1.1  Bakgrund

Fartygen har många uppgifter som är kritiska med tanke på säkerheten och som hänför sig till skyldigheten att ombord på fartygen uppfylla säkerhetskrav som grundar sig på internationella överenskommelser och nationella bestämmelser. Utandningsprov för arbetstagare på fartyg är motiverade med tanke på säkerhetskraven och de särskilda förhållandena inom sjöfarten. Utandningsproven är ett viktigt sätt att se till att de säkerhetsrisker som arbete i berusat tillstånd medför kan förebyggas på fartygen, och proven är vanliga på finländska fartyg och även internationellt.  

Lagstiftningen saknar bestämmelser om arbetsgivarens rätt att förplikta en arbetstagare att lämna utandningsprov för utredning av om arbetstagaren är berusad under arbetstid. En arbetstagares skyldighet att delta i utandningsprov kan grunda sig endast på lagstiftning. 

1.2  Beredning

Propositionen har beretts i delegationen för sjömansärenden, som finns i anslutning till arbets- och näringsministeriet. I delegationen finns representanter för arbets- och näringsministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, kommunikationsministeriet och arbetsmarknadsorganisationerna inom sjöfartsbranschen. 

Arbets- och näringsministeriet begärde yttranden om utkastet till proposition av de aktörer som är representerade i delegationen för sjömansärenden samt av justitieministeriet, finansministeriet, regionförvaltningsverken, Transport- och kommunikationsverket, Dataombudsmannens byrå, Närings-, trafik- och miljöcentralen i Egentliga Finland, vissa företag som bedriver verksamhet med vajerfärjor och Ålands landskapsregering.  

Propositionen var på remiss mellan den 8 juli och den 3 september 2021. Det kom in sammanlagt 11 yttranden. De lämnades av kommunikationsministeriet, justitieministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, ansvarsområdena för arbetarskyddet vid regionförvaltningsverken i Södra Finland, i Sydvästra Finland, i Östra Finland, i Norra Finland och i Västra och Inre Finland, arbetshälsoinstitutet, Närings-, trafik- och miljöcentralen i Egentliga Finland, Finlands Sjömans-Union FSU rf och Suomen Konepäällystöliitto - Finlands Maskinbefälsförbund - Finnish Engineers' Association ry, Suomen Laivanpäällystöliitto - Finlands Skeppsbefälsförbund ry, Kemiindustrin KI rf och Skogsindustrin rf, Rederierna i Finland rf samt Sjömanspensionskassan. 

De arbetsdokument och yttranden som gäller propositionen finns i den offentliga tjänsten under adress https://valtioneuvosto.fi/sv/projekt med identifieringskod TEM098:00/2020. 

2.1  Lagstiftning

2.2  Internationella överenskommelser och internationella organisationers riktlinjer och rekommendationer

2.3  Praxis

2.4  Bedömning av nuläget

En stor del av besättningen på fartygen har arbetsuppgifter som hänför sig till att trygga säker fart och inre säkerhet, avvärja yttre hot och sörja för miljösäkerheten. I anslutning till tryggandet av säkerheten finns det internationella regelverk och bestämmelser som förutsätter att det slås fast vilka uppgifter som hänför sig till säkerheten. För en del av besättningen hör uppgifter som hänför sig till säkerheten till de sedvanliga uppgifterna. I nödsituationer kan emellertid alla i besättningen höra till fartygets säkerhetsorganisation, och då kan de ha ett särskilt säkerhetsansvar som avviker från deras sedvanliga uppgifter. Fartyg i internationell fart har en mönstringslista som baserar sig på 1974 års internationella konvention om säkerheten för människoliv till sjöss (FördrS 11/1981), nedan SOLAS-konventionen, och som anger fartygets nödorganisation och de uppgifter som hör till den. De säkerhetsrelaterade uppgifterna anges i mönstringslistan enligt nödsituation. På passagerarfartyg kan det finnas arbetstagare som endast har sådana uppgifter i samband med evakuering av passagerare, såsom att bistå och instruera. En besättningsmedlem som normalt arbetar med exempelvis kundservice kan således i en nödsituation ha en bestämd uppgift som om den utförs i berusat tillstånd bland annat kan äventyra resenärernas säkerhet. 

Sjöfart bedrivs på olika fartyg och rutter och med besättning av olika storlek. På fraktfartyg och tankfartyg, inklusive tankfartyg som transporterar annat särskilt farligt gods, är besättningen liten, och i en nödsituation har var och en sin egen uppgift enligt säkerhetsorganisation. På passagerarfartyg är besättningen och säkerhetsorganisationen stora eftersom det är på besättningens ansvar att evakuera och instruera passagerarna och dessa uppgifter är krävande. Vissa fartyg, främst passagerarfartyg, kan även ha annan personal, som inte hör till den fastställda säkerhetsorganisationen.  

Rätten att förplikta arbetstagare att lämna utandningsprov bedöms vara nödvändig vid arbete till sjöss för att de säkerhetsrisker som är förenade med detta arbete ska kunna avvärjas. Utandningsproven är ett nödvändigt sätt för arbetsgivaren att förebygga säkerhetsrisker under de särskilda förhållandena vid arbete till sjöss. Med dessa prov kan man säkerställa arbets- och funktionsförmågan hos de arbetstagare som arbetar i uppgifter som påverkar fartygets, lastens, passagerarnas eller miljöns säkerhet och i uppgifter där säkerheten i arbetet kan äventyras om någon är berusad. Med tanke på säkerheten i arbetet är det dessutom nödvändigt att kunna förplikta en arbetstagare att lämna utandningsprov också i sådana situationer där arbetstagaren på goda grunder misstänks vara påverkad av alkohol under arbetstid. När fartyget är ute till havs kan arbetstagaren i sådana situationer inte sändas till företagshälsovården, vilket ofta är möjligt vid arbete i land. Säkerheten i arbetet spelar en framträdande roll vid arbete till sjöss, där det kan ta lång tid att få hjälp vid olyckor och där arbetsförhållandena är förenade med säkerhetsrisker. 

Befälhavaren har det övergripande ansvaret för fartygets sjövärdighet och säkerhet och, som företrädare för arbetsgivaren, för arbetarskyddet. För att kunna värna om fartygets, lastens, passagerarnas och miljöns säkerhet måste befälhavaren ha en möjlighet att försäkra sig om arbets- och funktionsförmågan hos de arbetstagare som arbetar i säkerhetsrelaterade uppgifter. Befälhavarens möjligheter att med stöd av lag fullgöra sitt särskilda säkerhetsansvar bedöms inte vara tillräckliga när det saknas lagstiftning om utandningsprov. Att ge akt på enskilda arbetstagares beteende och andedräkt ombord på fartygen är inte en tillräcklig metod för att förebygga arbete i berusat tillstånd och inte heller med tanke på övervakningen. När någon misstänks vara berusad kan man av praktiska skäl ofta inte kalla på polisen för att få ett utandningsprov utfört eller sända arbetstagaren till företagshälsovården.  

Rätten att förplikta en arbetstagare att lämna utandningsprov är på grund av kraven i kundavtalen av betydelse också för de finländska rederiernas konkurrenskraft. 

Utandningsprov är vedertagen praxis ombord på fartygen, och användningen av sådana prov samt förfarandena och påföljderna i anslutning till dem har slagits fast genom kollektivavtal. Arbetsgivaren har ändå ingen lagstadgad rätt att förplikta en arbetstagare att lämna utandningsprov. Enligt grundlagsutskottets praxis (GrUU 10/2004 rd) kan arbetsgivarens rätt enbart grunda sig på lagstiftning som uppfyller villkoren för begränsning av grundläggande fri- och rättigheter. Eftersom ett utandningsprov innebär ett ingrepp i skyddet för en arbetstagares privatliv och i den personliga integriteten, som är grundläggande rättigheter, samt i självbestämmanderätten behövs det bestämmelser i lag om grunderna för användning av utandningsprov vid arbete till sjöss. Bestämmelser om utandningsprov behövs också med tanke på arbetstagarnas rättsskydd och ett opartiskt bemötande. Det är motiverat att göra parternas rättigheter och skyldigheter i samband med utandningsprov tydligare.  

När det gäller färjetrafiken är det på grund av de säkerhetsrisker som kan jämställas med uppgifterna och arbetsförhållandena inom sjöfarten motiverat att det också på de vajerfärjor som inte omfattas av lagen om sjöarbetsavtal ska vara möjligt att förplikta en arbetstagare att lämna utandningsprov. Föraren av en vajerfärja har ansvaret att sörja för färjans, passagernas och lastens säkerhet. 

4.1  De viktigaste förslagen

Det föreslås att det till 13 kap. i lagen om sjöarbetsavtal fogas bestämmelser om arbetsgivarens rätt att förplikta en arbetstagare att lämna utandningsprov för utredning av om arbetstagaren är berusad under arbetstid. Dessutom föreslås det bestämmelser om behandling av personuppgifter i samband med utandningsprov. Enligt förslaget ska bestämmelserna utvidgas till att gälla också vajerfärjor för vars del lagen om sjöarbetsavtal inte i övrigt tillämpas på det arbete som utförs ombord. 

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

5.1  Handlingsalternativen och deras konsekvenser

Vid beredningen har man också bedömt alternativet att inte ta in några bestämmelser om utandningsprov i lagstiftningen. Utan lagstiftning har arbetsgivaren ingen rätt att förplikta en arbetstagare att lämna utandningsprov, utan det är i sista hand en fråga som förutsätter arbetstagarens samtycke. Arbetsgivarens behov av att ordna utandningsprov och förebygga säkerhetsrisker under de särskilda förhållandena vid arbete till sjöss talar för att bestämmelserna är nödvändiga. Med tanke på arbetstagarens beroendeställning till arbetsgivaren bör förutsättningarna för utandningsprov grunda sig på lagstiftning.  

Vid beredningen har man dessutom bedömt ett alternativ där bestämmelserna om slumpmässiga eller systematiska utandningsprov ska gälla alla arbetstagare som omfattas av lagen om sjöarbetsavtal. Det är emellertid möjligt att det på fartygen också arbetar personer vars uppgifter inte ens i nödsituationer är förenade med särskilda säkerhetsrisker och för vars del utandningsprov inte kan motiveras på något annat sätt än med aspekter som gäller säkerheten i arbetet i situationer där någon misstänks vara berusad. 

5.2  Lagstiftning och andra handlingsmodeller i utlandet

7.1  Lagen om sjöarbetsavtal

1 kap. Allmänna bestämmelser 

2 §. Undantag från tillämpningsområdet. Det föreslås att ett nytt 3 mom. fogas till paragrafen. De bestämmelser om utandningsprov som föreslås i 13 kap. 19 a och 19 b § ska tillämpas också på det arbete ombord på vajerfärjor som i övrigt inte omfattas av lagen om sjöarbetsavtal. Enligt 6 § i lagen om trafiksystem och landsvägar (503/2005) hör till en landsväg också färja med färjeled och färjeläge. Färjorna är farkoster som förmedlar landsvägstrafik över vattendrag. Med vajerfärja avses en färja som rör sig styrd av en lina eller någon annan av Transport- och kommunikationsverket godkänd ersättande anordning. 

13 kap. Särskilda bestämmelser 

19 a §.När arbetstagare kan förpliktas att lämna utandningsprov ombord på fartyg. Till lagen om sjöarbetsavtal föreslås det bli fogat bestämmelser om möjligheten att förplikta arbetstagare att lämna utandningsprov ombord på fartyg. Det föreslås att bestämmelserna skrivs in i en ny 19 a § i 13 kap.  

Paragrafen ska innehålla bestämmelser om arbetsgivarens rätt att förplikta en arbetstagare att lämna utandningsprov för utredning av om arbetstagaren är påverkad av alkohol under arbetstid. Det är ur både arbetsgivar- och arbetstagarperspektiv en skillnad mellan dels slumpmässiga utandningsprov av stickprovskaraktär och regelbundna utandningsprov, dels utandningsprov i situationer där en arbetstagare misstänks vara berusad. Därför föreslås förutsättningarna för att förplikta någon att lämna utandningsprov vara olika när det gäller dessa situationer.  

Enligt 1 mom. ska en arbetsgivare kunna förplikta de arbetstagare på ett fartyg som arbetar i uppgifter där arbete i berusat tillstånd kan äventyra andra ombordvarandes liv, hälsa eller säkerhet i arbetet eller fartygets eller miljöns säkerhet att vid en tidpunkt som arbetsgivaren bestämmer delta i ett allmänt utandningsprov. Genom bestämmelsen blir det möjligt att på fartygen ordna slumpmässiga utandningsprov av stickprovskaraktär samt regelbundna utandningsprov i början av eller under varje arbetspass. Det är meningen att arbetsgivaren genom utandningsproven ska kunna ta reda på arbetstagarnas arbetskondition under arbetstid. Utandningsproven ska inte förläggas till tider som inte utgör arbetstid för en arbetstagare. Proven ska inte få leda till avbrott i besättningens vilotider. Bestämmelser om avbrott i vilotiderna finns i 10 § i sjöarbetstidslagen (296/1976) och i 10 § i lagen om arbetstiden på fartyg i inrikesfart (248/1982). De undantag som anges i dessa bestämmelser är inte tillämpliga på utandningsprov. Sådan tid som utandningsprov inte ska få förläggas till kan vara minimivilotider enligt sjöarbetstidslagen eller lagen om arbetstiden på fartyg i inrikesfart eller annan fritid som arbetstagaren tillbringar ombord. I fråga om de arbetstagare enligt 2 § 1–3 punkten i sjöarbetstidslagen på vilka endast vissa bestämmelser i den lagen tillämpas ska det vid tillämpningen av bestämmelserna kontrolleras om det är fråga om tid under vilken arbetstagaren utför sina arbetsuppgifter eller arbetstagarens fritid.  

På fartygen finns det uppgifter av många slag som påverkar säkerheten. De har beskrivits i samband med bedömningen av nuläget. Med stöd av den föreslagna bestämmelsen ska exempelvis arbetstagare ombord som ansvarar för att trygga säker fart och inre säkerhet, avvärja yttre hot eller hantera bunkerolja eller miljöfarlig last förpliktas att lämna utandningsprov. Den föreslagna bestämmelsen omfattar också andra arbetstagare vars uppgifter är förenade med säkerhetsrisker i fråga om de i bestämmelsen nämnda intressen som ska skyddas. Dessutom ska de arbetstagare som i en nödsituation har sådana uppgifter där arbete i berusat tillstånd kan äventyra de säkerhetsintressen som nämns i paragrafen kunna förpliktas att lämna utandningsprov. Dessa uppgifter anges i fartygets mönstringslista. Det handlar exempelvis om uppgifter i anslutning till att instruera och bistå passagerare i samband med en evakuering.  

Sjöfart bedrivs på olika fartyg och rutter och med besättning av olika storlek. På fraktfartyg och tankfartyg, inklusive tankfartyg som transporterar annat särskilt farligt gods, ska i regel alla arbetstagare ombord utifrån uppgifterna omfattas av bestämmelsen. På passagerarfartyg omfattas också de som arbetar i uppgifter som påverkar passagerarnas säkerhet av bestämmelsen. I praktiken är det således bara en liten andel av arbetstagarna ombord på ett fartyg som inte omfattas av bestämmelsen. Särskilt på passagerarfartyg kan det också finnas annan sådan personal för vars del förutsättningarna inte nödvändigtvis uppfylls. Arbetsgivaren ska svara för bedömningen av om förutsättningarna uppfylls eller inte. När utandningsprov utförs ska man i enlighet med lagen om sjöarbetsavtal se till att arbetstagarna får ett opartiskt bemötande. 

Möjligheten att ordna utandningsprov för dem som arbetar i säkerhetsrelaterade uppgifter bedöms för arbetsgivaren vara ett nödvändigt och med tanke på skyddet av de ovannämnda intressena motiverat sätt att säkerställa arbetstagarnas arbets- och funktionsförmåga i syfte att förebygga säkerhetsrisker ombord på fartygen. Genom de föreslagna bestämmelserna blir det möjligt att besluta om utandningsprov i fråga om de uppgifter där det bedöms vara nödvändigt.  

I 1 mom. föreslås det dessutom en bestämmelse om arbetsgivarens rätt att förplikta även en enskild arbetstagare, oavsett arbetstagarens arbetsuppgifter, att lämna utandningsprov om det finns grundad anledning att misstänka att arbetstagaren är påverkad av alkohol under arbetstid. Tröskeln för en grundad misstanke får med tanke på säkerheten i arbetet inte vara hög. Det kan finnas grundad anledning att misstänka att en arbetstagare är berusad exempelvis utifrån hans eller hennes beteende eller andedräkt. Avsikten med bestämmelsen är att en enskild arbetstagare inte godtyckligt ska kunna förpliktas att lämna utandningsprov. Detta krav följer redan av det krav på opartiskt bemötande av arbetstagarna som ingår i lagen om sjöarbetsavtal. I andra fall än vid misstanke om berusning ska det inte kunna beslutas att en enskild arbetstagare ensam ska lämna utandningsprov, om inte beslutet också gäller andra arbetstagare. 

När ett fartyg är ute på havet ansvarar befälhavaren och besättningen för säkerheten, och i en nödsituation kan det ta lång tid att få hjälp. Om en arbetstagare misstänks vara berusad kan arbetsgivaren således ha ett motiverat behov av att kunna förplikta arbetstagaren att lämna utandningsprov för att säkerheten i arbetet ska kunna garanteras. Ett särdrag vid arbete till sjöss är också att man av praktiska skäl inte nödvändigtvis kan sända en arbetstagare som misstänks vara berusad till företagshälsovården eller få hjälp av myndigheterna med att utföra utandningsprov. 

Arbetsgivaren ska inte enligt de föreslagna bestämmelserna vara skyldig att ordna utandningsprov eller att förplikta arbetstagare som misstänks vara berusade att lämna utandningsprov. Arbetsgivaren kan bedöma en arbetstagares arbetsförmåga också utan ett sådant prov. Utandningsprovet ska vara ett hjälpmedel som arbetsgivaren kan använda som stöd för sin bedömning. Det är arbetsgivaren som har de bästa förutsättningarna att för varje enskilt fartyg bedöma behovet av att ordna utandningsprov och exempelvis hur ofta det är ändamålsenligt att ordna utandningsprov. Det är motiverat att låta arbetsgivaren för varje enskilt fartyg göra de bedömningar som gäller utandningsprov. Då kan fartygens särdrag också beaktas ur säkerhetssynpunkt. 

En arbetstagare ska inte med maktmedel kunna tvingas att lämna utandningsprov. Om en arbetstagare vägrar att lämna utandningsprov innebär det ett sådant brott mot en förpliktelse i anslutning till arbetsavtalsförhållandet vars betydelse ska bedömas enligt arbetsrättsliga principer. Bestämmelserna motsvarar således till denna del de bestämmelser om arbetsgivarens rätt att förplikta en arbetstagare att lämna intyg över narkotikatest som finns i 8 § i lagen om integritetsskydd i arbetslivet. Det finns inte heller några särskilda bestämmelser om påföljderna vid vägran att lämna intyg över narkotikatest.  

Om arbetsgivaren misstänker att en arbetstagare är berusad i arbetet är den första åtgärden ofta att avlägsna arbetstagaren från arbetspasset för att garantera säkerheten. Det kan också hända att det räcker med denna åtgärd. Arbetsgivaren gör från fall till fall en helhetsbedömning av påföljderna i anslutning till anställningsförhållandet när någon uppträder berusad under arbetstid. Påföljder som kan komma i fråga är, utöver att arbetstagaren hindras från att arbeta, samtal, anmärkning, vårdhänvisning, varning, hävning av prövotiden eller uppsägning eller hävning av anställningsförhållandet. Bestämmelser om förutsättningarna för uppsägning eller hävning av ett anställningsförhållande finns i lagen om sjöarbetsavtal. Om det på ett fartyg i utrikestrafik regelbundet finns minst åtta arbetstagare, ska fartyget ha en fartygskommission. Ett arbetsavtal får inte sägas upp eller hävas av en orsak som hänför sig till arbetstagaren och som konstaterats ombord på fartyget förrän ärendet har behandlats i fartygskommissionen. Arbete i berusat tillstånd kan också leda till skadeståndsansvar, om detta arbete orsakar skada.  

En förutsättning för utandningsprov är enligt det föreslagna 2 mom. att arbetsgivaren har ett skriftligt antidrogprogram enligt 11 § 4 mom. i lagen om företagshälsovård. Bestämmelserna motsvarar till denna del bestämmelserna om narkotikatester. Avsikten är att förplikta arbetsgivare som utför utandningsprov att göra upp ett antidrogprogram. Om arbetsgivaren inte har ett antidrogprogram som avses i bestämmelsen, uppfylls inte förutsättningarna för att utföra utandningsprov. Programmet ska innehålla arbetsplatsens allmänna mål och den praxis som iakttas för att förhindra droganvändning och hänvisa personer med drogproblem vidare till vård. Programmet kan ingå i verksamhetsplanen för företagshälsovården. I ett antidrogprogram behandlas förutom alkohol också förebyggande av problem som användningen av andra berusningsmedel orsakar, tidiga insatser vid missbruksproblem och fungerande vårdhänvisning. När det gäller användning av berusningsmedel har programmet perspektivet lagt särskilt på arbetstagarens hälsa och arbetsförmåga. Att arbetsgivare som utför utandningsprov förutsätts ha ett antidrogprogram leder således till ökade övergripande granskningar av användningen av berusningsmedel på arbetsplatserna, och därigenom till att missbruksproblemen beaktas som hälsoproblem, och ökar samtidigt transparensen och arbetstagarnas medvetenhet om praxis för förebyggande av rusmedelsskador och för vårdhänvisning. Ett antidrogprogram främjar också fullgörandet av skyldigheten att bemöta arbetstagarna opartiskt exempelvis i fråga om enhetlig vårdhänvisningspraxis. 

Innan antidrogprogrammet godkänns ska de arbetsuppgifter där en arbetstagare utan grundad misstanke kan förpliktas att lämna utandningsprov behandlas i dialog enligt samarbetslagen eller i samarbetsförfarande enligt lagen om samarbete inom statens ämbetsverk och inrättningar eller lagen om samarbete mellan arbetsgivare och arbetstagare i kommuner och välfärdsområden. I andra företag och offentligrättsliga samfund än sådana som omfattas av de ovannämnda lagarna om samarbete ska arbetstagarna eller deras representanter ges tillfälle att bli hörda om vilka de arbetsuppgifter är där förutsättningarna för att förplikta arbetstagarna att delta i ett allmänt utandningsprov uppfylls.  

I 3 mom. föreslås det bestämmelser om sådana krav på förfarandena som är av betydelse med tanke på arbetstagarnas rättsskydd. Enligt momentet ska arbetsgivaren vid utandningsproven använda apparater som är så tillförlitliga som möjligt och som har kalibrerats och underhållits i enlighet med tillverkarens instruktioner. Arbetsgivaren ska använda en alkometer av hög kvalitet som av de alkometrar som finns att tillgå på marknaden är så tillförlitlig som möjligt, kalibrerbar och avsedd för professionellt bruk. Arbetsgivaren ska vidare se till att apparaten kalibreras och underhålls på behörigt sätt i enlighet med tillverkarens instruktioner. Arbetsgivaren ska enligt 3 mom. också se till att de som utför utandningsproven har fått tillräcklig utbildning i användningen av de apparater som används vid proven. Arbetsgivaren ska även i övrigt se till att utandningsproven utförs på ett sätt som garanterar tillförlitliga resultat. Detta innebär en skyldighet att se till att alkometrarna används i enlighet med instruktionerna samt beaktande av möjligheten att mätfel kan förekomma.  

I 3 mom. förutsätts arbetsgivaren dessutom genom lämpliga förfaranden sörja för arbetstagarnas integritetsskydd vid utandningsproven. Det betyder exempelvis att ett utandningsprov ska utföras utom syn- och hörhåll för andra arbetstagare och att skyddet för personuppgifter ska beaktas när resultaten av utandningsproven behandlas. För att arbetstagarnas integritetsskydd ska kunna tryggas vid utandningsproven ska ingen annan än de nödvändiga personerna, det vill säga den som utför provet, den som lämnar ett prov och en representant för arbetstagarna, vara närvarande. I fråga om behandlingen av personuppgifter tillämpas dataskyddslagstiftningen. Bestämmelser om tystnadsplikt finns i 35 § i dataskyddslagen när det gäller dem som deltar i behandlingen av personuppgifter och i 5 § i lagen om integritetsskydd i arbetslivet när det gäller dem som deltar i behandlingen av uppgifter om hälsotillstånd. 

I 3 mom. föreslås det dessutom en bestämmelse om verifiering av resultaten av utandningsprov. Om arbetstagaren kräver det ska resultatet av ett utandningsprov verifieras genom ett nytt utandningsprov. Resultatet av ett utandningsprov som inte har utförts med en precisionsalkometer ska om arbetstagaren kräver det verifieras med en annan apparat. Det är inte motiverat att förutsätta att utandningsprov som har utförts med precisionsalkometer ska verifieras med en annan apparat eftersom precisionsalkometrarna är så tillförlitliga.  

Eftersom det kan förekomma fel i de tekniska mätningarna kan resultaten av utandningsproven inte förutsättas vara fullständigt tillförlitliga. Det är i regel inte möjligt att på ett tillförlitligt sätt ta blodprov ombord på fartygen för att säkerställa riktigheten i resultatet av ett utandningsprov. Om det råder tvivel i fråga om riktigheten hos resultatet av ett utandningsprov ligger det i både arbetsgivarens och arbetstagarens intresse att saken reds ut. Arbetsgivaren ansvarar för att de uppgifter som denne använder i sitt beslutsfattande är korrekta.  

Syftet med de föreslagna bestämmelserna är att styra arbetsgivarna mot lämpliga förfaranden vid utförandet av utandningsprov. Det är motiverat att låta arbetsgivaren överväga de närmare förfarandena för varje enskilt fartyg. Arbetsgivaren ska enligt förslaget bestämma vem som i praktiken utför utandningsprov på fartygets befälhavare och övriga personal. När förfarandena slås fast är det motiverat att gå igenom hur ofta och med hurdana apparater utandningsproven ska utföras, hur ett åläggande att lämna utandningsprov ska meddelas, hur utandningsproven ska utföras i praktiken, vem som ska vara närvarande när utandningsprov utförs och på vilket sätt det ska sörjas för att integritet och personuppgifter skyddas för den som ska lämna utandningsprov.  

I 3 mom. föreslås det dessutom en informativ hänvisning till 21 § i lagen om integritetsskydd i arbetslivet. I 21 § i lagen om integritetsskydd i arbetslivet anges det att syftet med övervakning med tekniska metoder, ibruktagandet av dem och de metoder som används i övervakningen omfattas av dialogen enligt samarbetslagen samt samarbetsförfarandet enligt lagen om samarbete inom statens ämbetsverk och inrättningar och lagen om samarbete mellan arbetsgivare och arbetstagare i kommuner och välfärdsområden. I andra företag och offentligrättsliga sammanslutningar än sådana som omfattas av samarbetslagstiftningen ska arbetsgivaren före beslutsfattandet ge arbetstagarna eller deras representanter tillfälle att bli hörda i de angelägenheter som nämns ovan. Efter dialogen, samarbetsförfarandet eller hörandet ska arbetsgivaren definiera ändamålet med och metoderna för övervakningen med tekniska metoder av arbetstagarna samt informera arbetstagarna om syftet med, ibruktagandet av och metoderna för övervakningen. Därför behövs det inga separata bestämmelser om denna information i den föreslagna paragrafen. 

I 4 mom. föreslås det en bestämmelse om arbetsgivarens skyldighet att informera arbetstagarna om rätten att kräva att resultatet av ett utandningsprov verifieras i enlighet med 3 mom. En sådan skyldighet behövs med tanke på arbetstagarnas rättsskydd. De registrerade ska informeras om behandlingen av personuppgifter i enlighet med kapitel III i dataskyddsförordningen.  

19 b §.Behandling av personuppgifter i samband med utandningsprov. I 13 kap. föreslås det en ny 19 b § med bestämmelser om behandling av arbetstagares personuppgifter i samband med utandningsprov. Vid behandlingen av resultaten av utandningsprov ska, när resultaten är personuppgifter, bestämmelserna om behandling av personuppgifter beaktas. Enligt 3 § i lagen om integritetsskydd i arbetslivet får arbetsgivaren behandla endast sådana personuppgifter som har direkt relevans för arbetstagarens arbetsavtalsförhållande och som har att göra med hanteringen av rättigheter och skyldigheter för parterna i arbetsavtalsförhållandet eller med de förmåner arbetsgivaren erbjuder arbetstagarna eller med arbetsuppgifternas särskilda natur. Enligt 4 § i lagen om integritetsskydd i arbetslivet ska insamling av personuppgifter under ett arbetsavtalsförhållande behandlas i dialog enligt samarbetslagen eller i samarbetsförfarande enligt lagen om samarbete inom statens ämbetsverk och inrättningar eller lagen om samarbete mellan arbetsgivare och arbetstagare i kommuner och välfärdsområden. Bestämmelser om den personuppgiftsansvariges skyldigheter och den registrerades rättigheter finns i dataskyddsförordningen.  

Rättslig grund för behandlingen av personuppgifter föreslås vara artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen. Behandlingen av personuppgifter kan också grunda sig på artikel 6.1 c, när arbetsgivaren behandlar personuppgifter för att fullgöra en rättslig förpliktelse när det gäller att reda ut grunden för upphävande av ett anställningsförhållande. Enligt ett betänkande av förvaltningsutskottet (FvUB 13/2018 rd) kan behandling av personuppgifter att döma av ordalydelsen i artikel 6 vara baserad på flera av de rättsliga grunder som avses i den artikeln. Utskottet vill betona att användning av flera än en rättslig grund för behandling av personuppgifter ändå inte kan leda till att det blir oklart vilka rättigheter den registrerade enligt lagen ska ha. Eftersom den behandling som sker i samband med utredning av grunden för upphävande av ett anställningsförhållande ska bygga på artikel 6.1 c har den registrerade inte rätt att göra invändningar mot behandlingen av personuppgifter enligt artikel 21 i förordningen. Däremot har den registrerade en sådan rättighet när behandlingen bygger på artikel 6.1 e. 

I propositionen föreslås det bestämmelser om behandling av resultaten av utandningsprov. Enligt den föreslagna paragrafen har arbetsgivaren, när förutsättningarna enligt 19 a § uppfylls, rätt att behandla personuppgifter som gäller resultatet av en arbetstagares utandningsprov. En förutsättning för behandlingen av uppgifterna ska således vara att arbetsgivaren enligt 19 a § har rätt att förplikta arbetstagaren att lämna utandningsprov. Uppgifterna får behandlas om behandlingen behövs för kontrollen av arbetstagarnas drogfrihet under arbetstid, för beslut som gäller ett anställningsförhållande eller för utredning, fastställande, utövande eller försvar av rättsliga anspråk. I regel behöver negativa utslag i utandningsprov inte bevaras efter det att proven har utförts. Med tanke på bestämmelsernas tydlighet och skyddet för arbetstagarnas personuppgifter är det motiverat att samtidigt föreskriva om de ändamål för vilka det är tillåtet att använda negativa utslag i utandningsprov. 

Resultaten av utandningsprov kan, åtminstone som en kombination av flera positiva utslag, röja personuppgifter som gäller arbetstagarens hälsotillstånd, såsom ett alkoholberoende. Grundlagsutskottet har förutsatt att det finns exakta och noggrant avgränsade bestämmelser om att det är tillåtet att behandla känsliga uppgifter bara om det är absolut nödvändigt. Grundlagsutskottet har inte tagit ställning till om huruvida ett enskilt positivt utslag i ett utandningsprov kan betraktas som hälsouppgifter eller i konstitutionellt hänseende känsliga personuppgifter.  

De föreslagna bestämmelserna om behandling av personuppgifter grundar sig på det nationella handlingsutrymmet enligt artiklarna 6, 9.2 b och 88 i dataskyddsförordningen. Enligt artikel 6.2 får medlemsstaterna behålla eller införa mer specifika bestämmelser för att anpassa tillämpningen av bestämmelserna i denna förordning med hänsyn till behandling för att efterleva punkt 1 c och e genom att närmare fastställa specifika krav för uppgiftsbehandlingen och andra åtgärder för att säkerställa en laglig och rättvis behandling. Enligt artikel 6.3 ska den grund för behandlingen som avses i artikel 6.1 c och e fastställas i enlighet med unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt som den personuppgiftsansvarige omfattas av. Syftet med behandlingen ska fastställas i den rättsliga grunden eller, i fråga om behandling enligt punkt 1 e, ska vara nödvändigt för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning. Den rättsliga grunden kan innehålla särskilda bestämmelser för att anpassa tillämpningen av bestämmelserna i dataskyddsförordningen, bland annat de allmänna villkor som ska gälla för den personuppgiftsansvariges behandling, vilken typ av uppgifter som ska behandlas, vilka registrerade som berörs, de enheter till vilka personuppgifterna får lämnas ut och för vilka ändamål, ändamålsbegränsningar, lagringstid samt typer av behandling och förfaranden för behandling, inbegripet åtgärder för att tillförsäkra en laglig och rättvis behandling. 

Den föreslagna behandlingen av personuppgifter som gäller hälsotillstånd är i enlighet med artikel 9.2 b i dataskyddsförordningen nödvändig för att den personuppgiftsansvarige eller den registrerade ska kunna fullgöra sina skyldigheter och utöva sina särskilda rättigheter inom arbetsrätten. En förutsättning enligt artikel 9.2 b är att den nationella lagstiftningen då innehåller bestämmelser om lämpliga skyddsåtgärder som säkerställer den registrerades grundläggande rättigheter och intressen.  

Nationellt handlingsutrymme i fråga om behandling av personuppgifter i anställningsförhållanden finns också i artikel 88 i dataskyddsförordningen. Enligt artikel 88.2 ska särskilda nationella regler för behandling av personuppgifter i anställningsförhållanden innehålla lämpliga och specifika åtgärder för att skydda den registrerades mänskliga värdighet, berättigade intressen och grundläggande rättigheter, varvid hänsyn särskilt ska tas till insyn i behandlingen, överföring av personuppgifter inom en koncern eller en grupp av företag som deltar i gemensam ekonomisk verksamhet samt övervakningssystem på arbetsplatsen.  

I paragrafen föreslås det en hänvisning till 5 § i lagen om integritetsskydd i arbetslivet. Med stöd av hänvisningsbestämmelsen ska vid behandlingen av uppgifter som gäller positiva utslag i utandningsprov det tillämpas som i 5 § 2 och 4 mom. i den lagen föreskrivs om behandling av uppgifter om arbetstagares hälsotillstånd, personer som har rätt att behandla uppgifterna, förvaring och utplånande av uppgifterna och bedömning av grunden för och behovet av behandlingen. Med positivt utslag i ett utandningsprov avses ett resultat som visar att arbetstagaren är påverkad av alkohol. Enligt 5 § 1 mom. har arbetsgivaren utöver de situationer som anges i den paragrafen dessutom rätt att behandla uppgifter om en arbetstagares hälsotillstånd i sådana situationer och i en sådan omfattning som föreskrivs särskilt någon annanstans i lag. Enligt paragrafens 2 mom. får uppgifter om hälsotillstånd behandlas endast av personer som utifrån uppgifterna bereder eller fattar beslut om ett arbetsavtalsförhållande eller verkställer dem. Arbetsgivaren ska uppge namnet på dessa personer eller fastställa de uppgifter som omfattar behandling av uppgifter om hälsotillstånd. De som behandlar uppgifter om hälsotillstånd får inte röja uppgifterna för utomstående under arbetsavtalsförhållandet eller efter att det har upphört. Enligt 4 mom. ska arbetsgivaren förvara de uppgifter om en arbetstagares hälsotillstånd som arbetsgivaren förfogar över åtskilda från andra personuppgifter som arbetsgivaren har samlat in. Uppgifter om hälsotillståndet ska utplånas så snart det inte längre finns någon grund enligt 1 mom. för behandling av uppgifterna. Grunden för och behovet av behandlingen ska bedömas minst vart femte år. Uppgifter om ett positivt utslag i ett utandningsprov ska således utplånas när uppgifterna inte längre behöver behandlas för de ändamål som nämns i den föreslagna paragrafen. Det är inte möjligt att närmare ange tiden för bevarandet av uppgifter eftersom uppgifterna kan vara av betydelse också efter en lång tid, exempelvis på grund av tiderna för väckande av talan eller i samband med en rättegång som gäller lagligheten i ett beslut om upphävande av ett anställningsförhållande. 

Det är vid behandling av uppgifter motiverat att tillämpa de skyddsåtgärder som föreskrivs i 5 § 2 och 4 mom. i lagen om integritetsskydd i arbetslivet också på sådan behandling av positiva utslag i utandningsprov som avses i de föreslagna bestämmelserna eftersom resultaten av utandningsproven kan röja uppgifter om arbetstagarnas hälsotillstånd och därmed vara känsliga.  

Enligt 6 § 2 mom. i dataskyddslagen ska en personuppgiftsansvarig vidta lämpliga och särskilda åtgärder för att skydda den registrerades rättigheter vid behandling av uppgifter som hör till särskilda kategorier av personuppgifter. Momentet innehåller en förteckning över åtgärder som de lämpliga och särskilda åtgärderna kan omfatta. Av åtgärderna i förteckningen är åtgärder för att höja kompetensen hos den personal som behandlar personuppgifter samt den personuppgiftsansvariges interna åtgärder för att förhindra tillträde till personuppgifter särskilt tillämpliga på sådan behandling som avses i propositionen. Dessutom ska arbetsgivaren i egenskap av personuppgiftsansvarig bedöma vilka andra skyddsåtgärder de risker som är förenade med behandlingen av personuppgifter förutsätter och vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att säkerställa att behandlingen av personuppgifter sker i enlighet med kraven i dataskyddsförordningen och dataskyddslagen. 

De föreslagna skyddsåtgärderna bedöms vara lämpliga och tillräckliga och uppfylla kraven i artiklarna 9.2 b och 88.2 i dataskyddsförordningen. Den insyn som nämns i artikel 88.2 garanteras dessutom genom samarbets- och samrådsförfaranden. 

Behandling av personuppgifter enligt den föreslagna paragrafen behövs i första hand för att arbetsgivaren ska kunna sörja för fartygets, de ombordvarandes och miljöns säkerhet. De föreslagna bestämmelserna om behandling av personuppgifter uppfyller således ett mål av allmänt intresse på det sätt som artikel 6.3 i dataskyddsförordningen förutsätter.  

Det ska vara tillåtet att behandla personuppgifter som gäller resultatet av ett utandningsprov endast om förutsättningarna enligt den föreslagna 19 a § i anslutning till säkerheten vid arbete till sjöss eller kravet enligt den paragrafen på en grundad misstanke för att någon ska förpliktas att lämna utandningsprov uppfylls. De tillåtna ändamålen med behandlingen anges i den föreslagna 19 b §. Behandlingen av personuppgifter har begränsats till vad som är nödvändigt för att målen med de föreslagna bestämmelserna om utandningsprov ska nås. Det föreslås att bestämmelser om en avgränsning av den personkrets som får delta i behandlingen av personuppgifter som gäller ett positivt utslag i ett utandningsprov och om utplåning av uppgifter tas in i lagen genom en hänvisning till 5 § i lagen om integritetsskydd i arbetslivet. Behandlingen av personuppgifter bedöms således i enlighet med artikel 6.3 i dataskyddsförordningen vara proportionell mot det mål som eftersträvas. 

7.2  Samarbetslagen

12 §. Ärenden som på grund av annan lagstiftning ska behandlas i dialog. I 2 punkten i paragrafen anges att ärenden som på grund av annan lagstiftning ska behandlas i dialog enligt 8 § 6 punkten i samarbetslagen är i 7 och 8 § i lagen om integritetsskydd i arbetslivet avsedda arbetsuppgifter, där en arbetssökande eller arbetstagare är antingen skyldig att lämna eller på grund av samtycke kan lämna ett intyg över narkotikatest till arbetsgivaren i enlighet med 11 § 4 mom. i lagen om företagshälsovård. Det föreslås att även de arbetsuppgifter där arbetsgivaren med stöd av 13 kap. 19 a § i lagen om sjöarbetsavtal utan grundad misstanke kan förplikta en arbetstagare att lämna utandningsprov ska tas med i bestämmelsen i 2 punkten. 

7.3  Lagen om samarbete inom statens ämbetsverk och inrättningar

13 §.Behandling av planer, principer och praxis som grundar sig på annan lagstiftning. I 2 punkten i paragrafen föreslås motsvarande ändring som i 12 § 2 punkten i samarbetslagen. 

9.1  Skydd för privatlivet, personlig integritet och självbestämmanderätt

De föreslagna bestämmelserna om rätt att förplikta en arbetstagare att lämna utandningsprov är av betydelse särskilt med tanke på skyddet för privatlivet, som tryggas i 10 § i grundlagen, och den personliga integriteten, som tryggas i 7 § i den lagen. Bestämmelserna om drogtestning har enligt grundlagsutskottets vedertagna praxis bedömts utgöra ett ingrepp i rätten till personlig integritet enligt 7 § i grundlagen, en inskränkning av skyddet för privatlivet enligt 10 § i den lagen och ett ingrepp i individens självbestämmanderätt (GrUU 38/2013 rd, GrUU 28/2004 rd, GrUU 12/2006 rd, GrUU 10/2004 rd). 

Skyddet för arbetstagares privatliv grundar sig på grundlagens 10 §, där det anges att vars och ens privatliv, heder och hemfrid är tryggade. Enligt förarbetena till paragrafen (RP 309/1993 rd, s. 56/II) är utgångspunkten för skyddet för privatliv att individen har rätt att leva sitt eget liv utan godtycklig eller ogrundad inblandning av myndigheter eller andra utomstående.  

Den bestämmelse i grundlagen som skyddar privatlivet har ett nära samband med lagens 7 §, där allas rätt till liv och till personlig frihet och integritet tryggas. I 3 mom. i den paragrafen anges det att den personliga integriteten inte får kränkas och ingen berövas sin frihet godtyckligt eller utan laglig grund. Enligt förarbetena till grundlagen (RP 309/1993 rd, s. 50/II) skyddar rätten till personlig integritet till exempel mot kroppsvisitation och med tvång utförda medicinska eller motsvarande åtgärder. Grundlagens 7 § kan också tillämpas på relationer mellan enskilda, även om den personliga integriteten då närmast skyddas genom strafflagstiftningen och skadeståndslagstiftningen. Den personliga integritetens ställning som en grundläggande fri- och rättighet gör att tröskeln för ingrepp är hög. Begränsningar ska stödja sig på lag och uppfylla de krav på godtagbarhet och nödvändighet som preciseras i tolkningspraxis (RP 309/1993, s. 50/II–51/I). 

Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande om lagen om integritetsskydd i arbetslivet (GrUU 10/2004 rd, s. 6) ansett att rätten för arbetsgivaren att själv ta utandningsprov på en arbetstagare bör regleras tillräckligt exakt genom lag som också uppfyller de övriga generella villkoren för begränsning av grundläggande fri- och rättigheter.  

Grundlagsutskottet har tidigare bedömt grundlagsenligheten i narkotikatestning av arbetstagare och i drogtestning av studerande. Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande om drogtestning av studerande vid Räddningsinstitutet ansett att det finns godtagbara skäl för drogtestning med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna, om det finns grundad anledning att misstänka att den studerande uppträder påverkad av berusningsmedel under utbildningstiden eller i praktikarbete eller om arbetsuppgifterna kräver noggrannhet, tillförlitlighet, självständig omdömesförmåga eller god reaktionsförmåga eller om de kan äventyra den studerandes eller andras liv, hälsa eller arbetarskydd (GrUU 12/2006 rd, s. 2–3). På motsvarande sätt har grundlagsutskottet också ansett att drogtestning av polisstuderande är godtagbart (GrUU 28/2004 rd, s. 3–4). Bestämmelserna har ansetts handla om att värna de studerandes och i sista hand också andras rättigheter och säkerhet (GrUU 12/2006 rd, s. 2–3, GrUU 28/2004 rd, s. 3–4). I de nämnda utlåtandena hänvisas det till grundlagsutskottets utlåtande om ett lagförslag som gäller integritetsskydd i arbetslivet (GrUU 10/2004 rd, s. 2/II), där utskottet ansåg att bestämmelserna om narkotikatester för arbetstagare till sina syften är godtagbara med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna. Ett av syftena är att förebygga och minska de negativa konsekvenserna och riskerna med narkotikamissbruk i arbetslivet. Det handlar om att värna dels andra personers rättigheter, dels tungt vägande samhälleliga intressen. Dessa rättigheter och intressen framgår också av lagförslaget.  

I denna proposition föreslås det att arbetsgivaren ska få rätt att förplikta en arbetstagare att lämna utandningsprov för utredning av om arbetstagaren är påverkad av alkohol under arbetstid. Enligt förslaget ska en arbetsgivare kunna förplikta de arbetstagare på ett fartyg som arbetar i uppgifter där arbete i berusat tillstånd kan äventyra andra ombordvarandes liv, hälsa eller säkerhet i arbetet eller fartygets eller miljöns säkerhet att vid en tidpunkt som arbetsgivaren bestämmer delta i ett allmänt utandningsprov. Dessutom ska en enskild arbetstagare som misstänks vara påverkad av alkohol under arbetstid oavsett sina arbetsuppgifter kunna förpliktas att lämna utandningsprov. Syftet med bestämmelserna är att förbättra befälhavarens möjligheter att under de särskilda förhållandena vid arbete till sjöss sörja för fartygets, lastens, de ombordvarandes och miljöns säkerhet.  

Faktorer som talar för att de föreslagna bestämmelserna är godtagbara är de särskilda, slutna arbetsförhållandena ombord på fartygen där säkerheten har en framträdande betydelse. Det bedöms vara av väsentlig betydelse att det kan ta lång tid och vara svårt att få hjälp när fartyget är ute på havet. Dessutom är arbetsutrymmena och fartygens last förenade med särskilda säkerhetsrisker. Ett särdrag vid arbete till sjöss är de särskilda säkerhetsförpliktelser som beror på arbetets art.  

De föreslagna bestämmelserna bedöms vara nödvändiga för att säkerställa att arbetsgivaren har tillräckliga metoder för att förebygga de säkerhetsrisker som arbete i berusat tillstånd medför ombord på fartygen. Utandningsprov har stor inverkan när det gäller att förebygga situationer där säkerheten äventyras. De föreslagna bestämmelserna är av betydelse med tanke på andra personers rättigheter som tryggas i 7 § i grundlagen, det vill säga rätten till liv och personlig säkerhet. De är av betydelse också med tanke på egendomsskydd och ansvar för miljön enligt 15 respektive 20 § i grundlagen. Genom bestämmelserna främjas möjligheterna att trygga en säker hantering av fartyget och dess last och att sörja för miljösäkerheten genom att förebygga skador som bruk av alkohol i arbetet orsakar. De ovannämnda rättigheterna och intressena framgår också av lagförslaget. Genom propositionen fullgörs även det allmännas skyldighet enligt 22 § i grundlagen att se till att de grundläggande fri- och rättigheterna tillgodoses. 

På ovannämnda grunder bedöms det med avseende på de grundläggande fri- och rättigheterna finnas godtagbara skäl för bestämmelserna.  

Arbetsgivaren ska inte med maktmedel kunna tvinga en arbetstagare att lämna utandningsprov. Det ska vara fråga om en förpliktelse som hänför sig till arbetstagarens arbetsavtalsförhållande. Arbetstagaren har således i sista hand en möjlighet att vägra att lämna utandningsprov, men arbetsgivaren kan bedöma betydelsen av en sådan vägran som brott mot arbetsgivarens arbetsledningsregler. Ingreppen enligt de föreslagna bestämmelserna i en arbetstagares privatliv och integritet, som är grundläggande rättigheter, samt i självbestämmanderätten kan bedömas vara relativt ringa med beaktande av de risker som är förenade med arbete i berusat tillstånd under förhållanden och uppgifter inom sjöfarten. Den inskränkning av en arbetstagares skydd för privatlivet, personliga integritet och självbestämmanderätt som de föreslagna bestämmelserna möjliggör bedöms vara proportionerlig i förhållande till de säkerhetsrisker som arbete i berusat tillstånd medför. 

Vid en avvägning mellan de grundläggande fri- och rättigheter som berörs i sammanhanget anser regeringen att det med tanke på 22 § i grundlagen är motiverat att begränsa en persons grundläggande fri- och rättigheter som anges i 7 och 10 § i den lagen för att kunna se till att en i regel betydligt större grupp människors grundläggande fri- och rättigheter tillgodoses särskilt med tanke på 7 §, och även 15 §, i den lagen. 

De föreslagna bestämmelserna anses uppfylla de krav på exakthet och noggrann avgränsning som ställs på inskränkningar i de grundläggande fri- och rättigheterna. Enligt förslaget ska vissa angivna villkor uppfyllas för att en person ska få förpliktas att lämna utandningsprov.  

Omfattningen av de föreslagna bestämmelserna har begränsats till vad som ska anses vara nödvändigt och proportionellt med tanke på syftena med dem. Förslagen innebär inga ingrepp i kärnområdet för de grundläggande fri- och rättigheter som tryggas i grundlagen. Ett utandningsprov bedöms innebära ett mindre ingrepp i en arbetstagares personliga integritet eller skyddet för privatlivet än en hälsoundersökning eller ett narkotikatest, som en arbetstagare under de förutsättningar som anges i lag också kan förpliktas att genomgå. 

I propositionen föreslås det bestämmelser som förutsätter att arbetsgivaren ser till att utandningsproven utförs på ett sätt som garanterar tillförlitliga resultat och dessutom ser till att arbetstagarnas integritet skyddas. Arbetstagarnas integritet skyddas också genom bestämmelser om behandling av personuppgifter.  

De bestämmelser som föreslås i propositionen är av betydelse med tanke på skyddet för privatlivet enligt artikel 8 i Europakonventionen. Enligt den artikeln får offentlig myndighet inte inskränka åtnjutande av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Europadomstolen har ansett att privatlivet också omfattar yrkesverksamhet och affärsverksamhet. Europadomstolen, Niemietz v. Germany, 13710/88, 16.12.1992. 

Artikel 7 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna gäller respekt för privatlivet och familjelivet, och enligt artikeln har var och en rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sina kommunikationer. De rättigheter som tryggas i artikel 7 i stadgan motsvarar de rättigheter som tryggas i artikel 8 i Europakonventionen. Enligt artikel 52.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna ska varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter. 

I Europadomstolens praxis har ingripande i skyddet för privatlivet bedömts utifrån arbetstagarens motiverade förväntningar i fråga om detta skydd. I rättspraxis har man fäst vikt vid de godtagbara mål för alkoholtesterna som hänför sig till tryggandet av den allmänna säkerheten och andra personers fri- och rättigheter. Slumpmässig alkoholtestning av personer som arbetar ombord i säkerhetsrelaterade uppgifter har ansetts vara godtagbar med tanke på den allmänna säkerheten och tryggandet av andra personers fri- och rättigheter. Europadomstolen, Madsen v. Denmark, 58341/00, 7.11.2002. 

Syftet med de föreslagna bestämmelserna är att främja säkerheten ombord på fartygen och att trygga i synnerhet andra personers rättigheter. Den rätt att ingripa i skyddet för en arbetstagares privatliv som bestämmelserna möjliggör bedöms stå i rätt proportion till syftet med dem. Arbetsgivaren är skyldig att informera arbetstagarna om utandningsprov och om behandlingen av personuppgifter i samband med dem. Arbetstagarna är således medvetna om att de kan förpliktas att lämna utandningsprov. Arbetstagarnas integritet ska värnas på lämpligt sätt när utandningsprov utförs. Propositionen bedöms inte vara problematisk med tanke på Finlands internationella åtaganden när det gäller mänskliga rättigheter.  

9.2  Skydd för personuppgifter

De bestämmelser i propositionen som gäller behandling av personuppgifter i samband med utandningsprov är av betydelse också med tanke på skyddet för personuppgifter, som tryggas i 10 § i grundlagen. Enligt 1 mom. i den paragrafen utfärdas närmare bestämmelser om skydd för personuppgifter genom lag.  

Enligt artikel 8 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna har var och en rätt till skydd av de personuppgifter som rör honom eller henne. Dessa uppgifter ska behandlas lagenligt för bestämda ändamål och på grundval av den berörda personens samtycke eller någon annan legitim och lagenlig grund. 

Grundlagsutskottet har ansett att det är viktigt att det i den mån som EU-lagstiftningen kräver reglering på det nationella planet eller möjliggör sådan tas hänsyn till de krav som de grundläggande och mänskliga rättigheterna ställer när det nationella handlingsutrymmet utnyttjas och att det finns anledning att särskilt i fråga om bestämmelser som är av betydelse med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna tydligt klargöra ramarna för det nationella handlingsutrymmet (se t.ex. GrUU 2/2018 rd, s. 5 och de utlåtanden som nämns där). Grundlagsutskottet har ansett att behovet av lagbestämmelser som är mer detaljerade än dataskyddsförordningen bör motiveras i varje enskilt fall, också inom ramen för förordningen (GrUU 14/2018 rd, s. 6). I fråga om behovet bör också det riskbaserade synsättet i förordningen vägas in. 

Grundlagsutskottet har särskilt påpekat att inskränkningar i skyddet för privatlivet måste bedömas utifrån de allmänna villkoren för inskränkningar av de grundläggande fri- och rättigheterna (GrUU 14/2018 rd, s. 5 och de utlåtanden som nämns där). Enligt utskottet är det i regel tillräckligt med tanke på 10 § 1 mom. i grundlagen att bestämmelserna uppfyller kraven enligt dataskyddsförordningen. Utskottet ser det dock som klart att behovet av speciallagstiftning i enlighet med det riskbaserade synsätt som också krävs i dataskyddsförordningen måste bedömas utifrån de hot och risker som behandlingen av personuppgifter orsakar. Ju större risk fysiska personers rättigheter och friheter utsätts för på grund av behandlingen, desto mer motiverat är det med mer detaljerade bestämmelser. Denna omständighet är av särskild betydelse när det gäller behandling av känsliga uppgifter. (GrUU 14/2018 rd, s. 5.) Enligt utskottet måste det finnas exakta och noga avgränsade bestämmelser om att det är tillåtet att behandla känsliga uppgifter bara om det är absolut nödvändigt. Bestämmelserna om behandling av känsliga uppgifter måste vara detaljerade och omfattande, inom de ramar som dataskyddsförordningen tillåter (GrUU 15/2018 rd, s. 40).  

En redogörelse för det nationella handlingsutrymmet och användningen av det när det gäller bestämmelser om behandlingen av personuppgifter finns i anslutning till beskrivningen av nuläget och till specialmotiveringen. En redogörelse för de rättsliga grunderna för behandling av personuppgifter finns i anslutning till specialmotiveringen. Med stöd av det handlingsutrymme som artikel 6.2 och 6.3 i dataskyddsförordningen ger är det möjligt att nationellt föreskriva om villkoren för laglig behandling av personuppgifter, ändamålet med behandlingen och uppgifternas lagringstid. En förutsättning enligt artikel 9.2 b i dataskyddsförordningen är att den nationella lagstiftningen om behandling av särskilda kategorier av personuppgifter med stöd av punkt 2 b innehåller bestämmelser om lämpliga skyddsåtgärder som säkerställer den registrerades grundläggande rättigheter och intressen. I artikel 88.2 förutsätts den nationella lagstiftningen också innehålla bestämmelser om specifika åtgärder för att skydda den registrerades mänskliga värdighet, berättigade intressen och grundläggande rättigheter.  

Resultatet av ett utandningsprov bedöms inte i sig vara en sådan i artikel 9.1 i dataskyddsförordningen avsedd uppgift om hälsa som hör till särskilda kategorier av personuppgifter eller en i konstitutionellt hänseende känslig uppgift. Ändå kan positiva utslag i utandningsprov som en kombination av resultat från flera utandningsprov eller tillsammans med andra personuppgifter som gäller en arbetstagare röja känsliga uppgifter om arbetstagarens hälsotillstånd, såsom ett alkoholberoende. Därför anses det motiverat att använda det nationella handlingsutrymme som dataskyddsförordningen ger, och det föreslås särskilda bestämmelser om behandling av personuppgifter i samband med utandningsprov. Det är motiverat att fästa särskild vikt vid skyddet av uppgifterna på grund av de särskilda risker som är förenade med dem. Därför behöver också de tillåtna ändamålen med behandlingen avgränsas. I regel behöver negativa utslag i utandningsprov inte bevaras. Med tanke på bestämmelsernas tydlighet och skyddet för arbetstagarnas personuppgifter är det motiverat att samtidigt föreskriva om de ändamål för vilka det är tillåtet att använda negativa utslag i utandningsprov. De föreslagna bestämmelserna om behandling av personuppgifter anses vara förenliga med det nationella handlingsutrymme som dataskyddsförordningen ger.  

I 5 § i lagen om integritetsskydd i arbetslivet finns det bestämmelser om skyddsåtgärder vid behandling av uppgifter om arbetstagares hälsotillstånd. Skyddsåtgärderna bedöms också kunna tillämpas och vara tillräckliga vid behandling av positiva utslag i utandningsprov. Propositionen innehåller bestämmelser om behandling, förvaring och utplåning av uppgifter. Bestämmelserna om behandling av personuppgifter bedöms uppfylla de krav som i grundlagsutskottets praxis har ställts på behandlingen av känsliga personuppgifter. 

9.3  Rättsskyddet för arbetstagare som förpliktas att lämna utandningsprov

I lagen om sjöarbetsavtal och arbetsavtalslagen (55/2001) finns ett krav på opartiskt bemötande av arbetstagarna, vilket också gäller utandningsprov och påföljder för arbetstagare som arbetat i berusat tillstånd. I lagen om sjöarbetsavtal föreslås det bestämmelser om förfaranden när det gäller tryggandet av tillförlitliga resultat av utandningsproven och arbetsgivarens skyldighet att se till att arbetstagarnas integritet tryggas vid proven. Det föreslås också en bestämmelse om arbetsgivarens skyldighet att informera arbetstagarna om rätten att kräva att resultatet av ett utandningsprov verifieras. Dessutom föreslås det särskilda bestämmelser om behandlingen av resultaten av utandningsprov.  

En bestämmelse om grunderna för upphävande av ett anställningsförhållande finns i lagen om sjöarbetsavtal och i arbetsavtalslagen, i enlighet med kravet i 18 § i grundlagen. Lagen om sjöarbetsavtal och arbetsavtalslagen innehåller också bestämmelser om hörande av arbetstagare, och lagen om sjöarbetsavtal innehåller bestämmelser om behandling av ärenden i fartygskommissionen. När ett anställningsförhållande upphävs är arbetsgivaren skyldig att reda ut grunden för upphävandet. Enligt rättspraxis är det arbetsgivaren som har bevisbördan när det gäller grunden för upphävande av ett anställningsförhållande. I propositionen föreslås inga ändringar i bestämmelserna om upphävande av anställningsförhållanden.  

Enligt 21 § 1 mom. i grundlagen har var och en rätt att på behörigt sätt och utan ogrundat dröjsmål få sin sak behandlad av en domstol eller någon annan myndighet som är behörig enligt lag samt att få ett beslut som gäller hans eller hennes rättigheter och skyldigheter behandlat vid domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan. Bestämmelsen grundar sig på artikel 14.1 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och artikel 6 i Europakonventionen. Bestämmelsen har anknytning till 80 § i grundlagen. Enligt den paragrafen ska bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter utfärdas genom lag. En arbetstagare har rätt att göra arbetsgivarens beslut om anställningsförhållandet stridiga och kräva ersättning av arbetsgivaren för skada som orsakats av åsidosättande av skyldigheter som följer av lagen om sjöarbetsavtal eller arbetsavtalslagen. 

Bestämmelserna bedöms som helhet uppfylla kraven på ett tillräckligt rättsskydd. 

9.4  Bestämmelserna i 124 § i grundlagen

Enligt 124 § i grundlagen kan offentliga förvaltningsuppgifter anförtros andra än myndigheter endast genom lag eller med stöd av lag, om det behövs för en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna och det inte äventyrar de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller andra krav på god förvaltning. Uppgifter som innebär betydande utövning av offentlig makt får dock ges endast myndigheter. Begreppet offentliga förvaltningsuppgifter används i grundlagen i en relativt vidsträckt bemärkelse, så att det omfattar uppgifter som hänför sig exempelvis till verkställigheten av lagar samt beslutsfattande om enskilda personers och sammanslutningars rättigheter, skyldigheter och förmåner. Bestämmelsen i 124 § i grundlagen inbegriper både överföring av uppgifter som för närvarande ankommer på myndigheterna och överföring av nya till förvaltningen hänförliga uppgifter på andra än myndigheter (RP 1/1998 rd, s. 179).  

Begreppet offentlig uppgift, som också omfattar offentliga förvaltningsuppgifter, har inom finländsk rätt oftast använts om en sådan i lagstiftningen angiven uppgift som uttryckligen anvisats en viss aktör och som är avsedd att utföras i ett allmänt intresse (Keravuori-Rusanen, Marietta: Yksityinen julkisen vallan käyttäjänä. Valtiosääntöoikeudellinen tutkimus julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle, Edita Publishing Ab, Helsingfors 2008, s. 139).  

Offentliga förvaltningsuppgifter är i första hand avsedda att skötas inom en myndighetsorganisation. Inom rättslitteraturen har begreppet offentlig förvaltningsuppgift kopplats till statens eller något annat offentligt samfunds lagstadgade skyldighet att vidta vissa åtgärder eller till det allmännas organiseringsansvar. Det har ansetts tillräckligt att uppgiften kan anses ha någon sorts koppling till verkställighet av lag eller till beslutsfattande som direkt gäller enskildas rättsliga ställning. (Keravuori-Rusanen: s. 169–171.) 

Som offentliga förvaltningsuppgifter har man också betraktat uppgifter som kompletterar myndighetsverksamhet och genom vilka mål för enskilda förvaltningsområden fullföljs, eller som annars inbegriper ett särskilt allmänt intresse. Det särskilda allmänna intresset kan ha samband med uppgiftens samhälleliga konsekvenser, såsom människors säkerhet. I rättslitteraturen nämns som exempel sådana informations- och upplysningsuppgifter som kompletterar säkerhetsmyndigheternas verksamhet. (Keravuori-Rusanen: s. 169–172.) Inte ens ett starkt allmänt intresse har nödvändigtvis ansetts vara ett tillräckligt argument för att en uppgift ska betraktas som en offentlig förvaltningsuppgift. De rättsliga följderna av att en uppgift eller åtgärd utförs har, i stället för uppgiftens rättsliga natur, allt oftare tillmätts en avgörande betydelse i grundlagsutskottets praxis. (Keravuori-Rusanen: s. 180–181.)  

De befogenheter som befälhavaren på ett fartyg enligt lagen om sjöarbetsavtal har att låta inspektera utrymmen som arbetstagarna förfogar över, omhänderta egendom och hindra en arbetstagare som misstänks för ett brott från att avlägsna sig från fartyget har betraktats som offentliga förvaltningsuppgifter med avseende på 124 § i grundlagen (GrUU 43/2010 rd).  

Grundlagsutskottet har ändå inte i sin praxis när det gäller drogtestning (i fråga om narkotikatestning, se t.ex. GrUU 10/2004 rd, GrUU 60/2010 rd och i fråga om utandningsprov GrUU 1/2008 rd) betraktat drogtestning som offentliga förvaltningsuppgifter med avseende på 124 § i grundlagen. Bestämmelserna om utandningsprov i ett lagförslag som gällde kärnenergilagen bedömdes exempelvis inte utifrån 124 § i grundlagen, till skillnad från bestämmelserna om skyddsarrangemang, användning av maktmedel, beredskapsarrangemang och allmänna säkerhetsföreskrifter i samma lagförslag (GrUU 1/2008 rd).  

De föreslagna bestämmelserna om utandningsprov bedöms inte vara direkt jämförbara med de bestämmelser i lagen om sjöarbetsavtal som gäller rätten att låta inspektera utrymmen, omhänderta egendom och hindra någon från att avlägsna sig från fartyget. Begreppet offentlig förvaltningsuppgift hänger samman med en tanke om att uppgifter som i regel ska skötas av myndigheter överförs på privata aktörer. Utgångspunkten är en annan för de bestämmelser som föreslås i denna proposition. Avsikten är inte att komplettera myndigheternas uppgifter eller att ge arbetsgivarna uppgifter där de bistår myndigheterna, även om den föreslagna rätten att utföra utandningsprov på sätt och vis kan anses fylla samma funktion som de utandningsprov som en myndighet utför. Övervakningen av fartygsbesättningens arbetskondition ska inte betraktas som en uppgift som en myndighet har eller som kan jämställas med en sådan uppgift, även om också ett allmänt intresse kan ses ligga bakom övervakningen.  

Propositionen innehåller inget förslag om att ge arbetsgivarna i uppgift eller förplikta dem att utföra utandningsprov. Arbetsgivarna har en lagstadgad skyldighet att sörja för arbetarskyddet. Samtidigt har de ett behov av att i anslutning till enskilda intressen sörja för säkerheten inom verksamheten, för sin egendom och exempelvis för kraven i kundavtalen. Arbetsgivaren har det primära skadeståndsansvaret för skada som en arbetstagare i sitt arbete orsakat en utomstående. Arbetsgivarna är också till följd av avtal ansvariga gentemot sina avtalsparter, som i avtalsvillkoren ställer krav som hänför sig till säkerheten i verksamheten och till utandningsprov och vars egendom exempelvis transporteras på fartygen. Dessutom har fartygets befälhavare enligt lagstiftningen det övergripande ansvaret för fartygets säkerhet. Rätten att förplikta en arbetstagare att lämna ett utandningsprov utgör ett komplement till de metoder som befälhavaren på ett fartyg i egenskap av företrädare för arbetsgivaren har att sköta dessa uppgifter. Denna rätt möjliggör ett faktabaserat stöd, det vill säga resultatet av ett utandningsprov, för åtgärder som arbetsgivaren överväger gentemot en arbetstagare. 

Även om grunderna för de föreslagna bestämmelserna, som begränsar arbetstagarnas grundläggande fri- och rättigheter, i stor utsträckning hänför sig till allmänna intressen, särskilt människors och miljöns säkerhet, är det för de privata arbetsgivarna emellertid också fråga om ett sådant behov att utföra utandningsprov som hänför sig till deras enskilda intressen och näringsverksamhet eftersom proven behövs för att de ska kunna ta sitt ansvar när det gäller att trygga säker fart. Det är också fråga om arbetsgivarens behov att övervaka besättningens arbetskondition. När någon är berusad i arbetet är det fråga om brott mot en förpliktelse i anslutning till anställningsförhållandet. I propositionen föreslås det bestämmelser om arbetsgivarens rätt att övervaka att arbetstagarna inte bryter mot denna förpliktelse. 

Enligt förslaget ska arbetsgivarens privaträttsliga rätt att leda och övervaka arbetet utsträckas till att också gälla rätten att förplikta en arbetstagare att lämna utandningsprov. Med rätt att leda och övervaka arbetet avses arbetsgivarens rätt att bestämma om bland annat arbetssättet, arbetets art och omfattning samt tiden och platsen för arbetet. Från denna arbetsledningsrätt kan arbetsgivarens rätt att övervaka en arbetstagare härledas. Arbetsgivaren har utifrån sin rätt att leda och övervaka arbetet rätt att ge anvisningar om bruk av alkohol på arbetsplatsen och under arbetstid och om att avstå från sådant alkoholbruk. Utgångspunkten är att man inte har rätt att vara berusad i arbetet. Arbetsgivarna kan också med stöd av rätten att leda och övervaka arbetet bestämma om det under arbetstid och på arbetsplatsen ska vara tillåtet att använda eller vara påverkad av alkohol. En arbetsgivare har rätt och, i syfte att sörja för fartygssäkerheten och arbetarskyddet, också en skyldighet att övervaka arbetstagarnas arbetskondition. Den lagstadgade rätten att leda och övervaka arbetet ska utövas på ett sätt som beaktar de grundläggande fri- och rättigheterna.  

Påföljderna av att en arbetstagare vägrar att lämna utandningsprov eller är berusad under arbetstid ska bedömas arbetsrättsligt och har samband med anställningsförhållandet. Bestämmelsernas rättsverkningar för arbetstagarna har samband med anställningsförhållandet, även om bestämmelsernas säkerhetsfrämjande effekter också berör andra människor, egendom och miljön. 

För de föreslagna bestämmelsernas del bedöms det på ovan anförda grunder inte vara fråga om en sådan offentlig förvaltningsuppgift som avses i 124 § i grundlagen. 

9.5  Sammanfattning

Regeringen anser att det i propositionen inte föreslås några sådana bestämmelser som skulle innebära att lagförslaget inte kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning. På grund av de ovan beskrivna synpunkterna i anslutning till arbetstagares skydd för privatlivet, personliga integritet och självbestämmanderätt samt till 124 § i grundlagen anser regeringen emellertid att det är önskvärt att grundlagsutskottet ombes lämna ett utlåtande om propositionen.