2.1  Lagstiftning och praxis

Lagstiftning om animaliska biprodukter 

På användning, behandling, transport och bortskaffande av naturgödsel tillämpas Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1069/2009 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om upphävande av förordning (EG) nr 1774/2002, nedan förordningen om animaliska biprodukter. Förordningen om animaliska biprodukter är direkt tillämplig lagstiftning i alla medlemsstater i Europeiska unionen och dess syfte är att förebygga spridning av djursjukdomar. Enligt förordningen om animaliska biprodukter klassificeras naturgödsel som animalisk biprodukt. 

Enligt förordningen om animaliska biprodukter kan förbränningen av naturgödsel ske på två alternativa sätt, antingen i enlighet med avfallsförbränningskraven eller i enlighet med kraven i bestämmelserna i kommissionens förordning (EU) nr 142/2011 om genomförande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1069/2009 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om genomförande av rådets direktiv 97/78/EG vad gäller vissa prover och produkter som enligt det direktivet är undantagna från veterinärkontroller vid gränsen, nedan genomförandeförordningen till förordningen om animaliska biprodukter.År 2014 fogades bestämmelser om användningen av naturgödsel som bränsle till genomförandeförordningen till förordningen om animaliska biprodukter genom förordning (EU) nr 592/2014 (fjäderfägödsel som används som bränsle vid förbränning på den ursprungliga djurhållningsplatsen) och år 2017 genom förordning (EU) 2017/1262 (annan naturgödsel från produktionsdjur). Före dessa ändringar var förbränning av naturgödsel möjlig enligt förordningen om animaliska biprodukter endast när avfallsförbränningskraven uppfylldes. 

I genomförandeförordningen till förordningen om animaliska biprodukter anges allmänna krav i fråga om användningen av naturgödsel som bränsle när det gäller bland annat hygien, lagring och transport. Dessutom har det fastställts krav för förbränningsförhållandena samt gränsvärden för svaveldioxid, kväveoxider och partiklar. Förordningen innehåller också krav som gäller årliga utsläppsmätningar. Förordning (EU) 2017/1262 ger möjlighet till vissa undantag, som gäller temperaturkrav i fråga om rökgaser, gränsvärden för energiproducerande enheters partikelutsläpp, införande av hästgödsel i förbränningskammaren i mycket små energiproducerande enheter samt fastställande av utsläppsgränsvärden för flerbränsleenheter. 

Förordningen om animaliska biprodukter har genomförts nationellt genom lagen om animaliska biprodukter (517/2015). I den lagen föreskrivs det om tillsyn över sektorn för animaliska biprodukter samt om godkännande och registrering av aktörer. Villkoren för godkännande anges i förordningen om animaliska biprodukter. En anläggning för förbränning av naturgödsel ska ansöka om godkännande av den behöriga myndigheten, som enligt lagen om animaliska biprodukter är kommunalveterinären. Anläggningen ska påvisa att den uppfyller de krav som anges för en anläggning i genomförandeförordningen till förordningen om animaliska biprodukter. Kommunalveterinären ska utföra minst två på varandra följande inspektioner i anläggningen, varav en är oanmäld, under de första sex månaderna av förbränningsanläggningens drift. Efter det, när inspektionerna visar att kraven uppfylls, får anläggningen det slutliga godkännandet. 

Miljöskyddslagstiftning 

Innan förordning (EU) 2017/1262 trädde i kraft tillämpades avfallsförbränningslagstiftningen på förbränning av naturgödsel från produktionsdjur i energiproducerande enheter av alla storlekar. I enlighet med miljöskyddslagen (527/2014) har verksamheten varit tillståndspliktig avfallsförbränning (punkt 13 i tabell 1 eller punkt 13 i tabell 2 i bilaga 1 till den lagen), och på verksamheten har bestämmelserna om avfallsförbränningsanläggningar och samförbränningsanläggningar i 10 kap. i den lagen samt i statsrådets förordning om avfallsförbränning (151/2013, nedan förordningen om avfallsförbränning) tillämpats. Den statliga miljötillståndsmyndigheten har varit den behöriga tillståndsmyndigheten. Den nämnda avfallsförbränningslagstiftningen är en del av det nationella genomförandet av direktivet om industriutsläpp. När det gäller förbränning av naturgödsel har förbränning av gödsel från fjäderfä i en energiproducerande enhet med en bränsleeffekt på högst 5 megawatt som finns på en lantgård varit det enda undantaget från tillämpningen av avfallsförbränningslagstiftningen. Undantaget i fråga bygger på förordning (EU) nr 592/2014, som gäller ändring av genomförandeförordningen till förordningen om animaliska biprodukter. På förbränning av gödsel från fjäderfä i enlighet med det nämnda undantaget tillämpas enbart lagstiftningen om animaliska biprodukter. 

Efter det att förordning (EU) 2017/1262 trädde i kraft, dvs. från och med den 2 augusti 2017, tillämpas inte längre avfallsförbränningslagstiftningen på användning av naturgödsel från produktionsdjur som bränsle i energiproducerande enheter med en bränsleeffekt på högst 50 megawatt. Nuförtiden är verksamheten alltså energiproduktion där miljöskyddskraven för energiproduktion samt de krav för förbränning av naturgödsel som anges i förordning (EU) 2017/1262 ska uppfyllas. 

Enligt miljöskyddslagen kräver energiproduktion av en viss storleksklass antingen registrering eller miljötillstånd. Registreringsplikten omfattar de energiproducerande anläggningar med en bränsleeffekt på minst 1 men mindre än 50 megawatt som använder flytande eller gasformigt bränsle samt de anläggningar med en bränsleeffekt på mindre än 50 megawatt till vilka sådana enheter med en bränsleeffekt på mindre än 20 megawatt som använder fast bränsle hör. Tillståndspliktigheten för energiproducerande enheter fastställs i punkterna 3 i tabellerna 1 och 2 i bilaga 1 till miljöskyddslagen. Dessutom kan det av en energiproducerande anläggning som är registreringspliktig också krävas miljötillstånd med stöd av 27 § 1 mom. i miljöskyddslagen. 

Registreringsmyndigheten är den kommunala miljövårdsmyndigheten. Med stöd av 1 § 1 mom. i miljöskyddsförordningen beviljar den statliga miljötillståndsmyndigheten miljötillstånd för förbränning av bränslen i en anläggning med en bränsleeffekt på 50 megawatt eller mer. Vid fastställandet av en anläggnings bränsleeffekt räknas alla energiproducerande enheter som finns på samma anläggningsområde samman. Med stöd av 2 § 1 mom. i miljöskyddsförordningen beviljar den kommunala miljövårdsmyndigheten miljötillstånd för förbränning av bränslen i anläggningar där det finns en eller flera energiproducerande enheter med en bränsleeffekt på minst 20 megawatt för förbränning av fast bränsle och den sammanräknade bränsleeffekten för alla energiproducerande enheter på anläggningsområdet är mindre än 50 megawatt. 

När det gäller miljöskyddskrav vid energiproduktion ska följande tillämpas: 

— bestämmelserna om medelstora energiproducerande enheter och energiproducerande anläggningar i 10 kap. i miljöskyddslagen samt statsrådets förordning om miljöskyddskrav för medelstora energiproducerande enheter och energiproducerande anläggningar (1065/2017), om det är fråga om en energiproducerande enhet med en bränsleeffekt på minst 1 men mindre än 50 megawatt, 

— bestämmelserna om stora energiproducerande enheter i 10 kap. i miljöskyddslagen samt statsrådets förordning om begränsning av utsläpp från stora förbränningsanläggningar (936/2014), om det är fråga om en energiproducerande enhet med en bränsleeffekt på minst 50 megawatt. 

Praxis 

I Finland finns det cirka 16 000 häststall och cirka 74 000 hästar. Det uppstår uppskattningsvis ungefär 500 000—700 000 ton hästgödsel årligen i Finland. De största hästkoncentrationerna finns i huvudstadsområdet samt i områdena kring Åbo, Tammerfors, Lahtis, Jyväskylä, Kuopio, Vasa och Uleåborg. Vid utnyttjandet av hästgödsel har höga transportkostnader en stor betydelse när stallet inte finns på en lantgård.  

I Finland är öppna gödselstäder dit regnvatten kan rinna utan hinder vanliga. Därför har hästgödseln ofta hög fukthalt. Enligt utredningar sätter cirka 72 procent av stallen komposterad hästgödsel direkt på åkern. Med hänsyn till återvinning av näringsämnen och hästgödselns jordförbättrande effekter kan detta anses vara det bästa alternativet. Hur väl hästgödseln lämpar sig som gödselmedel och som jordförbättringsmedel beror på vilket strö som har använts. Vanligen finns det mycket strö bland hästgödseln. Det mest använda ströet är torv (44 procent), träbaserat strö (38 procent) och halmbaserat strö (8 procent). Halm och torv är det ströet som lämpar sig bäst att användas som gödselmedel. Det träbaserade strömedlet komposteras långsamt, vilket försvagar användningen av det som gödselmedel. Dessutom försvagas efterfrågan på hästgödsel som gödselmedel och jordförbättringsmedel av risken för att flyghavre sprids. Komposteringsanläggningarna tar emot hästgödsel och tillverkar gödselfabrikat av den. Hästgödseln kan också behandlas i biogasanläggningar sammanblandad med annat avfall som ska fås att ruttna.  

Användningen av hästgödsel som bränsle har särskilt begränsats av att innan förordning (EU) 2017/1262 trädde i kraft krävde förbränning av naturgödsel oberoende av storleksklassen att avfallsförbränningslagstiftningen följdes. Fortum Power and Heat Oy förbränner hästgödsel tillsammans med fast bränsle i kraftverket i Träskända där kraftverket klassificeras som samförbränningsanläggning. Fortum Oy levererar också träbaserat strö till sina kundstall. Veterligen används det inte naturgödsel från andra produktionsdjur än häst i Finlands energiproduktion, och det har inte förekommit något stort behov av att använda naturgödsel från andra produktionsdjur. 

2.2  Bedömning av nuläget

Innan förordning (EU) 2017/1262 trädde i kraft den 2 augusti 2017 krävde EU-lagstiftningen att kraven i avfallsförbränningslagstiftningen ska uppfyllas vid förbränning av hästgödsel och av naturgödsel från andra produktionsdjur, undantaget förbränning av fjäderfägödsel i energiproducerande enheter med en bränsleeffekt på högst 5 megawatt som finns på lantgårdar. Kraven i avfallsförbränningslagstiftningen på bland annat fortlöpande utsläppsmätningar har lett till att förbränningen av naturgödsel har svag lönsamhet ekonomiskt. I Finland har endast ett företag använt hästgödsel som bränsle i annat än försökssyfte. Denna energiproducerande enhet som använder hästgödsel som bränsle har en så stor bränsleeffekt att den även i fortsättningen faller utanför tillämpningsområdet för den nämnda EU-förordningen och att kraven på avfallsförbränning ska tillämpas på den.  

Men beaktande av det som redogörs ovan har ikraftträdandet av förordning (EU) 2017/1262 inneburit att det blivit mycket lättare att använda hästgödsel som bränsle. Att tillämpa förordningen i fråga direkt medför dock vissa nedan närmare beskrivna utmaningar. Till följd av dessa utmaningar föreslås det i denna regeringsproposition uttryckliga åtgärder för genomförandet av förordning (EU) 2017/1262. 

När EU-lagstiftningen genomförs är utgångspunkten att EU-förordningar är direkt tillämpliga i medlemsstaterna. Huvudregeln är alltså att EU-förordningarna inte kräver separata genomförandeåtgärder på nationell nivå. Förordning (EU) 2017/1262 innebär dock med tanke på miljöskyddslagen en ändring i den reglering av förbränning av naturgödsel i energiproducerande enheter med en bränsleeffekt på högst 50 megawatt som har varit länge i kraft. Dessutom är utgångspunkten att tillämpningen av förordningen om animaliska biprodukter inte hör till behörigheten för de tillstånds- och tillsynsmyndigheter som avses i miljöskyddslagen, utan att det är fråga om bestämmelser som omfattas av jord- och skogsbruksministeriets förvaltningsområde. Dessa omständigheter talar för att bestämmelserna om förbränning av naturgödsel i förordning (EU) 2017/1262 vid behov ska upprepas med avvikelse från den ovannämnda huvudregeln i miljöskyddslagen. Denna lösning främjar rättssäkerheten och också verksamhetsutövarnas rättssäkerhet när bestämmelserna om förbränning av naturgödsel tillämpas. 

Att tillämpa de undantag för förbränning av naturgödsel som avses i förordning (EU) 2017/1262 främjar i betydande grad den ekonomiska lönsamheten hos energiutnyttjande av naturgödsel. Enligt bestämmelserna i förordningen kan undantag beviljas av medlemsstatens behöriga myndighet med för miljöfrågor. Regleringen hänvisar till myndighetsprövning från fall till fall, vilken genomförs av den behöriga tillståndsmyndighet som avses i miljöskyddslagen. Detta krav är dock problematiskt ur vår nationella lagstiftnings perspektiv. För det första omfattas inte alla energiproducerande enheter med en bränsleeffekt på högst 50 megawatt av tillämpningsområdet för miljöskyddslagen. En del av enheterna med liten bränsleeffekt omfattas enbart av tillämpningsområdet för anläggningsgodkännande enligt lagen om animaliska biprodukter. De myndigheter som avses i miljöskyddslagen har ingen som helst behörighet att i fråga om dessa enheter utföra sådan myndighetsprövning från fall till fall som avses i förordning (EU) 2017/1262. För det andra är även största delen av de energiproducerande enheter som omfattas av tillämpningsområdet för miljöskyddslagen registreringspliktiga, dvs. de kan vara verksamma utan miljötillstånd. Registrering av verksamhet som följer miljöskyddslagen omfattar inte alls förhandsgodkännande av en myndighet, i samband med vilket myndighetsprövning från fall till fall skulle vara naturligt. Dessa omständigheter talar för att de undantag för förbränning av naturgödsel som avses i förordning (EU) 2017/1262 kan införas på nationell nivå på ett sätt som avviker från bestämmelserna i förordningen, dvs. direkt med stöd av lag och utan myndighetsprövning från fall till fall. En administrativt enkel lösning av detta slag ger möjlighet att fullt ut utnyttja undantagen och främjar sålunda också bäst regeringsprogrammets mål att underlätta användningen av naturgödsel i energiproduktionen. 

Som ovan framkommit omfattas inte alla enheter med en bränsleeffekt på högst 50 megawatt av tillämpningsområdet för miljöskyddslagen. Den nationella tillämpningen av bestämmelserna om förbränning av naturgödsel i förordning (EU) 2017/1262 förutsätter sålunda utöver det övriga också att ansvarsfördelningen mellan de tillsynsmyndigheter som avses i miljöskyddslagen och lagen om animaliska biprodukter förtydligas. 

3.1  Miljöskyddslagen

Föreslagna ändringar av 1 kap. i lagen5 §. Definitioner. Till paragrafen fogas definitioner av förordningen om animaliska biprodukter och genomförandeförordningen till förordningen om animaliska biprodukter. De nya definitionerna anknyter särskilt till de bestämmelser om förbränning av naturgödsel som fogas till 20 kap. i lagen. Syftet med definitionerna är att underlätta läsligheten av dessa nya bestämmelser. Den föreslagna definitionen av genomförandeförordningen till förordningen om animaliska biprodukter täcker alla ändringar av den nämnda förordningen, inklusive förordning (EU) 2017/1262.  

Föreslagna ändringar av 10 kap. i lagen 

107 §. Tillämpningsområde. I paragrafens 2 mom. 2 punkt underpunkt g om tillämpningsområdet för specialbestämmelserna om avfallsförbränningsanläggningar och samförbränningsanläggningar ersätts en del av texten i underpunkten med den föreslagna nya definitionen av förordningen om animaliska biprodukter. Ändringen är teknisk och den komprimerar texten betydligt. Dessutom fogas till 2 mom. en ny 4 punkt, genom vilken till avgränsningen av tillämpningsområdet för bestämmelserna om avfallsförbränning och samförbränning fogas en sådan användning av naturgödsel från produktionsdjur som bränsle på vilken de föreslagna nya 221 c—221 f § ska tillämpas. Genom ändringen förtydligas förhållandet mellan de gällande bestämmelserna om avfallsförbränning och samförbränning och de nya nationella bestämmelser som anknyter till det nationella genomförandet av de krav för användning av naturgödsel från produktionsdjur som bränsle som avses i kapitel V.C i bilaga III till genomförandeförordningen till förordningen om animaliska biprodukter. Den nya avgränsning som inkluderas i 2 mom. ska av tydlighetsskäl också beaktas i den nya 221 c §. 

Föreslagna ändringar av 20 kap. i lagen 

De nya bestämmelser som föreslås i 20 kap. (nya 221 c §—221 f §) ska tillämpas på alla energiproducerande enheter med en bränsleeffekt på högst 50 megawatt, även om enheten i fråga är en del av en energiproducerande anläggning vars sammanräknade bränsleeffekt är över 50 megawatt. 

Om naturgödseln i stället för att förbrännas värmebehandlas på så sätt att det huvudsakliga syftet är att tillverka biokol eller någon annan motsvarande produkt av den, ska den behöriga myndigheten med beaktande av särdragen hos processen samt egenskaperna hos den gas som uppstår vid värmebehandlingen från fall till fall överväga om det på förbränningen av gasen i fråga är möjligt att i stället för de särskilda kraven vid användning av naturgödsel som bränsle tillämpa de krav som ställs på förbränning av sedvanligt gasformigt bränsle.  

221 c §.Särskilda krav och myndighetsförfaranden vid användning av naturgödsel som bränsle. I den nya paragrafens 1 mom. anges för det första förhållandet mellan kraven för förbränning av naturgödsel från produktionsdjur i förordning (EU) 2017/1262 och de gällande bestämmelserna om avfallsförbränning, annan behandling av avfall som sker yrkesmässigt eller i en anläggning samt samförbränning i miljöskyddslagen. Genom den nya paragrafens 1 mom. införlivas dessutom i miljöskyddslagens reglering kraven för förbränning av naturgödsel från produktionsdjur i förordning (EU) 2017/1262. Dessa krav ska kallas ”särskilda krav vid användning av naturgödsel som bränsle”. Behovet av en bestämmelse hänger samman med det som framförs ovan under bedömningen av nuläget. Med tanke på miljöskyddslagen innebär förordning (EU) 2017/1262 för det första en ändring i den reglering av förbränning av naturgödsel i energiproducerande enheter med en bränsleeffekt på högst 50 megawatt som har varit länge i kraft. För det andra är utgångspunkten att tillämpningen av förordningen om animaliska biprodukter inte hör till behörigheten för de tillstånds- och tillsynsmyndigheter som avses i miljöskyddslagen, utan att det är fråga om bestämmelser som omfattas av jord- och skogsbruksministeriets förvaltningsområde. På grund av dessa omständigheter ska bestämmelserna om förbränning av naturgödsel från produktionsdjur i förordning (EU) 2017/1262 upprepas i miljöskyddslagen, trots att huvudregeln är att EU-förordningar är direkt tillämpliga utan nationell genomförandereglering. Denna lösning främjar rättssäkerheten och också verksamhetsutövarnas rättssäkerhet när bestämmelserna om förbränning av naturgödsel från produktionsdjur tillämpas. 

Den nya paragrafens 1 mom. 1 punkt ska gälla de krav som fastställs i kapitel IV avsnitt 2 punkterna 2 och 4 i bilaga III till genomförandeförordning (EU) nr 142/2011 till förordningen om animaliska biprodukter. I kapitel IV avsnitt 2 punkt 2 i bilaga III till genomförandeförordningen till förordningen om animaliska biprodukter föreskrivs det att temperaturen på förbränningsgaserna från förbränningsprocessen på ett kontrollerat och homogent sätt ska höjas till en temperatur på 850 °C i minst 2 sekunder eller 1 100 °C i 0,2 sekunder och att temperaturen ska mätas i omedelbar närhet av innerväggen till den kammare där förbränningen sker eller vid någon annan av den behöriga myndigheten godkänd representativ punkt i kammaren. I kapitel IV avsnitt 2 punkt 4 i bilaga III till genomförandeförordningen till förordningen om animaliska biprodukter föreskrivs det att temperaturmätvärden ska registreras automatiskt och visas på ett lämpligt sätt så att den behöriga myndigheten, enligt förfaranden som den relevanta myndigheten beslutar om, kan kontrollera att de tillåtna driftsvillkor som avses i punkt 2 i avsnittet i fråga efterlevs. 

Den nya paragrafens 1 mom. 2 punkt ska gälla de krav som fastställs i kapitel V.B punkt 3 b led ii) i bilaga III till genomförandeförordning (EU) nr 142/2011 till förordningen om animaliska biprodukter. Enligt kraven ska det i förbränningsanläggningen finnas en hjälpbrännare som ska användas under start- och stoppförlopp för att säkerställa att temperaturkraven i kapitel IV avsnitt 2 punkt 2 uppfylls vid varje ögonblick under processen och så länge som oförbränt material finns i förbränningskammaren. 

Den nya paragrafens 1 mom. 3 punkt ska gälla de krav som fastställs i kapitel V.B punkt 4 a i bilaga III till genomförandeförordning (EU) nr 142/2011 till förordningen om animaliska biprodukter. Enligt kraven får utsläpp till luften från förbränning av naturgödsel inte överstiga följande gränsvärden, uttryckta vid en temperatur på 273,15 K, ett tryck på 101,3 kPa och en syrehalt på 11 %, efter korrigering för innehållet av vattenånga i rökgaserna: svaveldioxid 50 mg/m3n, kväveoxider uttryckta som kvävedioxid 200 mg/m3n och partiklar10 mg/m3n. I kapitel V.B punkt 4 b i bilaga III till genomförandeförordningen till förordningen om animaliska biprodukter föreskrivs det att vid förbränning av naturgödsel ska utsläppsmängden av svaveldioxid, kväveoxider och partiklar mätas minst en gång om året. Som ett alternativ till mätningarna kan andra förfaranden, efter prövning och godkännande av den behöriga myndigheten, användas för att fastställa utsläppen av svaveldioxid. Övervakningen ska utföras av eller på uppdrag av den driftansvarige i enlighet med CEN-standarder. Om CEN-standarder saknas ska ISO-standarder, nationella eller andra internationella standarder som kan garantera data av likvärdig vetenskaplig kvalitet tillämpas. 

I 2 mom. i den nya paragrafen föreskrivs det informativt om de myndighetsförfaranden enligt miljöskyddslagen och lagen om animaliska biprodukter som gäller användning av naturgödsel som bränsle. I 2 mom. anges för det första att registreringsplikten och miljötillståndsplikten för de enheter som omfattas av tillämpningsområdet för 1 mom. bestäms med stöd av bestämmelserna om energiproduktion i miljöskyddslagen. Registreringsplikten för enheterna i fråga bestäms med stöd av bilaga 2, som gäller energiproducerande anläggningar, till miljöskyddslagen. Tillståndsplikten för enheterna i fråga bestäms med stöd av tabellerna 1 och 2 i bilaga 1, som gäller energiproducerande anläggningar, till miljöskyddslagen. Dessutom kan det av en energiproducerande anläggning som är registreringspliktig också krävas miljötillstånd med stöd av 27 § 2 mom. i miljöskyddslagen. I paragrafen hänvisas det också till anläggningsgodkännande enligt lagen om animaliska biprodukter. Detta anknyter till att en del av de enheter som omfattas av tillämpningsområdet för 1 mom. kan ha en bränsleeffekt som är så liten att de enligt miljöskyddslagens bestämmelser om energiproduktion inte alls är registrerings- eller tillståndspliktiga. Sådana enheter är de energiproducerande enheterna med en bränsleeffekt på mindre än 1 megawatt samt en del av de energiproducerande enheterna med en bränsleeffekt på minst 1 men mindre än 5 megawatt. Dessa små energiproducerande enheter som faller utanför tillämpningsområdet för miljöskyddslagen omfattas dock alltid av tillämpningsområdet för anläggningsgodkännande enligt lagen om animaliska biprodukter. 

221 d §. Undantag från särskilda krav vid användning av naturgödsel som bränsle. Genom den nya paragrafen genomförs nationellt de undantag i fråga om förbränning av naturgödsel från produktionsdjur som förordning (EU) 2017/1262 tillåter. Samtidigt fogas till bestämmelserna i lagen om animaliska biprodukter en hänvisning till denna nya paragraf i miljöskyddslagen. Detta innebär att alla energiproducerande enheter med en bränsleeffekt på högst 50 megawatt utnyttjar undantagen direkt med stöd av lag och att det inte behövs sådan miljömyndighetsprövning från fall till fall som avses i EU-förordningen.  

Behovet av de föreslagna bestämmelserna om undantag hänger samman med det som framförs ovan under bedömningen av nuläget. För det första omfattas inte alla energiproducerande enheter med en bränsleeffekt på högst 50 megawatt av tillämpningsområdet för miljöskyddslagen. En del av enheterna med liten bränsleeffekt omfattas enbart av tillämpningsområdet för anläggningsgodkännande enligt lagen om animaliska biprodukter. De myndigheter som avses i miljöskyddslagen har ingen som helst behörighet att i fråga om dessa enheter utföra sådan myndighetsprövning från fall till fall som avses i förordning (EU) 2017/1262. För det andra är även största delen av de energiproducerande enheter som omfattas av tillämpningsområdet för miljöskyddslagen registreringspliktiga, dvs. deras verksamhet kräver inget miljötillstånd. När miljöskyddslagsenlig verksamhet registreras behöver verksamheten inte förhandsgodkännas av en myndighet. Det skulle fallas sig naturligt att utföra myndighetsprövning från fall till fall i samband med ett förhandsgodkännande. 

Med beaktande av de omständigheter som anges ovan är det uppenbart att tillämpning av sådan myndighetsprövning från fall till fall som avses i förordning (EU) 2017/1262 i alla enheter med en bränsleeffekt på högst 50 megawatt förutsätter helt nya nationella bestämmelser om undantag från förfarandet för ansökan och beviljande i såväl miljöskyddslagen som lagen om animaliska biprodukter. Eftersom andelen naturgödsel av den totala bränslemängden i en energiproducerande enhet är liten (vanligen 10—30 procent), kan myndighetsprövning från fall till fall överhuvudtaget inte anses vara motiverad eller nödvändig ur miljökonsekvensperspektiv. Att bereda nya bestämmelser om ett förfarande för ansökan och beviljande av nationella undantag skulle alltså med hänsyn till nyttan av det inte vara kostnadseffektivt. Administrativt är den enklaste lösningen att föreskriva i miljöskyddslagen att undantagen också gäller alla energiproducerande enheter med en bränsleeffekt på högst 50 megawatt och att i lagen om animaliska biprodukter hänvisa till undantagen i fråga. Denna lösning ger möjlighet att utnyttja undantagen till fullo och stärker den ekonomiska lönsamheten hos användningen av naturgödsel från produktionsdjur som bränsle. Dessutom minskar den myndigheternas arbetsmängd och verksamhetsutövarnas administrativa börda.  

Ett av de undantag som förordning (EU) 2017/1262 ger möjlighet till gäller en övergångsperiod på sex år, som kan beviljas de energiproducerande enheter som var i drift när EU-förordningen i fråga trädde i kraft, dvs. den 2 augusti 2017. Genom lagförslagen i denna proposition skapas en mekanism, genom vilken de undantag som EU-förordningen i fråga tillåter överhuvudtaget kan tas i bruk nationellt i alla energiproducerande enheter med en bränsleeffekt på högst 50 megawatt. Därför föreskrivs det i den föreslagna nya paragrafens 1 punkt att den övergångsperiod på sex år som anknyter till dessa undantag ska börja först den dag när de ändringslagar som ingår i denna regeringsproposition träder i kraft.  

221 e §. Utsläppsgränsvärden för användning av naturgödsel som bränsle i flerbränsleenheter. I den nya paragrafen finns det bestämmelser om beräkningsregler för fastställande av utsläppsgränsvärden i flerbränsleenheter, dvs. energiproducerande enheter där naturgödsel från produktionsdjur förbränns samtidigt som annat bränsle, som träflis eller torv. 

Den nya paragrafen grundar sig på skäl 7 i ingressen till förordning (EU) 2017/1262, enligt vilket lagstiftningen om animaliska biprodukter inte hindrar medlemsstaterna från att tillämpa miljölagstiftningens relevanta beräkningsregler för utsläppsgränsvärden när naturgödsel från produktionsdjur förbränns tillsammans med andra bränslen eller avfall. Som beräkningsregler ska de beräkningsformler för flerbränsleenheters utsläppsgränsvärden som finns i Finlands miljöskyddslagstiftning användas. Utgångspunkten är att möjligheten att använda beräkningsformlerna får en mycket betydande positiv effekt på användningen av naturgödsel som bränsle. Om det inte var möjligt att använda formlerna, skulle en energiproducerande enhet som förbränner naturgödsel vara tvungen att oberoende av hur stor del av den totala bränslemängden som naturgödseln utgör följa de strikta utsläppsgränsvärden för förbränning av naturgödsel som föreskrivs i genomförandeförordningen till förordningen om animaliska biprodukter. Beräkningsformlerna tar hänsyn till de relativa andelarna av olika bränslen, vilket betyder att en energiproducerande enhets utsläppsgränsvärde fastställs som ett viktat medelvärde av utsläppsgränsvärdena för bränslena. Särskilt på grund av naturgödselns höga fukthalt kan den normalt inte förbrännas som sådan. Därför förbränns gödseln sammanblandad med något annat bränsle, varvid dess andel är rätt liten (vanligen 10—30 procent). För en flerbränsleenhet som förbränner naturgödsel blir sålunda de utsläppsgränsvärden som fastställs genom beräkningsformlerna rätt nära utsläppsgränsvärdena för det bränsle som används som stöd. 

I 1 mom. 1 punkten i den nya paragrafen hänvisas det till de förordningar av statsrådet som utfärdats med stöd av 9 eller 10 § i miljöskyddslagen. Med en förordning som utfärdats med stöd av 9 § i den lagen avses statsrådets förordning om begränsning av utsläpp från stora förbränningsanläggningar och de tabeller över utsläppsgränsvärden som finns i bilagorna 1 och 2 och den beräkningsformel som finns i bilaga 4 till den förordningen. Förordningen i fråga tillämpas endast om den flerbränsleenhet som förbränner naturgödsel har en bränsleeffekt på exakt 50 megawatt. Med en förordning som utfärdats med stöd av 10 § i miljöskyddslagen avses statsrådets förordning om miljöskyddskrav för medelstora energiproducerande enheter och energiproducerande anläggningar (1065/2017) och utsläppsgränsvärdestabellerna i bilagorna 1A och 1B och beräkningsformeln i del 3 i bilaga 1A till den förordningen. Förordningen i fråga tillämpas om den energiproducerande enhet som förbränner naturgödsel har en bränsleeffekt på mindre än 50 megawatt. 

I 1 mom. 2 punkten i den nya paragrafen anges vilka utsläppsgränsvärden som ska användas när utsläppsgränsvärden för flerbränsleenheter med en bränsleeffekt på mindre än 1 megawatt fastställs. Detta beror på att den nedre gränsen för bränsleeffekten i utsläppsgränsvärdestabellerna i bilagorna 1A och 1B i ovannämnda statsrådsförordning (1065/2017) är 1 megawatt. I lagstiftningen har det inte fastställts utsläppsgränsvärden för mindre energiproducerande enheter än det. 

När beräkningsreglerna enligt den nya paragrafen tillämpas, använder man de utsläppsgränsvärden som föreskrivs i kapitel V.B punkt 4 a i bilaga III till genomförandeförordningen till förordningen om animaliska biprodukter med hänsyn till undantaget i den föreslagna 221 d § 1 mom. 2 punkten. De berörda utsläppsgränsvärdena för naturgödsel ska också användas när utsläppsgränsvärden för en samförbränningsanläggning enligt 108 § i miljöskyddslagen fastställs genom beräkningsformeln i punkt 1 i bilaga 3 till förordningen om avfallsförbränning. När beräkningsreglerna tillämpas ska i enlighet med definitionen i artikel 3.20 i förordningen om animaliska biprodukter även strö anses vara naturgödsel.  

I den nya paragrafens 2 mom. preciseras det att när beräkningsreglerna enligt 1 mom. tillämpas ska flerbränsleenheters start- och stopperioder inte beaktas. Avgränsningen i fråga motsvarar den föreskrivna avgränsningen i 14 § i statsrådets förordning om begränsning av utsläpp från stora förbränningsanläggningar och i 6 § i statsrådets förordning om miljöskyddskrav för medelstora energiproducerande enheter och energiproducerande anläggningar. Till följd av avgränsningen beaktas vid fastställandet av utsläppsgränsvärden för en flerbränsleenhet inte heller bränslet i en hjälpbrännare som eventuellt används under start- och stopperioderna. 

I den nya paragrafens 3 mom. föreskrivs det om sådan experthjälp vid fastställandet av utsläppsgränsvärden för en flerbränsleenhet som den kommunala miljövårdsmyndigheten ger den behöriga myndighet som svarar för biproduktstillsynen. Behovet av bestämmelsen hänför sig till den situation som det redan i motiveringen till nya 221 c § 2 mom. hänvisas till och där en energiproducerande enhet som förbränner naturgödsel inte är registrerings- eller tillståndspliktig enligt miljöskyddslagen på grund av sin bränsleeffekt men omfattas av biproduktstillsyn enligt lagen om animaliska biprodukter. Genom bestämmelsen säkerställs tillräcklig sakkunskap när utsläppsgränserna för den energiproducerande enheten i fråga fastställs.  

I praktiken kan ett initiativ till experthjälp vid fastställandet av utsläppsgränsvärden för en flerbränsleenhet komma utöver från en sådan myndighet som avses i lagen om animaliska biprodukter också från en verksamhetsutövare.  

För sådant godkännande och sådan tillsyn som utförs av en kommunalveterinär som avses i lagen om animaliska biprodukter tas det ut en avgift i enlighet med lagen om grunderna för avgifter till staten (150/1992) och jord- och skogsbruksministeriets förordning om kommunalveterinärernas avgiftsbelagda prestationer (1044/2017). Denna avgift ska också täcka den experthjälp som fås av den kommunala miljövårdsmyndigheten.  

221 f §. Tillsyn vid användning av naturgödsel som bränsle. I den nya paragrafen föreskrivs det om myndighetstillsyn vid användning av naturgödsel som bränsle. 

I den nya paragrafens 1 mom. föreskrivs det om myndighetstillsyn när naturgödsel förbränns i en enligt miljöskyddslagen registrerings- eller miljötillståndspliktig energiproducerande enhet. 

I den nya paragrafens 2 mom. föreskrivs det om myndighetstillsyn när naturgödsel förbränns i någon annan än en enligt miljöskyddslagen registrerings- eller miljötillståndspliktig energiproducerande enhet. I dessa situationer kvarstår tillsynsansvaret för biproduktstillsynen hos den ansvariga behöriga myndigheten, men för den kommunala miljövårdsmyndigheten föreskrivs skyldighet att ge experthjälp. Genom bestämmelsen säkerställs tillräcklig sakkunskap i tillsynen över den energiproducerande enheten i fråga, till exempel när det bedöms om gränsvärdena för utsläpp och temperaturkraven för förbränningen följs. 

För sådant godkännande och sådan tillsyn som utförs av kommunalveterinär som avses i lagen om animaliska biprodukter tas det ut en avgift i enlighet med lagen om grunderna för avgifter till staten och jord- och skogsbruksministeriets förordning om kommunalveterinärernas avgiftsbelagda prestationer. Denna avgift ska också täcka den experthjälp som fås av den kommunala miljövårdsmyndigheten. 

3.2  Lagen om animaliska biprodukter

33 §.Registrering av driftansvariga och anläggningar samt godkännande av anläggningar. Till paragrafen fogas ett nytt 4 mom. för att förtydliga gränsdragningen mellan miljöskyddslagen och lagen om animaliska biprodukter. Samtidigt blir 4 och 5 mom. i den gällande lagen 5 och 6 mom. Enligt 33 § i lagen om animaliska biprodukter kräver sådan verksamhet som avses i artikel 24 i förordningen om animaliska biprodukter godkännande. För minskning av den administrativa bördan krävs dock inte enligt förslaget sådant godkännande av anläggningar som använder naturgödsel från produktionsdjur som bränsle som avses i lagen om animaliska biprodukter, om anläggningen är registrerad eller har fått tillstånd med stöd av miljöskyddslagen. Ett ytterligare krav är att det i anslutning till anläggningen inte hålls produktionsdjur och att dess verksamhet sålunda inte kan anses medföra risk för spridning av djursjukdomar. Anläggningarna i fråga ska övervakas med stöd av miljöskyddslagen. Med naturgödsel avses i enlighet med definitionen i förordningen om animaliska biprodukter alla slags exkrementer och/eller urin med eller utan strö.  

35 a §. Användning av naturgödsel som bränsle i andra anläggningar än sådana som enligt miljöskyddslagen är tillstånds- eller registreringspliktiga. I paragrafen föreskrivs det om förbränning av naturgödsel som sådan eller blandad med annat bränsle i sådana förbränningsanläggningar som det med anledning av deras storlek inte krävs registrering eller godkännande enligt miljöskyddslagen av.  

Inom energiproduktionen på den ursprungliga djurhållningsplatsen tillämpas på förbränning av fjäderfägödsel i förbränningsanläggningar med en bränsleeffekt på högst 5 megawatt kraven i kapitlen IV och V.B i bilaga III till genomförandeförordningen till förordning om animaliska biprodukter. På sådan annan förbränning av naturgödsel från produktionsdjur i förbränningsanläggningar med en bränsleeffekt på högst 50 megawatt som används för energiproduktion tillämpas kraven i kapitel IV och i tillämpliga delar i kapitel V.B och V.C i bilaga III och vad som föreskrivs i denna paragraf. På förbränningsanläggningar med en bränsleeffekt på över 50 megawatt tillämpas kraven för avfallsförbränning. 

I kapitel V.C punkt 4 i bilaga III till genomförandeförordningen till förordningen om animaliska biprodukter ges det möjlighet att avvika från de krav som anges i punkten i fråga (tidsparametrar för temperatur, partikelutsläpp, manuell införsel av naturgödsel i förbränningskammaren). Enligt propositionen ska på kraven i fråga tillämpas vad som föreskrivs i 221 d § i miljöskyddslagen. Utöver de ovannämnda undantagen ska på utsläppsgränsvärdena för så kallade flerbränsleenheter (vid förbränning av naturgödsel blandad med annat bränsle som träflis eller torv) tillämpas vad som föreskrivs i 221 e § i miljöskyddslagen. Anläggningarna övervakas av kommunalveterinären med stöd av lagen om animaliska biprodukter.  

35 b §.Användning av naturgödsel som bränsle i sådana anläggningar som finns i anslutning till djurhållningsplatser och enligt miljöskyddslagen är tillstånds- eller registreringspliktiga. I paragrafen föreskrivs det om förbränning av naturgödsel i förbränningsanläggningar med en bränsleeffekt på minst 1 men högst 50 megawatt t.ex. i anslutning till häststall. Av anläggningarna i fråga krävs både registrering eller miljötillstånd enligt miljöskyddslagen och godkännande enligt lagen om animaliska biprodukter. I fråga om förbränning gäller för anläggningarna i fråga samma krav som i 35 a §. Den kommunala miljövårdsmyndigheten ska bedöma i samband med registrering eller beviljande av miljötillstånd enligt miljöskyddslagen uppfyllandet av kraven för förbränning. När kommunalveterinären beviljar godkännande enligt lagen om animaliska biprodukter ska uppfyllandet av kraven i lagstiftningen om animaliska biprodukter beaktas. Anläggningarna övervakas av kommunalveterinären med stöd av lagen om animaliska biprodukter. 

4.1  Ekonomiska konsekvenser

Konsekvenser för företag 

Allmänt  

Enligt konsekvensbedömningsutredningen skulle användningen av hästgödsel som bränsle öka till följd av de föreslagna lagändringarna till högst 20—30 procent jämfört med den nuvarande nivån på cirka fyra procent. Vid uppskattning av antalet energiproducerande enheter som i framtiden förbränner naturgödsel har man i denna regeringsproposition antagit att cirka 100 000 ton naturgödsel kommer att användas som bränsle per år. Bäst skulle lönsamheten av förbränning av naturgödsel vara som blandad förbränning med något annat bränsle som flis i stora värmeanläggningar och kraftverk där naturgödselns varierande kvalitet inte medför problem i driften.  

När lagstiftningen om avfallsförbränning inte tillämpas på användningen av naturgödsel som bränsle, upphör bland annat den tillämpning av utsläppsgränsvärden, de krav på fortlöpande utsläppsmätningar (kväveoxider, kolmonoxid, partiklar, total mängd organiskt kol, saltsyra, fluorväte, svaveldioxid) och de utsläppsmätningar (tungmetaller, dioxiner och furaner) minst två gånger per år som föreskrivs för förbränning av naturgödsel i lagstiftningen för avfallsförbränning. Ändringen minskar investerings- och driftkostnaderna för reningen av rökgaser och för utsläppsmätningar. De positiva ekonomiska konsekvenserna av ändringen är i proportion större ju mindre energiproducerande enhet det är fråga om. 

Någon annan är stallspecifik energiproduktion 

Till följd av EU-bestämmelserna skulle den nya lagstiftningen kunna tillämpas endast på energiproducerande enheter med en bränsleeffekt på högst 50 megawatt. Det finns rikligt med verksamma energiproducerande enheter som uppfyller kraven i den nya lagstiftningen och som finns i närheten av hästkoncentrationer. Största delen av förbränningen av hästgödsel skulle ske i närheten av hästkoncentrationerna och de största städerna i södra och mellersta Finland. 

Enligt konsekvensbedömningsutredningen kan utnyttjandet av naturgödsel som bränsle vara lönsamt för energiproducerande enheter till och med utan avfallsbehandlingsavgifter. Det är dock sannolikt att enheterna skulle ta ut en avgift av stallen för hämtningen av hästgödseln. Enligt en grov uppskattning kan cirka 5—10 stycken av de energiproducerande enheterna med en bränsleeffekt på cirka 10—50 megawatt och 10—30 stycken av de mindre enheterna med en bränsleeffekt på några megawatt utöka sitt bränslesortiment med hästgödsel. Enligt bedömningen kommer inte nya energiproducerande enheter att tas i bruk i betydande utsträckning endast till följd av de föreslagna lagändringarna. När nya enheter i framtiden tas i bruk av andra skäl (till exempel förnyelse av en föråldrad enhet eller ett ökande värmebehov), blir det till följd av de föreslagna lagändringarna mer lönsamt än för närvarande att lägga naturgödsel till bränslesortimentet. Användningen av naturgödsel som bränsle i nya enheter skulle också främjas av att de särskilda kraven vid förbränning av naturgödsel kan beaktas redan vid planeringen av investeringen. 

Intresset för förbränning av hästgödsel försämras enligt konsekvensbedömningsutredningen av osäkerheten av om den krävda förbränningstemperaturen uppnås. Även den stora variationen i kvaliteten på naturgödseln ses om ett problem. Den aska som uppstår vid förbränningen och utnyttjandet av den kan också ses som ett problem. Askan kan utnyttjas vid byggande av avstjälpningsplatser och vid markbyggnad samt vid gödsling av skog. Att ta i bruk ett nytt bränsle kräver när det gäller en registreringspliktig energiproducerande enhet att registreringen ändras och i fråga om en tillståndspliktig energiproducerande enhet att miljötillståndet ändras. Detta kan delvis minska intresset för att ta i bruk nya bränslen. 

Stallspecifik energiproduktion 

Enligt konsekvensbedömningsutredningen är förbränning av hästgödsel som bränsle sällan ett ekonomiskt sett lönsamt alternativ för små energiproducerande enheter trots lagändringarna. De lagstadgade kraven i fråga om förbränningsteknik, som temperaturmätningar och hjälpbrännare, höjer investeringskostnaderna. De årliga utsläppsmätningar som lagstiftningen förutsätter medför väsentliga kostnader för de anläggningar som förbränner naturgödsel. Stallspecifik användning av hästgödsel som bränsle bedöms förutsätta utöver ett tillräckligt stort behov av värmeenergi året runt också en koncentration på över 50 hästar. Det bedöms att användningen av hästgödsel som bränsle är ekonomiskt sett lönsam i nya energiproducerande enheter med en bränsleeffekt på minst 0,5 megawatt och befintliga energiproducerande enheter med en bränsleeffekt på minst 1 megawatt. Enligt en grov uppskattning kommer det till följd av lagändringarna att anskaffas några stallspecifika energiproducerande enheter i anslutning till häststall. 

Stallens gödselhantering 

För stall i tätorter medför bortförandet av hästgödsel ofta stora kostnader. Enligt enkäten i konsekvensbedömningsutredningen betalar stallföretagare för närvarande för bortförandet mellan ett par och flera tiotals euro per hästgödselkubik. När användningen av hästgödsel som bränsle blir vanligare, antas kostnaderna för bortförandet av gödsel från stall i tätorterna sjunka. För häststall som finns på lantgårdar uppstår det inga kostnader för hästgödseln, eftersom gödseln kan utnyttjas som gödselmedel. I Finland lever cirka 27 procent av hästarna på lantgårdar. 

Konsekvenser för den offentliga ekonomin  

En ökad användning av hästgödsel som bränsle skulle i viss mån få kommunalekonomiska konsekvenser, eftersom antalet ansökningar om ändring av registrering och miljötillstånd skulle öka till följd av ibruktagandet av ett nytt bränsle i energiproduktionen. Det inkommer kanske också några anmälningar om registrering av och ansökningar om miljötillstånd för helt ny energiproduktion. 

De kommunalekonomiska konsekvenserna uppstår särskilt på grund av att kommunerna med stöd av miljöskyddslagen har möjlighet att ta ut avgifter för behandling av anmälan om registrering och ansökan om tillstånd samt för efterhandskontroll av registrerings- och tillståndspliktig verksamhet. Med hjälp av avgifterna täcker man de kommunala myndigheternas omkostnader. Avgifterna till kommunen fastställs närmare i en taxa som antas av kommunen. Taxorna är inte desamma i alla kommuner. Den grundläggande principen är emellertid att avgiftens storlek utöver av prissättningen enligt taxan också påverkas av den mängd arbetstimmar som läggs ner på uppgiften. Denna grundläggande utgångspunkt gäller dock inte de avgifter för tillsyn som man med stöd av 206 § i miljöskyddslagen tar ut av mikroföretag. Dessa avgifter ska med stöd av den nämnda paragrafen göras skäliga så att den avgift som tas ut ställs i proportion till omfattningen och typen av den verksamhet som övervakas. Även när bestämmelsen om att göra avgifterna skäligare tillämpas ska det föreskrivas närmare om avgifterna i kommunernas taxor. 

Hösten 2014 utredde Kommunförbundet hur stora avgifter de kommunala miljövårdsmyndigheterna tog ut på basis av sina taxor, nedan kommunutredningen.I allmänhet grundar sig avgifterna enligt taxorna på ett genomsnittligt självkostnadsvärde, som motsvarar den summa som utgör timpriset enligt taxan. Timprisets storlek varierar mellan 30 och 100 euro, och genomsnittet ligger på 50 euro. Samma timpris gäller för tillstånds-, anmälnings- och tillsynsärenden. Enligt kommunutredningen är den genomsnittliga behandlingstiden för en registreringsanmälan för en enskild energiproducerande anläggning (en värmecentral) 16 timverken i kommunerna. På motsvarande sätt är den genomsnittliga behandlingstiden för ett miljötillstånd för en enskild energiproducerande anläggning (en värmecentral) 63 timverken i kommunerna. Det framgår inte av utredningen hur många timverken som i kommunerna i snitt lagts ner på ändringen av registrering eller ändringen av miljötillstånd och inte heller på efterkontrollen av de energiproducerande anläggningar som är registrerade eller har miljötillstånd. I vilket fall som helst är utgångspunkten att den arbetsmängd som ändringen av miljötillstånd kräver är mindre än vad behandlingen av helt nya tillstånd kräver.  

Utifrån de uppgifter om prissättning och antal arbetstimmar som framgår av kommunutredningen ökar varje registreringsanmälan av en energiproducerande anläggning de inkomster kommunerna får i form av avgifter med 480—1 600 euro, i genomsnitt 800 euro. På motsvarande sätt ökar behandlingen av tillståndsansökningar kommunernas inkomster av avgifter med 1 890—6 300 euro, i genomsnitt 3 150 euro. Det är inte möjligt att utifrån uppgifterna i kommunutredningen göra någon bedömning av kommunernas ökade inkomster av avgifter för efterkontroll.  

Om antalet registreringsändringar är 30 och man antar att i snitt 800 euro tas ut för behandlingen av registreringsändringen, ökar kommunernas inflöde av behandlingsavgifter med totalt 24 000 euro. Om antalet tillståndsändringar är 10 och man antar att i snitt 2 000 euro tas ut för behandlingen av tillståndsändringen, ökar kommunernas inflöde av behandlingsavgifter med totalt 20 000 euro.  

Konsekvenser för samhällsekonomin 

Det bedöms att lagändringarna ökar användningen av naturgödsel som bränsle med cirka 100 000 ton per år. I huvudsak ersätts inhemskt trä- och torvbränsle med naturgödsel, så bränsleanskaffningens konsekvenser för sysselsättningen och handelsbalansen blir ringa. I vissa enstaka fall kan förbränningen av naturgödsel komma att ersätta fossilt importerat bränsle (brännolja). Att ta i bruk naturgödsel som bränsle i befintliga energiproducerande enheter (cirka 15—40 st.) kan förutsätta investeringar i till exempel nya hjälpbrännare. Enligt bedömningen kommer det att investeras i några helt nya stallspecifika energiproducerande enheter. Propositionen bedöms inte få några betydande konsekvenser för nationalekonomin. 

4.2  Konsekvenser för myndigheterna

Att genom direkt reglering på lagnivå bevilja alla energiproducerande enheter med en bränsleeffekt på högst 50 megawatt sådana nationella undantag som förordning (EU) 2017/1262 ger möjlighet till skulle minska den kommunala miljövårdsmyndighetens arbetsmängd samt göra myndighetsprocesserna smidigare, eftersom beviljandet av undantag inte skulle förutsätta separat myndighetsprövning av varje energiproducerande enhet. 

En ökad användning av hästgödsel som bränsle skulle i viss mån öka den kommunala miljövårdsmyndighetens arbetsmängd när ibruktagandet av ett nytt bränsle inom energiproduktionen skulle leda till uppskattningsvis 30 anmälningar om ändring av registreringen och 10 ansökningar om ändring av miljötillståndet. Exaktare uppgifter än detta kan inte läggas fram med stöd av det befintliga materialet. Som ovan redan konstaterats framgår det av kommunutredningen att den genomsnittliga behandlingstiden för en registreringsanmälan för en enskild ny energiproducerande anläggning (en värmecentral) är 16 timverken i kommunerna. På motsvarande sätt är den genomsnittliga behandlingstiden för ett miljötillstånd för en enskild ny energiproducerande anläggning (en värmecentral) 63 timverken i kommunerna. Kommunutredningen innehåller inga uppgifter om de genomsnittliga timverken som lagts ned på ändring av registrering eller ändring av miljötillstånd, så en exaktare bedömning av konsekvenserna av en ökad användning av hästgödsel som bränsle för myndigheternas arbetsmängd kan inte läggas fram.  

Dessutom kommer tillsynen över förbränningsförhållandena och de årliga utsläppsmätningarna att i någon mån öka arbetsmängden i kommunerna. Exaktare uppgifter än detta kan inte läggas fram med stöd av det befintliga materialet. Som ovan redan konstaterats framgår det inte av kommunutredningen hur många timverken som lagts ner på efterkontrollen av de energiproducerande anläggningar som är registrerade eller har miljötillstånd.  

Den kommunala miljövårdsmyndighetens arbetsmängd skulle också öka genom den experthjälp som ges den myndighet som svarar för biproduktstillsynen. Enligt det föreslagna undantaget skulle tillsynen över förbränningsförhållandena i de befintliga energiproducerande enheterna dock börja först efter en övergångsperiod på sex år. Dessutom skulle användningen av naturgödsel som bränsle ske geografiskt sett ganska utspritt, varvid effekten på arbetsmängden vid en enskild kommuns miljövårdsmyndighet i regel skulle vara ringa.  

Enligt lagen om animaliska biprodukter hör godkännandet av och tillsynen över anläggningar som inom energiproduktionen förbränner animaliska biprodukter till kommunalveterinären. I hela landet skulle uppskattningsvis 10—30 anläggningar som förbränner naturgödsel omfattas av kommunalveterinärernas godkännande. Enligt förslaget kommer dock till skillnad från nuläget ett sådant godkännande av en kommunalveterinär som avses i lagen om animaliska biprodukter inte att krävas i fråga om de anläggningar som använder naturgödsel från produktionsdjur som bränsle, om anläggningarna är registrerade eller har fått tillstånd med stöd av miljöskyddslagen. På detta sätt undviks överlappande myndighetsarbete. Den experthjälp som det förutsätts att den kommunala miljövårdsmyndigheten ger kommunalveterinären skulle underlätta kommunalveterinärens arbete. 

4.3  Miljökonsekvenser

När det gäller återvinning av näringsämnen och naturgödselns jordförbättrande effekter kan användning av hästgödsel inte anses vara ett optimalt alternativ. Direkt spridning av hästgödseln på åkrar är det bästa sättet att utnyttja näringsämnena och det organiska materialet. 

En ökad användning av hästgödsel som bränsle skulle innebära att utsläppen från energiproduktionen ökar lite. Att utöka bränslesortimentet med hästgödsel skulle dock få en ringa effekt på utsläppen från den energiproducerande enheten, eftersom hästgödselns andel av enhetens totala bränslemängd vanligen skulle vara liten, cirka 10—30 procent, och hästgödseln sannolikt skulle ersätta användningen av något annat bränsle. I regel skulle användningen av hästgödsel som bränsle leda till att utsläppsgränsvärdena för flerbränsleenheten blir lite striktare beroende på hästgödselns andel, det bränsle som ersätts och enhetens ålder och bränsleeffekt. Gränsvärdena för partikelutsläpp från pannor med en bränsleeffekt på mindre än 5 megawatt kunde i vissa fall till följd av det undantag som föreslås för dem växa lite, vilket särskilt beror på pannans ålder. En ökad användning av hästgödsel som bränsle skulle dock inte få några betydande konsekvenser för den lokala, regionala eller riksomfattande luftkvaliteten.  

Användningen av hästgödsel som bränsle kan medföra dammkonsekvenser eller luktolägenheter i närområdet. Dessa konsekvenser kan också uppstå om naturgödsel förbränns i sådana energiproducerande enheter som på grund av sin bränsleeffekt inte är registrerings- eller tillståndspliktiga enligt bestämmelserna om energiproduktion i miljöskyddslagen. I dessa situationer kan damm- och luktolägenheter orsakade av förbränning av naturgödsel leda efter fallspecifik prövning till att det med stöd av så kallad grannelagsförhållandegrund krävs miljötillstånd av verksamheten (27 § 2 mom. 3 punkten i miljöskyddslagen). 

4.4  Samhälleliga konsekvenser

Genom propositionen uppnås målet att tillåta användning av hästgödsel inom energiproduktionen. Det anknyter till spetsprojektet inom bioekonomi och ren teknik i regeringsprogrammet för statsminister Juha Sipiläs regering. 

5.1  Beredningsskeden

Beredningen inleddes i januari 2017 och utfördes som tjänsteuppdrag i samarbete med miljöministeriet, jord- och skogsbruksministeriet och Livsmedelssäkerhetsverket Evira. Vid bedömningen av konsekvenserna av propositionen utnyttjades den information om förbränning av hästgödsel inom energiproduktionen som erhållits i regeringens projekt för nyttoanvändning av hästgödsel (projektet HELMET). Projektet HELMET genomfördes av Envitecpolis Oy. 

5.2  Remissyttranden och hur de har beaktats

Ett utkast till denna regeringsproposition var på remiss 12.4—9.5.2018.  

Remissyttranden lämnades in av Bioenergia ry, Biolaitosyhdistys ry, Bio Carbon Oy, Livsmedelssäkerhetsverket Evira, Finsk Energiindustri rf, Regionförvaltningsverket i Södra Finland (lämnade in regionförvaltningsverkens gemensamma yttrande), Fortum Power and Heat Oy, Humuspehtoori Oy, Naturresursinstitutet, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry, Närings-, trafik- och miljöcentralen i Birkaland, Suomen Hevostietokeskus ry, Finlands Hippos rf, Finlands Kommunförbund rf, Nylands distrikt vid Finlands naturskyddsförbund rf och Företagarna i Finland rf. 

Det lämnades in såväl positiv som kritisk feedback på propositionen. 

I den positiva feedbacken bedömdes det allmänt att propositionen är antingen en lyckad helhet eller behövlig och motiverad (Bioenergia ry, Fortum Power and Heat Oy, Livsmedelssäkerhetsverket Evira, Finsk Energiindustri rf och Suomen Hevostietokeskus ry).  

Vissa remissinstanser nämnde i sin positiva feedback att de också understöder att alla de undantag som EU-förordningen ger möjlighet till ska utnyttjas fullt ut direkt med stöd av lag (Bioenergia ry och Fortum Power and Heat Oy). Några remissinstanser framhävde att särskilt övergångsbestämmelsen om befintlig verksamhet, som hör till undantagen, är ändamålsenlig (Finlands Hippos rf, Suomen Hevostietokeskus ry och Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry).  

Några remissinstanser lyfte dessutom i sin positiva feedback fram att möjliggörandet av flerbränsleenhetsberäkning när utsläppsgränsvärden fastställs är ändamålsenligt och värt att understödja (Regionsförvaltningsverket i Södra Finland, Finlands Hippos rf och Livsmedelssäkerhetsverket Evira).  

En remissinstans (Företagarna i Finland rf) nämnde att man anser det vara bra att kostnaderna för bortförandet av gödsel från stall i tätorterna minskar när användningen av naturgödsel som bränsle blir vanligare. Flera av remissinstanserna framhävde dock att användningen som gödselmedel fortsättningsvis är det förståndigaste sättet att utnyttja den naturgödsel som avses i denna proposition (Nylands distrikt vid Finlands naturskyddsförbund rf, Finlands Kommunförbund rf, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry och Livsmedelssäkerhetsverket Evira).  

I den kritiska feedbacken sades det att denna proposition strider emot EU:s avfallshierarki (Humuspehtoori Oy och Biolaitosyhdistys ry). Dessutom sades det att i stället för att underlätta användningen av naturgödsel som bränsle bör insamlingen och behandlingen av hästgödsel vid stallen underlättas genom att tillståndsplikten för små, lokala komposteringsfält avskaffas (Humuspehtoori Oy). Dessutom lyftes det fram att vid förbränning av hästgödsel frigörs koldioxid till atmosfären, vilket strider mot de internationella åtaganden som är bindande för Finland. Det ansågs att för anläggningar av lantgårdsstorlek är lagändringen i praktiken illusorisk och ändrar inte nuläget där förbränning av naturgödsel på lantgårdar inte är möjlig av tekniskekonomiska orsaker (Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry). Vid den fortsatta beredningen konstaterades det att det är fråga om reglering som grundar sig på en EU-förordning, så den kritiska feedbacken ledde inte till ändring av denna proposition.  

Mycket feedback lämnades in om förslagen till de bestämmelser som gäller den kommunala miljövårdsmyndigheten. Flera remissinstanser (Bionenergia ry, Fortum Power and Heat Oy och Finsk Energiindustri rf) föreslog att kravet på att den kommunala miljövårdsmyndigheten ska ge experthjälp ”på begäran” ska strykas ur de föreslagna bestämmelserna i miljöskyddslagen. På det sättet blir ordalydelsen enhetlig med de föreslagna bestämmelserna i lagen om animaliska biprodukter i denna proposition. Denna feedback beaktades vid den fortsatta beredningen. En remissinstans (Bioenergia ry) lyfte fram att experthjälpen bör vara avgiftsfri. En annan remissinstans (Finlands Kommunförbund rf) lyfte fram att det bör vara möjligt att ta ut en avgift eller få ersättning för experthjälpen. Vid den fortsatta beredningen konstaterades det att för sådant godkännande av och sådan tillsyn över anläggningar och aktörer som avses i lagen om animaliska biprodukter och utförs av en kommunalveterinär ska det tas ut en avgift enligt lagen om grunder för avgifter till staten och jord- och skogsbruksministeriets förordning om kommunalveterinärernas avgiftsbelagda prestationer. Denna avgift ska också täcka den experthjälp som fås av den kommunala miljövårdsmyndigheten. Enligt konsekvensbedömningen i denna proposition kommer givandet av experthjälp inte att öka arbetsmängden så mycket. Motiveringarna till lagen om ändring av miljöskyddslagen i denna proposition kompletterades med text om detta.  

En remissinstans (Finsk Energiindustri rf) lyfte fram att i bestämmelserna om avfallsförbränningsanläggningar och samförbränningsanläggningar i 107  § i miljöskyddslagen bör det separat säkerställas att bestämmelserna inte tillämpas på sådan förbränning av naturgödsel som avses i denna proposition. Denna feedback beaktades vid den fortsatta beredningen. Därför kompletterades denna proposition av tydlighetsskäl med en bestämmelse om att sådan förbränning av naturgödsel som avses i denna proposition lämnas utanför bestämmelserna i 107 § i miljöskyddslagen (nya 107 § 2 mom. 4 punkten). Samma remissinstans föreslog också att en verksamhetsutövare dock alltid ska ha möjlighet att välja om sådan förbränning av naturgödsel som avses i denna proposition i stället ska omfattas av kraven för avfallsförbränning. Vid den fortsatta beredningen konstaterades det att förordningen om animaliska biprodukter och dess genomförandeförordning ger möjlighet att förbränna som avfall eller källa till energi sådan naturgödsel som avses i denna proposition. I denna proposition säkerställs det dock för tydlighetens skull att det i alla situationer är fråga om förbränning som källa till energi. Feedbacken i fråga ledde inte till ändring av denna proposition.  

En remissinstans (Finlands Kommunförbund rf) lyfte fram att enligt den 35 b § i lagen om animaliska biprodukter som var på remiss godkänns också användning av naturgödsel som bränsle i anslutning till sådana djurhållningsplatser som är tillstånds- eller registreringspliktiga av kommunalveterinären. Här är det fråga om två olika myndigheters överlappande förvaltning, som det inte finns tillräcklig grund för. I detta fall bör den kommunala miljövårdsmyndighetens avgörande vara tillräckligt. Vid den fortsatta beredningen konstaterades det att om det hålls produktionsdjur på lantgården finns det i verksamheten risk för att djursjukdomar sprids. Därför kräver verksamheten godkännande enligt förordningen om animaliska biprodukter. I Finland tillämpas lagen om animaliska biprodukter på godkännande enligt förordningen om animaliska biprodukter och den godkännande myndigheten är kommunalveterinären, som anses ha den expertkunskap om djursjukdomar som behövs. Feedbacken ledde inte till att denna proposition ändrades.  

En remissinstans (Närings-, trafik- och miljöcentralen i Birkaland) lyfte fram att vid förbränning av hästgödsel kan det förekomma till exempel dammkonsekvenser eller luktolägenheter i närområdet, vilket enligt den föreslagna regleringen (till exempel när det gäller energiproducerande enheter med en bränsleeffekt på mindre än 1 megawatt) helt faller utanför bestämmelserna enligt miljöskyddslagen med undantag för efterkontrollen. Vid den fortsatta beredningen konstaterades det att damm- och luktolägenheter orsakade av förbränning av naturgödsel dock även i fråga om små energiproducerande enheter efter fallspecifik prövning kan leda till att det med stöd av så kallad grannelagsförhållandegrund krävs miljötillstånd av verksamheten (27 § 2 mom. 3 punkten i miljöskyddslagen). Propositionens konsekvensbedömning kompletterades med text om detta. 

Vissa remissinstanser (Regionförvaltningsverket i Södra Finland, Bionergia ry, Bio Carbon Oy och Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry) saknade ett ställningstagande till om de bestämmelser som föreslås eller bestämmelserna om avfallsförbränning ska tillämpas på förbränning av den gas som bildas vid värmebehandling av naturgödsel. Vid den fortsatta beredningen konstaterades det att ett sådant allmänt ställningstagande till alla situationer inte kan föras fram i denna proposition. Motiveringarna till lagen om ändring av miljöskyddslagen i denna proposition kompletterades dock med text om detta. 

Flera remissinstanser (Bionenergia ry, Finsk Energiindustri rf, regionförvaltningsverken, Fortum Power and Heat Oy, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry och Livsmedelssäkerhetsverket Evira) lyfte också fram att det behövs anvisningar som stöd för tillämpningen av bestämmelserna. En remissinstans (Finlands Hippos rf) påpekade att utbildningen av kommunalveterinärerna bör ge dem tillräckliga kunskaper och färdigheter för säkerställande av jämlik behandling av stallägarna vid tillsynen över tillämpningen av bestämmelserna. Vid den fortsatta beredningen konstaterades det att behovet av att utarbeta en anvisning noterades redan vid beredningen av denna proposition. Utarbetandet av en anvisning har redan planerats i viss mån. Livsmedelssäkerhetsverket Evira har en central roll i fråga om den riksomfattande styrningen av biproduktstillsynen och utarbetandet av anvisningar för den. På detta sätt garanteras jämlik behandling.