1.1  Bakgrund

I enlighet med de åtgärder för att bekämpa grå ekonomi som ingår i regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering ska nya metoder för att ingripa i uppsåtlig eller grovt vårdslös underavlöning utredas, som exempelvis administrativa påföljder. 

Under ministerarbetsgruppen för främjandet av sysselsättningen har det tillsatts en underarbetsgrupp (lagstiftningsarbetsgruppen) för att utreda nya åtgärder för att ingripa i underavlöning i enlighet med föresatserna i regeringsprogrammet. Arbetsgruppen hade som mål att slå fast i vilka olika former underavlöning tar sig uttryck och hitta så effektiva åtgärder som möjligt för att ingripa i dem. I avsnitt 5.1 finns en redogörelse för lagstiftningsarbetsgruppens förslag. 

I samband med besluten av den 11 februari 2022 om sysselsättningsåtgärder för att stärka statsfinanserna beslutade regeringen utifrån lagstiftningsarbetsgruppens förslag att den parallellt med de övriga åtgärderna inleder beredningen av en lag för att fastställa underavlöning som en faktor som arbetarskyddsmyndigheten kan meddela en uppmaning om. Här ska det beaktas att privaträttsliga tolkningstvister inte omfattas av myndighetens behörighet. Samtidigt inleddes en lagberedning i syfte att utvidga arbetarskyddsmyndighetens anmälningsskyldighet till polisen så att den omfattar även sådana ocker- och bedrägeribrott som avses i 36 kap. i strafflagen då de anknyter till brott mot lagstiftning som arbetarskyddsmyndigheten har tillsyn över. 

Statsrådet godkände den 3 maj 2018 programmet Sunda lokaler 2028 där målet är att senast 2028 i den normala fastighetsskötseln etablera ett förfarande där man regelbundet går igenom byggnadernas kondition, deras lämplighet för sitt ändamål och användarnas erfarenheter och där läget bedöms i ett multiprofessionellt samarbete. I regeringsprogrammet konstateras det att åtgärdsprogrammet Sunda lokaler 2028 fortsätter. Som ett led i regeringsprogrammets åtgärder för att ingripa i inomhusklimatproblem inleddes en lagberedning för att utvidga arbetarskyddsmyndighetens anmälningsskyldighet om missförhållanden i byggnaders inomhusklimat och underhåll som framkommit vid tillsynen till de kommunala hälsoskydds- och byggnadstillsynsmyndigheterna. 

1.2  Beredning

Propositionen har beretts av en sektion tillsatt av delegationen för beredning av arbetarskyddsbestämmelser. Sektionen bestod av representanter för arbets- och näringsministeriet, ansvarsområdena för arbetarskydd vid regionförvaltningsverken, Finlands näringsliv EK, Finlands Fackförbunds Centralorganisation FFC, Tjänstemannacentralorganisationen STTK, Akava och Företagarna i Finland. Under sitt arbete hörde sektionen även företrädare för justitieministeriet och Kommunförbundet. 

Delegationen för beredning av arbetarskyddsbestämmelser har behandlat och enhälligt godkänt propositionen med undantag av ändringen i 13 § 3 mom. i den föreslagna lagen. Företagarna i Finland ser det som problematiskt att tillsynen över arbetsvillkoren i deras helhet inte beaktades på ett lämpligt sätt när bestämmelsen bereddes. Företagarna i Finland anser att den föreslagna ändringen i 13 § 3 mom. kan godkännas sett till arbetarskyddsmyndigheternas behörighet, men en lösningsmodell som försätter företagen i olika ställning avseende myndighetstillsynen utifrån organisering i arbetsgivarförbund kan inte understödas. 

Propositionsutkastet var på remiss 19.8–23.9.2022 och de inkomna yttrandena finns sammanställda i ett sammandrag. Beredningsunderlaget till propositionen finns tillgängligt i den offentliga webbtjänsten https://stm.fi/sv/projekt?tunnus=STM072:00/2022 med identifieringskoden STM072:00/2022. 

2.1  Avlöning och kollektivavtalssystemet

Enligt 1 kap. 1 § i arbetsavtalslagen (55/2001) är ett av kännetecknen på ett anställningsförhållande att arbetet utförs mot lön eller annat vederlag. Att betala lön är arbetsgivarens främsta skyldighet och enligt arbetsavtalslagen gäller för anställning presumtionen om vederlag: även om det inte har avtalats om vederlag, är antagandet att arbetet utförs mot vederlag. 

Finland har ingen lagstadgad minimilön, utan den avlöning som ska utgöra minimivillkor i anställningen bestäms huvudsakligen via kollektivavtalssystemet. Med lön som utgör minimivillkor avses då en lönenivå som bestäms utifrån ett normalt eller allmänt bindande kollektivavtal. 

Skyldigheten att följa ett kollektivavtal baserar sig på bundenheten enligt 4 § i lagen om kollektivavtal (436/1946), det vill säga den ovannämnda normala bundenheten. Bundna till normalt bindande kollektivavtal är utöver andra de parter som har ingått kollektivavtalet eller som senare skriftligen har anslutit sig. I 2 kap. 7 § i arbetsavtalslagen bestäms om kollektivavtalens allmänt bindande verkan. Genom denna bestämmelse om allmänt bindande verkan har lagstiftaren med stöd av lag utvidgat skyldigheten att följa kollektivavtalen även utanför den krets för vilken kollektivavtalen är normalt bindande. Enligt den bestämmelsen ska arbetsgivaren iaktta åtminstone det som i ett riksomfattande kollektivavtal som bör anses vara representativt för branschen i fråga (allmänt bindande kollektivavtal) bestäms om de anställningsvillkor och om de arbetsförhållanden som gäller det arbete som arbetstagaren utför eller ett därmed närmast jämförbart arbete. Bestämmelsen syftar till att trygga arbetets minimivillkor även för anställda hos icke-organiserade arbetsgivare. 

Bestämmelserna i de allmänt bindande kollektivavtalen anger arbetsvillkorens miniminivå bland annat för lönen, arbetstiderna och hithörande olika tillägg och ersättningar samt för till exempel ersättningar för rese- och logikostnader. Alla de ovannämnda omfattas av begreppet minimivillkor för ett anställningsförhållande. Enligt 2 kap. 7 § 2 mom. i arbetsavtalslagen är ett villkor i ett arbetsavtal som strider mot motsvarande bestämmelse i det allmänt bindande kollektivavtalet ogiltigt, och i stället ska bestämmelsen i det allmänt bindande kollektivavtalet iakttas. I sak ingår en bestämmelse motsvarande arbetsavtalslagen i lagen om sjöarbetsavtal (756/2011). 

I och med kollektivavtalens allmänt bindande verkan ska ett kollektivavtal som har fastställts som allmänt bindande för en viss bransch följas även i företag som inte har anslutit sig till ett arbetsgivarförbund. Kollektivavtals allmänt bindande verkan fastställs av en nämnd som det föreskrivs om i lagen om fastställande av kollektivavtals allmänt bindande verkan (56/2001). Kollektivavtalens allmänt bindande verkan gäller inte anställningar i den offentliga sektorn. Enligt den regeringsproposition enligt vilken arbetsavtalslagen stiftades (RP 157/2000 rd) kan kollektivavtal inom den offentliga sektorn inte anses vara allmänt bindande inom den privata sektorn och kollektivavtal inom den privata sektorn inte inom den offentliga sektorn. 

Om det inte finns något normalt eller allmänt bindande kollektivavtal, bestäms lönen i princip fritt enligt vad arbetsgivaren och arbetstagaren avtalar om. I 2 kap. 10 § i arbetsavtalslagen bestäms om minimilönen om kollektivavtal saknas. Enligt bestämmelsen ska, om inget kollektivavtal som är bindande enligt lagen om kollektivavtal eller inget allmänt bindande kollektivavtal tillämpas i ett anställningsförhållande och om arbetsgivaren och arbetstagaren inte har avtalat om vederlag för arbetet, till arbetstagaren betalas sedvanlig och skälig lön för det arbete han eller hon utfört. Tillämpningen av bestämmelsen förutsätter att det inte har avtalats om lönen i kollektivavtal eller arbetsavtal. Vad som är sedvanlig och skälig lön eller lönenivå definieras inte i bestämmelsen. Om något kollektivavtal nämner arbetet i fråga kan, enligt rättslitteraturen Seppo Koskinen – Vesa Ullakonoja – Työoikeus, Oikeuden Perusteokset, 2018 och Markus Äimälä – Mika Kärkkäinen – Työsopimuslaki, 2017., lönebestämmelserna i det inverka på bedömningen av vad som är sedvanlig och skälig lön. Även om ett kollektivavtal inte är allmänt bindande kan det vara representativt för en stor del av branschens anställda. När storleken på lönen bestäms kan man även beakta hur stor lön arbetsgivarna på orten vanligtvis betalar för likadant arbete. Då kan man även som bedömningsgrund ta hjälp av det lönebelopp som uppfyller arbetsvillkoret enligt lagen om utkomstskydd för arbetslösa (1290/2002). 

I arbetsavtalslagen beaktas även fall där det har avtalats om vederlag, men det är för lågt. Vederlaget kan då jämkas i domstol eller med stöd av 10 kap. 2 § i arbetsavtalslagen lämnas obeaktat om tillämpningen av arbetsavtalets villkor om vederlag står i strid med god sed eller annars är oskäligt. 

De minimianställningsvillkor som ska tillämpas för uthyrda arbetstagare bestäms enligt bestämmelserna i arbetsavtalslagens 2 kap. 9 § om i vilken ordning kollektivavtalen följs och i sista hand åtminstone vara förenliga med de avtal eller den praxis som är bindande för och allmänt tillämpas vid användarföretaget. 

Lönen för arbetstagare som tillfälligt utstationeras i Finland bestäms enligt bestämmelserna i 5 § i lagen om utstationering av arbetstagare (477/2016). Bestämmelsen baserar sig huvudsakligen på att kollektivavtal följs utifrån antingen normalt eller allmänt bindande verkan. Om det saknas allmänt bindande kollektivavtal för en utstationerad arbetstagares arbete eller ett normalt bindande kollektivavtal för det utstationerande företaget, ska det till den utstationerade arbetstagaren betalas minst en sedvanlig och skälig lön, om den ersättning för arbetet som arbetsgivaren och arbetstagaren har kommit överens om är väsentligt lägre. I motiveringarna till regeringens proposition med förslag till lag om utstationering av arbetstagare (RP 39/2016 rd) konstateras att med sedvanlig och skälig lön inte avses den genomsnittliga lön som betalas för arbetet i fråga i Finland. Vid bedömningen av om lönen är sedvanlig och skälig kan det vara en utväg att söka ledning i exempelvis eventuella kollektivavtal för branschen beträffande den lön som avtalats för arbetet i fråga, även om kollektivavtalet inte är allmänt bindande. Lönen kan dock i någon mån från fall till fall skilja sig från lönen enligt kollektivavtalet ovan. Begreppen sedvanlig och skälig lön har sin grund i 2 kap. 10 § i arbetsavtalslagen. 

Bestämmelser om arbetsgivarens skyldigheter i anknytning till lönebetalningen finns i arbetstidslagen (872/2009) och semesterlagen (162/2005) som har bestämmelser om till exempel söndags- och övertidsersättningar respektive semesterlön. 

2.2  Kollektivavtalspraxis

Många bestämmelser om kollektivavtalens lönesystem grundar sig på en bedömning av arbetets svårighetsgrad och den anställdas personliga kompetens och prestation som görs på arbetsplatsen. Då inbegriper kollektivavtalet bestämmelser om arbetstagarnas lönegrupperingar där grunden vanligtvis är arbetets svårighetskategori. Systemet för bedömningen av arbetets svårighet har kunnat anges genom bestämmelser i kollektivavtalet eller så har man överlåtit åt arbetsplatserna att avtala om det. I kollektivavtalen för tjänstemän bestäms lönen nästan undantagslöst enligt ett lönesystem som utgår från en bedömning av arbetets svårighetsgrad. 

I till exempel ett arbetskollektivavtal som fastställts som allmänt bindande finns det tre olika sätt att bestämma arbetets svårighetsgrad. I modellen för grupperingen av arbetets svårighetsgrad anges svårighetsgraden utifrån följande faktorer: Den tid det krävs att lära sig arbetet, det ansvar arbetet förutsätter och arbetsförhållandena. Innehållet i de här kriterierna beskrivs verbalt i kollektivavtalet och med till exempel det ansvar som arbetet förutsätter avses det ansvar som arbetstagaren har på grund av arbetets självständighet, säkerhet, produkt eller prestation och arbetsredskap. Svårighetsgrupperna är nio och på varje nivå anges den arbetsbetingade lönen i en separat tabell. Inom detta kollektivavtals tillämpningsområde anges den personliga lönedelen utifrån kompetensfaktorer som är betydelsefulla för arbetet. Kompetensfaktorerna är yrkeskunnighet, mångsidigt kunnande, arbetsresultat och omsorgsfullhet. Den personliga lönedelen är minst 5 procent och högst 26 procent av arbetstagarens arbetsbetingade lönedel. 

På motsvarande sätt är kriterierna för systemet för bedömning av arbetets svårighetsgrad i ett allmänt bindande tjänstekollektivavtal befattningens art, beslutens och avgörandenas konsekvenser, svårighetsgraden i växelverkan samt ledning och ställning. Med befattningens art bedöms svårighetsgraden på den självständiga omdömesförmåga som förutsätts för utövandet av befattningen. Omfattningen och djupet av de kunskaper som krävs i omdömessituationer utökas förutom av utbildning även av behövlig erfarenhet. Svårigheten är desto större, ju oftare omdömessituationer förekommer eller ju mer olikartade de är. Med beslutens konsekvenser bedöms betydelsen och omfattningen av besluten. Svårigheten är desto större, ju större de ekonomiska verkningarna är eller ju mer de inverkar på verksamheten och kvaliteten. Med påverkan bedöms svårighetsgraden hos den påverkan som utövas på det egna företagets personal och utomstående personer. Befattningens poäng för svårighetsgraden är summan av poängen för samtliga bedömda kriterier och placerar befattningen i någon av de nio svårighetsklasserna. 

Kollektivavtalens lönesystem kan också grunda sig på uppgiftsbenämningar och då är tillämpningen tydligare. I till exempel ett arbetskollektivavtal finns det lönetabeller som grundar sig på uppgiftsbenämningar där timlönen och lönen för en två veckors period anges enligt arbetsuppgift eller uppgiftsbenämning. I lönetabellen beaktas också anställningsåren som en höjande faktor. 

Enligt många kollektivavtal kan lönen betalas utifrån den tid som används för arbetet, det vill säga enligt en tidslön. Timlön som baserar sig på antalet arbetade timmar är en traditionell och fortfarande vanlig avlöningsform för personer i arbetstagarställning. För personer i tjänstemannaställning är lönen vanligtvis en fast avtalad månadslön. Om lönen betalas enligt den anställdas arbetsresultat handlar det om en prestationslön. Lönen kan förutom av en fast lön bestå även av provision som bestäms som procentuell andel av till exempel värdet på försäljningsavtalen. Under de senaste åren har det också blivit vanligt med olika former av resultatlön. Vid arrangemang av detta slag bestäms en del av den anställdas lön enligt hur företagets eller en viss enhets resultat eller ett särskilt uppställt resultatmål har nåtts. 

I anställdas penninglöner ingår det vanligtvis även olika tillägg, till exempel ålders- eller tjänsteårstillägg som baserar sig på anställningens längd. I kollektivavtalen kan grunden för andra tillägg, det vill säga så kallade arbetsmiljötillägg, utgöras av omständigheter i anslutning till själva arbetsprestationen som till exempel tungt arbete, smutsigt eller dammande arbete eller utrustning som arbetet kräver. Tilläggen kan också basera sig på ansvarstagande eller särskilda färdigheter som arbetet kräver att den anställda har, som till exempel språktillägg eller tillägg för ansvariga skötare. Vissa tillägg baserar sig på arbetstidsarrangemang, som kvälls-, natt- och söndagstillägg. Kollektivavtalen kan också innehålla bestämmelser om ersättning för arbetstidsförkortning och söckenhelgsersättning. 

2.3  Tillsynen över avlöning och arbetarskyddsmyndigheten

Enligt 1 § i lagen om tillsynen över arbetarskyddet och om arbetarskyddssamarbete på arbetsplatsen (44/2006, nedan lagen om tillsynen över arbetarskyddet) bestäms i lag om förfarandet när arbetarskyddsmyndigheten utövar tillsyn över efterlevnaden av bestämmelserna om arbetarskydd. I den materiella lagen föreskrivs om huruvida en bestämmelse eller en del av den ingår i arbetarskyddsmyndighetens tillsyn. Så har till exempel arbetarskyddsmyndigheten inte ålagts tillsynen över lagstiftningen om tjänstemäns eller tjänsteinnehavares offentligrättsliga anställningsförhållande. I lagen om tillsynen över arbetarskyddet föreskrivs således inte om arbetarskyddsmyndighetens materiella behörighet att övervaka löner, kollektivavtal eller annat som ingår i arbetslagstiftningens område, utan om medlen och förfarandena i tillsynen. 

Skillnaderna i systemen för att följa kollektivavtalen inverkar också på mekanismerna för tillsyn och tvistlösning i fråga om dem. Enligt 13 kap. 12 § i arbetsavtalslagen är det arbetarskyddsmyndighetens uppgift att övervaka att arbetsavtalslagen följs. Enligt bestämmelsen har arbetarskyddsmyndigheten materiell behörighet att tillse att bestämmelsen i 2 kap. 7 § i arbetsavtalslagen om kollektivavtals allmänt bindande verkan följs även hos icke-organiserade arbetsgivare. Men när skyldigheten att följa ett kollektivavtal baserar sig på lagen om kollektivavtal i stället för på arbetsavtalslagen har arbetarskyddsmyndigheten ingen föreskriven behörighet att övervaka att kollektivavtalet och dess lönebestämmelser följs. I den krets där kollektivavtalen har normalt bindande verkan enligt lagen om kollektivavtal hör tillsynen över att kollektivavtalets villkor följs enligt 8 § i samma lag till parterna i kollektivavtalet eller andra sammanslutningar som är bundna vid detsamma i stället för till arbetarskyddsmyndigheten och påföljden för brott mot kollektivavtalet blir de påföljder som avses i kollektivavtalslagstiftningen. Vid arbetarskyddsinspektionerna kan man emellertid i praktiken ge akt på hur kollektivavtalet följs även hos organiserade arbetsgivare. Då är det möjligt för arbetarskyddsmyndigheten att anmäla sina observationer till arbetsgivarförbundet för bedömning av tillsynsbehovet. När kollektivavtalet tillämpas med stöd av lagen om kollektivavtal hör tolkningen av bestämmelserna i kollektivavtalet och tvistlösningen i sista hand till arbetsdomstolens behörighet. Arbetsdomstolens uppgift är att som specialdomstol handlägga och avgöra tvister som gäller kollektivavtal när det handlar om kollektivavtalets giltighet, bestånd, innebörd och omfattning samt den rätta tolkningen av en bestämd avtalspunkt. 

Enligt 13 kap. 12 § i arbetsavtalslagen ska arbetarskyddsmyndigheterna i sin tillsynsuppgift och särskilt vid övervakningen av att allmänt bindande kollektivavtal iakttas verka i nära samarbete med de arbetsgivar- och arbetstagarföreningar som ingått de allmänt bindande kollektivavtal vilkas bestämmelser arbetsgivarna enligt 2 kap. 7 § ska iaktta. Tillsynen över de minimivillkor som ska följas i ett anställningsförhållande är ett område där det ansetts vara motiverat att koppla arbetsmarknadsparterna till tillsynen. Det beror på att också kollektivavtalen vid sidan av lagens bestämmelser är viktiga när villkoren i en anställning bestäms. För att säkerställa en behörig tillsyn över de kollektivavtalsbestämmelser som ska följas med stöd av arbetsavtalslagens bestämmelse om kollektivavtals allmänt bindande verkan föreskrivs således om samarbete mellan myndigheten och de föreningar som har ingått det kollektivavtal som fastställts som allmänt bindande. I praktiken har arbetarskyddsmyndigheten årligen begärt några yttranden av avtalsföreningarna och det typiska är att frågan gäller tillämpning av rätt kollektivavtal på arbetet. 

I 2 kap. i lagen om tillsynen över arbetarskyddet föreskrivs om arbetarskyddsmyndighetens och inspektörens befogenheter och skyldigheter. Enligt 13 § i den lagen ska inspektören om arbetsgivaren inte iakttar sina skyldigheter enligt de bestämmelser vars efterlevnad arbetarskyddsmyndigheten ska övervaka, ge arbetsgivaren en skriftlig anvisning om att undanröja eller rätta till de förhållanden som strider mot bestämmelserna. En anvisning lämpar sig för alla bestämmelser som tillsynsmyndigheten ska utöva tillsyn över. När man nästa gång inspekterar tillsynsobjektet kontrollerar man att anvisningen har följts. Om det då upptäcks att bestämmelserna fortfarande inte följs, kan inspektören beroende på vad det handlar om upprepa sin anvisning, ge en uppmaning eller överföra ärendet direkt till arbetarskyddsmyndigheten. 

Om de risker eller olägenheter som följer av förhållanden som strider mot bestämmelserna är mer än obetydliga i de fall som avses i 13 § 3 mom., ska inspektören i stället för en anvisning ge en skriftlig uppmaning att undanröja eller rätta till de förhållanden som strider mot bestämmelserna. Om arbetsgivaren inte iakttar den i 1 mom. avsedda anvisningen kan inspektören likaså ge en skriftlig uppmaning. 

Arbetarskyddsinspektören kan ge en uppmaning endast i ärenden som ingår i förteckningen i 13 § 3 mom. I anvisningar och uppmaningar ska de tillämpliga bestämmelserna och de brister som observerats i iakttagandet av dem specificeras. I uppmaningen ska det dessutom anges en tidsfrist inom vilken arbetsgivaren ska se till att förhållandena motsvarar bestämmelserna, om detta inte genast är möjligt. 

Enligt 14 § 1 mom. i lagen om tillsynen över arbetarskyddet ska inspektören kontrollera om arbetsgivaren har iakttagit den i 13 § 2 mom. avsedda uppmaningen inom utsatt tid. Om nödvändiga åtgärder inte har vidtagits, ska inspektören utan dröjsmål föra ärendet till arbetarskyddsmyndigheten. Då överväger arbetarskyddsmyndigheten att fatta ett förpliktande beslut. Enligt 17 § ska arbetarskyddsmyndigheten innan beslut fattas, utöver vad som i förvaltningslagen bestäms om hörande av part, ge arbetarskyddsfullmäktigen tillfälle att bli hörd. 

Om inspektören observerar att anvisningen eller uppmaningen uppenbarligen inte leder till att de förhållanden som strider mot bestämmelserna rättas till eller undanröjs, eller tål saken inte dröjsmål, kan inspektören enligt 14 § 2 mom. i lagen om tillsynen över arbetarskyddet föra ärendet till arbetarskyddsmyndigheten utan att ge anvisningar eller uppmaningar. 

Enligt 15 § i lagen om tillsynen över arbetarskyddet kan arbetarskyddsmyndigheten ålägga arbetsgivaren att inom den tidsfrist som myndigheten förelagt rätta till eller undanröja förhållanden som strider mot bestämmelserna. Då tidsfristen föreläggs ska den tidigare tidsfrist som utsatts i uppmaningen beaktas. Beslutet kan med stöd av 15 § 2 mom. i den nämnda lagen förenas med vite eller hot om tvångsutförande eller avbrytande. I ett förpliktande beslut av arbetarskyddsmyndigheten får ändring sökas genom besvär hos förvaltningsdomstolen. 

Bestämmelserna i lagen om tillsynen över arbetarskyddet syftar till att de tillsynsåtgärder som inspektören och arbetarskyddsmyndigheten förfogar över ska bilda ett konsekvent förlopp från anvisning eller uppmaning till ett förpliktande beslut. En uppmaning är starkare än en anvisning, men till tillämpningsområdet en mer begränsad tillsynsåtgärd. Vilken åtgärd som vidtas i vilket enskilt fall är något som den arbetarskyddsmyndighet eller inspektör som tillämpar lagen eller inspektören tar ställning till. Enligt proportionalitetsprincipen ska sådana åtgärder väljas som bäst leder till det eftersträvade resultatet och som är motiverade med avseende på syftet, dock så att man inte mer än nödvändigt ingriper i rättigheter för den som är föremål för åtgärden. 

Genom anvisningar och uppmaningar försöker man korrigera lagstridiga förhållanden som observeras och se till att de inte uppstår igen. Vid sidan av de administrativa tillsynsåtgärderna kan även andra metoder tillämpas. Meddelandet av anvisningar och uppmaningar förhindrar till exempel inte att polisanmälan görs enligt 50 § i lagen om tillsynen över arbetarskyddet, om det misstänks att det lagstridiga förhållandet uppfyller rekvisiten för straffbar handling eller försummelse i 47 kap. i strafflagen eller beroende på sak någon annanstans i lagstiftningen. 

I 13 § 3 mom. i lagen om tillsynen över arbetarskyddet räknas det uttömmande upp i vilka ärenden en uppmaning kan meddelas. Uppmaningar kan för närvarande inte ges för försummelser eller brister som avser löner. Inte heller arbetarskyddsmyndigheten kan fatta ett förpliktande beslut i ett ärende av detta slag, eftersom ett sådant kan fattas endast i ett ärende för vilken det kan ges en uppmaning med stöd av 13 § i lagen om tillsynen över arbetarskyddet. 

I anställningsfrågor kan uppmaning och förpliktande beslut tillämpas i fråga om skyldigheten att lämna ut arbetstids- och semesterbokförings- och vissa anställningshandlingar. Indirekt blir anställningsärenden aktuella också i tillsynen över förbudet mot diskriminering enligt diskrimineringslagen (1325/2014). De övriga frågorna inom anställningslagstiftningen som omfattas av arbetarskyddsmyndighetens tillsyn gäller vanligtvis privaträttsliga avtalsförhållanden och är till karaktären sådana att det inte juridiskt sett har ansetts vara möjligt att avgöra de tvister om tolkningar och avtalsförhållandet eller penningmässiga krav som de handlar om genom beslut av en förvaltningsmyndighet. I sådana frågor förutsätter ett juridiskt bindande avgörande att tvisten behandlas antingen i en allmän domstol eller arbetsdomstolen. Genom begränsningen att ge uppmaningar enligt 13 § 3 mom. i lagen om tillsynen över arbetarskyddet lämnas privaträttsliga tvister som ofta kan tolkas på olika sätt utanför förvaltningsförfarandet och behandling i förvaltningsdomstolen (RP 94/2005 rd). 

Arbetarskyddsmyndigheten har ålagts uppgiften att se till att diskrimineringslagen följs i arbetsavtalsförhållanden och offentligrättsliga anställningsförhållanden samt i arbetspraktik och annan motsvarande verksamhet på en arbetsplats samt vid anställning. I enlighet med 8 § i diskrimineringslagen får ingen diskrimineras på grund av ålder, ursprung, nationalitet eller språk. Brott mot diskrimineringsförbudet i diskrimineringslagen, det vill säga att en person missgynnas, upptäcks ofta i samband med tillsynen över att en anställnings minimivillkor följs. Med lönediskriminering avses att en person försätts i en mindre fördelaktig ställning i en jämförbar situation än någon annan på grund av omständigheter som förbjuds i diskrimineringslagen, som till exempel nationalitet, när det fattas beslut om lönevillkoren för en anställning. 

Vid tillsynen över diskrimineringsförbudet tillämpas en särskild bestämmelse om bevisbördan enligt 28 § i diskrimineringslagen som delar bevisbördan vid påvisandet av diskriminering. Bestämmelsen om bevisbördan syftar till att främja att rättigheter tillgodoses på ett effektivt sätt. I de metoder arbetarskyddsinspektören har till sitt förfogande vid överträdelser av diskrimineringsförbudet ingår att ge en uppmaning enligt 13 § 3 mom. 5 punkten i lagen om tillsynen över arbetarskyddet. Den egentliga tillsynsfrågan och arbetsgivarens lagstadgade skyldighet är att förbudet mot diskriminering i diskrimineringslagen ska följas. Därför har arbetarskyddsmyndighetens behörighet i diskrimineringslagens bestämmelser inte begränsats enligt organiseringen i arbetsgivarförbund på samma sätt som för arbetsavtalslagen och lagen om kollektivavtal ovan. 

I praktiken har det i tillsynen över arbetarskyddet betraktats som problematiskt att man inte alltid har kunnat påvisa en koppling mellan underavlöning och en av de diskrimineringsgrunder som nämns i diskrimineringslagen, vilket behövs för att situationen ska kunna bedömas som diskriminering och därmed vara förbjuden. Då är den enda möjliga tillsynsåtgärden en anvisning till arbetsgivaren om skyldigheten att följa det allmänt bindande kollektivavtalet i branschen i fråga. En anvisning är inte juridiskt bindande, och säkerställer inte att lagen följs. Att lämna anvisningen obeaktad har inga andra påföljder än en eventuell ny anvisning när nästa inspektion görs på arbetsstället. För närvarande har arbetarskyddsmyndigheterna således begränsad behörighet att övervaka att lagens bestämmelser om avlöning och bestämmelserna i de allmänt bindande kollektivavtalen följs. Också arbetarskyddsmyndigheterna har ansett att situationen i detta avseende är otillfredsställande. 

2.4  Tillsyns- och rättspraxis

Någon exakt statistik över hur vanligt det är med missförhållanden i arbetslivet i samband med lönebetalningen finns inte tillgänglig. I granskningen av denna företeelse kan man dock använda sig av arbetarskyddsmyndighetens och andra myndigheters statistik. 

De flesta arbetsrättsliga tvister omfattas av de allmänna domstolarnas materiella behörighet. De allmänna domstolarna har till exempel till uppgift att avgöra käromål som baserar sig på arbetsavtalslagen, arbetstidslagen, semesterlagen eller arbetsavtalet mellan en arbetsgivare och en arbetstagare. Om arbetsgivaren inte är bunden till ett kollektivavtal med stöd av lagen om kollektivavtal, kan ett käromål mot denne i en lönetvist inte behandlas av arbetsdomstolen, utan den anställda ska driva sitt ärende i allmän domstol. Om det för att pröva käromålet krävs att även en bestämmelse i ett kollektivavtal som fastställts som allmänt bindande tolkas, ska en allmän domstol avgöra frågan om rätt tolkning av bestämmelsen. Den allmänna domstolen kan dock i ett fall som detta be arbetsdomstolen om ett utlåtande om tolkningen av bestämmelsen i kollektivavtalet i enlighet med 39 § i lagen om rättegång i arbetsdomstolen (646/1974). 

Enligt Rättsregistercentralens statistik utfärdade tingsrätterna mellan 2018–2021 årligen cirka 300–400 domar och totalt 1 503 domar i tvister som avsåg domstolarnas ärendekategori ”Arbetstagares löneförmåner (löne- och andra fordringar på grund av arbetsförhållande)”. Under samma tidsperiod var motsvarande antal vid hovrätterna 157 avgöranden. Tvister om lönefrågor har kunnat statistikföras även i andra ärendekategorier. 

Underavlöning kan granskas även med hjälp av statistiken över brottmål. Utifrån en utredning av Skatteförvaltningen Ulkomaalaisten alipalkkaus harmaan talouden ilmiönä Suomessa – oikeustapausanalyysi, selvitys 5/2020. görs det mycket få polisanmälningar om diskriminering i arbetslivet och ockerliknande diskriminering i arbetslivet, för båda brottsrekvisitens del färre än etthundra om året. Enligt samma utredning har tingsrätterna under den granskade perioden meddelat sammanlagt 18 lagakraftvunna avgöranden i brottmål som har gällt underavlöning. Dessutom har tingsrätterna meddelat 12 avgöranden som har överklagats hos hovrätten. I de lagakraftvunna ärendena förkastades åtalet i nio fall och bifölls i nio fall. Sammanfattningsvis kan det konstateras att de förkastade åtalen är en mycket heterogen samling rättsfall. En betydande andel av de svarande var finländare. De förkastade fallen beskriver svårigheten att skaffa bevis på underavlöning samt även utmaningarna i den rättsliga bedömningen. Fallens allvarlighetsgrad varierar i de fällande domarna. I princip handlar det dock om alltför låga grundlöner samt om kvälls- och veckoslutstillägg som inte har betalats. Enligt Skatteförvaltningens utredning har fallen bland annat följande gemensamt: alla offer var utlänningar och även merparten av förövarna var utlänningar. 

Arbetarskyddsmyndighetens administrativa och övriga åtgärder syftar till att på olika sätt påverka aktörerna i arbetslivet: vissa av dem man vill påverka nås via riskbaserat inriktad tillsyn över arbetarskyddet, andra segment påverkas bättre av kommunikation via många olika kanaler. Annan påverkan har syftat till att utöver att ändra aktörernas agerande även öka företagens och de anställdas medvetenhet om lagstiftningen samt få dem att aktivt delta i den samhälleliga diskussionen för att uppnå ett rättvisare arbetsliv. Dessutom säkerställer man genom annan påverkan att arbetsgivarna får information om sina skyldigheter enligt arbetslivets regler i en enkel och begriplig form. 

Totalresursen för arbetarskyddets ansvarsområden 2021 var 414 årsverken. Av dessa var 290 inspektörsårsverken. Det går inte att direkt mäta inspektörsresurserna för en viss ärendehelhet eftersom flera olika ärenden behandlas vid en enskild inspektion även om tonvikten ligger på ett visst tema. År 2021 fick arbetarskyddets ansvarsområden en tilläggsresurs på 15 personer för utlänningstillsynen, av vilken en del även riktas till tillsynen över lönefrågor. Tilläggsresursen till utlänningstillsynen har möjliggjort en ökad övervakning av anställningsvillkor vid sidan av kontrollen av rätten att arbeta. I arbetarskyddsmyndigheternas resultatmål för 2022 finns inskrivet att tilläggsresurserna för tillsynen över arbetsrelaterat utnyttjande av utländsk arbetskraft ska inriktas särskilt på att övervaka minimivillkoren för utländska arbetstagare samt utstationerade arbetstagare. 

År 2021 gjordes det sammanlagt 20 268 arbetarskyddsinspektioner. Vid inspektionerna gavs det sammanlagt 34 163 anvisningar och 4 912 uppmaningar i olika ärenden. Arbetarskyddsmyndigheten fattade 163 förpliktande förvaltningsbeslut i de olika ärendekategorierna och utdömde vite i 33 fall. Covid-19-pandemin inverkade väsentligt på arbetarskyddstillsynens volym och särskilt på utlänningstillsynen, eftersom pandemin gjorde det svårare för utländsk arbetskraft att komma till landet. År 2021 inriktades cirka en tredjedel av den myndighetsinitierade totala tillsynen på att övervaka fenomenet med ett splittrat arbetsliv. Helheten inbegriper utöver tillsynen över anställningsvillkoren även tillsynen över kör- och vilotider, beställaransvar och utlänningar. Tillsynen över anställningsförhållanden inbegrep cirka 1 500 inspektioner, utlänningstillsynen cirka 1 300 inspektioner och tillsynen över utstationerade arbetstagare cirka 250 inspektioner. I den myndighetsinitierade tillsynen över splittringen i arbetslivet används cirka hälften av månadsverken för projekt om anställningsfrågor. Tillsynen inriktas även på grundval av information från kunder. Frågor som gäller anställningsvillkor eller lön kan komma fram även vid granskningar som primärt gäller arbetsförhållandena. Enligt arbetarskyddsmyndighetens observationer vid tillsynen är de typiska branscherna där det förekommer missförhållanden i lönebetalningen bland annat inkvarterings- och förplägnadsbranschen, byggbranschen, städbranschen samt landsbygdsnäringarna. 

Under åren 2019–2021 gav arbetarskyddsinspektören 1 116 anvisningar, det vill säga cirka 400 per år, på grund av att ett allmänt bindande kollektivavtal inte följdes för lönebetalningens del. Observationerna i tillsynen gäller miniminivån i kollektivavtalen och brister i grundlönen, men typiskt och ofta förekommande är också brister i betalningen av olika tillägg till grundlönen, som övertids- och söndagstillägg. Dessutom har det separat getts anvisningar om lönebetalning till exempel om lön till utstationerade arbetstagare samt ersättning för övertids- och söndagsarbete. Under åren 2019–2020 gavs det totalt 367 sådana anvisningar. Observationerna gäller i huvudsak anlitandet av utländsk arbetskraft. I de här situationerna är det typiskt att det framkommer missförhållanden utöver i lönen även i andra anställningshandlingar som kan övervakas. Enligt datasystemet för tillsynsdata ålades det 388 förpliktelser 2019 och 257 förpliktelser 2020 om att ge lönespecifikationer. Det är också typiskt med brister i arbetstidsbokföringen och andra arbetstidshandlingar eller så har de inte upprättats alls, vilket försvårar granskningen av den egentliga lönefrågan. Det gavs cirka 2 600 anvisningar eller uppmaningar om missförhållanden i arbetstidsbokföringen 2019–2021. 

Vid tillsynen över arbetarskyddet observerades 2021 många brister i hur minimivillkoren i utländska arbetstagares anställningar följs. Vid inspektionerna 2021 observerades missförhållanden i synnerhet i hur lönesättningen enligt allmänt bindande kollektivavtal följs. I nästan hälften av de inspektioner där denna sak bedömdes upptäckte man något att korrigera. De flesta bristerna observerades i bygg- och restaurangbranscherna; för bådas del vid cirka 65 procent av inspektionerna. Även inom jordbruket observerades missförhållanden i lönebetalningen vid nästan 50 procent av inspektionerna där detta granskades. Tillsyn över användningen av utländsk arbetskraft 2021, arbetarskyddsförvaltningens publikationer 3/2022. 

I samband med tillsynen över arbetsvillkoren för utstationerade arbetstagare gavs det uppmaningar bland annat i frågor som gällde förbud mot diskriminering, arbetstidsbokföring och arbetsskiftsförteckningar. Rutinen för att ge anvisningar och uppmaningar avviker i princip inte från tillsynen över finländska arbetsgivare. För de utstationerande företagens del, i synnerhet vid kortvariga utstationeringar, kan det dock förekomma utmaningar i verkställandet av uppmaningsförfarandet. Tillsyn som avser utstationerade arbetstagare som kunden själv begär är sällsynt. Arbetarskyddsmyndigheten får också från annat håll tips för att inrikta tillsynen. I tillsynen över utstationerade arbetstagare har det fästs uppmärksamhet vid att intervjua arbetstagarna vid inspektionerna för att få information om hur de avtalade arbetsvillkoren och arbetstiderna har följts. 

I en stor del av de fall av diskriminering som rapporteras till arbetarskyddstillsynen gäller den ofördelaktiga ställningen lönen. År 2020 Tillsyn av likabehandling och förbud mot diskriminering i arbetslivet år 2020, arbetarskyddsförvaltningens publikationer 3/2021. kontrollerades det vid cirka 430 inspektioner som gällde utländsk arbetskraft att diskrimineringsförbudet följdes. Vid nästan 60 inspektioner observerades diskriminering på grund av ursprung, språk eller nationalitet i fråga om lönebetalning eller andra minimivillkor. Under 2019–2021 meddelades 45 uppmaningar för brott mot förbudet mot diskriminering enligt diskrimineringslagen. I tillsynen över diskrimineringslagen är det vanligt att ingen faktisk lönejämförelse blir möjlig eftersom arbetsplatsens arbetstidshandlingar är bristfälliga. 

Arbetarskyddsmyndigheten har ingen etablerad tillämpningspraxis för tillsynen över bestämmelsen i 2 kap. 10 § i arbetsavtalslagen eftersom situationer där det inte skulle ha avtalats om lön kan anses vara mycket sällsynta. 

Förutom att det ges anvisningar och uppmaningar kan en arbetarskyddsinspektion även leda till att arbetarskyddsmyndigheten anmäler en misstanke om brott till polisen för förundersökning. År 2021 gjorde arbetarskyddsmyndigheten 403 anmälningar till polisen under olika brottsrubriceringar. Antalet anmälningar som arbetarskyddsmyndigheten gör till polisen under brottsrubriceringar i anknytning till lönebetalning varierar. År 2019 gjordes det 12 anmälningar till polisen under brottsrubriceringen diskriminering i arbetslivet och under brottsrubriceringen ockerliknande diskriminering i arbetslivet tre. Antalen 2020 var 22 respektive 4 och 2021 34 respektive 10. Samma anmälan kan inbegripa flera gärningar och brottsrubriceringar. För arbetarskyddsmyndighetens anmälningsskyldighet till polisen redogörs närmare i avsnitt 2.5. 

Arbetarskyddsmyndigheten ger dessutom olika parter vägledning och råd om hur lagstiftningen ska följas. Typiskt är att rådgivningen sker vid arbetarskyddsmyndighetens riksomfattande telefonservice eller per e-post. År 2021 togs det kontakt cirka 36 500 gånger. Av dem skedde cirka 20 000 kontakter via telefonservicen. Av dem gällde 61 procent (12 200) anställningsfrågor på ett eller annat sätt. På nationell nivå använder arbetarskyddsmyndigheten en resurs på cirka 14 årsverken för vägledning och rådgivning. I arbetarskyddsmyndighetens datasystem för tillsynsdata registreras kontakter som gäller en specifik arbetsgivare. Dessa kontakter uppgick till 8 735 år 2021. Av kontakterna anknöt cirka 2 800 till anställningsfrågor och av dem 564 särskilt till lönefrågor. I de fall som handlade om lön ledde 171 till åtminstone någon fortsatt åtgärd inom arbetarskyddstillsynen, som till exempel inspektion eller en begäran om utredning. 

2.5  Arbetarskyddsmyndighetens anmälningsskyldighet till polisen

Utöver att vidta administrativa tillsynsåtgärder är arbetarskyddsmyndigheten skyldig att vid behov anmäla misstankar om arbetsbrott till polisen. Arbetarskyddsmyndigheten har ålagts att anmäla till polisen om det på grundval av tillsynen finns sannolika skäl att misstänka till exempel diskriminering i arbetslivet eller ockerliknande diskriminering i arbetslivet enligt 47 kap. i strafflagen. Inspektören ska överväga om det är fråga om en gärning som uppfyller brottsrekvisitet och vid misstanke om brott föra ärendet till arbetarskyddsmyndigheten för behandling. 

I 50 § i lagen om tillsynen över arbetarskyddet föreskrivs att om det finns sannolika skäl att misstänka att någon har begått en gärning som är straffbar enligt en lag som omfattas av arbetarskyddsmyndighetens tillsyn eller enligt 25 kap. 3 eller 3 a §, 44 kap. 1 § 1 mom. 3 eller 8–10 punkten eller 47 kap. i strafflagen (39/1889), ska arbetarskyddsmyndigheten anmäla detta till polisen för förundersökning. Anmälningsskyldigheten i fråga om gärningar som avses i 25 kap. 3 och 3 a § samt 44 kap. 1 § 1 mom. 3 och 9 punkten i strafflagen gäller bara fall där någon har handlat i strid med minimivillkoren för anställningsförhållandet eller bestämmelser som gäller säkerhet och hälsa i arbetet, eller där det är fråga om en teknisk anordning som omfattas av arbetarskyddsmyndighetens tillsyn. Anmälan behöver emellertid inte göras om gärningen med beaktande av omständigheterna ska anses vara ringa och allmänt intresse inte kräver att en anmälan görs. 

Enligt paragrafens 2 mom. ska vid förundersökningen av en i 1 mom. avsedd gärning arbetarskyddsmyndigheten beredas tillfälle att bli hörd. Åklagaren ska bereda arbetarskyddsmyndigheten tillfälle att avge utlåtande innan åtalsprövningen avslutas. Arbetarskyddsmyndigheten har rätt att närvara och yttra sig vid den muntliga förhandlingen i ärendet vid domstol. 

För närvarande är arbetarskyddsmyndigheten skyldig att anmäla bland annat människohandelsbrott enligt 25 kap. i strafflagen samt straffbara gärningar enligt 47 kap. i strafflagen, bland annat diskriminering i arbetslivet och ockerliknande diskriminering i arbetslivet. Enligt 50 § i den gällande lagen om tillsynen över arbetarskyddet är arbetarskyddsmyndigheten inte skyldig att till polisen anmäla ocker- och bedrägeribrott enligt 36 kap. i strafflagen för förundersökning. I underavlöning i de former som är straffbara som brott enligt 47 kap. i strafflagen ingår alltså ett starkt element av diskriminering. I fråga om diskriminering i arbetslivet och ockerliknande diskriminering i arbetslivet ska gärningen även uppfylla rekvisitet för diskriminering, det vill säga basera sig på en i lagen nämnd diskrimineringsgrund. Då försätts en person i en ofördelaktigare ställning än andra på grundval av en i straffbestämmelserna nämnd grund, som sin nationalitet eller sitt etniska ursprung. 

Så är till exempel rekvisiten för grovt ocker i 36 kap. i strafflagen och ockerliknande diskriminering i arbetslivet i 47 kap. i samma lag mycket snarlika, men vid grovt ocker förutsätts det inte ingå ett diskriminerande element i gärningen, varvid dess rekvisit kan uppfyllas i fall där rekvisitet för ockerliknande diskriminering i arbetslivet inte uppfylls eftersom diskrimineringsaspekten saknas. Genom bestämmelserna om ockerbrott vill man förhindra att den som är i trångmål eller annars befinner sig i en svagare ställning än sin motpart blir ekonomiskt utnyttjad i avtalsförhållandenRP 66/1988 rd. s. 123.. Också hittills har det i domstolarna utdömts domar för grovt ocker i anslutning till anställningsförhållanden och underavlöning Se till exempel Helsingfors hovrätt R 14/2516 och Åbo hovrätt R 13/1070. Den sistnämnda domen handlade om asylsökande utlänningars arbete i en restaurang och en köttaffär. I fallen som betraktades som grovt ocker ansåg hovrätten att arbetsgivaren genom att underlåta att betala arbetstagarna lagstadgad lön skaffat sig ekonomisk vinning som var klart oproportionerlig i förhållande till vederlaget.. Veterligen har någon arbetsgivarpart inte hittills vid domstol dömts för bedrägeri eller grovt bedrägeri i fall som gällt underavlöning I till exempel Statistikcentralens publikation Syyttäjän teonkuvausaineisto – törkeät pahoinpitelyt, raiskaukset ja törkeät petokset (Työpaperi 1/2020) anges för 2019 inga fall av bedrägeri där rekvisitet skulle handla om att arbetsgivaren betalar arbetstagaren för liten lön.. Bedrägeri används för att vinna orättmätiga ekonomiska fördelar på andras bekostnad. Det klassiska bedrägeriet förövas så att en motpart vilseleds att ingå ett avtal eller att fullgöra en prestation antingen i eller utanför ett avtalsförhållande.RP 66/1988 rd. s. 123. 

Arbetarskyddsmyndigheten har i sin verksamhet upptäckt att det i vissa fall av underavlöning kan vara svårt att bevisa orsakssambandet mellan ofördelaktig ställning och en diskrimineringsgrund. Så kan det vara i till exempel när alla arbetstagare är utlänningar och endast en del av dem får en alltför liten lön. Då kan det vara svårt att påvisa ett samband mellan den alltför låga lönen och en diskrimineringsgrund. Därför kan många fall av underavlöning bli utan domstolsbehandling antingen på grund av polisens beslut att begränsa förundersökningen eller åklagarens beslut att inte väcka åtal. Ulkomaalaisten alipalkkaus harmaan talouden ilmiönä Suomessa – oikeustapausanalyysi, Selvitys 5/2020. Verohallinto, Harmaan talouden selvitysyksikkö, s. 16 och 18–19. 

I domstolsskedet har svaranden i många fall som handlat om utnyttjande av utländsk arbetskraft inte anklagats för grovt ocker utan för ockerliknande diskriminering i arbetslivet. Då förhindrar åtalsbundenheten att fallet bedöms som grovt ocker, eftersom åtalets gärningsbeskrivning av ockerliknande diskriminering i arbetet sällan uppfyller alla rekvisit för grovt ocker. Gränsdragningen mellan rekvisiten blir gjord redan i förundersökningen och åtalsprövningen om fallet inte alls prövas som grovt ocker eller om åtal väcks endast för ockerliknande diskriminering i arbetslivet. Kimpimäki, Minna, 2021. Ulkomaisten työntekijöiden hyväksikäyttö: ihmiskauppaa, kiskonnantapaista työsyrjintää vai alipalkkausta? Lakimies 5/2021, s. 785–811. 

Den nu föreslagna utvidgningen av arbetarskyddsmyndighetens anmälningsskyldighet till att omfatta ocker- och bedrägeribrott främjar i fråga om observerade underavlöningar att förundersökningen från början beaktar de brottsrekvisit som eventuellt är tillämpliga på fallet i större omfattning än nu. 

Arbetarskyddsmyndigheten har behörighet att lämna ett ställningstagande eller ett utlåtande till polisen och åklagaren om brottsrekvisit enligt 50 § i lagen om tillsynen över arbetarskyddet. I till exempel grövre fall där rubriceringen i förundersökningen är grov människohandel kan det finnas flera sekundära straffyrkanden (bl.a. människohandel, grovt ocker och ockerliknande diskriminering i arbetslivet). Utvidgningen av arbetarskyddsmyndighetens behörighet till att omfatta ocker- och bedrägeribrott enligt 36 kap. i strafflagen främjar utredningen av fall i och med att arbetarskyddsmyndigheten i ljuset av arbetarskyddslagstiftningen får yttra sig om så många som möjligt av de brottsrubriceringar som behandlas. Utvidgningen av anmälningsskyldigheten till att omfatta ocker- och bedrägeribrott bidrar till ett effektivt utnyttjande av myndighetens expertis i straffprocessens olika faser. 

Med grund i de ovannämnda omständigheterna föreslås det att arbetarskyddsmyndighetens skyldighet att anmäla misstänkta brott till polisen för förundersökning utvidgas så att anmälningsskyldigheten framöver även gäller bedrägeribrott enligt 36 kap. 1 och 2 § och ockerbrott enligt 6 och 7 § i strafflagen. 

2.6  Arbetarskyddsmyndighetens anmälningsskyldighet i inomhusklimatfrågor

4.1  De viktigaste förslagen

Det föreslås att 13 § 3 mom. i lagen om tillsynen över arbetarskyddet och om arbetarskyddssamarbete på arbetsplatsen ändras så att en uppmaning får meddelas i ärenden som gäller arbetsgivarens skyldighet att betala minst den lön som följer av lag och det allmänbindande kollektivavtalet och vars grund och belopp kan konstateras entydigt. Uppmaningen kan som för liknande ärenden ges då de olägenheter som följer av att lön inte betalats är mer än obetydliga. 

Myndighetens behörighet ska vara tydligt angiven i lag. Enligt förslaget kan arbetarskyddsmyndigheten ålägga arbetsgivaren att rätta till de observerade avlöningsrelaterade missförhållandena så att lönen motsvarar en lönenivå som kan bestämmas entydigt utan någon egentlig tolkning av kollektivavtalet. Avsikten i uppmaningsförfarandet är inte att arbetarskyddsinspektören eller arbetarskyddsmyndigheten ska ange eller fastställa en persons exakt korrekta lönenivå om lönebestämmelserna i kollektivavtalet kan tolkas på olika sätt. Det beror på strukturen och tydligheten i lönesystemen i olika branschers kollektivavtal hur entydig den lönenivå kan vara som arbetarskyddstillsynen kan förutsätta. 

Syftet med den föreslagna bestämmelsen är att med metoderna i lagen om tillsynen över arbetarskyddet säkerställa att det tillämpas en minimilönenivå och den vägen uppfylla det allmännas skyldighet att sörja för skyddet av arbetskraften enligt 18 § i grundlagen. Utvidgningen av arbetarskyddsmyndigheternas behörighet bidrar med ett nytt enkelt tillämpligt rättsmedel där syftet är att rätta till observerade olägenheter. 

Som i den gällande regleringen gäller arbetarskyddsmyndigheternas behörighet att övervaka att kollektivavtalen följs inte de arbetsgivare som följer ett kollektivavtal enligt bundenheten i lagen om kollektivavtal, det vill säga som normalt bindande. 

För att ingripa i underavlöning föreslås det att arbetarskyddsmyndighetens skyldighet enligt 50 § 1 mom. i lagen om tillsynen över arbetarskyddet att anmäla misstänkta gärningar till polisen för förundersökning utvidgas så att anmälningsskyldigheten framöver även gäller bedrägeribrott enligt 36 kap. 1 och 2 § och ockerbrott enligt 6 och 7 § i strafflagen. 

Samtidigt föreslås det att arbetarskyddsmyndighetens skyldighet att underrätta andra myndigheter utvidgas så att myndigheten till den kommunala hälsoskyddsmyndigheten och kommunens byggnadstillsynsmyndighet ska anmäla missförhållanden i fråga om byggnaders inomhusklimat och underhåll som uppdagats vid tillsynen. Anmälan behöver dock inte göras om den är uppenbart onödig. 

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

5.1  Handlingsalternativen och deras konsekvenser

Under beredningen har man också övervägt en lösning där tröskeln till att ge uppmaningar om brister i avlöningen avviker från ordalydelsen i den gällande 13 § och det förutsätts att de brister som upptäcks ska vara till exempel betydande eller väsentliga, vilket skulle göra tröskeln till att ge uppmaningar högre än för andra ärendegrupper. Då närmar sig uppmaningströskeln nivån för tröskeln till att anmäla misstänkta avlöningsrelaterade brott till polisen för förundersökning, vilket inte kan betraktas som ändamålsenligt med tanke på det korrigerande syftet med administrativ styrning och tillsyn. När det gäller diskrimineringsförbudet enligt diskrimineringslagen kan arbetarskyddsmyndigheten redan i nuläget ge en uppmaning enligt 13 § 3 mom. 5 punkten i lagen om tillsynen över arbetarskyddet. En uppmaning om att följa förbudet mot diskriminering kan ges liksom för andra uppmaningsärenden om en missgynnande avlöning är mer än obetydlig. En annorlunda formulering av tröskeln för att meddela uppmaningar som gäller avlöning kan ge upphov till en situation där underavlöning bedöms striktare än om det konstateras att ingen diskrimineringssituation enligt diskrimineringslagen föreligger. 

Lagstiftningsarbetsgruppen under ministerarbetsgruppen för främjande av sysselsättningen har utrett olika sätt att effektivisera ingripandet i avlöningsrelaterade överträdelser. Lagstiftningsarbetsgruppen granskade framför allt straffrättsliga påföljder och som en ny metod administrativa påföljder som metoder för att ingripa i avlöningsfrågor. 

Av de straffrättsliga metoderna bedömde lagstiftningsarbetsgruppen allmän kriminalisering av underavlöning. Enligt den straffrättsliga legalitetsprincipen ska det föreskrivas i lag om individens rättigheter och skyldigheter. Det finns inga bestämmelser i lag om beloppet av en arbetstagares lön, utan arbetstagarens lön bestäms i regel enligt det kollektivavtal som är bindande för arbetsgivaren. Med tanke på legalitetsprincipen föreföll det inte möjligt att allmänt kriminalisera underavlöning, vilket skulle kräva exakta bestämmelser i lag om minimilönen. Lagstiftningsarbetsgruppen konstaterade också utifrån den sakkunnigutredning som den tog del av att allvarlig underavlöning av arbetstagare kan uppfylla brottsrekvisiten för ocker eller bedrägeri i 36 kap. i strafflagen. Utgångspunkten i strafflagen är att allmänna bestämmelser tillämpas, och i strafflagen finns då få bestämmelser som gäller endast en viss bransch eller verksamhet, om de redan omfattas av de allmänna bestämmelsernas tillämpningsområde. Eftersom det bedömts vara möjligt att ingripa i fall av underavlöning genom brottsrekvisiten för ocker och bedrägeri i 36 kap. i strafflagen kan man uppnå det önskade resultatet även genom de nu föreslagna ändringarna i 50 § i lagen om tillsyn över arbetarskyddet. 

Lagstiftningsarbetsgruppen bedömde och lade fram förslag också om andra åtgärder inom straffrättens område. 

Justitieministeriet inledde i maj 2022 ett projekt för att utreda vissa frågor som gäller underavlöning och utnyttjande av utländska arbetstagare. I projektet utreds i enlighet med lagstiftningsarbetsgruppens riktlinjer straffrättsliga frågor i samband med underavlöning och utnyttjande av utländska arbetstagare. Dessa frågor gäller det inbördes förhållandet mellan brottsrekvisiten i 36 kap. och 47 kap. i strafflagen, preskription av åtalsrätten för gärningar enligt 47 kap. i strafflagen och juridiska personers straffansvar för gärningar enligt 36 kap. och 47 kap. i strafflagen. I projektet utreds också statistik över antalet domar för underavlöning i Finland och grunderna för de utdömda straffen. Om möjligt bör det också utredas vilka grupper av arbetstagare underavlöningen enligt dessa domar har gällt. Utredningens utfall förbättrar sannolikt verkställigheten av de nya befogenheter som föreslås för arbetarskyddsmyndigheten. 

Lagstiftningsarbetsgruppen bedömde också tillämpningsområdet för administrativa påföljder som tillsynsmetod i fråga om avlöningen. Administrativa påföljder är vanligen påföljdsavgifter av straffkaraktär, som ska uppfylla den ovan beskrivna straffrättsliga legalitetsprincipen på samma sätt som den egentliga straffrättsliga regleringen. När man överväger administrativa påföljder ska man också ta hänsyn till förbudet mot dubbel straffbarhet, alltså att samma gärning inte kan leda till en straffrättslig påföljd och en administrativ påföljd av straffkaraktär för samma aktör. Lagstiftningsarbetsgruppen konstaterade att administrativa påföljder lämpar sig bäst för gärningar som i fråga om klandervärdhet är relativt ringa, där det är enkelt och inte krävs särskilda undersökningar för att bevisa en försummelse. Tillsynen över avlöning förutsätter förtrogenhet med kollektivavtalssystemet och förmåga att ta ställning till kollektivavtalsbestämmelserna. Situationer där ingen lön betalats ut kan vara komplicerade och kräver vanligen att olika utredningar skaffas och bedöms. Med hänsyn till de ovannämnda betingelserna betraktades det inte som ett genomförbart alternativ att införa administrativa påföljder som en tillsynsmetod för arbetarskyddsmyndigheten i ärenden som gäller avlöning. 

Lagstiftningsarbetsgruppen lade också fram ett åtgärdsförslag som gällde lönegarantilagen för att ingripa i underavlöning. I samband med regeringens beslut den 11 februari 2022 om sysselsättningsåtgärder som ska stärka statsfinanserna beslutade regeringen utifrån lagstiftningsarbetsgruppens förslag att inleda beredningen av en lag om ändring av lönegarantilagen. Regeringen lämnade en proposition (RP 173/2022 rd) om ändringar i lönegarantilagstiftningen till riksdagen den 19 september 2022. I lönegarantilagen föreslås bestämmelser om en längre ansökningstid än normalt för fordringar som hänför sig till allvarligt arbetsrelaterat utnyttjande. Den nya bestämmelsen tryggar bättre än i nuläget som lönegaranti sådana arbetstagares fordringar som har råkat ut för allvarligt arbetsrelaterat utnyttjande. 

I lagstiftningsarbetsgruppens utredning av fenomenet underavlöning betonades utifrån hörandena även vikten av myndighetssamarbete. Myndighetssamarbetet måste effektiviseras när det gäller gemensamma handlingsmodeller och informationsutbyte för att man effektivare ska kunna ingripa i underavlöning. Myndigheterna måste också ta fram egna nya handlingsmodeller för att ingripa i underavlöning. Till den delen är åtgärderna kopplade till åtgärdsprogrammet för bekämpning av grå ekonomi och ekonomisk brottslighet, där ett av projekten går ut på att effektivisera myndighetssamarbetet och öka tillsynens genomslag för att bekämpa brott och svartarbete. Enbart en effektivisering av myndighetssamarbetet betraktas dock inte i sig som ett tillräckligt alternativ till de nu föreslagna bestämmelserna om arbetarskyddsmyndigheten.