är bra och ändamålsenligt att den föreslagna modellen, som innebär skyldighet att vistas på området för en förläggning, införs och att skyldigheten säkerställs genom hinder. Gränsbevakningsväsendet påpekade dock att gränsförfarandet inte nödvändigtvis har någon större betydelse för att lösa problemet i situationer med instrumentaliserad inresa. Skyddspolisen konstaterade bland annat att propositionen på ett bra sätt svarar mot de behov och mål som skyddspolisen redan länge har lyft fram i fråga om gränsförfarandet. En del, såsom justitieministeriet och diskrimineringsombudsmannen, framförde tvivel när det gäller den föreslagna modellen. Diskrimineringsombudsmannen ansåg att arrangemanget i högre grad än tidigare innehåller element av frihetsberövande, och att det också är problematiskt att det inte går att överklaga det att gränsförfarandet tillämpas på en ansökan. Justitieministeriet ansåg att det inte är möjligt att granska modellen som en begränsning av rörelsefriheten, eftersom det är fråga om frihetsberövande. Riksdagens justitieombudsman betonade syftet med gränsförfarandet och att begränsningen av rörelsefriheten bör genomförs så att gränsförfarandets syfte fullgörs effektivt. Justitieministeriet ansåg dessutom att det i propositionen förblir oklart hurdan övervakning som ska bedrivas vid förläggningarna för att säkerställa att personer stannar på det område som anvisats dem, eftersom det i motiveringen hänvisas till bland annat passagekontroll utan att man närmare redogör för innebörden av och syftet med den. Grundlagsutskottet har i fråga om övervakningen av förvarsenheters lokaler konstaterat att övervakningen av dem har betydelse i konstitutionellt hänseende med tanke på skyddet för privatlivet. Justitieombudsmannen ansåg att man vid den fortsatta beredningen noggrannare bör begrunda de teoretiska och praktiska skillnaderna mellan frihetsberövande och begränsning av rörelsefriheten. Dessa synpunkter har beaktats vid den fortsatta beredningen bland annat genom att i större utsträckning förtydliga förhållandena på de förläggningar som används för gränsförfarandet samt de rättigheter och friheter som sökande har vid gränsförfarandet. Vad som avses med passagekontroll i propositionen har också öppnats upp, så att det ska vara tydligt att man med det inte avser att sökande övervakas aktivt i realtid med hjälp av bland annat kameror eller annan teknisk utrustning. Den svåra gränsdragningen mellan begränsning av rörelsefriheten och frihetsberövande av personer som tagits i förvar som även framkom i remissvaren samt de avvikande ståndpunkterna i fråga om dessa har identifierats vid beredningen.
Det tillstånd att avlägsna sig från förläggningens område som ges av förläggningens föreståndare kritiserades med tanke på om det är möjligt att tilldela föreståndaren för en privat förläggning en sådan uppgift. Bland annat justitieministeriet ansåg att uppgiften innebär betydande utövning av offentlig makt. Riksdagens justitieombudsman konstaterade att det är skäl att i motiveringen uttryckligen ta ställning till varför det med tanke på 124 § i grundlagen är motiverat att ge förläggningens föreståndare beslutanderätt jämfört med att Migrationsverket, som enligt propositionen i vilket fall som helst ska höras i ärendet, skulle fatta beslut i frågan. Vid den fortsatta beredningen har man kommit fram till att beslutet bör fattas av en myndighet, och därför föreslås det att Migrationsverket är beslutsfattare. Migrationsverket kan i sin arbetsordning ange till vilken av myndighetens resultatenheter det hör att fatta beslutet.
Nästan alla remissinstanser betonade vikten av att rättsskyddet tillgodoses i de föreslagna förfarandena. Oro uttrycktes bland annat över den faktiska tillgången till rättshjälp vid snabba förfaranden och över möjligheterna att överklaga när det gäller gränsförfarandet. Bland annat justitieministeriet krävde att tillgodoseendet av rättsskyddet behandlas närmare vid den fortsatta beredningen både i avsnittet om konsekvenserna och i avsnittet om motiveringen till lagstiftningsordning. Vid den fortsatta beredningen har båda avsnitten kompletterats i fråga om rättsskyddet och det har betonats hur viktigt till exempel samarbetet mellan Migrationsverket och rättsbiträdena är för att gränsförfarandet ska kunna genomföras inom den fastställda tidsfristen med beaktande av sökandens rättsskydd.
I nästan alla utlåtanden framfördes synpunkter på det som föreslås i fråga om minderåriga sökande. I största delen av utlåtandena ansågs det att minderåriga, och i synnerhet ensamkommande minderåriga, skulle ha kunnat uteslutas helt från tillämpningsområdet för de föreslagna förfarandena. Barnombudsmannen och diskrimineringsombudsmannen lyfte i sitt utlåtande fram att de redan i slutet av 2023 i en skrivelse till ministrarna har uttryckt djup oro över tillämpningen av gränsförfarandet på barn. Enligt barnombudsmannen begränsar gränsförfarandet flera av barnets grundläggande och mänskliga rättigheter på ett betydande sätt. Social- och hälsovårdsministeriet uttryckte djup oro över hur en individuell bedömning av barnets bästa kan genomföras under den kortvariga situation som gränsförfarandet innebär. Enligt riksdagens justitieombudsman förblir det i propositionen oklart vad barnets bästa innebär i detta sammanhang och om avsikten är att till exempel inkvartera familjer tillsammans på den förläggning som används vid gränsförfarandet. I remissvaren fästes uppmärksamhet också vid personer som befinner sig i utsatt ställning. I synnerhet identifieringen av sårbarhet vid gränsförfarandet och när påskyndat förfarande tillämpas lyftes fram i responsen. Vid den fortsatta beredningen har man försökt precisera motiveringen när det gäller barnets bästa och beaktandet av detta vid gränsförfarandet, bland annat genom att lägga fram konkreta aspekter som påverkar bedömningen av barnets bästa och genom att betona betydelsen av hur förhållandena på förläggningen förverkligas.
I flera utlåtanden fästes uppmärksamhet vid att propositionens konsekvenser för de grundläggande och mänskliga rättigheterna inte alls har bedömts i propositionen. Också i övrigt önskades det ytterligare bedömning av bland annat konsekvenserna för barn av den föreslagna lagstiftningen. Konsekvensbedömningen i propositionen har kompletterats utifrån de iakttagelser som gjordes i utlåtandena. Dessutom påpekade både diskrimineringsombudsmannen och justitieministeriet att man i propositionsutkastet inte har bedömt propositionens eventuella konsekvenser för likabehandlingen, även om man i motiveringen till lagstiftningsordning identifierat att grundlagens 6 § om jämlikhet är väsentlig med tanke på propositionen. Propositionen har kompletterats även till denna del. Också de ekonomiska konsekvenserna har kompletterats utifrån finansministeriets utlåtande, genom att lägga till bland annat bedömningar av de besparingar som de snabba förfarandena medför.
I justitieförvaltningens (Domstolsverket, domstolarna, rättshjälps- och intressebevakningsdistrikten) utlåtanden betonades det att domstolarnas och rättshjälpens resurser bör beaktas i propositionen. Domstolsverket konstaterade dessutom att konsekvenserna av denna reform och regeringens andra reformer för förvaltningsdomstolarnas arbetsmängd bör bedömas som en helhet. Även om konsekvenserna av enskilda lagändringar bedöms vara små, kan det ökade antalet ärenden och helt nya ärendegrupper utgöra en helhet som i betydande grad sysselsätter förvaltningsdomstolarna, i synnerhet om antalet asylsökande börjar öka. Det har inte varit möjligt att göra en sådan bedömning av de samverkande konsekvenserna vid den fortsatta beredningen. Domstolsverket betonade vidare i sitt utlåtande tingsrätternas resurser, eftersom det föreslagna gränsförfarandet enligt verket sannolikt leder till ett ökat antal personer som tas i förvar och därigenom till fler ärenden som gäller förvar vid tingsrätterna. Ärenden som gäller tagande i förvar behandlas vid de tingsrätter som bestäms enligt den plats där tagandet i förvar äger rum, dvs. i nuläget vid Helsingfors tingsrätt och Södra Karelens tingsrätt. Vid den fortsatta beredningen har också konsekvenserna för tingsrätterna preciserats i propositionen. Grundregeln vid gränsförfarandet är enligt förslaget att begränsningar av rörelsefriheten ska göras med lindrigare metoder än tagande i förvar.
Utlåtande av rådet för bedömning av lagstiftningen
Rådet för bedömning av lagstiftningen gav sitt utlåtande om propositionen den 8 april 2024. Rådet för bedömning av lagstiftningen anser att utkastet till regeringens proposition följer anvisningarna om konsekvensbedömning vid lagberedning på ett nöjaktigt sätt. Rådet rekommenderade att utkastet till proposition korrigeras i enlighet med rådets utlåtande innan regeringens proposition lämnas till riksdagen.
De viktigaste utvecklingsobjekten i utkastet till proposition var enligt rådet för bedömning av lagstiftningen följande: i) Utkastet till proposition ger inte en tillräcklig uppfattning om hur propositionen inverkar på den nationella säkerheten. I propositionen bör det i den mån det är möjligt beskrivas vilka problem eller risker som för närvarande hänför sig till den nationella säkerheten och den allmänna ordningen och hur de föreslagna ändringarna inverkar på dessa problem. Minskar det nya förfarandet antalet ogrundade asylansökningar? ii) I propositionen kan det förtydligas hur förslaget begränsar eller tryggar tillgodoseendet av de grundläggande och mänskliga rättigheterna jämfört med nuläget. iii) I propositionen bör det beskrivas hur snabbt asylansökningarna för närvarande behandlas och därtill vilka utmaningar Migrationsverket har haft när det gäller att hålla sig inom de maximala behandlingstiderna enligt lagen. På det här sättet får man en bättre uppfattning om hur mycket processen påskyndas och vilka risker det kan finnas i fråga om att följa de föreskrivna behandlingstiderna.
Propositionen har preciserats utifrån utlåtandet från rådet för bedömning av lagstiftningen.
8
Specialmotivering
8.1
Utlänningslagen
95 a §.Information till den som ansöker om internationellt skydd.
Det föreslås att 1 mom. ändras så att sökanden vid tillämpning av ett gränsförfarande enligt 104 a § ska upplysas om asylförfarandet samt om sina rättigheter och skyldigheter vid förfarandet i det skede då sökanden lämnar in sin ansökan om internationellt skydd. I enlighet med vad som redan föreskrivs i momentet ges informationen då av gränsbevakningsmyndigheten eller polisen. Enligt förslaget ändras momentet så att informationen inte kan ges av Migrationsverket eller förläggningen när gränsförfarandet tillämpas. Enligt motiveringen till paragrafen (RP 86/2008 rd) ska sökanden särskilt upplysas om de medel som står till sökandens förfogande för framläggande av de fakta som behövs som grund för sökandens ansökan. Informationen ska också omfatta konsekvenserna av om sökanden inte uppfyller sina skyldigheter eller inte samarbetar med myndigheterna. I fråga om gränsförfarandet ska sökanden således informeras om syftet med förfarandet, behandlingstiderna i samband med förfarandet, skyldigheten att vistas på området för den förläggning som anvisats sökanden samt om följderna av att bryta mot denna skyldighet. Syftet med ändringen är att betona att sökanden ska ges information genast när ansökan registreras och lämnas in, varefter sökanden hänvisas till gränsförfarandet.
97 a §. Asylsamtal.
Det föreslås att till paragrafen fogas ett nytt 6 mom. där det föreskrivs om att föra asylsamtal med hjälp av videokonferens eller någon annan lämplig teknisk dataöverföring. Med videokonferens kan till exempel ett tvåvägsdistansmöte genom telekommunikationsnätet avses. Den nya bestämmelsen gör att sökanden inte behöver vara i Migrationsverkets lokaler för samtal under samtalet.
Enligt förslaget överväger Migrationsverket på vilket sätt asylsamtalet ska genomföras. Migrationsverket bedömer också när hörande med hjälp av videokonferens eller någon annan lämplig teknisk metod för dataöverföring är ändamålsenligt. Det väsentliga är att säkerställa att syftet med asylsamtalet, det vill säga att utreda grunderna för asyl, uppnås och att sökandens rättsskydd inte äventyras. När Migrationsverket överväger på vilket sätt asylsamtalet ska föras ska det beakta bland annat om sökanden befinner sig i en utsatt ställning som beror på sökandens ålder eller fysiska eller psykiska tillstånd eller om det finns andra personliga orsaker som kan inverka på samtalets förlopp och således talar för att parterna i asylsamtalet ska vara i samma lokal under samtalet. Särskilt när asylsamtal med minderåriga ordnas ska barnets bästa beaktas. I praktiken kan sökandens egen åsikt beaktas vid beslut om huruvida asylsamtalet ska föras med hjälp av videokonferens eller någon annan lämplig teknisk dataöverföring, eller inte. Möjligheten att föra asylsamtal med hjälp av video eller någon annan lämplig teknisk dataöverföring ska dock inte vara beroende av sökandens samtycke, utan enligt förslaget har Migrationsverket prövningsrätt i denna fråga.
Sökandens rättsskydd kan inte i alla situationer anses förutsätta absolut rätt till fysisk närvaro vid asylsamtalet, förutsatt att de ovannämnda omständigheterna tillgodoses. Rättsskyddet ökas i varje fall av att asylsamtalet ska ske på så sätt att sökanden och den som vid Migrationsverket sköter asylsamtalet har sådan kontakt att de kan tala med och se varandra. Om någondera av dessa förbindelser saknas, till exempel på grund av kontaktproblem eller tekniska problem, ska samtalet fortsätta först när båda förbindelserna har återställts. Båda förbindelserna är viktiga också med tanke på den trovärdighetsbedömning som ingår i utredningen av grunderna för asyl. Migrationsverket ska vid asylsamtal som förs med hjälp av videokonferens eller någon annan teknisk dataöverföring se till att samtalet kan föras på ett informationssäkert sätt. Detta omfattar säkerställande av att både de lokaler och den tekniska förbindelse som används för samtalet är säkra och att tillräcklig sekretess därigenom säkerställs i ärendet.
101 §. Uppenbart ogrundad ansökan.
Det föreslås att paragrafen ändras så att den inte längre innehåller en förteckning över de grunder på vilka en ansökan kan anses vara uppenbart ogrundad. Enligt förslaget flyttas förteckningen till 104 §, där det föreskrivs om grunderna för tillämpning av påskyndat förfarande. Enligt den nya formuleringen i paragrafen kan en ansökan om internationellt skydd betraktas som uppenbart ogrundad när den har avslagits vid ett påskyndat förfarande enligt 104 §. Regleringen motsvarar således bestämmelserna i förfarandedirektivet om att det föreskrivs separat om grunderna för tillämpning av påskyndat förfarande och att en ansökan som avslagits vid ett påskyndat förfarande får anses vara uppenbart ogrundad.
104 §. Tillämpning av påskyndat förfarande.
Det föreslås att paragrafen ändras så att de grunder för påskyndat förfarande som anges i artikel 31.8 a–j i förfarandedirektivet tas in i 1 mom. En ansökan ska behandlas i ett påskyndat förfarande, om någon av grunderna i 1–9 punkten i momentet är tillämplig på ansökan.
Momentets 1 punkt motsvarar den nuvarande 101 § 1 punkten och grundar sig på artikel 31.8 a och e i direktivet. En ansökan kan behandlas vid påskyndat förfarande om den inte motiveras med sådana grunder som nämns i 87 § 1 mom. eller 88 § 1 mom. eller med andra grunder som har anknytning till förbuden mot tillbakasändning eller om påståendena är klart icke-trovärdiga. Påståendena kan anses klart icke-trovärdiga, om sökanden lämnat uppenbart inkonsekventa och motstridiga, uppenbart felaktiga eller uppenbart osannolika uppgifter, som står i strid med sådana uppgifter om ursprungslandet som har bekräftats på ett tillbörligt sätt.
Momentets 2 punkt motsvarar den nuvarande 101 § 3 punkten och grundar sig på artikel 31.8 b i direktivet. Ett påskyndat förfarande kan tillämpas om sökanden har kommit från ett säkert ursprungsland dit sökanden kan sändas tillbaka.
Momentets 3 punkt grundar sig på artikel 31.8 c i direktivet. Enligt den punkten kan ansökan behandlas vid påskyndat förfarande om sökanden har vilselett myndigheterna genom att lämna oriktiga uppgifter eller falska handlingar eller genom att undanhålla relevanta uppgifter eller handlingar som rör hans eller hennes identitet eller medborgarskap och som kunde ha påverkat beslutet i negativ riktning. Den föreslagna punkten motsvarar 101 § 2 punkten underpunkterna a och b, även om ordalydelsen ändras så att den bättre motsvarar direktivet. Uppsåtligheten i sökandens agerande bedöms från fall till fall utifrån de uppgifter som erhållits under prövningen och utifrån det som sökanden berättar.
Momentets 4 punkt grundar sig på artikel 31.8 d i direktivet. Enligt den punkten kan ansökan behandlas i ett påskyndat förfarande om det är troligt att sökanden i ond tro har förstört eller gjort sig av med en identitets- eller resehandling som skulle ha bidragit till att fastställa hans eller hennes identitet eller medborgarskap. Huruvida sökanden agerat i ond tro bedöms från fall till fall utifrån de uppgifter som erhållits under prövningen och utifrån det som sökanden berättar.
Momentets 5 punkt grundar sig på artikel 31.8 f i direktivet. Enligt den föreslagna punkten kan ansökan behandlas vid påskyndat förfarande om det är fråga om en ny ansökan som uppfyller de förutsättningar för att en ansökan ska tas upp till prövning som anges i 102 § 3 mom. Således kan alla nya ansökningar som ska prövas till sitt innehåll behandlas i ett påskyndat förfarande.
Momentets 6 punkt motsvarar den nuvarande 101 § 2 punkten underpunkt c och grundar sig på artikel 31.8 g i direktivet. Ett påskyndat förfarande kan tillämpas om sökanden har lämnat in en ansökan enbart för att fördröja eller hindra verkställigheten av ett redan fattat eller förestående beslut som skulle leda till att sökanden avlägsnas ur landet.
Momentets 7 punkt grundar sig på artikel 31.8 i direktivet. Ett påskyndat förfarande kan tillämpas om sökanden vägrar att fullgöra sin skyldighet att lämna fingeravtryck i enlighet med Eurodacförordningen. Även om situationer där sökanden vägrar fullgöra denna skyldighet är ytterst sällsynta i praktiken, betonas genom bestämmelsen betydelsen av skyldigheten vid behandlingen av ett asylärende, särskilt med tanke på identifieringen av sökanden och fastställandet av den stat som är ansvarig för behandlingen av ansökan.
Momentets 8 punkt grundar sig på artikel 31.8 h i direktivet. Ett påskyndat förfarande kan tillämpas, om sökanden olagligen har anlänt till Finland eller olagligen har förlängt sin vistelse i Finland och, utan sådana grunder som avses i 95 § 2 mom., varken har anmält sig till myndigheterna eller lämnat in en ansökan om internationellt skydd så snart som möjligt med tanke på omständigheterna kring inresan. Det skulle i praktiken vara fråga om situationer där en person påträffas i landet till exempel i samband med övervakning av utlänningar eller utredning av brott och personen ansöker om internationellt skydd först i detta skede. Personen skulle då ha haft tid att lämna in en ansökan om internationellt skydd i enlighet med 95 § 1 mom. i utlänningslagen vid ankomsten till landet eller så snart som möjligt efter det, men har inte gjort det utan valt att vistas olagligt i landet. Det är därmed inte fråga om en situation där villkoren för inresa inte uppfylls vid den yttre gränsen och personen ansöker om internationellt skydd. I detaljmotiveringen till det moment som det hänvisas till ovan (RP 28/2003 rd) konstateras det att utgångspunkten är att den som är i behov av internationellt skydd gör sin ansökan så snart som möjligt efter det att han eller hon har anlänt till landet eller kommit i kontakt med behöriga myndigheter. Enligt motiveringen kan det om ansökan görs senare vara ett tecken på att sökanden strävar efter att dra otillbörlig fördel av asylförfarandet eller att sökandens ansökan är ogrundad. Om en ansökan om internationellt skydd görs sent utan goda grunder kan det bidra till att minska ansökans allmänna trovärdighet. Enligt 95 § 2 mom. kan ansökan även lämnas in senare, om 1) förhållandena i utlänningens hemland eller permanenta bosättningsland har förändrats under den tid han eller hon har varit i Finland, 2) utlänningen först senare har kunnat lägga fram en utredning som stöd för ansökan, eller 3) det finns andra motiverade grunder.
Momentets 9 punkt grundar sig på artikel 31.8 j i direktivet. Ett påskyndat förfarande kan tillämpas, om sökanden på allvarliga grunder kan betraktas som en fara för den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen eller sökanden med tvångsmedel har avlägsnats ur landet på allvarliga grunder som gäller allmän ordning och säkerhet. Bedömningen av huruvida en person utgör en sådan fara för den inre säkerheten eller den allmänna ordningen som avses i momentet ska alltid grunda sig på prövning från fall till fall. Vad gäller begreppet ”nationell säkerhet” framgår det av Europeiska unionens domstols praxis att detta begrepp omfattar såväl en medlemsstats inre som yttre säkerhet, och att den allmänna säkerheten kan påverkas av en inverkan på väsentliga offentliga institutioner och funktioner, av hot mot befolkningens överlevnad, av risken för en allvarlig störning i de yttre förbindelserna eller den fredliga samexistensen mellan folken samt av en inverkan på militära intressen (till exempel dom i ärende C-72/22 PPU ECLI:EU:C:2022:505, punkt 88 och där angivna hänvisningar till rättsfall). Hela det finländska samhället påverkas således av hot mot den nationella säkerheten, såsom till exempel terrorism, spionage och en främmande stats skadliga verksamhet. Till den nationella säkerheten anknyter även hybridpåverkan, cyberhot och skyddet av den kritiska infrastrukturen. Begreppet ”allmän ordning” förutsätter däremot enligt EU-domstolens praxis att det utöver den störning av ordningen i samhället som varje lagöverträdelse innebär, föreligger ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse (till exempel dom i ärende C-601/15 PPU ECLI:EU:C:2016:84, punkt 65 och där angivna hänvisningar till rättsfall). En person kan inte anses äventyra den allmänna ordningen eller säkerheten endast på den grunden att personen misstänks för att ha begått en straffbar gärning eller har dömts för en sådan gärning, utan i ärendet ska från fall till fall beaktas övriga omständigheter såsom gärningens art och svårighetsgrad och den tid som har förflutit sedan gärningen begicks. Ifall det är fråga om en brottsmisstanke har även brottsmisstankens tillförlitlighet betydelse (till exempel HFD:2021:121).
I det föreslagna 2 mom. föreskrivs det, liksom i den gällande paragrafen, om tillämpningen av påskyndat förfarande på minderåriga utan vårdnadshavare. I artikel 25.6 andra stycket led a i förfarandedirektivet föreskrivs det om i vilka situationer påskyndat förfarande får tillämpas, om sökanden är ett ensamkommande barn. Det föreslås att bestämmelsen ändras så att den motsvarar detta stycke i direktivet. Enligt den gällande lagen får påskyndat förfarande tillämpas på en minderårig utan vårdnadshavare endast om sökanden har kommit från ett säkert ursprungsland dit han eller hon kan sändas tillbaka. Enligt förslaget tillämpas påskyndat förfarande på minderåriga utan vårdnadshavare förutom på denna grund också om det är fråga om en ny ansökan som uppfyller de förutsättningar för att en ansökan ska tas upp till prövning som anges i 102 § 3 mom., eller om sökanden på allvarliga grunder kan betraktas som en fara för den inre säkerheten eller den allmänna ordningen eller med tvång har utvisats som ett allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet. Hänvisningen i momentet till 101 § 3 punkten ändras enligt det föreslagna innehållet till en hänvisning till 104 § 1 mom. 2, 5 och 9 punkten.
De föreslagna 3 och 4 mom. motsvarar 3 och 4 mom. i den gällande paragrafen.
104 a §.Gränsförfarande.
Det föreslås att det till 6 kap. om internationellt skydd i utlänningslagen fogas en ny 104 a § med bestämmelser om ett gränsförfarande och dess införande. Paragrafen grundar sig på artikel 43 i förfarandedirektivet.
Bestämmelser om tillämpningsområdet för gränsförfarandet föreslås i 104 a § 1 mom. Tillämpning av gränsförfarandet på en enskild ansökan förutsätter att ansökan om internationellt skydd görs vid ett gränsövergångsställe vid den yttre gränsen eller i samband med ett olovligt överskridande av den yttre gränsen. Med en ansökan som gjorts i samband med ett olovligt överskridande av den yttre gränsen avses på det sätt som Europeiska unionens domstol beskriver i mål C-47/15 en situation som har ett direkt samband i tid och rum med överskridandet av gränsen. Det är fråga om situationer där de behöriga myndigheterna har stoppat eller påträffat en person vid den tidpunkt då det olovliga överskridandet av den yttre gränsen skedde eller nära gränsen i fråga efter att personen överskridit den och personen i samband med detta ansöker om internationellt skydd. I dessa situationer ska en ansökan om internationellt skydd som görs av en sökande som överskridit den yttre gränsen enligt förslaget behandlas i ett gränsförfarande, om grunderna för ansökan tyder på att den med stöd av 103 § i utlänningslagen kan avvisas utan prövning eller med stöd av 104 § i utlänningslagen kan behandlas vid påskyndat förfarande.
Eftersom det är fråga om en ansökan som görs vid den yttre gränsen, är i huvudsak gränskontrollmyndigheten den myndighet som är behörig att ta emot och registrera ansökan. Migrationsverket är i egenskap av den myndighet som fastställer skyddsbehovet behörig myndighet att fastställa det förfarande som ska tillämpas på behandlingen av en enskild ansökan. Redan i det skede när ansökan lämnas in med stöd av 95 § ska det vara klart till vilket förfarande en ansökan styrs i det inledande skedet, så att den myndighet som tar emot ansökan redan i detta skede ska kunna informera sökanden om det tillämpliga förfarandet och om den begränsning av rörelsefriheten som förfarandet medför, och så att transporten av sökanden till förläggningen ska kunna ordnas med beaktande av begränsningen av rörelsefriheten. Migrationsverket fastställer det korrekta förfarandet utifrån de uppgifter som den myndighet som tar emot ansökan registrerar i UMA-systemet i samband med att ansökan lämnas in. Migrationsverket utnyttjar redan i nuläget UMA-systemets automatiska process när verket med tanke på organiserandet av arbetet fastställer rätt förfarande för ansökan, och det föreslås att systemet också ska utnyttjas vid styrning till gränsförfarandet. Det föreslås att den myndighet som tar emot ansökan också genom frågor ska sträva efter att utreda om det finns förutsättningar att tillämpa gränsförfarandet på sökandens ansökan. I oklara fall kan den myndighet som tagit emot ansökan kontakta Migrationsverket, som alltid i sista hand bedömer om gränsförfarandet kan tillämpas på behandlingen av en ansökan. För att ett korrekt förfarande ska kunna fastställas utifrån de uppgifter som sökanden lämnade när ansökan gjordes, ska Migrationsverket ge de gränskontrollmyndigheter som i huvudsak tar emot ansökningar som gränsförfarandet är tillämpligt på anvisningar och vid behov utbildning. Det att en ansökan i första skedet styrs till gränsförfarandet innebär inte att gränsförfarandet alltid tillämpas på behandlingen av ansökan under hela asylförfarandet eller att ansökan i alla situationer antingen avvisas utan prövning eller avgörs vid ett påskyndat förfarande. Tillämpningen av gränsförfarandet avslutas, om det vid asylförfarandet framgår att det inte längre finns förutsättningar för att tillämpa förfarandet.
I det föreslagna 2 mom. föreskrivs det att det är tillåtet att göra avvikelser från tillämpningen av gränsförfarandet, om tillämpningen på grund av exceptionella omständigheter inte är möjlig. Den myndighet som tillämpar förfarandet, dvs. Migrationsverket, ska fatta beslut om avvikelse från tillämpningen av förfarandet utifrån den aktuella lägesbilden. En exceptionell omständighet kan till exempel bero på att det tillfälligt inte finns inkvarteringskapacitet som lämpar sig för gränsförfarandet. Detta kan till exempel bero på att ett stort antal tredjelandsmedborgare som söker internationellt skydd i Finland kommer till Finland under en kort tid. En förläggning som används för gränsförfarandet kan också förstöras eller skadas allvarligt till exempel i en brand, vilket gör det omöjligt att använda den för inkvartering av sökande. En avvikelse från tillämpningen av gränsförfarandet är endast tillfällig, och Migrationsverket bör åtgärda situationen så snart som möjligt till exempel genom att skaffa ny inkvarteringskapacitet. Detta förutsätter även att de beredskapsplaner som behövs för mottagandet uppdateras regelbundet vid Migrationsverket också i fråga om gränsförfarandet.
I 3 mom. föreskrivs det om begränsningar av tillämpningen av gränsförfarandet i fråga om minderåriga sökande utan vårdnadshavare. De föreslagna begränsningarna motsvarar bestämmelserna om saken i artikel 25.6 andra stycket led b i förfarandedirektivet. Enligt förslaget ska gränsförfarandet tillämpas endast i vissa fall som gäller avvisande utan prövning eller påskyndat förfarande. När det gäller avvisande utan prövning kan gränsförfarandet enligt förslaget tillämpas i fråga om minderåriga sökande utan vårdnadshavare endast om sökanden har kommit från ett i 99 a § i utlänningslagen definierat säkert tredjeland dit sökanden kan sändas tillbaka, eller om sökanden har lämnat in en ny ansökan som inte uppfyller förutsättningarna för att tas upp till prövning. När det gäller påskyndat förfarande kan gränsförfarandet tillämpas på denna grupp endast om sökanden har kommit från ett säkert ursprungsland dit han eller hon kan sändas tillbaka, det är fråga om en ny ansökan som uppfyller förutsättningarna för att en ansökan ska tas upp till prövning, sökanden på allvarliga grunder kan betraktas som en fara för den inre säkerheten eller den allmänna ordningen eller med tvång har utvisats som ett allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet, eller sökanden har vilselett myndigheterna genom att lämna falska handlingar eller sökanden i ond tro har förstört eller gjort sig av med en identitets- eller resehandling som skulle ha bidragit till att fastställa hans eller hennes identitet eller medborgarskap. De två sistnämnda punkterna får tillämpas endast i enskilda fall där det föreligger starka skäl att anta att sökanden försöker dölja relevanta faktorer som sannolikt skulle medföra ett negativt beslut och under förutsättning att sökanden har fått full möjlighet att uppvisa godtagbara skäl för de handlingar som avses i punkterna. Bestämmelser om detta föreslås i 4 mom. Sökanden ska i dessa situationer också ges möjlighet att rådgöra med sin företrädare om skälen för sina handlingar. Dessutom ska de särskilda rättssäkerhetsbehoven för ensamkommande barn beaktas när sökanden hörs om skälen.
Särskild uppmärksamhet ska fästas vid att barnets bästa tillgodoses i enlighet med 6 § i utlänningslagen. När gränsförfarandet tillämpas på en minderårig sökande som kommit utan vårdnadshavare, ska man särskilt försäkra sig om att den minderåriges behov, rättigheter och välbefinnande i fråga om förfarandet kan tillgodoses fullt ut. Sökandens inkvartering ska också ordnas på det sätt som förutsätts i 17 § i mottagningslagen. Om gränsförfarandet inte kan genomföras på det sätt som nämns ovan och i enlighet med barnets bästa, ska förfarandet inte tillämpas på en minderårig sökande utan vårdnadshavare.
I fråga om sökande i behov av särskilda förfarandegarantier ska gränsförfarandet enligt det som föreslås i 5 mom. inte tillämpas, om det stöd som sökande behöver inte kan ges vid gränsförfarandet. I regeringens proposition RP 218/2014 rd om det nationella genomförandet av förfarandedirektivet konstateras det att förekomsten av förfarandemässiga specialbehov alltid konstateras från fall till fall. Det kan till exempel vara fråga om en sökande som har traumatiska erfarenheter och som behöver mer tid och stöd än normalt för att vid asylsamtalet kunna lägga fram de omständigheter som är viktiga i asylansökan. Stödbehovet kan uppkomma i vilket skede som helst under förfarandet. Även tillämpningen av gränsförfarandet ska avslutas, om stödbehovet framkommer under behandlingen av ansökan och det inte är möjligt att ordna behövligt stöd vid tillämpningen av gränsförfarandet. Det som ovan konstateras om beaktande av barnets bästa och välbefinnande samt om den levnadsstandard som ska garanteras barnet är också tillämpligt i situationer där gränsförfarandet tillämpas på ett barn som är med sin familj.
Migrationsverket ska avgöra ansökan inom fyra veckor från det att den lämnades in. En bestämmelse om detta föreslås i 6 mom. För andra myndigheter som deltar i behandlingen av en ansökan om internationellt skydd medför tillämpningen av gränsförfarandet inga nya tidsfrister. Den myndighet som tar emot ansökan ska vid registreringen av ansökan handla inom de tidsfrister som anges i 95 § i utlänningslagen. Det föreslås att Migrationsverkets tidsfrist på fyra veckor för avgörande av en ansökan ska börja först efter registreringen av ansökan när den blivit inlämnad på det sätt som avses i 95 § i utlänningslagen. När det gäller sökande av ändring föreslås inga nya tidsfrister för förvaltningsdomstolarna, utan det som föreskrivs i 13 kap. i utlänningslagen ska fortfarande tillämpas på ändringssökandet.
104 b §.Begränsning av rörelsefriheten vid gränsförfarande.
Enligt förslaget fogas en ny 104 b § till lagen. I 1 mom. i den nya paragrafen föreskrivs det i fråga om gränsförfarandet om avvikelse från 40 § 3 mom., som gäller uppehållsrätt, och från 41 §, som gäller rätt till fri rörlighet. Enligt förslaget inleds gränsförfarandet när ansökan registreras, och då inleds också begränsningen av rörelsefriheten. Detta inverkar också på transporten av sökanden från den yttre gränsen till förläggningen. Sökanden kan inte ges möjlighet att självständigt förflytta sig till förläggningen, utan myndigheterna ska ordna transporten så att sökanden har en följeslagare. Sökandens rätt till fri rörlighet under gränsförfarandet är begränsad på så sätt att sökanden är skyldig att vistas vid gränsen, i transitzonen eller på området för en förläggning som är belägen i närheten av dessa och som anvisats sökanden. Att sökanden stannar på förläggningens område ska enligt förslaget säkerställas med hjälp av hinder såsom stängsel och låsta portar. Till skillnad från förvarsenheter ska avlägsnande från förläggningens område dock inte förhindras genom åtgärder som innebär användning av maktmedel. Syftet med bestämmelsen är att sökande inte fritt ska kunna röra sig inom Finlands territorium eller vidare till andra delar av Europeiska unionens territorium under gränsförfarandet. Eftersom begränsningen av rätten till fri rörlighet är en del av det tillämpliga förfarandet, upphör även denna begränsning, om de villkor för tillämpning av gränsförfarandet som anges i 104 a § inte längre föreligger eller om gränsförfarandet upphör med stöd av 104 c §. Den myndighet som i respektive fall behandlar ärendet ska säkerställa att sökanden i rätt tid informeras om att denna skyldighet upphört. Bestämmelserna grundar sig på artikel 7.2 i mottagandedirektivet, enligt vilken medlemsstaterna får besluta om var den sökande ska bosätta sig, av hänsyn till allmänintresse, allmän ordning eller, om det är nödvändigt, för en skyndsam prövning och effektiv uppföljning av hans eller hennes ansökan om internationellt skydd.
Med förläggningens område avses den tomt där förläggningen är belägen samt ett område på tomten som är tydligt avskilt. Det område där sökanden har skyldighet att vistas ska vara tillräckligt stort, så att skyddet för sökandens privatliv och tillgången till mottagningstjänster kan tryggas. Genom områdets storlek säkerställs det att begränsningen av rörelsefriheten inverkar så lite som möjligt på möjligheten att leva ett normalt liv. Enligt artikel 7.1 i mottagandedirektivet ska det området som anvisas sökanden inte påverka den omistliga privatlivssfären och ska ge tillräckligt utrymme för att garantera tillträde till alla förmåner enligt direktivet. Migrationsverket ska beakta de krav som gäller områdets storlek när verket planer den mottagningsverksamhet som hänför sig till gränsförfarandet.
Begränsning av rätten till fri rörlighet är en åtgärd som begränsar utlänningens rättigheter mindre än tagande i förvar. Om sökanden under gränsförfarandet bryter mot eller försöker bryta mot sin skyldighet att vistas på området för den förläggning som har anvisats sökanden, kan det leda till att säkringsåtgärder vidtas, särskilt om förutsättningar för tagande i förvar enligt 121 eller 122 § i utlänningslagen föreligger. Eftersom det kan leda till påföljder om sökanden bryter mot skyldigheten, ska sökanden ges tydlig information om gränserna för förläggningens område och om följderna av att avlägsna sig från området utan tillstånd. Informationen kan ges muntligen eller skriftligen med beaktande av sökandens läskunnighet samt sökandens modersmål eller de språk som det finns grundad anledning att anta att sökanden förstår.
Mottagandet av sökanden ordnas som inkvartering på en förläggning inklusive de tjänster som förläggningen ordnar. Således är sökanden inte i en låst lokal, utan har bland annat möjlighet att röra sig utomhus på förläggningens område när sökanden själv vill det. Sökanden föreslås också ha möjlighet till obegränsad användning av telefon och annan elektronisk kommunikations- och upptagningsutrustning på förläggningen, vilket underlättar kontakten med exempelvis släktingar och vänner eller aktörer som erbjuder juridisk hjälp.
Enligt det föreslagna 2 mom. kan Migrationsverket bevilja sökanden tillstånd att av vägande personliga skäl tillfälligt avlägsna sig från förläggningens område. I tillståndet ska orsaken till att sökanden avlägsnar sig, varaktigheten av frånvaron samt platsen dit sökanden avlägsnar sig anges. Vägande personliga skäl för att avlägsna sig från förläggningens område är enligt förslaget att en nära anhörig är allvarligt sjuk eller att man deltar i en nära anhörigs begravning, eller något annat vägande personligt skäl. Enligt 190 § i utlänningslagen har sökanden rätt att överklaga ett beslut som fattats av Migrationsverket. Avslag på en ansökan om tillstånd eller ett tillstånd som beviljas för en synnerligen kort tid kan i betydande grad inverka till exempel på sökandens privatliv och familjeliv, och därför ska man ha rätt att söka ändring i beslutet hos förvaltningsdomstolen.
När gränsförfarandet tillämpas har sökanden rätt till mottagningstjänster på det sätt som föreskrivs i mottagningslagen. Vid gränsförfarandet ordnas som mottagningstjänster vid förläggningen också måltider för sökanden. Eftersom också anskaffningen av nödvändighetsartiklar såsom kläder, hygienartiklar och mellanmål ordnas vid förläggningen, till exempel som kioskförsäljning eller på något annat sätt som möjliggör tillgången till dessa förnödenheter, har sökanden inte behov av att lämna förläggningens område för att ta sig till exempel till matbutiken. Sökanden behöver dock inte ansöka om ovannämnda tillstånd att avlägsna sig från förläggningen för att få sådana mottagningstjänster som sökanden har rätt till och som inte kan tillhandahållas på förläggningens område eller till exempel med hjälp av tekniska förbindelser. Det kan till exempel vara fråga om att få sådan hälso- eller sjukvård som inte kan ordnas på förläggningen. Receptfria läkemedel, såsom värkmediciner ges vid behov på förläggningen. Rätten att avlägsna sig gäller också minderårigas skolgång. Sökanden behöver inte heller tillstånd för att på överenskommet sätt kunna infinna sig hos myndigheter eller domstolar, om sökandens närvaro är nödvändig. Bestämmelser om sökandens rätt att avlägsna sig från förläggningens område, om det är nödvändigt för att få tillgång till mottagningstjänster, föreslås i 3 mom. Möjligheten att vid behov avlägsna sig från förläggningen på denna grund ska ordnas som en del av förläggningens verksamhet, inklusive transport.
104 c §.Upphörande av gränsförfarande.
Det föreslås att en ny 104 c § fogas till lagen. I den nya paragrafen finns bestämmelser om upphörande av gränsförfarandet. Enligt 1 punkten ska tillämpningen av gränsförfarandet upphöra medan prövningen av ansökan fortfarande pågår, om villkoren för tillämpning av gränsförfarandet inte längre uppfylls på grund av att det inte finns förutsättningar för att avvisa ansökan utan prövning eller på grund av att ansökan inte kan avgöras vid påskyndat förfarande. Detta är fallet till exempel om det i samband med prövningen av ansökan framgår att sökanden har grunder för att få internationellt skydd. Tillämpningen av gränsförfarandet upphör också i det fall att Migrationsverket inte har fattat beslut inom den föreskrivna tidsfristen på fyra veckor. En bestämmelse om detta föreslås i 2 punkten. Om tillämpningen av gränsförfarandet upphör medan behandlingen av ansökan ännu pågår, fortsätter behandlingen utanför gränsförfarandet i enlighet med utlänningslagen. Sökanden är därefter inte längre skyldig att stanna på området för den förläggning som anvisats sökanden.
Gränsförfarandet fortsätter i syfte att genomföra återresan, om en ansökan om internationellt skydd avvisas utan prövning eller avslås inom den tidsfrist på fyra veckor som föreskrivs i fråga om gränsförfarandet. I synnerhet med tanke på sökandens rättsskydd ska gränsförfarandet dock också i detta fall ha en tillräckligt tydlig och exakt avgränsad upphörandetidpunkt, vid vilken också sökandens skyldighet att vistas på området för den förläggning som anvisats sökanden upphör. Med hänsyn till förfarandets snabba karaktär ska också delgivningen av ett negativt beslut ske utan dröjsmål. Enligt den föreslagna 3 punkten ska gränsförfarandet upphöra om Migrationsverkets beslut inte delges inom sju dagar från det att beslutet fattades. Enligt 205 § 4 mom. i utlänningslagen ska beslut om avlägsnande ur landet delges av polisen, eller på polisens begäran av Migrationsverket, om Migrationsverket kan sköta delgivningsuppdraget på ett ändamålsenligt sätt.
Enligt 4 punkten ska tillämpningen av gränsförfarandet också upphöra om en domstol fattar beslut om att förbjuda verkställigheten. I utlänningslagen har det inte fastställts några tidsfrister för domstolarnas behandling av besvär med undantag för den tidsfrist på sju dagar som föreskrivits för avgörande av ansökan om verkställighetsförbud. Enligt 193 § 3 mom. i utlänningslagen ska förvaltningsdomstolen skyndsamt avgöra besvär som gäller asyl och därmed sammanhängande avlägsnande ur landet. Om domstolen meddelar ett verkställighetsförbud, blir beslutet om avvisning verkställbart först när domstolen undanröjer det beslutet eller meddelar sitt avgörande i ärendet. I situationer där till exempel Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna fattar beslut om verkställighetsförbud kan detta ta upp till flera år. Om gränsförfarandet fortsatte i situationer där domstolen meddelar ett beslut om verkställighetsförbud, skulle den maximala varaktigheten av förfarandet inte längre vara förutsebar.
Vid gränsförfarandet kan en ansökan om internationellt skydd antingen prövas vid påskyndat förfarande enligt 104 § eller avvisas utan prövning med stöd av 103 §, varvid 201 § 4 eller 5 mom. tillämpas på verkställigheten av avvisningsbeslutet. Om sökanden inte ansöker om verkställighetsförbud hos förvaltningsdomstolen eller om förvaltningsdomstolen inte meddelar ett förbud, ska gränsförfarandet enligt den förslagna 5 punkten upphöra fyra veckor från det att avvisningsbeslutet har blivit verkställbart enligt 201 § i utlänningslagen. Som ett led i gränsförfarandet ska det efter att beslutet har blivit verkställbart reserveras fyra veckor för den myndighet som verkställer beslutet att genomföra återresan. Under den tiden är det möjligt att göra förberedelser för avlägsnandet ur landet. Tiden kan i vissa situationer vara tillräcklig också för att genomföra återresan, vilket tjänar syftet med gränsförfarandet. Efter denna tidsfrist ska en persons rätt till fri rörlighet inte längre begränsas med stöd av bestämmelserna om gränsförfarandet. Om det finns ett verkställbart beslut om avlägsnande av en person ur landet, vistas personen inte längre lagligen i landet på det sätt som avses i 40 § 3 mom. i utlänningslagen och åtnjuter inte heller rörelsefrihet enligt 41 § i utlänningslagen. Säkringsåtgärder enligt 7 kap. kan då vidtas mot en person, om de allmänna och särskilda förutsättningarna för användningen av dem uppfylls. Enligt utlänningslagens 117 a § om allmänna förutsättningar för säkringsåtgärder kan säkringsåtgärder vidtas mot en utlänning för att bereda eller säkerställa verkställigheten av ett beslut om att personen ska avlägsnas ur landet eller annars för att övervaka att utlänningen avlägsnar sig.
Om Migrationsverkets beslut kan verkställas med stöd av 201 § 5 mom. i utlänningslagen den åttonde dagen från det att beslutet har delgivits sökanden och sökanden inte ansöker om förbud mot verkställighet, består varaktigheten av gränsförfarandet av följande helheter: Högst fyra veckor för Migrationsverkets beslut, högst sju dagar för delgivning av beslutet, tidsfristen på åtta dagar enligt 201 § 5 mom. samt de 4 veckor som reserverats för förberedelse av avlägsnande ur landet. Gränsförfarandet varar då högst 71 dagar. I fråga om ansökan om verkställighetsförbud och beslutsfattandet i ärendet gäller de tidsfrister på sju dagar som anges i 198 b § och 199 §. Om sökanden i ovan beskrivna situation ansöker om verkställighetsförbud, innebär detta att gränsförfarandet i praktiken förlängs med högst 6 dagar. Gränsförfarandet varar då totalt högst 77 dagar. Sökanden ska i rätt tid få information om att gränsförfarandet upphör, eftersom också skyldigheten enligt 104 b § att vistas på området för en förläggning upphör när gränsförfarandet upphör. Den myndighet som i respektive fall behandlar ärendet säkerställer genom tillräckliga anvisningar och till exempel tekniska arrangemang att sökanden i rätt tid informeras om att denna skyldighet upphör. I praktiken kan informationen ges sökanden till exempel av personalen vid den förläggning som ansvarar för inkvarteringen av sökanden.
105 §. Asylansökan av medborgare i Europeiska unionen.
Det föreslås att paragrafen ändras till följd av de ändringar som syftar till att förnya det påskyndade förfarandet så att hänvisningarna till 101 § 3 punkten och 104 § ändras till hänvisningar till 104 § 1 mom. 2 punkten och 101 §. Det är fråga om en teknisk ändring, med hjälp av vilken det hänvisas till att ansökan avgörs med tillämpning av påskyndat förfarande enligt 104 § och därefter med tillämpning av 101 §.
121 §.Förutsättningar för tagande i förvar.
Det föreslås att 1 mom. ändras så att det till momentet fogas en ny 7 punkt, som bygger på ordalydelsen i artikel 8.3 c i mottagandedirektivet. Med stöd av 7 punkten kan en person tas i förvar för den tid som gränsförfarandet pågår, om det enligt en individuell bedömning är nödvändigt för ett ändamålsenligt ordnande av gränsförfarandet inom den korta tidsfrist som anges i lagen och för tryggande av syftet med förfarandet. Under gränsförfarandet kommer tagande i förvar sannolikt i fråga åtminstone om sökanden utan särskilt tillstånd, som beviljas av vägande personliga skäl, har avlägsnat sig eller försöker avlägsna sig från förläggningens område och på detta sätt bryter mot sin skyldighet enligt 104 b § 1 mom. att stanna på området för den förläggning som anvisats sökanden. Om en person avlägsnar sig från förläggningens område visar det att personen är ovillig att iaktta begränsningarna i rörelsefriheten, och lindrigare alternativa säkringsåtgärder än tagande i förvar kan därför inte anses vara tillräckliga. Även övriga grunder för tagande i förvar enligt 121 i utlänningslagen är, om förutsättningar föreligger, tillämpliga också på en sökande vars ansökan behandlas vid gränsförfarandet. Dessa grunder kan vara till exempel risk för avvikande, utredning av identitet eller den nationella säkerheten.
Allt det som i utlänningslagen föreskrivs om tagande i förvar är tillämpligt också i fråga om det som nu föreslås. Tagande i förvar är alltid en säkringsåtgärd i sista hand, som utifrån en individuell bedömning kan vidtas om de övriga säkringsåtgärderna enligt utlänningslagen inte är tillräckliga. Även de allmänna förutsättningarna för tagande i förvar ska uppfyllas. Tagandet i förvar ska vara nödvändigt och proportionerligt 1) för att klarlägga förutsättningarna för personens inresa eller vistelse i landet, eller 2) för att bereda eller säkerställa verkställigheten av ett beslut om att personen ska avlägsnas ur landet eller annars för att övervaka att personen avlägsnar sig. Ett beslut om tagande i förvar som grundar sig på individuell bedömning förs alltid till tingsrätten för behandling. Tingsrätten avgör slutligen om det finns förutsättningar för tagande i förvar.
Utlänningslagens 122 § om tagande av barn i förvar ändras inte genom propositionen.
Samtidigt görs tekniska korrigeringar i 1 mom. 5 och 6 punkten i paragrafen, och hänvisningen i 5 punkten till förordningen om bestämmandet av den ansvariga staten ändras så att den motsvarar 3 § 16 punkten.
147 a §.Frivillig återresa.
Det föreslås att 2 mom. ändras till följd av de ändringar som syftar till att förnya det påskyndade förfarandet så att hänvisningen till 104 § ändras till en hänvisning till en sådan uppenbart ogrundad ansökan som avses i 101 §. Beviljandet av frivillig återresa grundar sig på återvändandedirektivet. Enligt artikel 7.4 i direktivet får man avstå från att bevilja någon tidsfrist för frivillig avresa, om en ansökan avvisats såsom uppenbart ogrundad. Enligt momentet fastställs ingen tidsfrist för frivillig återresa heller om det finns risk för avvikande, om personen anses äventyra allmän ordning eller säkerhet, om ansökan om uppehållstillstånd förkastats på grund av kringgående av bestämmelserna om inresa i landet eller om ansökan om internationellt skydd avvisas i enlighet med 103 § eller det är fråga om en uppenbart ogrundad ansökan enligt 101 §. Risken för avvikande ska bedömas i enlighet med vad som föreskrivs i 121 a §.
198 b §. Ansökan som avser verkställighet.
Det föreslås att 1 mom. ändras till följd av de ändringar som syftar till att förnya det påskyndade förfarandet så att hänvisningen till 104 § ändras till en hänvisning till 101 §. Ett beslut om avvisning fattas inte med stöd av påskyndat förfarande, utan för att ansökan har ansetts vara ogrundad och därigenom uppenbart ogrundad. Därför ändras hänvisningen till 104 § till en hänvisning till 101 §. Samtidigt föreslås en ändring så att paragraferna uppges i nummerordning.
201 §.Verkställighet av beslut om avvisning.
Det föreslås att 5 mom. ändras till följd av de ändringsförslag som syftar till att förnya det påskyndade förfarandet så att hänvisningen till 104 § ändras till en hänvisning till 101 § och till de punkter i 104 § som bestämmelsen i momentet är tillämplig på. Ett beslut som med stöd av 103 § 1 punkten har fattats om avvisning av en utlänning som kommit från ett säkert asylland eller ett beslut om avvisning av en utlänning vars ansökan har behandlats med tillämpning av påskyndat förfarande med stöd av 104 § 1 mom. 1–7 eller 9 punkten och ansökan med stöd av 101 § betraktats som uppenbart ogrundad, får verkställas tidigast den åttonde dagen efter det att beslutet har delgetts sökanden, om inte förvaltningsdomstolen bestämmer något annat. Före verkställigheten ska det säkerställas att tidsfristen har omfattat minst fem vardagar.
8.2
Lagen om ändring av 13 § i lagen om mottagande av personer som söker internationellt skydd och om identifiering av och hjälp till offer för människohandel
13 §.Mottagningstjänster.
Det föreslås att ett nytt 4 mom. fogas till paragrafen. Enligt momentet ska det inom ramen för mottagningstjänsterna också ordnas måltider, om gränsförfarandet tillämpas. Enligt det nya 104 b § 1 mom. som i denna proposition föreslås i utlänningslagen är sökanden under gränsförfarandet skyldig att vistas vid gränsen, i transitzonen eller på området för en förläggning som är belägen i närheten av dessa och som anvisats sökanden. För att behovet av att avlägsna sig från förläggningen ska kunna minimeras föreslås det att det ordnas måltider för sökanden på förläggningen. Detta inverkar också på beloppet av mottagningspenning som betalas till sökanden.
12
Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning
De bestämmelser i grundlagen som är relevanta med tanke på propositionen är åtminstone 6 § om jämlikhet, 7 § om personlig frihet, 9 § om rörelsefrihet, 16 § om kulturella rättigheter, 21 § om rättsskydd, 22 § om respekt för de grundläggande fri- och rättigheterna samt 124 § om överföring av förvaltningsuppgifter på andra än myndigheter. Eftersom det är fråga om genomförande av en EU-bestämmelse, har den föreslagna nationella lagen också bedömts med hänsyn till förpliktelserna enligt Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Med hänsyn till det som föreslås är de viktigaste artiklarna i den rätten till frihet och säkerhet (artikel 6), rätten till respekt för privatlivet och familjelivet (artikel 7), rätten till asyl (artikel 18), förbudet som gäller avlägsnande och förbudet mot kollektiva utvisningar (artikel 19), förbudet mot diskriminering (artikel 21), barnets rättigheter (artikel 24) och rätten till ett effektivt rättsmedel (artikel 47).
Enligt 9 § 4 mom. i grundlagen regleras rätten för utlänningar att resa in i Finland och att vistas i landet genom lag. Enligt förarbetena till reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna (RP 309/1993 rd, s. 56/I) är utgångspunkten för bestämmelsen den gällande huvudregeln i internationell rätt, enligt vilken en utlänning allmänt taget inte har rätt att slå sig ner i ett annat land. Enligt motiveringen till bestämmelsen ska bestämmelser om utlänningars rätt att komma till och vistas i Finland utfärdas genom lag, som ska motsvara Finlands internationella förpliktelser. I motiveringen hänvisas det till att utlänningar med stöd av internationella konventioner om de mänskliga rättigheterna ska garanteras ett processuellt skydd när deras rätt att resa in i eller fortsatt uppehålla sig i Finland avgörs. Ur kravet på en lag kan man enligt motiveringen förutom förbudet mot diskriminering och godtycklighet i behandlingen av utlänningar också härleda kravet på att grunderna för och beslutsförfarandet vid ankomsten till och vistelsen i landet ska regleras så att sökandenas rättsskydd garanteras. Utlänningar ska dessutom med stöd av internationella konventioner om de mänskliga rättigheterna garanteras ett processuellt skydd när deras rätt att resa in i eller fortsatt uppehålla sig i Finland avgörs.
Utkastet till proposition innehåller flera frågor som är betydelsefulla i konstitutionellt hänseende, och i fråga om dem har man sökt andra lösningar än i den regeringsproposition om ett gränsförfarande (RP 103/2022 rd) som förföll och som grundlagsutskottet tog ställning till i sitt utlåtande GrUU 44/2022 rd. Dessa frågor är i synnerhet användningen av gränsförfarandet i enlighet med direktivet i alla situationer, begränsningen av rörelsefriheten under förfarandet med hjälp av hinder samt tillgodoseendet av barnens rättigheter. Även rättskyddet ska granskas på nytt mot bakgrund av det som anförts.
Bedömning utifrån de allmänna villkoren för inskränkningar i de grundläggande fri- och rättigheterna
Grundlagsutskottet har i sitt betänkande om ändring av bestämmelserna om de grundläggande fri- och rättigheterna (GrUB 25/1994 rd) begrundat tillåtna inskränkningar i de grundläggande fri- och rättigheterna. I sitt betänkande konstaterade utskottet att eventuella inskränkningar i grundläggande fri- och rättigheter bör bygga på lagar som stiftats av riksdagen. Dessutom ska inskränkningarna vara noga avgränsade och tillräckligt exakt definierade, nödvändiga och dikterade av något tungt vägande samhälleligt skäl. Inskränkningarna ska också vara förenliga med kravet på proportionalitet och godtagbara i normativt hänseende med tanke på systemet för de grundläggande fri- och rättigheterna. Grundlagsutskottet hänvisade också till detta betänkande i sitt utlåtande GrUU 44/2022 rd.
Grundlagsutskottet har bedömt betydelsen av ett godtagbart intresse vid bedömningen av inskränkning i de grundläggande fri- och rättigheterna. Till exempel i sitt utlåtande om polissamarbete mellan Finland och Sverige (GrUU 4/2024, stycke 5) anser grundlagsutskottet att uppnåendet av polisverksamhetens mål kan anses utgöra ett sådant starkt intresse som enligt grundlagsutskottet i allmänhet har ansetts utgöra en med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna acceptabel grund som i konstitutionellt hänseende ger rätt att begränsa en grundläggande fri- eller rättighet, förutsatt att även de övriga generella villkoren för inskränkningar uppfylls (se GrUU 67/2010 rd, s. 2, GrUU 5/1999 rd, s. 2). Med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna har det ansetts finnas synnerligen tungt vägande skäl att förhindra och avbryta allvarlig brottslighet (GrUU 23/2005 rd, s. 2).
Gränsförfarandet är ett viktigt verktyg för migrationshantering, för att effektivt kunna behandla ogrundade ansökningar och förhindra olovlig sekundär förflyttning. Särskilt i och med det aktuella läget, där Ryssland sedan sommaren 2023 har utsatt Finland för hybridpåverkan som utnyttjar migration, finns det vägande samhälleliga skäl för att införa ett gränsförfarande. Med tanke på migrationshanteringen är det väsentligt att i lagstiftningen ta in alla de metoder som EU-lagstiftningen möjliggör.
Den föreslagna lagstiftningen innebär i praktiken inskränkningar i vissa grundläggande fri- och rättigheter. Därför behöver propositionen med tanke på dessa inskränkningar bedömas i ljuset av de allmänna villkoren för inskränkningar.
Förbud mot tillbakasändning
I den andra meningen i 9 § 4 mom. i grundlagen finns ett förbud som gäller att återsända utlänningar. Enligt den får en utlänning inte utvisas, utlämnas eller återsändas, om han eller hon till följd av det riskerar dödsstraff, tortyr eller någon annan behandling som kränker människovärdet. Enligt förarbetena till reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna har bestämmelsen ett sakligt samband med konventionen angående flyktingars rättsliga ställning, även om man i bestämmelsen inte nämner begreppen flykting eller asyl. Förbudet mot att sända en utlänning tillbaka avser att täcka alla verkliga situationer där en utlänning genom en finsk myndighets försorg överförs till en annan stat (RP 309/1993 rd, s. 56/II). Förbudet mot tillbakasändning är med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna ett absolut förbud (GrUU 37/2022 rd, stycke 20, se även GrUU 20/2017 rd, s. 7–8).
I ovannämnda utlåtande GrUU 44/2022 rd påpekade utskottet också att de myndigheter som tillämpar lagen, med anledning av bestämmelserna om lagbundenhet i 2 § 3 mom. i grundlagen och skyldigheten att trygga de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna i 22 § i grundlagen, är bundna inte bara av den nationella lagstiftningen utan också av de internationella människorättsförpliktelser som är bindande för Finland (se också GrUU 37/2022 rd, stycke 26). Utskottet har särskilt i fråga om förbudet mot återsändande uttryckligen konstaterat att det absoluta rättsliga kravet i grundlagen också måste beaktas när beslut avseende utvisning fattas (se GrUU 18/2018 rd och GrUU 20/2017 rd). Gränsförfarandet utgör inget hinder för någons rätt att ansöka om internationellt skydd. Varje ansökan som görs i Finland prövas individuellt, så att det kan säkerställas att ingen återsänds till ett område där han eller hon kan bli utsatt för dödsstraff, tortyr, förföljelse eller någon annan behandling som kränker människovärdet eller till ett område från vilket han eller hon kan bli sänd till ett sådant område. Enligt förslaget ska tillämpningen av gränsförfarandet avslutas, om det inte längre finns förutsättningar för att fortsätta förfarandet till exempel på grund av att det vid prövningen av ansökan har framkommit grunder för erhållande av internationellt skydd. Då fortsätter prövningen av ansökan enligt det normala asylförfarandet. Huruvida ansökan styrs till gränsförfarandet bestäms av Migrationsverket utifrån vad sökanden uppger när ansökan lämnas in. Den föreslagna bestämmelsen om gränsförfarandet kan till dessa delar anses uppfylla kravet på förbud mot återsändning i 9 § 4 mom. i grundlagen samt kraven enligt artiklarna 18, 19 och 21 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna.
Rättsskydd
Enligt 21 § 1 mom. i grundlagen har var och en rätt att på behörigt sätt och utan ogrundat dröjsmål få sin sak behandlad av en domstol eller någon annan myndighet som är behörig enligt lag samt att få ett beslut som gäller ens rättigheter och skyldigheter behandlat vid domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan.
Bestämmelsens 1 mom. innehåller en grundläggande bestämmelse om vars och ens rätt att få sin sak behandlad och avgjord av en domstol eller någon annan myndighet. Paragrafens 2 mom. gäller andra dimensioner av en rättvis rättegång och god förvaltning. Det är kopplat till 1 mom. som också tryggar rätten till en rättvis rättegång och god förvaltning. I paragrafen förutsätts det att en rättvis rättegång och god förvaltning förverkligas som helhet. Därutöver ger den ett institutionellt skydd för de viktigaste elementen i denna helhet (RP 309/1993 rd, s. 77).
Enligt 21 § 2 mom. i grundlagen ska garantier för god förvaltning tryggas genom lag. Begreppet god förvaltning får sin innebörd av 21 § i dess helhet. Med detta avses dels de i 1 mom. nämnda kraven på att ärenden ska behandlas utan ogrundat dröjsmål och av en behörig myndighet, dels också den förteckning över delmomenten i en god förvaltning som framgår av 2 mom. I bestämmelsen anges de viktigaste delområdena inom god förvaltning: offentligheten vid handläggningen, rätten att bli hörd (GrUU 25/2013 rd, s. 3, GrUU 16/2010 rd, s. 7, GrUU 23/2007 rd, s. 2–3, GrUU 46/2006 rd, s. 3, GrUU 70/2002 rd, s. 6, GrUU 12/2002 rd, s. 6, GrUU 1/2002 rd, s. 2), rätten att få motiverade beslut (GrUU 27/2012 rd, s. 2, GrUU 10/2012 rd, s. 5–6, GrUU 10/2011 rd, s. 2, GrUU 48/2006 rd, s. 5, GrUU 10/2006 rd, s. 3, GrUU 4/2004 rd, s. 8–9, GrUU 46/2002 rd, s. 8, GrUU 12/2002 rd, s. 6) och rätten att söka ändring (GrUU 27/2013 rd, s. 4/II). Den ovannämnda förteckningen över delmomenten i en god förvaltning är inte avsedd att vara uttömmande. Kravet på tjänsteutövningens opartiskhet, liksom serviceprincipen enligt förvaltningslagen (434/2003), kan fogas till det krav på behörig handläggning som ställs i momentet. Exempelvis rätten till rättshjälp ingår i de garantier för god förvaltning som avses i grundlagen.
I grundlagsutskottets utlåtandepraxis har det ansetts att 21 § l mom. i grundlagen leder till kravet att ett beslut som gäller internationellt skydd ska kunna behandlas vid domstol (GrUU 16/2000 rd, s. 4). Grundlagsutskottet har också bedömt andra frågor i anslutning till rättsskydd och behörig handläggning när det gäller ansökningar om asyl. Till exempel i grundlagsutskottets utlåtande (GrUU 24/2016 rd, s. 3–4) hänvisas det till definitionen av tillräcklig tid för sökande av ändring, och det sägs att det väsentliga ur grundlagens perspektiv är aspekter som hänför sig till rättssäkerhet och allmänt taget en behörig handläggning, särskilt då det beaktas att det handlar om människor i en särskilt sårbar ställning och att kraven på rättssäkerhet då accentueras.
Syftet med 21 § 1 mom. i grundlagen är att trygga rätten till rättegång enligt artikel 6.1 i Europakonventionen och artikel 14 i konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter i alla sådana situationer som avses i bestämmelserna i konventionerna. Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen ska var och en vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis rättegång. Med prövningen av rättigheter och skyldigheter avses i konventionen förutom privaträttsliga tvistemål också många ärenden som betraktas som offentligrättsliga.
Bestämmelserna i 21 § 1 mom. i grundlagen omfattar beslut i förvaltningsärenden som gäller bland annat individens rättigheter och skyldigheter. En förvaltningsmyndighets beslut i dessa ärenden ska således kunna föras till en domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan för behandling. Trots att bestämmelserna i momentet har en tydlig koppling i synnerhet till artikel 6.1 i Europakonventionen har grundlagsutskottet ansett att den nationella grundlagen i detta fall enligt finsk rätt gäller frågor som är avsedda att vara rättigheter eller skyldigheter.
Rätten att söka ändring är en av garantierna för en rättvis rättegång och god förvaltning. Minimikravet på rättsskydd kan anses vara att en person har rätt att överklaga ett beslut. En asylsökande ska också ha rätt att ansöka om verkställighetsförbud och få invänta beslutet i fråga i Finland före tillbakasändningen, om domstolen beslutar om verkställighetsförbud (bland annat artikel 3 och 13 i Europakonventionen). När det gäller beslut om avlägsnande ur landet har det i allmänhet ansetts att artikel 13, tillsammans med artiklarna 2 (rätten till liv) och 3 (förbudet mot tortyr), i Europakonventionen förutsätter att personen har ett effektivt rättsmedel i praktiken och att rättsmedlet har suspensiv verkan när personen har framfört en motiverad invändning om att hans eller hennes rättigheter enligt artiklarna 2 och/eller 3 skulle kränkas till följd av ett beslut om avlägsnande ur landet.
Grundlagsutskottet har särskilt i fråga om ett gränsförfarande framhävt individuell bedömning av sökandens situation och tillgodoseende av tillräckliga rättsskyddsgarantier (GrUU 2/2021 rd, GrUU 15/2021 rd). I propositionen föreslås inga ändringar i de bestämmelser som gäller kärnan i prövningen av ansökningar eller förfarandegarantierna för sökande. Ett beslut prövas vid gränsförfarandet enligt samma regler som vid normalt asylförfarande. Sökanden har rätt att bli hörd i asylförfarandet. En viktig del av asylutredningen är asylsamtalet där man muntligen utreder de grunder som sökanden uppger till att sökanden i sitt hemland eller i sitt permanenta bosättningsland är utsatt för förföljelse eller andra rättskränkningar eller hotas av sådana. Den föreslagna ändringen, som gör det möjligt att föra asylsamtal med hjälp av videokonferens eller någon annan lämplig teknisk dataöverföring utan sökandens samtycke, ändrar inte det att sökanden hörs muntligen om sökandens grunder för asyl. Migrationsverket ansvarar för bedömningen av om det i fråga om den enskilda sökanden är möjligt att utreda grunderna för asyl och göra en trovärdighetsbedömning med hjälp av videokonferens eller någon annan teknisk dataöverföring. Med tanke på sökandens rättsskydd är det nödvändigt att Migrationsverkets intervjuare och sökanden kan se varandra. Migrationsverket ska när det överväger på vilket sätt asylsamtalet ska föras beakta om sökanden befinner sig i en utsatt ställning som beror på sökandens ålder eller fysiska eller psykiska tillstånd eller om det finns andra personliga orsaker som kan inverka på samtalets förlopp. Med beaktande av vad grundlagsutskottet konstaterade i sitt utlåtande GrUU 44/2022 rd föreskrivs det i paragrafen i fråga särskilt om de omständigheter som ska beaktas.
Vid tillämpningen av gränsförfarandet har sökanden också samma rättigheter som andra sökande har enligt utlänningslagen att få bland annat rättshjälp och tolkning samt att söka ändring i beslut. Enligt förfarandedirektivet ska sökanden vid tillämpning av gränsförfarandet ha tillgång till nödvändig tolkning och nödvändigt rättsligt bistånd och biträde samt ha minst en vecka på sig att förbereda sin begäran och att för domstolen lägga fram de argument som talar för att låta honom eller henne stanna kvar på territoriet i avvaktan på resultatet av förfarandet. I propositionen föreslås inga ändringar i de bestämmelser om ändringssökande och rättshjälp i utlänningslagen och rättshjälpslagen som i fråga om gränsförfarandet redan för närvarande uppfyller kraven enligt förfarandedirektivet. Vid gränsförfarandet ska en ansökan om internationellt skydd behandlas inom en tidsfrist på fyra veckor, vilket innebär att behovet av att säkerställa faktisk tillgång till rättshjälp framhävs. Detta är viktigt för att säkerställa såväl sökandens rättsskydd som syftet med gränsförfarandet. Om ansökan inte hinner prövas inom de föreskrivna fyra veckorna på grund av att sökanden inte kan ges den rättshjälp som sökanden behöver, ska tillämpningen av gränsförfarandet enligt förslaget avslutas och prövningen av ansökan fortsätta som ett normalt asylförfarande.
Sökanden har rätt att överklaga ett beslut som fattas vid gränsförfarandet. Eftersom det vid gränsförfarandet är fråga om ett beslut om avlägsnande ur landet som fattats i samband med ett negativt beslut i fråga om en ansökan som antingen till sitt innehåll avvisats utan prövning eller prövats vid påskyndat förfarande, kan beslutet i regel verkställas innan det har vunnit laga kraft. Även om sökanden inte har rätt att stanna i landet i väntan på ett beslut som gäller besvär, har sökanden alltid rätt att ansöka om förbud mot verkställighet och rätt att invänta ett beslut om detta av förvaltningsdomstolen.
Enligt 22 § i grundlagen ska det allmänna se till att de grundläggande fri- och rättigheterna samt de mänskliga rättigheterna tillgodoses. Ansvar för att skapa faktiska förutsättningar för tillgodoseende av de grundläggande fri- och rättigheterna och genomförande av det rättsskydd som avses i 21 § i grundlagen hör sålunda i första hand till de behöriga myndigheterna. I gränsförfarandet framhävs myndigheternas skyldighet att bedöma om villkoren för att tillämpa gränsförfarandet uppfylls och informera sökanden om detta. De behöriga myndigheterna är skyldiga att se till att de föreslagna bestämmelserna tillämpas på så sätt att sökandena inte lider rättsförluster på grund av att de inte har känt till sina rättigheter och skyldigheter under asylförfarandet. Tillgodoseendet av rättsskyddet stöds också av den föreslagna bestämmelsen om att gränsförfarandet inte ska tillämpas om en sökande som på grund av sin utsatta ställning har eller annars under asylförfarandet konstaterats ha särskilda behov inte kan ges sådant stöd som avses i utlänningslagen för att säkerställa att han eller hon kan utnyttja de rättigheter och uppfylla de förpliktelser som hör till asylförfarandet. Propositionen kan till denna del anses uppfylla kraven enligt både 21 § i grundlagen och artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
Jämlikhet
I 6 § i grundlagen uttrycks förutom ett traditionellt krav på juridisk jämlikhet även en tanke om faktisk jämställdhet. I paragrafen ingår bland annat en allmän jämlikhetsklausul (1 mom.) och ett diskrimineringsförbud (2 mom.).
Människor eller grupper av människor får inte godtyckligt genom lag ges en gynnsammare eller ogynnsammare ställning än andra (RP 309/1993 rd, s. 46). Jämlikhetsbestämmelsen kräver ändå inte att alla människor i alla avseenden ska behandlas lika, om inte de förhållanden som inverkar på ärendet är likadana. Jämlikhetssynpunkter har betydelse både då förmåner och rättigheter beviljas enligt lag och då skyldigheter åläggs. Samtidigt är det typiskt för lagstiftningen att den på grund av ett visst godtagbart samhälleligt intresse behandlar människor olika, bl.a. för att främja faktisk jämlikhet. I sin praxis har grundlagsutskottet också konstaterat att inga skarpa gränser för lagstiftarens prövning följer av den allmänna jämlikhetsprincipen när en reglering i överensstämmelse med den rådande samhällsutvecklingen eftersträvas (GrUU 11/2012 rd, s. 2, GrUU 2/2011 rd, s. 2, GrUU 64/2010 rd, s. 2, GrUU 35/2010 rd, s. 2, GrUU 5/2008 rd, s. 4, GrUU 38/2006 rd, s. 2, GrUU 1/2006 rd, s. 2, GrUU 15/2001 rd, s. 2). Det centrala är om varje differentiering kan motiveras på ett acceptabelt sätt med hänsyn till de grundläggande fri- och rättigheterna (GrUU 75/2014 rd, GrUU 67/2014 rd, GrUU 31/2014 rd, GrUU 46/2006 rd, s. 2, GrUU 16/2006 rd, s. 2, GrUU 73/2002 rd). Utskottet har i olika sammanhang ur grundlagens likabehandlingsbestämmelser härlett kravet att särbehandlingar inte får vara godtyckliga och att skillnaderna inte får bli oskäliga (se t.ex. GrUU 47/2018 rd, GrUU 20/2017 rd, GrUU 58/2014 rd, GrUU 7/2014 rd, s. 5–6, GrUU 11/2012 rd, s. 2, GrUU 37/2010 rd, s. 3, GrUB 11/2009 rd, s. 2, GrUU 18/2006 rd, s. 2).
De föreslagna bestämmelserna försätter sökande i olika ställning beroende på om de ansöker om internationellt skydd vid den yttre gränsen eller i inlandet. Gränsförfarandet gäller endast ansökningar som görs vid den yttre gränsen. Tillämpningen av gränsförfarandet beror på sökandens grunder för ansökan om internationellt skydd, eftersom förfarandet endast gäller ansökningar som sannolikt är ogrundade och syftet med förfarandet är att snabbt behandla sådana ansökningar redan vid gränsen. Syftet med förfarandet kan anses vara en godtagbar orsak att behandla sökande olika i praktiken, i synnerhet när det inte är fråga om att någons rätt att ansöka om skydd eller få sin ansökan prövad inskränks.
Minderårigas rättigheter
Barn ska enligt 6 § 3 mom. i grundlagen bemötas som jämlika individer och de ska ha rätt till medinflytande enligt sin utvecklingsnivå i frågor som gäller dem själva. Artikel 24.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna innehåller grundläggande bestämmelser om principen att barnets bästa ska komma i främsta rummet. Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter förpliktar konventionsstaterna att för barn tillförsäkra rätt till skydd och omvårdnad, en andel av samhällets resurser samt rätt att delta i fattande av beslut som gäller barnet självt och i samhällslivet. De rättigheter som är inskrivna i barnkonventionen ska tillgodoses i hela barnbefolkningens och i varje barns liv. Enligt artikel 3 i konventionen ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av den offentliga eller den privata socialvården, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ.
Grundlagsutskottet understryker att barnets bästa ska beaktas med avseende på enskilda barn i varje förekommande fall eller situation också när bestämmelserna tillämpas (GrUU 15/2021 rd, GrUU 18/2018 rd, s. 3 och GrUU 17/2018 rd, s. 3). Man måste se till att barnens bästa och rättigheter förverkligas fullt ut (GrUU 2/2021 rd). Myndigheterna ska i beslutsfattande i enlighet med utlänningslagen samt när mottagningstjänster enligt mottagandelagen ordnas fästa uppmärksamhet vid barnets bästa samt vid omständigheter som hänför sig till barnets utveckling och hälsa. Enligt mottagningslagen ska vid bedömningen av barnets bästa bestämmelserna om bedömning av barnets bästa i barnskyddslagen (417/2007) beaktas. Gränsförfarandet ska således inte tillämpas, om det i ett enskilt fall anses strida mot barnets bästa, eller om mottagningstjänster för barnet inte kan ordnas i enlighet med mottagningslagen. Eftersom barnets bästa ska vara den styrande principen i all verksamhet som hänför sig till minderåriga, ska myndigheten också planera inkvarteringen och begränsningen av rörelsefriheten vid gränsförfarandet i enlighet med det och på ett sådant sätt att barnets rättigheter inte begränsas mer än vad som är nödvändigt.
Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande GrUU 44/2022 rd konstaterat att vid bedömningen av bestämmelser som innebär tagande av barn i förvar ska också de människorättsförpliktelser som är bindande för Finland beaktas. I Europadomstolens praxis har det ansetts vara möjligt att ta barn i förvar först som en sistahandsåtgärd, och ibruktagandet av åtgärden förutsätter bland annat att andra alternativ övervägts (t.ex. Popov mot Frankrike, nr 39472/07 och 39474/07, 19.1.2012). Utskottet hänvisar i utlåtandet också till en allmän kommentar från FN:s kommitté för barnets rättigheter om medlemsstaternas skyldigheter i ursprungs-, transit-, destinations- och återvändandeländerna när det gäller barnens mänskliga rättigheter i samband med internationell migration (Gemensam allmän kommentar nr 23 (2017) av FN:s kommitté för skydd av migrantarbetares och deras familjers rättigheter och av FN:s kommitté för barnets rättigheter om staternas skyldigheter rörande barns mänskliga rättigheter inom ramen för internationell migration i ursprungs-, transit-, destinations-och återvändandeländer, CMW/C/GC/4 – CRC/C/GC/23, punkt 5–13), enligt vilken barn aldrig bör placeras i förvar av skäl som rör deras egen eller deras föräldrars migrationsstatus. Utskottet har i sitt utlåtande dessutom uppmanat förvaltningsutskottet att i fråga om gränsförfarandet granska regleringsalternativen för tagande i förvar särskilt i fråga om barn som anländer utan vårdnadshavare. I denna proposition föreslås inga ändringar i utlänningslagens bestämmelser om tagande i förvar av minderåriga. Den föreslagna nya förutsättningen för tagande i förvar inverkar inte på vad som föreskrivs om tagande av barn i förvar i 122 § i utlänningslagen.
Begränsning av rörelsefriheten vid gränsförfarande
Enligt 9 § 1 mom. i grundlagen har utlänningar som lagligen vistas i landet rätt att röra sig fritt inom landet och att där välja bostadsort. Enligt 7 § 3 mom. i grundlagen får den personliga integriteten inte kränkas och ingen får berövas sin frihet godtyckligt eller utan laglig grund. Straff som innefattar frihetsberövande får dömas ut endast av domstol. Lagligheten av andra frihetsberövanden ska kunna underkastas domstolsprövning. Rättigheterna för den som har berövats sin frihet ska tryggas genom lag.
Grundlagsutskottet har fäst uppmärksamhet vid att begränsningar av rörelsefriheten och den personliga friheten i varje enskilt fall inte bara ska vara nödvändiga utan också stå i rätt proportion till det mål som eftersträvas. (GrUU 48/2016 rd, s. 4) Syftet med gränsförfarandet är att inte bevilja sökande inresa till en medlemsstats territorium i full juridisk bemärkelse, utan att de vistas vid gränsen, i transitzonen eller i närheten av denna under förfarandet. Bestämmelserna om ett gränsförfarande är redan en del av lagstiftningen om det gemensamma europeiska asylsystemet, även om förfarandet inte har införlivats i den nationella lagstiftningen i Finland. Detta innebär också att bestämmelserna om gränsförfaranden i direktivet, inklusive skyldigheten att hålla sökande på en viss plats under förfarandet, är godtagbara i ljuset av de rättigheter som tryggas genom Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
Europeiska unionens domstol har tagit ställning till gränsförfarandet i flera domar. I sin dom i de förenade målen C-924/19 och C-925/19 har domstolen bekräftat att syftet med gränsförfarandet är att inte bevilja sökande inresa till en medlemsstats territorium i full juridisk bemärkelse, utan att de vistas vid gränsen, i transitzonen eller i närheten av denna under förfarandet. Domstolen konstaterar att det av skäl 38 i förfarandedirektivet framgår att gränsförfarandet syftar till att göra det möjligt för medlemsstaterna att fatta beslut om ansökningar om internationellt skydd som lämnas in vid gränsen eller i ett transitområde i en medlemsstat, innan beslut fattas om sökandens inresa i medlemsstaten. Enligt domstolen får medlemsstaterna således kräva att personer som ansöker om internationellt skydd ska stanna kvar vid gränsen eller i ett av deras transitområden under en tid av högst fyra veckor för att, innan beslut fattas om personernas rätt att resa in i landet, pröva huruvida dessas ansökningar ska avvisas i enlighet med förfarandedirektivet eller huruvida de ska avslås vid ett påskyndat förfarande (punkterna 236 och 237). Även generaladvokaten påminde i sitt förslag till avgörande i mål C-808/18 att genom bestämmelsen om gränsförfarande har unionslagstiftaren gett medlemsstaterna en möjlighet att begränsa antalet personer som ansöker om internationellt skydd vid sina gränser och att skyndsamt behandla de ansökningar som gjorts, utan begränsning vad gäller bedömningen av huruvida ansökan kan tas upp till prövning, men inom ramen för en begränsad behörighet, det vill säga i de fall av påskyndat förfarande som räknas upp i artikel 31.8 i förfarandedirektivet, för att pröva ansökan i sak. Syftet med gränsförfarandet anges tydligt i direktivet, som inte ger nationellt handlingsutrymme i fråga om detta. Om en medlemsstat fattar beslut om att nationellt införa gränsförfarandet, är den således skyldig att begränsa sökandes rörelsefrihet till gränsen, transitzonen eller deras närhet så att syftet med gränsförfarandet uppnås. Förfarandedirektivet låter medlemsstaterna själva avgöra hur det säkerställs att sökande vistas vid gränsen, i transitzonen eller i närheten av dessa.
Det ovannämnda innebär att sökandens rörelsefrihet enligt 9 § i grundlagen kan begränsas till gränsen, transitzonen eller närheten av gränsen i samband med det tillämpliga förfarandet för att verkställa bestämmelserna om gränsförfarandet och för att syftet med förfarandet ska kunna nås. Bestämmelser om enbart skyldighet att vistas i dessa områden motsvarar dock inte den tillräckligt exakta reglering som förutsätts i grundlagsutskottets betänkande GrUB 25/1994 rd, och de motsvarar inte heller grundlagsutskottets krav på att rätten till oundgänglig försörjning och omsorg för den som deltar i gränsförfarandet ska tryggas genom lagstiftning (GrUU 15/2021 rd, stycke 7, på finska). Även om utlåtandet gällde den asylprocedurförordning som fortfarande är under beredning i EU, är det motiverat att iaktta detta krav också när det föreskrivs om gränsförfarandet nationellt i enlighet med vad som föreskrivs i förfarandedirektivet.
I mottagandedirektivet föreskrivs det inte särskilt om inkvartering av sökande under gränsförfarandet. De har dock rätt till inkvartering och mottagningstjänster i enlighet med direktivet. Det föreslås att begränsningen av rätten till fri rörlighet ska ske på det sätt som minst begränsar sökandens friheter genom att med stöd av artikel 7.2 i mottagandedirektivet utfärda bestämmelser om skyldighet för sökanden att vistas vid gränsen, i transitzonen eller på området för en förläggning som är belägen i närheten av dessa och som anvisats sökanden. På det sättet utfärdas tydliga nationella bestämmelser om den rättsliga grunden för begränsningen av rätten till fri rörlighet (EPRS bedömning av genomförandet av gränsförfarandet på europeisk nivå, s. 26–27, 43 och 47).
Enligt förarbetena till grundlagen avses med frihetsberövande ett arrangemang genom vilket en person förbjuds och förhindras att avlägsna sig från en för honom eller henne fastställd och noggrant avgränsad vistelseplats. En gärning som innebär att en människa oberoende av sin vilja stängs in i en låst lokal betraktas som ett sådant frihetsberövande som avses i bestämmelsen. Också en åtgärd som är lindrigare än åtgärden att låsa in en person i ett rum kan i vissa fall betraktas som frihetsberövande, om frihetsbegränsningen på grund av sin varaktighet, grad och de hinder för sociala relationer som den medför kan jämställas med de begränsningar som följer av att en människa placeras i en låst lokal (exempelvis GrUU 30/2010 rd och GrUU 48/2016 rd). Dessutom innebär enligt grundlagsutskottet åtminstone ett långvarigt förhindrande av att någon avlägsnar sig frihetsberövande i strid med 7 § i grundlagen, det vill säga ett arrangemang genom vilket en person förbjuds och förhindras att avlägsna sig från en för honom fastställd och noggrant avgränsad vistelseplats (RP 309/1993 rd, s. 51/II, GrUU 5/2006 rd, s. 4/II, GrUU 43/2010 rd). Även tagande i förvar av en utlänning innebär frihetsberövande enligt grundlagen, eftersom förvarsenheterna är stängda och det inte är möjligt att avlägsna sig från deras område (GrUU 20/1998 rd). Grundlagsutskottet har tidigare (GrUU 48/2016 rd, s. 3) ansett att skyldigheten att bo på en angiven förläggning utgör en begränsning av rörelsefriheten som bör granskas utifrån de allmänna förutsättningarna för inskränkning av de grundläggande fri- och rättigheterna. När man beaktar skyldigheten att anmäla sig på förläggningen upp till fyra gånger per dygn, kan effekterna av boendeskyldigheten bli så stora att säkringsåtgärden de facto närmar sig frihetsberövande.
Grundlagsutskottet har framhävt att ändamålsenligheten i bestämmelserna om frihetsberövande eller begränsning av friheten bör granskas också med tanke på avgörandepraxis vid Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (exempelvis GrUU 48/2016 rd och GrUU 15/2021 rd). Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har i sin praxis konstaterat att skillnaden mellan frihetsberövande och begränsning av rörelsefriheten är en fråga om bedömning av åtgärdens intensitet ("intensity") (bland annat Guzzardi mot Italien 6.11.1980, Austin och andra mot Förenade kungariket 15.3.2012 och De Tommaso mot Italien 23.2.2017). Vid bedömningen ska man beakta de individuella omständigheterna för den som är föremål för åtgärden samt åtgärdens karaktär, varaktighet, konsekvenser och sättet att genomföra den (bland annat Guzzardi mot Italien, Stanev mot Bulgarien, 17.1.2012 och De Tommaso mot Italien). Europeiska unionens domstol har i sin rättspraxis preciserat i vilken situation det är fråga om sådant tagande i förvar och därmed frihetsberövande som avses i unionslagstiftningen. Enligt domstolen innebär tagande i förvar att den berörda personen berövas sin rörelsefrihet, och inte endast får denna inskränkt, på ett sätt som innebär att han eller hon isoleras från resten av befolkningen på en viss plats. Utöver detta fäste domstolen i sin bedömning på det sätt som beskrivs ovan i avsnitt 3.5 uppmärksamhet vid omständigheterna i fallet i fråga samt vid de rättssäkerhetsgarantier som personen har till sitt förfogande (dom i de förenade målen C–924/19 PPU och C–925/19 PPU, punkterna 216–231 och dom C-808/18, punkterna 157–166 med hänvisningar till rättsfall samt generaladvokatens förslag till avgörande i fråga om den sistnämnda domen). Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har i sin avgörandepraxis i flera fall tagit ställning också till i vilken situation kvarhållande av sökande till exempel i flygplatsers transitzon i praktiken innebar frihetsberövande enligt artikel 5 i Europakonventionen (exempelvis Amuur mot Frankrike, som beskrivs närmare i avsnitt 3.6).
Den föreslagna skyldigheten att vistas på området för den förläggning som anvisats innebär redan i sig att sökanden inte har rätt att avlägsna sig från området. Också i den regeringsproposition RP 103/2022 rd som förföll var utgångspunkten och syftet desamma. Man försökte förhindra olovligt avlägsnande från området genom att olovligt avlägsnande kunde ha lett till tagande i förvar. Också grundlagsutskottet har i sitt utlåtande GrUU 44/2022 rd om den tidigare propositionen ansett att skyldigheten att vistas på området för en förläggning innebär att sökanden inte har rätt att lämna området (stycke 31). I samma utlåtande ansåg utskottet att den föreslagna skyldigheten att vistas vid gränsen eller i transitzonen eller på en förläggning i närheten av dessa som anvisats sökanden primärt ska bedömas som en begränsning av rörelsefriheten enligt 9 § i grundlagen, även om den särskilt med beaktande av dess längre varaktighet innehåller vissa drag som de facto närmar sig frihetsberövandet.
Till skillnad från regeringens proposition RP 103/2022 rd som förföll, ska det enligt denna proposition säkerställas att sökanden stannar på förläggningens område med hjälp av hinder, och det ska föreskrivas på ett exakt sätt om detta i lag. Sökande ska förhindras att lämna området med hjälp av fysiska hinder, såsom stängsel och portar, inte genom användning av maktmedel. Som tidigare nämndes kan också en åtgärd som är lindrigare än åtgärden att låsa in en person i ett rum i vissa fall betraktas som frihetsberövande, om frihetsbegränsningen på grund av sin varaktighet, grad och de hinder för sociala relationer som den medför kan jämställas med de begränsningar som följer av att en människa placeras i en låst lokal (exempelvis GrUU 30/2010 rd och GrUU 48/2016 rd). Jämfört med tagande i förvar kan skyldigheten att vistas på ett inhägnat förläggningsområde dock anses vara en lindrigare åtgärd än att låsas in i ett avgränsat utrymme inomhus. Området för den förläggning där sökanden är skyldig att vistas ska enligt förslaget vara tillräckligt omfattande för att skyddet för sökandens privatliv och tillgången till mottagningstjänster ska kunna tryggas, och så att begränsningen av rörelsefriheten inverkar så lite som möjligt på möjligheten att leva ett normalt liv. Det föreslås särskilda bestämmelser om detta. Till skillnad från när en person tagits i förvar, finns det mer utrymme för att röra sig utomhus. En sökande som tagits i förvar har i allmänhet ytterst begränsat utrymme för utevistelse. Till exempel vid förvarsenheten i Joutseno har det reserverats ett område på ca 80 kvadratmeter att användas fritt för utevistelse. Vid gränsförfarandet är det möjligt att vistas utomhus på ett betydligt större område. Till exempel är det område för utevistelse som är tillgängligt för sökande inom gränsförfarandet vid förläggningen i Joutseno ungefär fem hektar stort.
Enligt grundlagsutskottet innebär också åtminstone ett långvarigt förhindrande av att någon avlägsnar sig frihetsberövande i strid med 7 § i grundlagen, det vill säga ett arrangemang genom vilket en person förbjuds och förhindras att avlägsna sig från en för honom fastställd och noggrant avgränsad vistelseplats (RP 309/1993 rd, s. 51/II, GrUU 5/2006 rd, s. 4/II, GrUU 43/2010 rd). Med tanke på proportionaliteten i fråga om begränsningar i rörelsefriheten är det också viktigt att gränsförfarandet kan tillämpas endast under den tid som är nödvändig för att uppnå målen med förfarandet. Detta sker genom tydliga och noggrant avgränsade bestämmelser om de situationer där gränsförfarandet upphör. På det sättet finns det också kännedom om gränsförfarandets eventuella maximivaraktighet, som enligt förslaget är totalt högst 77 dagar. I förfarandedirektivet fastställs inte någon maximivaraktighet av detta slag, utan utfärdande av bestämmelser om upphörande av gränsförfarandet är ett nationellt avgörande, vars syfte är att säkerställa sökandens rättsskydd genom att begränsa rörelsefriheten så kort tid som möjligt.
Enligt förslaget kan sökanden av vissa vägande personliga skäl också beviljas tillstånd att avlägsna sig från förläggningens område. Det föreslås också vara möjligt att avlägsna sig för att få tillgång till mottagningstjänster och för att ordna skolgång för minderåriga, om det inte går att ordna dessa på förläggningens område. Grundlagsutskottet har ansett att undantagen från begränsningarna i rörelsefriheten är av betydelse med tanke på proportionaliteten (GrUU 44/2022 rd, stycke 39). Grundlagsutskottet har konstaterat att när begränsningar av rörelsefriheten fastställs ska man med tanke på regleringens proportionalitet beakta rätten att röra sig av tvingande skäl (GrUB 8/2020 rd, s. 6). När det gäller syftet med gränsförfarandet uppfylls detta krav genom den föreslagna bestämmelsen, enligt vilken sökanden kan beviljas tillstånd att på grund av en nära anhörigs allvarliga sjukdom eller begravning, eller av något annat vägande personligt skäl tillfälligt avlägsna sig från förläggningens område. I den föreslagna regleringen har man således strävat efter att beakta det som grundlagsutskottet framförde i sitt utlåtande GrUU 44/2022 rd, s. 9, om behovet av exakta och noggrant avgränsade bestämmelser. I den föreslagna paragrafen om gränsförfarandet föreskrivs också om de situationer där sökanden inte behöver ansöka om ovannämnda tillstånd för att avlägsna sig från förläggningens område. Det är fråga om skäl som gäller tillgången till mottagningstjänster. Även barns rätt till skolgång som grundar sig på 16 § i grundlagen tryggas genom att det vid behov tillåts att barn avlägsnar sig från förläggningen, om undervisningen inte kan ordnas på förläggningen. Bestämmelser om bemötandet av utlänningar som tagits i förvar och om förvarsenheterna finns i förvarslagen, enligt vilken det är möjligt att avlägsna sig från förvaret endast i begränsad utsträckning och alltid under polisens uppsikt.
Det skydd för privatlivet som tryggas i 10 § i grundlagen omfattar bland annat individens rätt att fritt knyta och upprätthålla kontakter till andra människor och miljön (RP 309/1993 rd). När det gäller upprätthållandet av sociala relationer inverkar tillämpningen av gränsförfarandet endast i begränsad utsträckning, med beaktande av att de personer som gränsförfarandet kan tillämpas på precis har anlänt till Finlands gräns och därefter inte alls har fått röra sig inom Finlands territorium. Situationen är alltså jämförbar med att sökanden skulle ha varit utanför Finlands gränser, vilket innebär att det på samma sätt skulle ha varit en utmaning att upprätthålla sociala relationer i Finland. Precis som vid andra förläggningar har sökanden dock möjlighet att ta emot besökare på förläggningens område. Sökanden föreslås också ha möjlighet till obegränsad användning av telefon och annan elektronisk kommunikations- och upptagningsutrustning på förläggningen, vilket underlättar kontakten med exempelvis släktingar och vänner eller aktörer som erbjuder juridisk hjälp. På det sätt som nämns ovan har sökanden enligt förslaget också möjlighet att få tillstånd att avlägsna sig från förläggningens område, om sökanden har skäl till det, exempelvis på grund av en nära anhörigs allvarliga sjukdom eller begravning, eller av något vägande personligt skäl.
Vid gränsförfarandet ordnas mottagandet av sökanden som sådan inkvartering på en förläggning som avses i mottagningslagen, inklusive de tjänster som förläggningen ordnar. Detta innebär också på det sätt som grundlagsutskottet förutsätter att rätten till oundgänglig försörjning och omsorg för dem som deltar i gränsförfarandet ska tryggas genom lagstiftning (GrUU 15/2021 rd, punkt 7, på finska). Även i fråga om sökandens rättigheter och eventuella begränsningar när det gäller mottagandet tillämpas mottagningslagen. Till skillnad från när det gäller personer som tagits i förvar, är till exempel de utrymmen som används av sökande som omfattas av gränsförfarandet inte övervakade på samma sätt som förvarslokaler som, med undantag för vissa utrymmen, kan övervakas också med hjälp av teknisk utrustning. Avsikten är inte heller att vid gränsförfarandet aktivt eller i realtid följa hur sökandena rör sig. I förvarsenheter kan man också utföra säkerhetskontroller, kroppsvisitation samt specialgranskningar som gäller förvarsenhetens lokaler och lösöre, föremål och ämnen i lokalerna. Sådana kan inte med stöd av mottagningslagen utföras på en förläggning som används för gränsförfarandet. Vid gränsförfarandet får de utrymmen som sökanden använder kontrolleras med stöd av mottagningslagen endast om det finns grundad anledning att misstänka att sökanden har sådana ämnen eller föremål med vilka en boendes eller någon annan persons liv, hälsa eller säkerhet kan äventyras eller med vilka man kan skada egendom, eller sådana ämnen eller föremål som det enligt någon annan lag är förbjudet att inneha. Vid förvarsenheter kan användningen av telefon och annan elektronisk kommunikations- och upptagningsutrustning också begränsas. Sådana begränsningar ska det inte vara möjligt att påföra sökande som omfattas av gränsförfarandet på en förläggning. I förvarslagen anges dessutom särskilt förbjudna föremål och ämnen som inte får innehas vid förvarsenheterna.
På det sätt som beskrivs ovan är avsikten att den begränsning av rörelsefriheten som hänför sig till gränsförfarandet ska ordnas på ett sådant sätt att sökandens rättigheter inte begränsas mer än vad som är nödvändigt, men ändå så att syftet med gränsförfarandet uppnås. De ovannämnda förutsättningarna som gör det möjligt att röra sig fritt och vistas utomhus på förläggningens område, möjligheten att av vissa vägande personliga skäl lämna förläggningens område utan övervakning, förfarandets relativt korta varaktighet och de begränsningar som gäller tagande i förvar skiljer också den föreslagna skyldigheten att vistas på förläggningens område från sådant frihetsberövande som avses i 7 § i grundlagen och från situationer där det enligt EU-domstolen är fråga om tagande i förvar av sökanden. I de föreslagna bestämmelserna kan det således anses att det fortfarande är fråga om begränsning av sökandens rörelsefrihet som tillämpas som en del av förfarandet, vilket i första hand ska bedömas som en begränsning av rörelsefriheten enligt 9 § i grundlagen. Det som nu föreslås har dessutom preciserats i enlighet med utskottets utlåtande GrUU 44/2022 rd. Den föreslagna regleringen kan anses vara proportionerlig med avseende på de grundläggande och mänskliga rättigheterna med beaktande av de vägande samhälleliga intressen som ligger bakom regleringen.
Överföring av offentliga förvaltningsuppgifter på andra än myndigheter
Med stöd av 9 och 10 § i mottagningslagen kan en förläggning inrättas och drivas förutom av staten också av kommuner, samkommuner, andra offentligrättsliga samfund eller privata sammanslutningar eller stiftelser. Största delen av flyktingförläggningarna drivs av privata aktörer. För att möjliggöra en så ändamålsenlig och omfattande tillämpning som möjligt av gränsförfarandet och för att kunna ordna den kapacitet som behövs för detta på ett flexibelt sätt bör man överväga om gränsförfarandet kan tillämpas också vid andra förläggningar än sådana som drivs av staten och kommunerna. Därmed behöver en överföring av förvaltningsuppgifter på andra än myndigheter enligt 124 § i grundlagen bedömas.
Enligt 124 § i grundlagen kan offentliga förvaltningsuppgifter anförtros andra än myndigheter endast genom lag eller med stöd av lag, om det behövs för en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna och det inte äventyrar de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller andra krav på god förvaltning. Uppgifter som innebär betydande utövning av offentlig makt får dock ges endast myndigheter.
Grundlagsutskottet har vid en bedömning av bestämmelser om förläggningar och flyktingslussar som drivs av privata aktörer konstaterat att överföring av offentliga förvaltningsuppgifter på andra än myndigheter kan behövas för att en uppgift ska kunna utföras på ett ändamålsenligt sätt. Utskottet ansåg att bland annat uppgifter som gäller omhändertagande av ämnen och föremål och inspektion av rum som en boende förfogar över inte innebär betydande utövning av offentlig makt, eftersom uppgifterna är avgränsade (GrUU 59/2010 rd).
Enligt 2 § i förvarslagen kan en förvarsenhet inrättas i anslutning till en förläggning som staten eller kommunen driver eller vara en självständig enhet som drivs av staten eller kommunen. Grundlagsutskottet har i ett utlåtande som föregick ikraftträdandet av den nuvarande grundlagen konstaterat att ordnande av förvar innebär betydande utövning av offentlig makt. Utskottet ansåg att bestämmelserna bör preciseras så att tagande i förvar av asylsökande endast kan ske på en förläggning vars huvudman är en offentlig sammanslutning (GrUU 20/1998 rd).
Enligt förarbetena till grundlagen (RP 1/1998 rd s. 180/I) och grundlagsutskottets praxis (GrUU 22/2014 rd, GrUU 55/2005 rd) ska till exempel på självständig prövning baserad rätt att använda maktmedel eller att på något annat konkret sätt ingripa i en enskild persons grundläggande fri- och rättigheter betraktas som betydande utövning av offentlig makt. I fråga om boendeskyldigheten enligt 120 a § i utlänningslagen och boendeskyldigheten för barn enligt 120 b § i utlänningslagen har grundlagsutskottet ansett att trots att förläggningarna de facto har en betydande roll när det gäller fullgörande av boendeskyldigheten, handlar det inte här om betydande utövning av offentlig makt när man beaktar att de uppgifter som ges förläggningarna är osjälvständiga och av assisterande natur (GrUU 48/2016 rd, s. 7).
Förläggningens uppgifter ändras inte genom de föreslagna bestämmelserna. Förläggningen ska också vid gränsförfarandet ordna inkvartering och mottagningstjänster för sökanden i enlighet med vad som föreskrivs i mottagningslagen. Förslaget innehåller inga uppgifter för förläggningens personal när det gäller verkställigheten av skyldigheten att vistas på området för en förläggning. Det föreslås inte heller att förläggningens personal ska få befogenheter att till exempel använda maktmedel för att förhindra att en sökande avlägsnar sig från förläggningens område. Bestämmelserna om personalens uppgifter och befogenheter skiljer sig således i synnerhet från en situation som gäller verkställande av tagande i förvar. Eftersom det är fråga om normal mottagningsverksamhet, kan uppgifter också i fråga om gränsförfarandet på samma grunder som en normal förläggnings uppgifter tilldelas andra aktörer än staten eller en kommun. Grundlagsutskottet har konstaterat att det på grund av vissa befogenheter är fråga om överföring av offentliga förvaltningsuppgifter på andra än myndigheter enligt 124 § i grundlagen när en privat sammanslutning eller stiftelse anlitas för att ordna mottagningsverksamhet. I detta fall kan det otvivelaktigt behövas för att uppgiften ska kunna utföras på ett ändamålsenligt sätt. Eftersom uppgifterna är avgränsade innebär de inte betydande utövning av offentlig makt. (GrUU 59/2010 rd, s. 5)
Påskyndat förfarande
Enligt 21 § 1 mom. i grundlagen och 23 § 1 mom. i förvaltningslagen har var och en rätt att utan ogrundat dröjsmål få sin sak behandlad. Handläggningstiden får inte vara längre än vad en tillräckligt omsorgsfull och ändamålsenlig behandling rimligen kräver med beaktande av ärendets särdrag. Detta kan dock inte utgöra en grund för att ge avkall på kravet på individuell, ändamålsenlig, noggrann och opartisk behandling. Genom bestämmelserna tryggas också individens rätt att få ett beslut som gäller hans eller hennes rättigheter och skyldigheter behandlat vid domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan. Enligt 21 § 2 mom. i grundlagen ska rätten att bli hörd, rätten att få motiverade beslut och rätten att söka ändring samt andra garantier för en rättvis rättegång och god förvaltning tryggas genom lag.
Tillämpningen av påskyndat förfarande fråntar ingen rätten att söka internationellt skydd eller att få sin ansökan behandlad. Ansökan ska inte heller i något fall avslås eller anses uppenbart ogrundad enbart för att det föreligger en grund för påskyndat förfarande. Det är fråga om en form asylförfarande. Avslag på en ansökan efter en prövning i sak och användningen av påskyndat förfarande är därmed sinsemellan olika saker. Det bör också noteras att när påskyndat förfarande tillämpas ska ansökan prövas enligt samma grundläggande principer och garantier som vid normalt förfarande. EU-domstolen har betonat detta redan i en tidigare dom som gäller förfarandedirektivet (C‑175/11, punkterna 74‒75). Också Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har konstaterat att varje asylansökan ska prövas opartiskt och omsorgsfullt. Om så inte har skett har domstolen ansett att artikel 13 i kombination med artikel 3 i Europakonventionen har kränkts. Domstolen har också betonat behovet av effektiva rättsmedel (t.ex. Europadomstolens dom nr 9152/09 av den 2 februari 2012 i målet I.M. mot Frankrike, punkterna 136–160).
Genom att ändra logiken i bestämmelserna om påskyndat förfarande betonas det att användningen av påskyndat förfarande och avslag på en ansökan efter en prövning i sak är sinsemellan olika saker. De föreslagna nya grunderna för påskyndat förfarande grundar sig alla på artikel 31.8 i förfarandedirektivet och utgör således en del av den gällande unionsrätten. För att undvika oklarheter i tolkningen följer den föreslagna regleringen så långt som möjligt ordalydelsen i förfarandedirektivet. Med beaktande av kravet på att bestämmelserna ska vara noggrant avgränsade och exakta är det dock i vissa fall nödvändigt att avvika från detta. Genom förslaget ändras i utlänningslagen varken bestämmelserna om verkställigheten av beslut om avlägsnande ur landet eller bestämmelserna om ändringssökande. Sökandens rätt enligt 21 § i grundlagen att få ett beslut som gäller hans eller hennes rättigheter och skyldigheter behandlat vid domstol eller något annat oavhängigt organ tillgodoses på samma sätt som för närvarande vid påskyndat förfarande.
Den föreslagna regleringen kan anses vara proportionerlig med avseende på de grundläggande och mänskliga rättigheterna med beaktande av de vägande samhälleliga intressen som ligger bakom regleringen.
På de grunder som anges ovan kan lagförslagen behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Regeringen anser det dock önskvärt att grundlagsutskottet ger ett utlåtande i frågan.