PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL
I denna proposition föreslås det att lagen om Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden ändras så att uppdraget som revisionsmyndighet för Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfondens program för Finland för perioden 2021–2027 överförs från enheten för intern revision vid jord- och skogsbruksministeriet till revisionsmyndighetsenheten i anslutning till finanscontrollerfunktionen vid finansministeriet från och med den 1 januari 2024. Dessutom föreslås det att förvaltningen av fondens finansiering av tekniskt bistånd på det finländska fastlandet fogas till jord- och skogsbruksministeriets uppgifter.
Den föreslagna lagen avses träda i kraft den 1 januari 2024.
MOTIVERING
1
Bakgrund och beredning
1.1
Bakgrund
Jord- och skogsbruksministeriets enhet för intern revision har varit revisionsmyndighet för Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfondens (EHFVF) program för Finland för perioden 2021–2027. År 2022 beslutades det att revisionsuppgifterna i anslutning till ett flertal program som finansieras av Europeiska unionen ska överföras till revisionsmyndighetsenheten i anslutning till finanscontrollerfunktionen vid finansministeriet. Målet är att koncentrera revisionsverksamheten i anslutning till EU-fonderna och det kunnande som rör fonderna till ett och samma ställe.
Revisionsmyndighetens viktigaste uppgift är att utföra systemrevisioner, projektrevisioner och räkenskapsrevisioner i syfte att ge Europeiska kommissionen en oberoende försäkran om att förvaltnings- och kontrollsystemen fungerar effektivt och att utgifterna i de räkenskaper som lämnas till kommissionen är lagliga och korrekta. Revisionsarbetet ska utföras i enlighet med internationellt vedertagna revisionsstandarder. Revisionsmyndigheten ska också överlämna ett årligt revisionsuttalande och en årlig kontrollrapport till kommissionen. Revisionsmyndigheten ska dessutom utarbeta en revisionsstrategi som bygger på en riskbedömning med beaktande av beskrivningen av förvaltnings- och kontrollsystemen för programmet och som omfattar systemrevisioner och projektrevisioner.
Tekniskt bistånd har under den tidigare programperioden, dvs. i Europeiska havs- och fiskerifondens operativa program för Finland för perioden 2014–2020, administrerats som en egen prioritering, vars projekt förvaltats av Närings-, trafik- och miljöcentralen i Egentliga Finland. Under EHFVF-perioden betalas tekniskt bistånd som ett schablonbelopp enligt artikel 36.5 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1060 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden+, Sammanhållningsfonden, Fonden för en rättvis omställning och Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden samt finansiella regler för dessa och för Asyl-, migrations- och integrationsfonden, Fonden för inre säkerhet samt instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik, nedan allmänna förordningen. Schablonbeloppet utgör 6 procent av det stöd som beviljas ur fonden. Europeiska kommissionen betalar denna andel till jord- och skogsbruksministeriet. I enlighet med statsrådets beslut den 17 februari 2022 överför jord- och skogsbruksministeriet till Ålands landskapsregering den andel av det tekniska biståndet som hör till Åland.
1.2
Beredning
Regeringens proposition har beretts vid jord- och skogsbruksministeriet. I samband med beredningen av lagen har landskapet Åland hörts, och ministeriet samarbetar med landskapet Åland för att genomföra de administrativa arrangemangen. Bestämmelser om skötseln av revisionsmyndighetens uppgifter på Åland utfärdas genom en separat förordning av republikens president.
2
Nuläge och bedömning av nuläget
Enheten för intern revision vid jord- och skogsbruksministeriet har varit revisionsmyndighet för EHFVF. Jord- och skogsbruksministeriets naturresursavdelning har varit programmets förvaltande myndighet, vilket innebär att den förvaltande myndighetens och revisionsmyndighetens uppgifter har varit åtskilda. Inga särskilda problem har kunnat iakttas i fråga om hur uppgifterna varit placerade. Den information och det kunnande som är kopplat till revisionsmyndighetens verksamhet har dock inte kunnat samlas på bästa möjliga sätt när revisionsmyndigheterna för olika fonder är placerade i olika organisationer. Flera EU-fonder omfattas av allmänna förordningen (EU) 2021/1060, och särskilt ur denna synvinkel vore det motiverat att revisionsmyndigheterna för dessa fonder är samlade till en enda enhet. Det är också kostnadseffektivt att koncentrera verksamheten.
Jord- och skogsbruksministeriet svarar i egenskap av förvaltande myndighet för Finlands program för planeringen av användningen av medlen. Förvaltningen av projekt för tekniskt bistånd baserar sig på en dispositionsplan som jord- och skogsbruksministeriet har fastställt. Jord- och skogsbruksministeriet överför Ålands andel av finansieringen av tekniskt bistånd till Ålands landskapsregering. Uppgiften har dock inte i lagstiftningen tydligt ålagts jord- och skogsbruksministeriet, även om det kan anses att uppgiften omfattas av 2 § 1 mom. 3 punkten i lagen om Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden. För tydlighetens skull föreslås det att uppgiften fogas till paragrafen som en separat punkt.
3
Målsättning
Syftet med propositionen är att överföra de uppgifter som ska skötas av EHFVF:s revisionsmyndighet till finanscontrollerfunktionen vid finansministeriet för att myndighetsuppgifterna i anslutning till fonden ska vara tydligare åtskilda. Ett mål med överföringen är också att öka effektiviteten och kunnandet, eftersom samma enhet är revisionsmyndighet för flera EU-fonder.
Revisionsmyndighetsenheten i anslutning till finanscontrollerfunktionen vid finansministeriet har varit revisionsmyndighet för Europeiska unionens strukturfonder sedan 2007. För programperioden 2021–2027 har man velat koncentrera revisionsverksamheten genom att för flera olika program överföra uppdraget som revisionsmyndighet till revisionsmyndighetsenheten. Samtidigt har enhetens resurser ökat. Revisionsmyndighetsenheten i anslutning till finanscontrollerfunktionen vid finansministeriet ansvarar under programperioden 2021–2027 för uppgifterna som revisionsmyndighet för Finlands strukturfondsprogram (ERUF, ESF+, FRO), fonderna för inrikes frågor (AMIF, ISF och BMVI) och programmet Central Baltic Interreg, verkar som oberoende övervakningsorgan för brexitjusteringsreserven och ansvarar för revisionerna inom EU:s facilitet för återhämtning och resiliens (RRF).
När det gäller förvaltningen av tekniskt bistånd är målet att förtydliga den gällande lagstiftningen genom att utse jord- och skogsbruksministeriet till den myndighet som förvaltar tekniskt bistånd på det finländska fastlandet.
4
Förslagen och deras konsekvenser
4.1
De viktigaste förslagen
De viktigaste förslagen är att uppdraget som revisionsmyndighet för Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfondens program för Finland för perioden 2021–2027 ska överföras från enheten för intern revision vid jord- och skogsbruksministeriet till revisionsmyndighetsenheten i anslutning till finanscontrollerfunktionen vid finansministeriet och att förvaltningen av tekniskt bistånd ska fogas till jord- och skogsbruksministeriets uppgifter.
4.2
De huvudsakliga konsekvenserna
Konsekvenser för statsfinanserna och förvaltningen
Propositionen har inga konsekvenser för statsbudgeten, eftersom ändringen har beaktats redan i budgeten för 2023. De resurser som reserverats för revisionsmyndighetens uppgifter har allokerats till enheten för intern revision vid jord- och skogsbruksministeriet fram till utgången av 2022. Vid budgetberedningen 2023 överfördes resurserna till revisionsmyndighetsenheten i anslutning till finanscontrollerfunktionen vid finansministeriet. Ett årsverke dimensionerades för revisionsmyndighetens uppgifter när det gäller EHFVF:s systemrevisioner, medan 1–2 årsverken står till Livsmedelsverkets förfogande för projektrevisioner. Ett anslag på 95 000 euro per år bedömdes motsvara personalbehovet, och detta belopp anvisas för avlöning och andra omkostnader från och med 2024. Således medför den föreslagna ändringen inga nya ändringsbehov och har inte heller några konsekvenser för allokeringen av resurser.
Det tillägg som gäller förvaltningen av tekniskt bistånd har inga konsekvenser för statsfinanserna, eftersom jord- och skogsbruksministeriet redan i praktiken har ansvarat för förvaltningen.
Konsekvenser för företagens verksamhet
Propositionen har inga direkta konsekvenser för företagens verksamhet, eftersom revisionsmyndigheten granskar programmen på systemnivå. Projektrevisionerna görs även i fortsättningen vid Livsmedelsverket, där det har reserverats de personalresurser som behövs för uppgiften.
Konsekvenser för jämställdhet mellan könen
Propositionen bedöms inte ha några konsekvenser för jämställdheten mellan män och kvinnor.
5
Alternativa handlingsvägar
5.1
Handlingsalternativen och deras konsekvenser
Ett alternativ till en överföring av revisionsmyndighetens uppgifter är att uppgifterna även i fortsättningen skulle skötas av jord- och skogsbruksministeriets enhet för intern revision. Även då skulle uppgifterna vara åtskilda, eftersom jord- och skogsbruksministeriets naturresursavdelning är den förvaltande myndigheten för Finlands program. Däremot skulle ingen nytta uppstå i fråga om kostnader och samlat kunnande.
5.2
Lagstiftning och andra handlingsmodeller i utlandet
Enligt allmänna förordningen ska myndigheterna för fonderna utses i fondprogrammen. I Sverige har Ekonomistyrningsverket utsetts som revisionsmyndighet, dvs. revisionsmyndighetens uppgifter är placerade vid ett annat ämbetsverk än den förvaltande myndighetens uppgifter, som Statens jordbruksverk ansvarar för. I Sverige har revisionsmyndighetens uppgifter för alla EU-fonders del koncentrerats till Ekonomistyrningsverket. I Danmark är den förvaltande myndigheten och revisionsmyndigheten placerade vid samma ministerium, dvs. Ministeriet får fødevarer, landbrug og fiskeri, men uppgifterna är fördelade på olika enheter. Även i Estland verkar den förvaltande myndigheten och revisionsmyndigheten vid jordbruksministeriet, men vid olika enheter.
6
Remissvar
Propositionen var på remiss den 22 augusti–22 september 2023. Det kom in sammanlagt nio utlåtanden. Gränsbevakningsväsendet, försvarsministeriet, Finlands Fiskodlarförbund, Suomen Ammattikalastajaliitto SAKL – Finlands Yrkesfiskarförbund FYFF och Naturresursinstitutet meddelade att de inte har något att yttra i ärendet. Utvecklings- och förvaltningscentret och Centralförbundet för Fiskerihushållning understödde de föreslagna ändringarna. I justitieministeriets utlåtande fästes uppmärksamhet vid att behörigheten när det gäller utövandet av inspektionsrätt bör förtydligas mellan jord- och skogsbruksministeriet, som är förvaltande myndighet, och finansministeriet, som i fortsättningen är revisionsmyndighet. På basis av utlåtandet har texten i 25 § kompletterats, både i själva momentet och i motiveringen, genom att det lagts till hänvisningar till de uppgifter som anges i allmänna förordningen. Finansministeriet lyfte i sitt utlåtande fram 24 §, där det föreskrivs om gemensamt personuppgiftsansvariga för informationssystemet. På basis av utlåtandet fogades finansministeriet till paragrafens tredje moment som användare av och personuppgiftsansvarig för informationssystemet.
7
Specialmotivering
2 §. Det föreslås att revisionsmyndighetens uppgifter stryks i denna paragraf, eftersom uppgifterna åläggs finansministeriet i den nya 2 a §. I paragrafens 1 mom. stryks omnämnandet om att ministeriet är revisionsmyndighet enligt artikel 71 i allmänna förordningen (EU) 2021/1060 samt 1 mom. 7 punkten om skötseln av revisionsmyndighetens uppgifter enligt artikel 77 i allmänna förordningen.
Dessutom föreslås det att 2 § ändras så att det till den nya 1 mom. 7 punkten fogas att jord- och skogsbruksministeriet ska förvalta finansieringen av tekniskt bistånd enligt artikel 36.5 i allmänna förordningen på det finländska fastlandet. Jord- och skogsbruksministeriet svarar för förvaltningen av det tekniska biståndet genom att göra upp en dispositionsplan för det samt för överföringen av finansieringen till stödmottagarna utifrån dispositionsplanen. Jord- och skogsbruksministeriet överför till Ålands landskapsregering den andel av finansieringen av tekniskt bistånd som hör till Åland.
2 a §. I den nya paragrafen föreskrivs det om finansministeriets uppgifter. Finansministeriet föreslås vara revisionsmyndighet enligt artikel 71 i allmänna förordningen och svara för skötseln av revisionsmyndighetens uppgifter enligt artikel 77 i allmänna förordningen.
24 §. Det föreslås att finansministeriets roll som personuppgiftsansvarig för informationssystemet ska tas in i paragrafens första moment och att finansministeriets roll som användare av informationssystemet ska tas in i det tredje momentet. Revisionsmyndigheten är som aktör oberoende av den förvaltande myndigheten och behandlar uppgifter för att kunna fullgöra sina egna uppgifter. Revisionsmyndigheten behandlar inte personuppgifter för den förvaltande myndighetens räkning, under dess tillsyn eller enligt dess anvisningar. Eftersom revisionsmyndigheten ska använda systemet och självständigt behandla de personuppgifter som det innehåller i enlighet med sina lagstadgade uppgifter, föreslås det att revisionsmyndigheten ska vara personuppgiftsansvarig för de personuppgifter som uppkommer och behandlas i samband med den egna verksamheten.
25 §. Det föreslås att det till paragrafen ska fogas att finansministeriet har rätt att få uppgifter och lämna ut uppgifter på samma sätt som jord- och skogsbruksministeriet, närings-, trafik- och miljöcentralerna och utvecklings- och förvaltningscentret har sen tidigare enligt den gällande paragrafen. I 1 mom. föreskrivs det om rätten att av andra myndigheter få de uppgifter som är nödvändiga för behandlingen av ett stödärende. Eftersom revisionsmyndigheten också måste kunna granska uppgifter om enskilda projekt och granska verksamheten vid andra myndigheter som är kopplade till programmet, är rätten att få uppgifter nödvändig. I 2 mom. föreskrivs det om rätten att till andra myndigheter, till aktörer som sköter offentliga uppdrag och till institutioner inom Europeiska unionen lämna ut sådana uppgifter om stödmottagaren som är nödvändiga för skötseln av en inspektionsuppgift eller för utövandet av tillsyn över att Europeiska unionens lagstiftning har följts. Revisionsmyndigheten behandlar uppgifter om stödmottagaren i samband med skötseln av revisionsmyndighetens uppgifter. För att revisionsmyndigheten ska kunna svara för revisionsmyndighetens uppgifter som helhet måste den kunna lämna ut uppgifter på det sätt som beskrivs ovan.
28 §. Det föreslås att paragrafens 1 mom. ska ändras så att också finansministeriet har rätt att förrätta inspektioner som gäller dem som beviljar stöd och stödmottagare i syfte att utöva tillsyn över att förutsättningarna och villkoren för beviljande, utbetalning och användning av stöd iakttas. Motsvarande rätt har fortfarande även jord- och skogsbruksministeriet, i egenskap av programmets förvaltande myndighet. I enlighet med artikel 74.1 led a i allmänna förordningen ska den förvaltande myndigheten genomföra förvaltningskontroller för att kontrollera att det finansierade projektet har genomförts och att det överensstämmer med lagstiftningen, med programmet och med stödvillkoren. Den förvaltande myndigheten ska dessutom enligt punkt 1 led c införa åtgärder för bedrägeribekämpning, enligt punkt 1 led d förebygga, upptäcka och korrigera oriktigheter samt enligt punkt 1 led e bekräfta att de bokförda utgifterna är korrekta. I artikel 77 i allmänna förordningen föreskrivs om revisionsmyndighetens uppgifter. Enligt artikel 77.1 i allmänna förordningen ska revisionsmyndigheten genomföra systemrevisioner, insatsrevisioner och räkenskapsrevisioner i syfte att ge en försäkran om att förvaltnings- och kontrollsystemen fungerar effektivt och att utgifterna är lagliga och korrekta. Revisionsmyndigheten ska för att kunna utföra sina uppgifter kunna förrätta inspektioner som gäller såväl dem som beviljar stöd som stödmottagare.
I paragrafens andra moment ändras hänvisningen så att den avser den nya 2 a § i stället för 2 §.
8
Ikraftträdande
Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2024.
9
Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning
Grundlagsutskottet har bedömt bestämmelser om myndigheternas rätt att få och skyldighet att lämna ut information med avseende på skyddet för privatliv och personuppgifter i 10 § 1 mom. i grundlagen och då noterat bland annat vad och vem rätten att få information gäller och hur rätten är kopplad till nödvändighetskriteriet. Myndigheternas rätt att få och att lämna ut information kan gälla ”behövliga uppgifter” för ett visst syfte, om lagen ger en uttömmande förteckning över vad uppgifterna ska innehålla. Om innehållet däremot inte anges i form av en förteckning, ska det i lagstiftningen ingå ett krav på att ”informationen är nödvändig” för ett visst syfte (GrUU 7/2019 rd). Lagförslagets 25 § uppfyller detta krav. Utlämnandet av uppgifter är bundet till kravet på nödvändighet.
Med anledning av det som anges ovan anses det att lagförslaget kan godkännas i vanlig lagstiftningsordning.