1.1  Bakgrund

Enligt högsta förvaltningsdomstolens avgörande HFD 2021:161 av den 19 november 2021 kunde Finlands Bank inte vägra att byta ut euromynt som var i dåligt skick mot nya pengar på de grunder som tillåts enligt Europeiska unionens lagstiftning, eftersom det inte föreskrivits om möjligheten att vägra byta ut i den nationella lagstiftningen. Det föreslås därför att det till lagen om mynt (216/1998, nedan myntlagen) fogas en uttrycklig bestämmelse som motsvarar unionslagstiftningen och enligt vilken Finlands Bank kan vägra att betala ersättning för euromynt i dåligt skick. 

1.2  Beredning

Propositionen har beretts som tjänsteuppdrag vid finansministeriet och i samarbete med Fin-lands Bank. 

2.1  Nuläge

Lagstiftning och tillämpningsanvisningar

Enligt 1 § i myntlagen har staten i enlighet med Europeiska gemenskapens lagstiftning ensamrätt att i Finland låta prägla mynt för sin egen räkning. Enligt 2 § 1 mom. i lagen ges mynten ut av Finlands Bank, till vilken vederbörande ministerium ska överlåta mynten till nominellt värde för att sättas i omlopp. 

Enligt 3 § 1 mom. i lagen får mynt som är avsevärt skadade inte användas som betalningsmedel och behöver inte godkännas som betalning. Enligt 3 § 2 mom. är Finlands Bank dock skyldig att ta emot ett skadat mynt om dess äkthet med säkerhet kan fastställas. I 4 § i lagen anges det att staten svarar för att av Finlands Bank utgivna mynt som returnerats till banken löses in till deras nominella värde. 

I artikel 133 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt föreskrivs det att utan att det påverkar Europeiska centralbankens behörighetsområde ska Europaparlamentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet föreskriva nödvändiga åtgärder när det gäller användningen av euron som gemensam valuta. Enligt artikeln ska dessa beslutas efter det att Europeiska centralbanken har hörts. 

Bestämmelser om euromynt som är i sådant skick att de inte är lämpliga för cirkulation och om hanteringen av dem finns i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1210/2010 om äkthetskontroll av euromynt och hantering av euromynt som inte är lämpliga för cirkulation, nedan EU:s myntförordning. Enligt definitionsbestämmelsen i artikel 2.1 b i förordningen avses med euromynt som inte är lämpliga för cirkulation euromynt som är äkta men som avvisats under äkthetskontrollen eller euromynt vars utseende har ändrats avsevärt. Enligt artikel 8.1 i förordningen ska medlemsstaterna dra in euromynt som inte är lämpliga för cirkulation. Enligt artikel 8.2 första meningen ska medlemsstaterna betala ersättning för eller byta ut euromynt som blivit olämpliga på grund av lång cirkulation eller genom en olyckshändelse eller som av någon annan anledning har underkänts under äkthetskontrollen. Enligt artikel 8.2 andra meningen i förordningen får medlemsstaterna vägra att betala ersättning för euromynt som inte är lämpliga för cirkulation och som har ändrats antingen avsiktligen eller genom en process som på goda grunder kan förutses ändra dem; dock ersätts mynt som samlats in för välgörande ändamål, som t.ex. mynt som kastats i fontäner. Enligt artikel 8.3 ska medlemsstaterna se till att euromynt som inte är lämpliga för cirkulation efter indragningen förstörs genom fysisk eller bestående deformering, så att dessa mynt inte åter kan sättas i omlopp eller lämnas in för utbetalning av ersättning. 

Artikel 11 i EU:s myntförordning innehåller bestämmelser om kontroll av euromynt som inte är lämpliga för cirkulation. I artikel 11.3 föreskrivs det om möjlighet att vägra att ta emot euromynt som inte är lämpliga för cirkulation, om mottagandet eller hanteringen av mynten utgör en hälsorisk för de som hanterar dem eller om en inlämning inte uppfyller standarderna enligt artikel 10 för paketering eller märkning. 

Europeiskt tekniskt och vetenskapligt centrum (CTSE), som inrättades genom kommissionens beslut av den 29 oktober 2004 (2005/37/EG), har till uppgift att samordna tekniska åtgärder för skydd av euromynt mot förfalskning. Enligt artikel 7 i EU:s myntförordning ska kommissionen se till att ETSC fastställer bl.a. de relevanta tröskelvärdena för godkännande av äkta mynt. Den 28 oktober 2019 utfärdade ETSC riktlinjer för äkthetskontroll av euromynt och hantering av euromynt som inte är lämpliga för cirkulation (ETSC - Guidelines On the implementation of Regulation (EU) No 1210/2010 of the European Parliament and of the Council of 15 December 2010 concerning authentication of euro coins and handling of euro coins unfit for circulation. (October 2019); https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/economy-finance/etsc_guidelines_october_2019_public-ares2019-6661509.pdf). 

I ETSC:s riktlinjer fastställs bl.a. definitioner som gäller kontroll av mynt som inte är lämpliga för cirkulation, såsom mynt som skadats och ändrats på olika sätt. För visuell kontroll har följande kategorier för dåligt skick räknats upp och beskrivits för mynt som inte är lämpliga för cirkulation (s. 12–26): 1. Smuts, 2. Korrosion, 3. Mekanisk skada, 4. På nytt sammanfogade mynt, 5. Präglingsfel, 6. Brända, polerade och rengjorda mynt samt 7. Andra förändringar. Enligt riktlinjerna (s. 26) ska medlemsstaterna utifrån en teknisk analys och andra omständigheter från fall till fall besluta om mynten har ändrats i enlighet med andra meningen i artikel 8.2 i EU:s myntförordning, antingen avsiktligen eller genom en process som på goda grunder kan förutses ändra dem. Det konstateras särskilt att euromynt som genomgått avfallsförbränning, metallåtervinning eller någon annan motsvarande process kan anses ha skadats avsiktligen och medlemsstaterna behöver därför inte betala ersättning för dem. 

Euromynt som inte är lämpliga för cirkulation i praktiken

Mynt används i regel som växel och betalningsmedel vid små inköp. Finlands Bank levererar mynten till kontanthanteringsbolag som enligt efterfrågan distribuerar dem vidare till företag och bankkontor. Överskottsmynt returneras till kontanthanteringsbolagen, från vars lager mynt lämnas ut igen till dem som behöver dem. 

Mynten förvaras antingen i pappersrullar eller i säkerhetspåsar av plast. När de är i omlopp förvaras de bl.a. i kassaskåp, plånböcker och sparbössor. Trots att mynten så småningom slits, förblir de motiv som präglats på dem tydliga och mynt som består av två olika metalldelar starka. När man i uppräkningscentralen upptäcker slitna mynt i omlopp, avlägsnas dessa från cirkulationen och ersätts med mynt i gott skick. Mynt i dåligt skick lämnas in till Finlands Bank. 

Myntets äkthet fastställs genom en fysikalisk bedömning av äktheten hos den legering som använts i myntet. Apparater som identifierar mynt bedömer inte mynten visuellt. Böjda mynt blir kasserade vid maskinsortering, om de inte ryms i sorteringsmaskinens inmatningslucka. Den slutliga bedömningen av myntens skick görs av personer som fått lämplig utbildning inom kontanthanteringen. 

Redan under flera års tid har det till euroländernas centralbanker för inlösen lämnats in mynt som är i mycket dåligt skick och vars ursprung de som begär inlösen i allmänhet uppger vara ett land utanför EU, ofta Asien. Mängden mynt som lämnas in för inlösen är i allmänhet be-tydande, hundratals kilogram. Mynten uppges härröra bl.a. från bilskrotningsanläggningar och motsvarande anläggningar. Det är dock i praktiken omöjligt att fastställa myntens ursprung. Enligt uppgifter från euroområdet är det ofta fråga om professionell verksamhet med nätverk.  

De mynt som lämnats in till medlemsstaterna för inlösen är i allmänhet i mycket dåligt skick. Exempelvis har de yttre och inre delarna av mynt som tillverkats av två metaller stansats ihop så att man inte kan vara säker på om de ursprungligen härrör från samma mynt. Mynten kan vara förfalskade och ytan kan ha slitits på ett sådant sätt att motsvarande spår kan åstadkom-mas endast genom syrabehandling eller under mycket hårt mekaniskt tryck. Skillnaden mellan hur mynt slits vid normal cirkulation och mynt i mycket dåligt skick är märkbar. 

Till Finland har det förts in mynt vars skador enligt Finlands Banks bedömning inte kan upp-komma vid normal användning av euromynt, utan mynten har antingen ändrats avsiktligen el-ler ändrats genom en process som var och en normalt förstår att skadar metall, dvs. i en metallpress, syrabad eller genom någon annan motsvarande exceptionell process. Enligt Finlands Banks erfarenhet och sakkunskap slits euromynten vid normal användning som betalningsmedel inte ens efter långvarig cirkulation ner på ett sådant sätt som de för cirkulation olämpliga mynt som typiskt förs in från länder utanför EU och som det begärs ersättning för. Exempelvis har sådana mynt haft en anfrätt yta och hos vissa 1- och 2-euromynt har mitt- och kantdelen suttit dåligt ihop med varandra eller helt lossnat från varandra. Mynt som skadats på detta sätt ska det i enlighet med EU:s myntförordning inte behöva betalas ersättning för. 

Centralkriminalpolisen har i sitt utlåtande från den 9 oktober 2014 om en myntundersökning som gäller euromynt som förts in från Kina till Finland i syfte att begära ersättning för dem konstaterat att enligt Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) har euromynt som är slitna och mörknat och som inte är lämpliga för cirkulation, i vissa euroländer sålts som metallskrot till utlandet efter att de tagits ur omlopp. Enligt centralkriminalpolisen har den anfrätta ytan hos de mynt som ingick i provet sannolikt berott på att mynten har rengjorts och polerats med någon syra eller någon annan frätande kemikalie som har skadat myntens yta. På vissa 1- och 2-euromynt upptäcktes det att motivet på mitt- och kantdelarna inte passar ihop med varandra, vilket tyder på att mitt- och kantdelarna troligtvis har separerats från varandra i skrotningsfasen och att myntens mitt- och kantdelar i efterhand har sammanfogats med varandra på nytt. 

I praktiken kan mynten ändras till följd av en olyckshändelse eller avsiktlig verksamhet, men vid normal cirkulation exponeras myntet inte för kemikalier eller hårda yttre krafter. Det kan bedömas att det normala slitaget på myntet utgörs av minskad glans och mindre repor och skavanker. Däremot sker i allmänhet t.ex. ingen korrosion, sammanfogning på nytt, vridning, rostbildning, perforering, polering, bränning eller jämförbart slitage vid normal cirkulationen och i synnerhet inte i mycket stor mängd. De skadade mynt som i Finland normalt tas ur omlopp och lämnas in till Finlands Bank via aktörer inom kontanthanteringen liknar inte s.k. skrotmynt, utan är skadade på grund av normalt slitage. 

2.2  Bedömning av nuläget

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande HFD 2021:161 innebär att Finlands Bank enligt gällande nationell lagstiftning inte kan vägra att betala ersättning ens för sådana för cirkulation olämpliga euromynt som lämnas in till banken och som det enligt EU:s myntförordning är möjligt att vägra att betala ersättning för. Det rådande rättsläget är inte ändamålsenligt. I enlighet med vad som konstateras i skäl 4 och 9 i ingressen till EU:s myntförordning har syftet varit att inom euroområdet förenhetliga hanteringen av och utbetalningen av ersättning för mynt som inte är lämpliga för cirkulation genom att föreskriva om saken på unionsnivå. Om den myndighet som i Finland ansvarar för kontantförsörjningen inte har befogenhet att vägra att betala ersättning för euromynt i de fall som regleras i EU:s myntförordning, har den nationella kontantförsörjningsmyndigheten inte tillgång till den i andra eurostater allmänt tillämpade möjligheten att låta bli att betala ersättning för s.k. skrotmynt. Det är därför behövligt att i myntlagen ta in det undantag från skyldigheten att betala ersättning för mynt som tillåts enligt unionslagstiftningen och på detta sätt säkerställa Finlands möjligheter till enhetliga tillvägagångssätt inom euroområdet. 

I den nationella lagstiftningen har det inte föreskrivits om den möjlighet enligt artikel 11.3 i EU:s myntförordning som kontantförsörjningsmyndigheten har att vägra att ta emot euromynt, om mottagandet eller hanteringen av dem utgör en hälsorisk för de som hanterar dem eller om en inlämning inte uppfyller standarderna för paketering eller märkning. 

Myntlagen har inte heller innehållit någon hänvisning till möjlighet att söka ändring i Finlands Banks beslut. I myntlagens 4 § anges det att staten svarar för att av Finlands Bank utgivna mynt som returnerats till banken löses in till deras nominella värde. Efter att inlösen av mark upphörde betalar Finlands Bank för närvarande ersättning endast för allmänna euromynt som lämnats in och som kan ha getts ut av antingen Finland eller andra euroländer. Därför är det behövligt att göra en teknisk ändring i myntlagen. 

4.1  De viktigaste förslagen

Det föreslås att det till myntlagens 3 § 2 mom. om betalning av ersättning för mynt fogas en bestämmelse enligt vilken Finlands Bank kan vägra att betala ersättning för euromynt som inte är lämpliga för cirkulation på de grunder som tillåts enligt Europeiska unionens lagstiftning. I lagen föreslås likaså en bestämmelse som unionslagstiftningen möjliggör om att Finlands Bank ska ha rätt att vägra ta emot euromynt som inte är lämpliga för cirkulation, om mottagandet eller hanteringen av mynten utgör en hälsorisk för de som hanterar dem eller om en inlämning inte uppfyller standarderna för paketering eller märkning. 

Dessutom föreslås det att det till lagen fogas en informativ bestämmelse om möjlighet att söka ändring i ovannämnda beslut av Finlands Bank samt att 4 § ses över. 

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

Den föreslagna ändringen innebär att Finlands lagstiftning kommer upp på samma nivå som de bestämmelser som gäller i flera andra centralbanker i euroområdet och förhindrar att flödet av mynt i mycket dåligt skick börjar riktas till Finland eller åtminstone att ersättning för dem inte betalas i Finland. Ändringen är motiverad med tanke på skyddet av euromyntsystemet, och inlösen av mynten i fråga har dessutom en direkt inverkan på budgeten. Utan lagändringen skulle Finlands Bank vara tvungen att betala ersättning för och staten lösa in sådana ändrade euromynt som centralbankerna i ett flertal andra eurostater inte är skyldiga att lösa in. 

Lagändringen inverkar inte på den normala utbetalningen av ersättning för mynt, när mynten har blivit olämpliga för cirkulation på grund av lång cirkulation eller för att de skadats på nå-got annat motsvarande normalt sätt.