Revisionsverkets rapport
Statens revisionsverk övervakar och utvärderar finanspolitiken i egenskap av det nationella och oberoende finanspolitiska tillsynsorgan som avses i Europeiska unionens finanspakt och EU-lagstiftningen. Tillsynen omfattar fastställande av regler och bindande mål som styr finanspolitiken samt bedömning av hur de uppnåtts. Tillsynsuppgiften omfattar också en bedömning av huruvida de makroekonomiska prognoser som ligger till grund för det finanspolitiska beslutsfattandet är realistiska samt en bedömning i efterhand av prognosernas tillförlitlighet i enlighet med statsrådets förordning om en plan för de offentliga finanserna (120/2014).
De sakkunniga framhåller att huvudbudskapen i den rapport om övervakningen av finanspolitiken som lämnades till riksdagen i december 2023 fortfarande är aktuella våren 2024. Enligt revisionsverket ser det ut som att regeringens mål om att stärka de offentliga finanserna och stoppa skuldsättningsutvecklingen före utgången av valperioden inte kommer att uppnås med de åtgärder som skrivits in i regeringsprogrammet. För att balansera ekonomin behövs det ytterligare och mångsidigare åtgärder. Revisionsverket bedömer att finansministeriets ekonomiska prognos från hösten 2023, som ligger till grund för budgeten för 2024, är mer optimistisk än de prognoser som lagts fram av andra prognosinstitut men att den som helhet betraktad är realistisk. De sakkunniga som utskottet hört anser att revisionsverkets rapport är ingående och väl utarbetad. Rapporten, som har lämnats som en berättelse till riksdagen, är dock ställvis mycket teknisk och förutsätter ekonomiskt kunnande av läsaren. En del av de sakkunniga som utskottet hört föreslår att de tekniska delarna i den årliga tillsynsrapporten publiceras som separata promemorior eller debattinitiativ.
Revisionsverkets rapport och riksdagsdebatten om den bidrar till en ansvarsfull finanspolitik som stöder tillväxten i Finland.
Regeringens finanspolitiska riktlinjer
Statsminister Orpos regering har som mål att statsskuldens förhållande till bruttonationalprodukten stabiliseras och att underskottet i de offentliga finanserna utgör högst en procent av bruttonationalprodukten vid utgången av valperioden. För att nå dessa mål ska de offentliga finanserna stärkas med 6 miljarder euro. Regeringens åtgärdshelhet omfattar direkta anpassningsåtgärder på 4 miljarder euro och strukturella åtgärder på 2 miljarder euro som syftar till att öka sysselsättningen. Dessutom strävar regeringen efter att förbättra de offentliga finanserna genom att påskynda den ekonomiska tillväxten med hjälp av ett investeringsprogram på 4 miljarder euro som i huvudsak inriktas på infrastrukturprojekt.
Både revisionsverket och de sakkunniga som utskottet hört anser att regeringens mål att stabilisera de offentliga finanserna är motiverade. Enligt de sakkunniga är det motiverat att stoppa den ökande skuldkvoten och på så sätt skapa buffertar i de offentliga finanserna inför framtiden. När skuldkvoten kontinuerligt ökar minskar möjligheterna till en kontracyklisk finanspolitik som stimulerar ekonomin under förhållanden med svag tillväxt. Dessutom medför den åldrande befolkningen ett ökat utgiftstryck på de offentliga finanserna.
De effekter som åtgärderna i regeringsprogrammet har på ekonomin är enligt revisionsverket fortfarande rätt så små år 2024. Åtgärderna minskar statens utgifter med cirka 0,5 miljarder euro, medan investeringsprogrammet ökar utgifterna med 0,3 miljarder euro i budgeten för 2024. Det innebär alltså att regeringens åtgärder minskar utgifterna inom budgetekonomin med ett nettobelopp på cirka 0,2 miljarder euro. Finansieringen av välfärdsområdena är nästan 4 miljarder euro större i budgeten för 2024 än i föregående års budget. De offentliga finanserna belastas dessutom av ränteutgifter, som beräknas öka med uppskattningsvis 1,7 miljarder euro från och med 2023. Det avspeglar enligt revisionsverket hur beslut och utgiftstryck från tidigare valperioder i betydande grad påverkar helheten och behovet av att balansera de offentliga finanserna.
Besparingar i välfärdsområdena
Det ökade behovet av service som följer av att befolkningen blir äldre bidrar till att öka utgiftstrycket i de offentliga finanserna och är därför den största orsaken till att underskottet i de offentliga finanserna ökar. Avsikten är att 900 miljoner euro av de besparingar som ingår i regeringsprogrammets anpassningspaket på 4 miljarder euro ska uppnås före 2027 genom utveckling av välfärdsområdenas verksamhet. Rådet för utvärdering av den ekonomiska politiken påpekar i sin rapport från januari 2024 att det är mycket svårt att uppnå sparmålet eftersom välfärdsområdena har större ekonomiska problem än beräknat.
Välfärdsområdenas underskott steg till nästan 1,5 miljarder euro 2023. Underskottet är också ojämnt fördelat mellan regionerna. Det innebär att välfärdsområdena inte nödvändigtvis kan göra besparingar utan att tjänsterna för invånarna i regionen äventyras. Ett viktigt mål med social- och hälsovårdsreformen har varit att på lång sikt spara kostnader genom att flytta tyngdpunkten från dyr specialiserad sjukvård till förebyggande primärvård. Enligt sakkunniga kan alltför kraftiga korrigerande åtgärder på kort sikt få konsekvenser i framtiden, om de äventyrar reformens mål. Utskottet anser att det sannolikt finns behov av att effektivisera välfärdsområdenas verksamhet. Besparingarna får dock inte äventyra de primärvårdstjänster som är väsentliga för att reformen ska lyckas.
Investeringsprogrammet
Både revisionsverket och de sakkunniga som utskottet hört anser att genomförandet av regeringens investeringsprogram delvis är problematiskt. Investeringsprogrammet på fyra miljarder euro finansieras genom försäljning av statens egendom, minskad kapitalisering av statsägda onoterade bolag och intäktsföring från Statens bostadsfond. Genomförandet av investeringsprogrammet ökar således inte den offentliga skulden men bidrar till att öka underskottet i de offentliga finanserna. Det beror på att försäljningen av egendom och upplösningen av fonder minskar den offentliga sektorns nettotillgångar samt kommande kapitalinkomster. Genomförandet av investeringsprogrammet leder alltså till att avståndet mellan de offentliga finanserna och regeringens mål att balansera den offentliga ekonomin före 2027 ökar. Genomförandet av investeringsprogrammet kan enligt sakkunniga också leda till att EU:s underskottsgräns på 3 procent överskrids. Sakkunniga anser att regeringens riktlinjer till denna del strider mot målen om att balansera de offentliga finanserna.
De sakkunniga har vidare lyft fram att investeringsplanen också innehåller andra utgifter än sådana som klassificeras som investeringar. Till exempel 2024 anvisas finansiering för att avveckla vårdköerna. Det är också möjligt att de ökade utgifter som investeringarna medför inte nödvändigtvis endast är temporära. Detta är problematiskt, eftersom permanenta utgiftsökningar ökar behovet av upplåning i framtiden. Utskottet anser att det vid genomförandet av investeringsprogrammet är viktigt att se till att programmet inte på ett oförutsägbart sätt leder till utgiftsökningar och därmed äventyrar balanseringen av de offentliga finanserna.
Utskottet noterar i detta sammanhang att arrangemang som motsvarar den nuvarande regeringens investeringsprogram under tidigare valperioder har genomförts under benämningar som spetsprojekt och framtidsinvesteringar. Till exempel omfattade regeringsprogrammet under förra valperioden ett investeringsprogram av engångsnatur på tre miljarder euro 2020—2022. Dessa så kallade framtidsinvesteringar skulle finansieras med intäkter från försäljning av statens egendom. Utskottet har behandlat framtidsinvesteringarna i sitt betänkande om Statens revisionsverks rapport om övervakningen av finanspolitiken 2019 (ReUB 5/2020 rd). De sakkunniga som utskottet hörde i samband med ovan nämnda betänkande betonade att beslut om försäljning av statens egendom ska basera sig på strategiska synvinklar och inte på behovet av att finansiera statens utgifter. Det är enligt utskottet fortfarande viktigt att komma ihåg denna aspekt när man fattar beslut om försäljning av statlig egendom.
Det totala skatteuttaget
Revisionsverket fäster i sin rapport uppmärksamhet vid att regeringsprogrammet inte innehåller några skattemål eller andra offentliga inkomstmål som skulle stödja uppnåendet av målet för det strukturella saldot 2027. Dessutom har det i programmet fastställts att det totala skatteuttaget inte ska skärpas genom beslut av regeringen. Det totala skatteuttaget förutspås dock minska 2024.
År 2022 var det totala skatteuttaget, det vill säga skatterna och avgifterna av skattenatur i förhållande till bruttonationalprodukten, 43,2 procent. Enligt Statistikcentralens preliminära uppgifter (15 mars 2024) låg skatteuttaget för 2023 på 41,9 procent. Under 2024 förutspås skatteuttaget minska ytterligare till 40,5 procent. Den förväntade minskningen grundar sig till stor del på faktorer som är oberoende av den nuvarande regeringens beslut. Den mest betydande orsaken till att det totala skatteuttaget minskar 2024 är sänkningen av arbetslöshetsförsäkringspremierna.
Enligt 3 § i lagen om finansiering av arbetslöshetsförmåner har Sysselsättningsfonden en konjunkturbuffert för att trygga likviditeten och balansera ändringar i arbetslöshetsförsäkringspremierna till följd av prognostiserbara nationalekonomiska konjunkturfluktuationer. När Sysselsättningsfondens buffertlager nådde den lagstadgade övre gränsen och regeringens sysselsättningsåtgärder lindrade fondens ansvar för arbetslöshetsförsäkringspremierna, fattade man beslut om att sänka premierna. Löntagarnas och arbetsgivarnas arbetslöshetsförsäkringspremier sänktes med sammanlagt cirka 1,4 procentenheter för 2024.
De sakkunniga har lyft fram att en sänkning av skatteuttaget på kort sikt går dåligt att förena med målet om att balansera de offentliga finanserna. Revisionsverket rekommenderar i sin rapport att man inför ändringar i beskattningen som kan kompensera för den minskning av det totala skatteuttaget som följer av sänkningen av arbetslöshetsförsäkringspremierna och på så sätt säkerställa att den beskattningsnivå som regeringen beslutat om uppnås. Enligt de sakkunniga som utskottet hört skulle det löna sig att också i större utsträckning utnyttja denna princip. Utan nya beslut sjunker det totala skatteuttaget ytterligare på grund av att exempelvis skatteintäkterna från trafiken avtar när den beskattningsbara verksamheten minskar bland annat på grund av att bilbeståndet elektrifieras.
Utskottet fäster i detta sammanhang uppmärksamhet vid att det totala skatteuttaget fortfarande är på en rätt så hög nivå i Finland, och skattehöjningarnas snedvridande effekter ökar i allmänhet när skattesatsen ökar. En skärpning av skatterna för att kompensera det sänkta skatteuttaget bör därför övervägas noga. Skattehöjningarna bör enligt sakkunniga begränsas till de skatter som har minsta negativa effekter på den ekonomiska tillväxten, såsom mervärdesskatt, miljöskatt och markskatt. För att man ska kunna trygga att de offentliga finanserna stabiliseras på ett sätt som inte medför oskäliga sparåtgärder är det viktigt att man inte lämnat åtgärder på inkomstsidan utanför de finanspolitiska metoder, påpekar utskottet.
Sysselsättningsåtgärder
Statsminister Orpos regering har som mål att sysselsättningsgraden ska ligga på 80 procent senast 2031. Regeringens sysselsättningsprogram omfattar flera reformer som syftar till att minska bidragsfällorna genom att sänka nivån på den sociala tryggheten i förhållande till lönen. Sammantaget strävar regeringen efter att öka sysselsättningen med minst 100 000 personer. Dessa sysselsättningsfrämjande reformer är en viktig del av regeringens åtgärdshelhet som syftar till att balansera de offentliga finanserna. Sysselsättningsåtgärderna väntas stärka de offentliga finanserna med 2 miljarder euro senast 2027 genom att sysselsättningen ökar.
De sakkunniga som utskottet hört påpekar att sysselsättningsgraden redan är relativt hög och att det är svårare än tidigare att höja den. Enligt de ekonomiska prognoser som publicerades våren 2024 har sysselsättningen fortsatt legat på en bra nivå i förhållande till konjunkturläget. Sysselsättningen har förbättrats under de senaste åren, vilket innebär att det bland de arbetslösa finns svårsysselsatta med ännu sämre sysselsättningsutsikter än tidigare. Även om reformerna skulle öka utbudet av arbete (det vill säga de arbetslösas förmåga att ta emot arbete skulle öka) kommer det inte nödvändigtvis att synas i ökad sysselsättning om det inte finns någon efterfrågan på arbete för arbetslösa personer. Utskottet har tidigare lyft fram denna aspekt i sitt betänkande om valperiodsrapporten om övervakningen av finanspolitiken 2019—2022 (ReUB 12/2022 rd). Sakkunniga betonar dessutom att åtgärdernas sysselsättningseffekter syns fullt ut först efter flera år. I vilken grad åtgärderna påverkar sysselsättningen redan under pågående valperiod är också beroende av konjunkturutvecklingen under de närmaste åren. Utskottet anser att dessa osäkerhetsfaktorer bör beaktas när man granskar sysselsättningsåtgärdernas betydelse som verktyg för att balansera de offentliga finanserna.
Konjunkturläget våren 2024 och rambesluten
Utsikterna för de offentliga finanserna har försämrats efter det att regeringsprogrammet utarbetades. Konjunkturläget är svagare än väntat och Finland har hamnat i en recession som är djupare än vad som förväntades i de flesta prognoser hösten 2023. Bruttonationalprodukten har minskat nästan oavbrutet sedan mitten av 2022.
Enligt de ekonomiska prognoser som publicerades våren 2024 väntas dock en konjunktursvängning i slutet av innevarande år. Av den interimsprognos som Finlands Bank publicerade i mars 2024 framgår att bruttonationalprodukten minskar med 0,5 procent under 2024, vilket är något mer än vad som förutspåddes ännu i december 2023. Enligt Finlands Banks prognos börjar dock ekonomin gradvis återhämta sig från recessionen och redan 2025 ökar bruttonationalprodukten med 1,7 procent. Enligt den prognos som Pellervo ekonomiska forskningsinstitut lagt fram krymper ekonomin med 0,6 procent i år och växer med 1,2 procent inkommande år. Enligt Näringslivets forskningsinstitut förväntas Finlands ekonomi växa med 0,3 procent i år och upp till 1,4 procent inkommande år. Labore förutspår i sin tur att tillväxten uppgår till 0,4 procent i år och 2,1 procent nästa år.
Enligt de sakkunnigyttranden som utskottet fått är regeringsprogrammets anpassningshelhet på 6 miljarder inte tillräcklig för att stabilisera skuldkvoten och inte heller för att följa EU:s finanspolitiska regler. Därför behövs det ytterligare åtgärder för att stärka de offentliga finanserna. Statsminister Orpos regering har vid ramförhandlingarna den 15—16 april 2024 fattat beslut om planen för de offentliga finanserna 2025—2028. Regeringen har beslutat om ytterligare åtgärder för att förbättra hållbarheten i de offentliga finanserna och skapa förutsättningar för att stoppa skuldsättningen. Med dessa åtgärder eftersträvas att de offentliga finanserna stärks med ungefär 3 miljarder euro. På detta sätt strävar man efter att förhindra att Finland blir föremål för EU:s underskottsförfarande.
Vid regeringens ramförhandlingar gjordes inga ändringar i det investeringsprogram som man kommit överens om i regeringsprogrammet. Enligt regeringen har investeringsprogrammet en stimulerande effekt på ekonomin och bidrar till att stärka den ekonomiska tillväxten, vilket är viktigt i det nuvarande konjunkturläget. Regeringen beslutade däremot om ytterligare åtgärder både vad gäller besparingar och beskattning. Av den åtgärdshelhet som fastställdes vid ramförhandlingarna uppgår besparingarnas andel till cirka 1,6 miljarder euro och effekterna av skatteåtgärder till 1,4 miljarder euro på 2028 års nivå. Skattegraden skärps inte jämfört med 2023. Som en del av skatteåtgärderna höjs den allmänna momssatsen och skattesatsen för försäkringspremieskatten från nuvarande 24 procent till 25,5 procent.
Det är nödvändigt att främja den ekonomiska tillväxten också med tanke på hållbarheten i de offentliga finanserna. Därför har regeringen vid ramförhandlingarna fattat beslut om tilläggssatsningar på forskning och utveckling så att det sammanlagda beloppet av de fullmakter och anslag för sådan forsknings- och utvecklingsverksamhet som avses i statsbudgeten enligt lagen om statlig finansiering av forsknings- och utvecklingsverksamhet (FoU-finansiering) senast 2030 stiger till 1,2 procent i förhållande till bruttonationalprodukten.
Utskottet anser att regeringens rambeslut om att utvidga åtgärderna till att även beröra inkomstsidan är motiverade och nödvändiga. Utskottet anser också att det vid stabiliseringen av de offentliga finanserna är viktigt att fästa uppmärksamhet vid bestående problem i stället för vid tillfälliga faktorer som är beroende av konjunkturläget. På lång sikt bidrar särskilt utgifterna som följer av att befolkningen åldras och den strukturellt svaga ekonomiska tillväxten till att öka underskottet i de offentliga finanserna.
Den ekonomiska tillväxten i Finland har länge varit långsam på grund av den svaga utvecklingen av totalproduktiviteten. Det här beror bland annat på att FoU-investeringarna är få och att kunskapskapitalet har minskat när utbildningsnivån bland unga har slutat stiga. Nedgången i totalproduktiviteten minskar ekonomins framtida tillväxtpotential. För att stärka tillväxtpotentialen är det därför viktigt med ytterligare satsningar på FoU-finansiering. Utskottet upprepar här sin tidigare ståndpunkt (ReUB 12/2022 rd): "Utskottet anser att de offentliga finanserna bör stärkas på ett mångsidigt sätt genom beslut som berör utgifterna och inkomsterna. Samtidigt är det ytterst viktigt att se till att det finns förutsättningar för framtida tillväxt. Det behövs ambitiösa strukturella reformer som stärker sysselsättningen, den ekonomiska tillväxten och de offentliga finanserna, framhåller utskottet. För att bekämpa klimatförändringen och förlusten av den biologiska mångfalden bör också de ekonomiska strukturerna ses över."
Iakttagandet av EU:s finanspolitiska regler
EU:s finanspolitiska regelverk revideras som bäst. Europeiska kommissionen publicerade i februari 2020 ett meddelande om en omprövning av den ekonomiska styrningen. Diskussionerna om revideringen av reglerna avbröts dock på grund av coronapandemin. Arbetet har fortsatt under de senaste åren och EU-ländernas ständiga representanter godkände i december 2023 EU-rådets ståndpunkt om revideringen av reglerna. Förhandlingarna med EU-parlamentet och kommissionen slutfördes i början av februari 2024. EU-parlamentet förväntas anta en förordning om den förebyggande delen av regelverket vid en omröstning i slutet av april. Därefter förväntas rådet anta reformpaketet i sin helhet.
Det främsta syftet med reformen är att trygga stabila och hållbara offentliga finanser samtidigt som man genom förändringar och investeringar främjar hållbar tillväxt för alla och nya arbetstillfällen i alla medlemsländer. Varje medlemsland har olika tillvägagångssätt för att ta hänsyn till skillnaderna som gäller den finansiella ställningen, den offentliga skulden och de ekonomiska utmaningarna. De reviderade reglerna ger medlemsländerna möjlighet till en landsspecifik, flerårig utvecklingsprocess för att främja de offentliga finanserna.
Problemet med EU:s gällande finanspolitiska regelverk är att det har varit komplicerat. Med reformen har man därför också strävat efter att förenkla reglerna. Utskottet har under tidigare valperioder upprepade gånger påpekat att EU:s finanspolitiska regler är komplicerade och ogenomskinliga (ReUB 3/2017 rd, ReUB 9/2018 rd, ReUB 2/2022 rd). Reglerna är förenade med komplicerade tolkningsbestämmelser och olika flexibilitetsklausuler. Vid bedömningen av iakttagandet av regelverket har Europeiska kommissionens uppförandekod och behovsprövning intagit en betydande roll. Ogenomskinligheten orsakas också av att målet för de offentliga finanserna på medellång sikt är formulerat i termer av strukturellt budgetunderskott. Enligt uppgifter till utskottet verkar målet om att förenkla reglerna dock inte uppnås, eftersom de nya bestämmelserna har kompletterats med element som inte längre kan anses förenkla helheten. Målet med endast en indikator uppnås inte heller när det strukturella budgetunderskottet kvarstår vid sidan av nettoutgiftsspåret och regelverket ytterligare kompletteras med en skuldhållbarhetsanalys.
Sedan coronapandemins början har man tillämpat en undantagsklausul på EU:s gällande finanspolitiska regler. Undantagsklausulen har tillåtit medlemsländerna att avvika från de krav som ställs i regelverket. På grund av Rysslands angrepp och energikrisen förlängdes klausulens giltighetstid fram till utgången av 2023. EU-kommissionen planerar att återgå till en normalare tillämpning av regelverket våren 2024, så att förfaranden vid alltför stora underskott (EDP) kan inledas i enlighet med underskottskriteriet utifrån uppgifterna om utfallet för 2023.
Vid revideringen av EU:s finanspolitiska regelverk görs det inga ändringar i de två referensvärden för de offentliga finanserna som ingår i EU:s grundfördrag: referensvärdet för skuldkvoten förblir 60 procent och referensvärdet för det årliga underskottet 3 procent. De sakkunniga påpekar att den offentliga skulden har ökat kraftigare i Finland än i många andra EU-länder efter coronapandemin. Betydande är också att den offentliga sektorn i Finland, med undantag av arbetspensionsanstalterna, har skuldsatt sig sedan finanskrisen 2008.
I Finland räknas arbetspensionsanstalterna till den offentliga sektorn. Därför förbättrar arbetspensionsanstalternas överskott den offentliga sektorns saldo. I Finland ökar den offentliga skulden alltså snabbare än vad som kunde förväntas utifrån den offentliga sektorns underskott. Om man inte beaktade arbetspensionsanstalternas överskott skulle den offentliga sektorns underskott ha överskridit EU-fördragets gräns på 3 procent under totalt 9 av 14 år mellan 2009 och 2022. Arbetspensionsanstalternas överskott har alltså länge säkerställt att Finland inte överskridit den underskottsgräns på 3 procent som fastställts för den offentliga sektorn, trots att statens ekonomi och den statliga lokalförvaltningen har uppvisat ett underskott.
Utan ytterligare åtgärder kommer den offentliga sektorns underskott i Finland enligt prognoserna att överskrida 3 procent i år och hålla sig på den nivån eller öka under de kommande åren. Enligt prognoserna ökar också den offentliga skulden och den förväntas överskrida 80 procent i förhållande till bruttonationalprodukten 2026. Regeringen har därför vid ramförhandlingarna förbundit sig att vidta ytterligare åtgärder för att säkerställa att Finland inte redan 2024 blir föremål för EU:s förfaranden vid alltför stora underskott. Utskottet anser att det ligger i Finlands intresse att regler som främjar en stabil finanspolitik iakttas i alla EU-medlemsländer. För att Finland ska ha förutsättningar för ekonomisk tillväxt är det viktigt att den europeiska ekonomin vilar på en stabil och hållbar grund.