2.1  Beskogningsstödet och lagstiftningen

Den gällande lagstiftningen om temporärt stöd för beskogning av impedimentmark trädde i kraft vid ingången av 2021. Stödordningen bereddes som en del av markanvändningssektorns klimatåtgärder i syfte att stärka kolsänkorna, upprätthålla kollagren, minska utsläppen av växthusgaser från markanvändningssektorn och bidra till anpassningen till klimatförändringarna. Syftet med beskogningsstödet är att öka Finlands skogsareal och på det sättet stärka kolsänkorna utan att försvaga naturens mångfald. I stödordningen avses med impedimentmarker till exempel åkerskiften som tagits ur jordbruksanvändning och områden som inte längre används för torvproduktion.  

Enligt den gällande lagen om beskogningsstöd kan stöd beviljas för beskogning av impedimentmarker. Förutsättningar för att stöd ska kunna beviljas är att området är lämpligt för skogsodling (6 § 1 mom. 1 punkten), att det är privatägt (4 §) och att inga anläggningsåtgärder för beskogning har inletts före det godkända stödbeslutet (6 § 1 mom. 6 punkten). Enligt 6 § 1 mom. 2 punkten ska det område som ska beskogas vara minst 0,5 hektar stort, enhetligt och i genomsnitt minst 20 meter brett. I stödordningen har man också säkerställt att områden med betydande miljö- och naturvärden, som till exempel är värdefulla på grund av den biologiska mångfalden eller landskapet, inte beskogas. Avsikten är inte att beskoga åkrar som odlas aktivt. Ett villkor för stödet har därför varit att det inte har sökts jordbruksstöd för åkerarealen efter 2019. Under vissa förutsättningar har beskogning av små åkrar med svag avkastning dock varit stödberättigande i den redan gällande stödordningen. 

Stödet enligt den gällande lagen beviljas enligt 2 § 2 mom. i form av stöd av mindre betydelse, det vill säga så kallat de minimis-stöd. Stödet består av en fast kostnadsersättning och ett underhållsarvode. Underhållsarvodet betalas ut det andra och det åttonde året efter beskogningen. Bestämmelser om detta finns i 16 § i lagen. I 8 § finns bestämmelser om beskogningsskyldighet, som innebär att stödmottagaren förbinder sig att se till att det beskogade området vårdas under plantskedet och att bevara området som skogsmark. Beskogningsskyldigheten varar i tio år.  

Med stöd av lagen om beskogningsstöd har statsrådet utfärdat en förordning om temporärt stöd för beskogning (103/2021), som innehåller bestämmelser om bland annat mängderna plantor och utsäde samt kostnadsersättningens och underhållsarvodets belopp. Med stöd av lagen har också jord- och skogsbruksministeriet utfärdat en förordning om innehållskraven för anmälan om verkställande av beskogningsstöd och om förfarandet vid utbetalning av beskogningsstöd (277/2021). Bestämmelserna i lagen om beskogningsstöd har också preciserats i jord- och skogsbruksministeriets förordning om de uppgifter som ska anges i en ansökan om beskogningsstöd samt de handlingar och utredningar som ska fogas till ansökan (113/2021). En förordning utfärdas också varje år om Finlands skogscentrals och Livsmedelsverkets tillsyn och kontroll. 

Under den gällande stödordningen, det vill säga tidsperioden fram till början av augusti 2023, har positiva stödbeslut fattats för sammanlagt 5 274 hektar. Av de godkända ansökningarna har 1 588 hektar gällt mineraljord och sammanlagt 3 685 hektar torvmark. Av de beskogade områden som är baserade på torvmarker är den största delen, sammanlagt 3 062 hektar, områden som tagits ur torvproduktion. 

Utifrån de godkända ansökningarna är beskogningsarealerna störst i landskapen Norra Österbotten och Norra Savolax. I landskapen Nyland och Kymmenedalen har antalet ansökningar om beskogningsstöd varit lägst. I ansökningarna har den genomsnittliga arealen för det område som ska beskogas varit 2,1 hektar, och för enskilda avdelningar i ansökningarna 1,4 hektar.  

Av de stödansökningar som kom in fram till början av augusti 2023 avslogs cirka 40 procent och godkändes cirka 60 procent helt eller delvis. Ett partiellt godkännande kan till exempel innebära att en del av arealen i stödansökan har godkänts, medan en del inte får stöd. Det finns flera anledningar till att ansökningar avslagits. De viktigaste har att göra med att området redan varit naturligt beskogat och att NTM-centralen har gett ett negativt utlåtande. De vanligaste anledningarna till ett negativt utlåtande från NTM-centralen har varit att jordbruksstöd sökts för området eller att det finns planbegränsningar eller begränsningar som gäller landskapet. Avslag på grund av naturlig beskogning av området har förekommit i situationer där sly har vuxit på det område som ska beskogas så att det uppfyller definitionen av skogsmark enligt den gällande lagen trots att trädslagen eller tätheten i plantbeståndet inte är tillfredsställande. 

2.2  Den EU-rättsliga grunden för statligt stöd

Med statligt stöd avses inom EU-rätten en förmån som ges med hjälp av statliga medel och riktas till ekonomisk verksamhet. Beskogningsstödet är ett skogsbruksstöd som beviljas som understöd med statliga medel, och är därmed ett statligt stöd. Ett statligt stöd måste ur EU-rättslig synvinkel ha en rättslig grund. 

Stödet enligt den gällande lagen om beskogningsstöd beviljas enligt EU:s regler om statligt stöd som stöd av mindre betydelse, det vill säga så kallat de minimis-stöd. En bestämmelse om detta finns i 2 § 2 mom. Beviljandet av stöd av mindre betydelse grundar sig på den allmänna de minimis-förordningen, som kommissionen antog den 18 december 2013. Den ursprungliga tillämpningsperioden för den allmänna de minimis-förordningen gick ut den 31 december 2020. Genom sitt beslut av den 2 juli 2020 förlängde kommissionen förordningens tillämpningstid fram till den 31 december 2023. Eftersom förordningens tillämpningstid går ut föreskrevs det också att den nationella lagen om beskogningsstöd upphör att gälla vid utgången av 2023.  

Villkoret för beviljande av stöd av mindre betydelse är att det totala stödet av mindre betydelse till ett enda företag inte får överstiga 200 000 euro under en period av tre beskattningsår. För att säkerställa detta ska den som beviljar stödet be den som ansöker om stödet om en utredning av alla stöd av mindre betydelse under den perioden. Vid granskningen av stödets totala belopp ska alla stöd av mindre betydelse som den sökande har fått från olika stödmyndigheter beaktas. Stöd enligt den allmänna de minimis-förordningen behöver inte anmälas till kommissionen, så länge alla krav på den aktuella stödformen uppfylls.  

EU:s regler om statligt stöd ses över för närvarande. Även lagstiftningen om stöd av mindre betydelse ska reformeras. Den 15 november 2022 lade kommissionen fram ett förslag till förordning om ändring av den allmänna de minimis-förordningen. En väsentlig ändring som kommissionen föreslår i utkastet till förordning är att höja taket för stöd av mindre betydelse som beviljas ett och samma företag i en medlemsstat under en beskattningsperiod på tre år till 275 000 euro från gällande 200 000 euro. Enligt kommissionen avspeglar den här höjningen inflationsutvecklingen sedan den allmänna de minimis-förordningen trädde i kraft och den förväntade beräknade utvecklingen under de minimis-förordningens giltighetstid fram till utgången av 2030 (U 95/2022 rd). Stöd av mindre betydelse, det vill säga de minimis-stöd, behöver inte anmälas till kommissionen, så länge alla krav på stödformen i fråga uppfylls. 

4.1  De viktigaste förslagen

I propositionen föreslås ändringar i lagen om beskogningsstöd. I propositionen föreslås bestämmelser om en övergångsperiod för när stödordningen upphör. Den gällande lagen om beskogningsstöd är i kraft till utgången av 2023. På grund av stödutbetalningarna och skyldigheterna i samband med beviljade beskogningsstöd föreslås det att lagens giltighetstid förlängs tills de stöd som beviljats med stöd av lagen har betalats ut och stödmottagarnas beskogningsskyldighet upphört. Lagens giltighetstid förlängs till utgången av 2038. Till följd av detta ändras 29 § om ikraftträdande. Paragrafens 1 och 2 mom. ändras och 3 mom. bibehålls oförändrat. Till paragrafen fogas också nya 4 och 5 mom. Dessutom görs en teknisk precisering i 6 §. 

I 29 § 1 mom. i den gällande lagen föreskrivs det att lagen gäller till och med den 31 december 2023. Momentet ändras så att lagen gäller till och med den 31 december 2038. Den föreslagna nya tidpunkten för när lagen upphör att gälla bestäms med hänsyn till att stödbeslut endast kan fattas fram till utgången av juni 2024. Det beaktas också att anläggningsåtgärder för beskogning (sådd eller plantering) enligt 9 § 2 mom. ska vara slutförda vid utgången av det andra kalenderåret efter det att stödbeslutet har meddelats. Enligt 15 § 2 mom. kan skogscentralen dessutom efter ansökan förlänga stödbeslutets giltighetstid högst två gånger för ett kalenderår i sänder. I 16 § finns bestämmelser om anmälan om verkställande och utbetalning av beskogningsstöd. Enligt 1 mom. ska det göras en anmälan om verkställande i fråga om slutförandet av anläggningsåtgärderna för beskogning till skogscentralen utan dröjsmål. Enligt 2 mom. betalas kostnadsersättning för beskogningens anläggningsåtgärd till stödmottagaren som en engångsersättning efter det att skogscentralen har mottagit anmälan om verkställande. Förutom kostnadsersättningen betalas ett underhållsarvode till stödmottagaren i två poster så att den första posten betalas två år och den andra posten åtta år efter att skogscentralen har betalat ut kostnadsersättningen. Därmed måste man ha beredskap för att underhållsarvoden kan behöva betalas ut ännu 2037 om skogscentralen har förlängt stödbeslutets giltighetstid enligt 15 § 2 mom. för en eller flera ansökningar. 

I förslaget om tidpunkten för giltighetstidens upphörande har man också tagit hänsyn till att beskogningsskyldigheten enligt 8 § 4 mom. varar i tio år från det att anmälan om verkställande lämnats in. Det är ändamålsenligt att också bestämmelserna om beskogningsskyldigheten gäller tills stödmottagarnas beskogningsskyldigheter i samband med stödet har upphört. Lagens giltighetstid klarlägger till exempel hur länge skogscentralens, Livsmedelsverkets och jord- och skogsbruksministeriets tillsynsuppgifter med anknytning till skyldigheterna ska gälla. När man tar hänsyn till att den tio år långa beskogningsskyldigheten anses börja när anmälan om verkställande lämnas in bör lagen gälla fram till utgången av 2038. 

I 29 § 2 mom. föreslås en bestämmelse om att beskogningsstöd endast kan sökas fram till utgången av 2023. Detta motsvarar också innehållet i den gällande lagen eftersom den gällande lagen om beskogningsstöd är i kraft fram till utgången av 2023. I momentet föreslås också en bestämmelse om att beskogningsstöd endast kan beviljas fram till utgången av juni 2024. I praktiken innebär det att skogscentralen kan fatta stödbeslut om beskogningsstöd högst fram till utgången av juni 2024. Detta motsvarar i sin tur bestämmelserna i 29 § 2 mom. i den gällande lagen, eftersom lagen enligt det momentet till och med den 30 juni 2024 ska tillämpas på ansökningar som är anhängiga när lagen upphör att gälla. Därmed kan i praktiken redan enligt den gällande lagen ansökningar som inkommit till skogscentralen före utgången av 2023 behandlas fram till utgången av juni 2024. 

Bakgrunden till att lagen om beskogningsstöd är temporär är EU:s regler om statligt stöd och att den allmänna de minimis-förordningen upphör att gälla vid utgången av 2023. Enligt övergångsbestämmelsen i artikel 7.4 tillämpas den förordningen i ytterligare sex månader på allt stöd av mindre betydelse som uppfyller villkoren i förordningen efter att den upphör att gälla. Bestämmelserna i den allmänna de minimis-förordningen möjliggör således det föreslagna förfarandet fram till utgången av juni 2024. Enligt propositionen kan beslut om beskogningsstöd fattas fram till utgången av juni 2024. Därför betraktas det beskogningsstöd som beviljas som ett stöd enligt den gällande de minimis-förordningen och inte som ett de minimis-stöd enligt den nya förordning som träder i kraft vid ingången av 2024. Följaktligen behöver man inte heller ändra hänvisningarna till den gällande allmänna de minimis-förordningen i lagen om beskogningsstöd. Tillämpningen av EU:s regler om statligt stöd beror på tidpunkten för stödbeslutet, och inte till exempel på tidpunkten för utbetalningen, vilket innebär att exempelvis det underhållsarvode som betalas ut två respektive åtta år efter kostnadsersättningen inte påverkar vilken EU-regel om statligt stöd som ska tillämpas. 

I momentet föreskrivs det också att ansökningar som inte har behandlats före utgången av juni 2024 förfaller. Eftersom tillämpningstiden i den allmänna de minimis-förordningen begränsas till sex månader efter att förordningen upphör att gälla finns det inget nationellt handlingsutrymme i det avseendet, och inga beslut om beskogningsstöd kan längre fattas med stöd av den gällande allmänna de minimis-förordningen efter juni 2024. Därför är det ändamålsenligt att föreskriva att obehandlade ansökningar förfaller. I praktiken hinner man sannolikt behandla ansökningarna under de sex månaderna. 

Paragrafens 3 mom. motsvarar 3 mom. i den gällande lagen, där det föreskrivs om tidpunkten för när stödet kan börja sökas år 2021.  

Till paragrafen fogas ett nytt 4 mom. där det föreskrivs om en övergångsperiod för bestämmelserna om återkrav. Enligt 20 § 1 mom. i lagen om beskogningsstöd återkrävs beskogningsstödet av en stödmottagare som inte har iakttagit beskogningsstödets villkor och beskogningsskyldigheten. I 2 mom. hänvisas det till statsunderstödslagen (688/2001) och konstateras det att åtgärder för återkrav inte längre får vidtas när tio år förflutit från utbetalningen av den sista posten av underhållsarvodet. I momentet föreskrivs det också att om det är fråga om försummelse av beskogningsskyldigheten, räknas den tidsfrist som avses i statsunderstödslagen dock från utgången av skyldighetens giltighetstid. Därför föreslås i 29 § 4 mom. en bestämmelse om att 20 § om återkrav i lagen om beskogningsstöd ska tillämpas också efter att lagen har upphört att gälla. Likaså föreskrivs det att bestämmelserna om sökande av ändring som gäller återkrav i 25 § i lagen tillämpas efter att lagen har upphört att gälla. Regleringen i 4 mom. säkerställer att bestämmelserna om återkrav av beskogningsstöd tillämpas också efter lagen har upphört att gälla.  

Till paragrafen fogas också ett nytt 5 mom. där det föreskrivs att alla poster av beskogningsstöden ska vara utbetalda senast den 31 december 2037. I praktiken kan de sista utbetalningarna som hör till stödet, det vill säga den andra posten av underhållsarvodet, komma att betalas ut 2037. Tidsplanen för utbetalningen av stödet beskrivs närmare i motiveringen till 1 mom. 

Vidare föreslås det att 6 § i lagen ändras. I 1 mom. 4 punkten görs en teknisk precisering. Den gällande lagens hänvisning till markanvändnings- och bygglagen (132/1999) ändras till en hänvisning till lagen om områdesanvändning. Lagens rubrik ändrades genom lagen om ändring av markanvändnings- och bygglagen (752/2023), som träder i kraft den 1 januari 2025. Därmed träder denna tekniska precisering i lagen om beskogningsstöd i kraft först den 1 januari 2025, vilket föreskrivs i ikraftträdandebestämmelsen. 

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

Propositionen uppskattas leda till besparingar i statsfinanserna när statlig finansiering inte längre kan sökas för beskogning av impedimentmarker från och med ingången av 2024 och besluten om ansökningar som lämnats före utgången av 2023 måste fattas före utgången av juni 2024. Om systemet med beskogningsstöd hade förlängts med tre år så att det hade varit möjligt att lämna in nya stödansökningar fram till utgången av 2026 och stöd hade beviljats varje år med nuvarande stödnivåer för en areal som motsvarar den som nu beskogats, det vill säga cirka 2 000 hektar per år, skulle beskogningen ha kostat staten sammanlagt cirka 15 miljoner euro i nya utgifter. Om beskogningen skulle genomföras på den målsatta arealen enligt Klimatplanen för markanvändningssektorn (MISU), det vill säga 3 000 hektar per år, skulle beskogningen ha medfört totalt cirka 22 miljoner euro i nya utgifter för staten. Om stödordningen hade förlängts med sex år i stället för tre år fram till utgången av 2029, som arbetsgruppen föreslog, skulle staten med de ovan beskrivna årliga beskogningsarealerna på 2 000 hektar ha orsakats nya utgifter till ett sammanlagt belopp av cirka 31 miljoner euro och med en årlig beskogningsareal på 3 000 hektar sammanlagt 45 miljoner euro. Planen var dock att i den nya stödordningen från och med ingången av 2024 sänka kostnadsersättningarna något från nuvarande nivå, vilket skulle ha betytt lägre anslagsnivåer än de ovan beskrivna. 

Under den gällande stödordningens tid har sammanlagt drygt 12 miljoner euro beviljats av statens medel för de positiva stödbesluten fram till början av augusti 2023. Av det beviljade stödet har knappt två miljoner euro betalats i kostnadsersättningar på grundval av anmälningar om verkställande, och 10,4 miljoner euro har ännu inte betalats ut. Av de obetalda stöden betalas 5,8 miljoner euro för anläggningsåtgärder, det vill säga kostnadsersättningar, och 4,6 miljoner euro som underhållsarvoden det andra och åttonde året. Det sammanlagda taket för fullmakten att bevilja stöd är 8,2 miljoner euro 2023. Om inte hela fullmakten för 2023 används kan den användas för beslut som fattas före utgången av juni 2024. 

Det årliga beloppet av stöd som betalas ut beror på hur stödet fördelas mellan kostnadsersättningar när beskogningen utförs och det underhållsarvode som betalas ut det andra och åttonde året efter beskogningen. Största delen av den kostnadsersättning som beviljats väntas bli utbetald före utgången av 2026, eftersom beskogningen ska vara utförd före utgången av det andra fulla kalenderåret efter beslutet. När man dessutom tar hänsyn till att tiden för att utföra beskogningen kan förlängas med högst två år betalas de sista kostnadsersättningarna ut under 2029. Detta leder också till att de första posterna av underhållsarvodet betalas ut för sista gången 2031 och de andra posterna 2037. 

Genomförandet av stödordningen medför kostnader för den offentliga ekonomin, huvudsakligen på grund av utbetalningen av stöd och tillsynsmyndigheternas omkostnader. För skogscentralen och Livsmedelsverket kvarstår under lagens giltighetstid uppgifter som har att göra med behandlingen av anmälningar om verkställande, betalningen av stöd, tillsynen över att beskogningsskyldigheten uppfylls samt eventuella återkrav av stöd. Skogscentralens och Livsmedelsverkets årliga kostnader för att administrera och genomföra stödordningen uppskattas bli totalt drygt 100 000 euro i genomsnitt från och med 2025. Besparingar i stödordningens administrativa kostnader uppskattas uppkomma i synnerhet när behovet av närings-, trafik- och miljöcentralernas utlåtanden upphör vid utgången av juni 2024. Även skogscentralens och Livsmedelsverkets arbetsinsats i samband med stödordningen minskar betydligt efter juni 2024, då alla stödansökningar som lämnats in före tidsfristen har behandlats. 

På en samhällsekonomisk skala kan det uppstå indirekta konsekvenser när systemet för beskogningsstöd upphör vid utgången av 2023. De har att göra med internationella och nationella förpliktelser för att stärka och upprätthålla kolsänkor och kollager. I statsrådets redogörelse om en klimatplan för markanvändningssektorn klassificeras beskogning av impedimentmarker som en kostnadseffektiv åtgärd som bidrar till klimatmålen. Enligt avsnitt 7.4 i statsminister Petteri Orpos regeringsprogram ska skog och mark som kolsänkor stärkas. Markutsläppen minskas på ett verkningsfullt och kostnadseffektivt sätt genom att befintliga metoder utvidgas och effektiviseras. 

I samband med beredningen av den gällande stödordningen 2020 utarbetade Tapio Ab, Naturresursinstitutet och Finlands skogscentral en utredning som baserade sig på geodatamaterial och som visade att det i Finland finns över 100 000 hektar impedimentmarker som lämpar sig för beskogning, till exempel åkerskiften som inte längre används för jordbruk samt tidigare torvproduktionsområden. Beskogningens klimatkonsekvenser kan analyseras utifrån resultaten av Naturresursinstitutets projekt 2021 för att bedöma effekten av LULUCF-klimatåtgärder. I synnerhet torvbaserade jordbruksmarker och tidigare torvproduktionsområden är utsläppskällor för växthusgaser, och därför kan särskilt beskogningen av sådana områden minska utsläppen. 

I Naturresursinstitutets rapport Maankäyttösektorin ilmastotoimenpiteet: Arvio päästövähennysmahdollisuuksista (2021) uppges det att den årliga minskning av växthusgasutsläppen som beskogningen åstadkommer varierar stort beroende på områdets tidigare markanvändningsform, jordarten, trädslaget och den tid som förflutit sedan beskogningen genomfördes. Om man jämför beskogning i olika jordarter är utsläppsminskningen störst vid beskogning av tidigare torvproduktionsområden och torvmarker som inte längre används för jordbruk. På sådana områden minskar utsläppen enligt rapporten med 7,8–9,8 ton CO₂ ekv./ha/år under de första 15 åren jämfört med den ursprungliga markanvändningen. När det gått 30–45 år sedan beskogningen är utsläppen från torvmarksbaserad jordbruksmark årligen 17,1 ton CO₂ ekv./ha/år mindre och från torvproduktionsområden 10,8 miljoner ton CO₂ ekv./ha/år mindre än med den tidigare markanvändningen. Motsvarande siffror för beskogning av mineraljord som tagits ur jordbruksanvändning är i genomsnitt 3,8 ton CO₂ ekv./ha/år under de första 15 åren och 7,8 ton CO₂ ekv./ha/år när det gått 30–45 sedan beskogningen. Närmare uppgifter finns i rapporten. 

I rapporten uppskattades det också att om hela den potentiella arealen av impedimentmarker i Finland beskogas under 15 år, blir effekten av beskogningen 2036–2050 totalt -0,5 miljoner ton CO₂ ekv. per år och under den följande femtonårsperioden 2051–2065 totalt -0,6 miljoner ton CO₂ ekv. per år. Om man vill jämföra effekten av impedimentbeskogning med Finlands senaste växthusgasinventering som Naturresursinstitutet publicerade den 15 mars 2023 var nettosänkan för skogsmark 2021 totalt -8,3 miljoner ton CO2-ekv. Allt som allt var markanvändningssektorn 2021 en nettoutsläppskälla för cirka 0,5 miljoner ton CO2-ekv. På längre sikt skulle beskogning av impedimentmarker också ha en positiv effekt på virkesproduktionen. 

Genom att skogsarealen ökar kan beskogning av impedimentmarker också tänkas kompensera för den avskogning som annan markanvändning orsakar i Finland. I och med att systemet med beskogningsstöd för impedimentmarker upphör uppskattas beskogningen av de ovannämnda impedimentarealerna och vissa små åkrar med dålig avkastning ytterligare sakta av. Utan offentligt stöd bedöms beskogningsvolymerna på impedimentmarker åtminstone inledningsvis minska betydligt eftersom beskogningens lönsamhet är dålig och det för närvarande inte finns någon marknad som erbjuder markägarna alternativa incitament att utföra beskogning.